ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.137.2001
sp. zn. 6 A 137/2001 – 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Věry Šimůnkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce
Mgr. F. K., zastoupeného JUDr. Alešem Janů, advokátem se sídlem v Táboře, Čelkovická
445, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 1, U Obecního domu 3, za
účasti zúčastněných osob 1) Mgr. P. D., 2) Mgr. M. T., oba zastoupeni JUDr. Alešem Janů,
advokátem se sídlem v Táboře, Čelkovická 445, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
2. 8. 2001, č. j. VS-4292/SDR/1-2001,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 2. 8. 2001, č. j. VS-4292/SDR/1-2001,
se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v částce 5425 Kč
k rukám zástupce žalobce advokáta JUDr. Aleše Janů, se sídlem v Táboře,
Čelkovická 445, a to do 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou doručenou Nejvyššímu soudu České republiky dne 20. 9. 2001
domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2001, č. j. VS-4292/SDR/1-2001,
o odmítnutí registrace občanského sdružení s názvem „Centrum environmentálního práva“
(dále jen „sdružení“). V žalobě namítal, že návrh na registraci sdružení ze dne 30. 6. 2001
obsahoval všechny náležitosti požadované ustanovením §6 odst. 2 a 4 zákona č. 83/1990 Sb.,
o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sdružování“)
a žalovaný proto neměl žádnou oporu pro odmítnutí zahájit řízení o registraci, jak učinil
přípisem ze dne 18. 7. 2001, č. j. VS-4292/SDR/1-2001, potvrzeným přípisem
ze dne 2. 8. 2001 téhož čísla jednacího. Podle názoru žalobce jednal žalovaný zmateně
a naprosto nepochopil své kompetence, neboť není zmocněn k posuzování návrhu
na registraci nad rámec posouzení přesnosti a úplnosti náležitostí stanovených v ustanovení
§6 odst. 2 a 4 zákona o sdružování (formální podmínky pro zahájení řízení). Pokud návrh
zákonem požadované náležitosti splňuje, jako tomu bylo v daném případě, je řízení
o registraci zahájeno automaticky ex lege (§7 odst. 3 zákona o sdružování). Teprve
po zahájení řízení žalovaný posuzuje materiální podmínky pro registraci podle ustanovení §8
odst. 1 zákona o sdružování. O odmítnutí registrace pak žalovaný rozhodne pouze tehdy,
pokud by mělo jít o sdružení, na něž se zákon nevztahuje nebo které je podle citovaného
zákona nedovolené. Žalovaný směšuje různé fáze své činnosti, když na jedné straně odmítá
ze zákona zahájené řízení vůbec zahájit a na druhé straně jej již meritorně vyřizuje
odmítnutím registrace, navíc pak z důvodů, pro které nemá právní podklad. Zákon
o sdružování s takovým jednáním žalovaného logicky nepočítá, a proto neobsahuje výslovnou
úpravu práv žalobce v této situaci. Z logiky věci a ze zásady soudní ochrany práv podle čl. 90
Ústavy musí být dovozeno analogické použití §8 odst. 3 zákona o sdružování, podle
kterého může být podán opravný prostředek proti rozhodnutí o odmítnutí registrace
i pro případy, kdy žalovaný fakticky odmítá registraci provést, ale zároveň odmítá o tomto
zahájit řízení a vydat rozhodnutí. Ustanovení §8 odst. 5 zákona o sdružování o fiktivní
registraci na daný případ zjevně nedopadá, neboť to se týká situace typu „qui tacit,
consensitur“ (kdo mlčí, souhlasí), zatímco žalovaný registraci aktivně odmítá, avšak není
schopen vyjádřit se v odpovídající procesní formě. Žalobce je dále přesvědčen, že s ohledem
na to, že sdružení, které hodlá registrovat, nenaplňuje žádný z důvodů pro odmítnutí
registrace podle ustanovení §8 odst. 1 zákona o sdružování, je žalovaný povinen návrhu
na registraci vyhovět a podle ustanovení §9 odst. 1 zákona o sdružování registraci provést.
K výtkám obsaženým v přípisech žalovaného žalobce uvedl, že cílem sdružení není
a ani nemůže být poskytování právních služeb, k nimž jsou oprávněni pouze advokáti. Způsob
jednání sdružení podle bodu 8.1. stanov je zcela jasný. Jménem sdružení jedná jeho výbor
a další všichni jednotliví členové výboru, případně výborem písemně zmocněný jiný člen
sdružení. Každý člen výboru je pověřen jednat samostatně. Ustanovení je zcela jasné,
jde o logický vztah konjunkce v zastupování více různými statutáři. Jménem sdružení jednají
nezávisle na sobě výbor, jednotliví členové výboru, výborem písemně zmocněný člen
sdružení. Námitka nesrozumitelnosti ze strany žalovaného je sama nesrozumitelná.
Proto se žalobce domáhá, aby soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil.
Nejvyšší soud České republiky usnesením ze dne 22. 10. 2001, č. j. 11 ZP 37/2001 - 10,
věc postoupil Vrchnímu soudu v Praze, neboť shledal, že podání označené jako „žaloba
proti rozhodnutí odpůrce o odmítnutí registrace občanského sdružení“ lze vzhledem
k jeho obsahu (§41 odst. 2 ve vztahu k ustanovení §246c o. s. ř.) posuzovat jako opravný
prostředek podaný za užití analogie legis k ustanovení §8 odst. 3 zákona o sdružování
a §250m o. s. ř., když současně s odkazem na zákon č. 24/1993 Sb., jímž byl novelizován
o. s. ř., dovodil, že nejvyšším soudem republiky pro řízení o opravném prostředku podle §8
odst. 3 zákona není Nejvyšší soud České republiky, ale místně příslušný vrchní soud, v dané
věci Vrchní soud v Praze.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že po posouzení předloženého návrhu dospěl
k závěru, že stanovy zamýšleného sdružení vyžadují upřesnění pokud jde o cíle jeho činnosti
a statutární orgány. Údaje obsažené ve stanovách musí být formulovány natolik přesně,
aby z nich bylo možno jednoznačně dovodit, zda zakládají nebo nezakládají některý z důvodů
pro odmítnutí registrace taxativně vymezených v ustanovení §8 odst. 1 zákona o sdružování.
Odkázal na právní úpravu obsaženou v zákoně č. 85/1996 Sb., o advokacii, v platném znění
s tím, že rámcová formulace bodu 4.1.d) stanov umožňuje různý výklad, když jeho soulad
se zákonem zpochybňuje též bod 9.2. stanov, podle kterého je zmiňovaná činnost
(zastupování a samostatná účast ve správních, soudních a jiných řízeních) zdrojem příjmů
sdružení. V této souvislosti upozornil, že zákon o sdružování se nevztahuje na sdružování
k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu určitých povolání. Setrval
na stanovisku, že v bodě 8.1. stanov není jednoznačně určeno, zda statutárním orgánem
je kolektivní orgán (výbor) nebo více fyzických osob. Poukázal také na to, že dopisy
ze dne 18. 7. a 2. 8. 2001 nejsou rozhodnutími o odmítnutí registrace podle §8 odst. 2 zákona
o sdružování, jejichž vydání je vázáno na zahájení řízení. Jde o přípisy, jimiž byl přípravný
výbor sdružení upozorněn, že řízení o registraci nebylo zahájeno. Závěrem uvedl, že citovaný
zákon zakládá pravomoc soudu v případech uvedených v §8 odst. 3, §11 odst. 2 a §12
odst. 3 a 5. Ustanovení §15 citovaného zákona pak upravuje možnost člena domáhat
se soudní ochrany v souvislosti s vydáním konkrétního rozhodnutí některým z orgánů
sdružení. Proto navrhl, když s ohledem na povahu úkonů žalovaného ani jedno z citovaných
ustanovení na danou věc nedopadá, aby řízení před soudem bylo pro nedostatek aktivní
legitimace zastaveno.
Žalobce v písemné reakci na vyjádření žalovaného uvedl, že žalovanému stále není
jasný rozdíl mezi posuzováním formálních podmínek pro zahájení řízení o registraci
občanského sdružení podle §7 zákona o sdružování a meritorním posouzením materiálních
podmínek pro registraci podle ustanovení §8 odst. 1 citovaného zákona. Žalovaný přesto,
že dosud nezahájil řízení o registraci, se již meritorně zabývá materiálními podmínkami
pro registraci, což ostatně ve svém vyjádření explicitně potvrzuje. Věcná argumentace
žalovaného je neudržitelná, neboť předjímá závěr, že žalobce bude, či přinejmenším může,
výdělečně poskytovat právní služby jako advokát a tím porušovat zákon o advokacii a zákon
o sdružování. Pokud by toto žalobce někdy v budoucnu prováděl, dal by tím samozřejmě
legitimní důvod k zásahu příslušných orgánů, např. žalovaného rozpouštět občanské sdružení
podle §8 odst. 3 zákona o sdružování. Žalobce není ničím omezen v tom, jak definuje svoje
statutární orgány a navíc mu není znám zákon, který by kombinaci statutářů zakazoval.
Výhrada žalovaného pokud jde o aktivní legitimaci k podání žaloby má své opodstatnění
v doslovném textu zákona, nicméně příčinou tohoto stavu je nezákonný postup žalovaného,
který meritorně odmítá registraci žalobce, aniž by však zahájil řízení a vydal rozhodnutí
Tento postup nemůže jít k tíži žalobce a nemůže znamenat vyloučení možnosti domáhat
se svých práv. Svoji aktivní legitimaci proto dovozuje z ústavních principů soudní ochrany
práv podle čl. 90 Ústavy a analogického použití legitimace podle ustanovení §8 odst. 3
zákona o sdružování, která by se běžně použila tehdy, pokud by žalovaný jednal,
jak předpokládá zákon.
Podle ustanovení §129 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“) řízení o opravných prostředcích podaných přede dnem účinnosti
tohoto zákona, o nichž soud nerozhodl do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí
v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního. Protože v daném případě nebylo
o opravném prostředku podaném žalobcem rozhodnuto do dne nabytí účinnosti s. ř. s.,
a protože jde o věc, která na Nejvyšší správní soud přešla podle ustanovení §132 zákona
č. 150/2002 Sb., o správním soudnictví (dále jen „s. ř. s.“) z Vrchního soudu v Praze, dokončil
věc Nejvyšší správní soud podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §75 odst. 1 s. ř. s. napadené rozhodnutí
žalovaného v mezích žalobních bodů a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických a právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek
stanovených tímto nebo zvláštním zákonem (§2 s. ř. s.). Ochrany práv se lze domáhat
jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon
(§5 s. ř. s.).
Podmínky práva svobodně se sdružovat ve spolcích, společnostech, svazech, hnutích,
klubech a jiných občanských sdruženích, jakož i odborových organizacích (dále
jen „sdružení“) a základní podmínky, za nichž sdružení vznikají, vyvíjejí svoji činnost
a zanikají, upravuje zákon o sdružování. Pravomoc rozhodovat ve věcech spolčovacího práva
zákon svěřuje Ministerstvu vnitra, jemuž náleží mimo jiné posuzovat návrhy na registraci.
Podle §6 odst. 2 zákona o sdružování návrh na registraci mohou podat nejméně
tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let (dále jen „přípravný výbor“). K návrhu
je třeba připojit stanovy, které musí obsahovat náležitosti vyžadované ustanovením §6 odst. 2
písm. a) až f) zákona o sdružování. Je-li podán návrh na registraci (§7 odst. 1 zákona
o sdružování) postrádající náležitosti vyžadované ustanovením §6 odst. 2 zákona,
je povinností žalovaného na to přípravný výbor bezodkladně upozornit s tím, že dokud
tyto vady nebudou odstraněny, řízení o registraci nebude zahájeno. Je-li podán návrh,
který nemá vady, je řízení o registraci zahájeno dnem, kdy návrh došel žalovanému (§7
odst. 3 zákona o sdružování). Podle ustanovení §8 odst. 1 zákona o sdružování žalovaný
odmítne registraci, jestliže z předložených stanov sdružení vyplývá, že a) jde o organizaci
uvedenou v §1 odst. 3 (sdružování občanů v politických stranách a politických hnutích,
k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu určitých povolání a v církvích
a náboženských společnostech), b) stanovy nejsou v souladu s §3 odst. 1 a 2 (nikdo nesmí
být nucen ke sdružování, nikomu nesmí být občansky na újmu, že se sdružuje, že je členem
sdružení, že se účastní jeho činnosti nebo jej podporuje, anebo že stojí mimo ně), c)
jde o sdružení nedovolené (sdružení, jejichž cílem je popírat nebo omezovat osobní, politická
nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné
smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení, rozněcovat nenávist a nesnášenlivost
z těchto důvodů, podporovat násilí, anebo jinak porušovat ústavu a zákony; sdružení,
která sledují dosahování svých cílů způsoby, které jsou v rozporu s ústavou a zákony
a ozbrojená sdružení nebo s ozbrojenými složkami) a d) cíle sdružení jsou v rozporu
s požadavky uvedenými v §5 (sdružení nesmějí vykonávat funkci státních orgánů a nesmějí
řídit státní orgány a ukládat povinnosti občanům, kteří nejsou jejich členy). Podle §8 odst. 3
zákona o sdružování proti rozhodnutí o odmítnutí registrace mohou členové přípravného
výboru podat do 60 dnů ode dne, kdy rozhodnutí bylo jejich zmocněnci doručeno, opravný
prostředek k nejvyššímu soudu republiky. Podle ustanovení §9 odst. 1 zákona o sdružování
nezjistí-li žalovaný důvod k odmítnutí registrace, provede do 10 dnů od zahájení řízení
registraci a zmocněnci přípravného výboru zašle jedno vyhotovení stanov, na němž vyznačí
den registrace, kterým je den odeslání. O registraci se nevydává rozhodnutí ve správním
řízení.
Nejvyšší správní soud nesdílí právní názor žalovaného o nedostatku aktivní legitimace
žalobce, neboť právní akt ze dne 2. 8. 2001 považuje za existující rozhodnutí, nikoli za akt,
který by neměl právní následky (např. sdělení úřadu straně). Z aktu se podává, že žalovaný
doplňující podání žalobce ze dne 25. 7. 2001 k výzvě o odstranění vad podání ze
dne 18. 7. 2001 neakceptoval. Je tedy zřejmé, že žalovaný se věcnou stránkou návrhu
na registraci zabýval a vydal o ní negativní rozhodnutí, byť po formální stránce vadné (§47
zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a proto nezákonné. Na tomto závěru
nemůže nic změnit ani skutečnost, že žalovaný tímto aktem žalobci intimoval, že řízení
o registraci nezahájí, neboť k takovému postupu nebyl oprávněn. Za tohoto právního stavu,
kdy i Nejvyšší správní soud vychází z analogie legis z důvodů vysvětlených již Nejvyšším
soudem v usnesení ze dne 22. 10. 2001, č. j. 11 ZP 37/2001 – 10, nelze žalobci upřít možnost
brojit proti rozhodnutí žalovaného návrhem u soudu, neboť v opačném případě by došlo
k nedovolenému omezení žalobce v přístupu k soudu a v právu na spravedlivý proces
ve smyslu čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní
soud proto neakceptoval návrh žalovaného na zastavení řízení pro nedostatek aktivní
legitimace žalobce, a žalobu (dříve opravný prostředek) věcně projednal.
Nejvyšší správní soud naopak shledal opodstatněnou námitku žalobce poukazující
na pochybení žalovaného spočívající v nesprávné aplikaci ustanovení §7 odst. 2 zákona
o sdružování na daný případ. Se žalobcem je nutné souhlasit v tom, že za situace, kdy návrh
na registraci a stanovy k němu připojené prokazatelně obsahovaly formální náležitosti
vyžadované ustanovením §6 odst. 2 písm. a) až f) zákona o sdružování (návrh na registraci
byl podán třemi osobami staršími 18 let, podepsán všemi členy přípravného výboru
s uvedením jejich jmen, příjmení, rodných čísel a bydliště, jakož i s uvedením zmocněnce
přípravného výboru a doložen dvojím vyhotovením stanov; ve stanovách je v čl. I. uveden
název a sídlo sdružení, v čl. III. cíle jeho činnosti, v čl. VI. a VIII. orgány sdružení, způsob
jejich ustavování a určení funkcionářů oprávněných jednat jménem sdružení, v čl. VII.
ustanovení o organizačních jednotkách a v čl. IX. zásady hospodaření, neměla výzva
k odstranění vad podání ze dne 18. 7. 2001 zákonný podklad. Žalovaný tak nedovoleným
způsobem překročil svou zákonnou pravomoc omezenou v této fázi řízení pouze na kontrolu
formální správnosti návrhu na registraci a nedbal ustanovení §7 odst. 3 zákona o sdružování,
podle kterého bylo řízení o návrhu na registraci v daném případě zahájeno ze zákona dnem,
kdy žalovanému tento návrh došel. Výhrady žalovaného k obsahu stanov, tj. k materiálním
podmínkám registrace sdružení proto nemohly být podřazeny režimu ustanovení §7 odst. 2
zákona o sdružování (výzva k odstranění vad podání), ale mohlo o nich být usuzováno pouze
v řízení podle ustanovení §8 zákona o sdružování (odmítnutí návrhu), to vše za předpokladu
skutečné existence důvodů pro odmítnutí registrace uvedených v odst. 1 citovaného
ustanovení. Důvody odmítnutí registrace pak měly být vyjádřeny v odůvodnění rozhodnutí
o odmítnutí registrace. Za takové rozhodnutí Nejvyšší správní soud považuje s přihlédnutím
ke všem okolnostem projednávané věci právě akt ze dne 2. 8. 2001, a to i přes shora
již naznačenou absenci zákonných náležitostí rozhodnutí.
Protože řízení o návrhu na registraci vykazuje podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem, které mělo vliv na zákonnost rozhodnutí, a rozhodnutí
ze dne 2. 8. 2001 trpí vadami shora uvedenými, zrušil Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení,
v němž je žalovaný vázán vysloveným právním názorem (§78 odst. 5 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud závěrem poukazuje na judikát č. 538/1995 uveřejněný ve sbírce
Soudní judikatura ve věcech správních, ze kterého vyplývá, že zrušení rozhodnutí o odmítnutí
registrace podle ustanovení §8 odst. 4 zákona o sdružování přichází v úvahu pouze
v případech, kdy soud zjistí, že registrace měla být provedena. V ostatních případech soud
postupuje podle obecné právní úpravy obsažené v části třetí hlavy druhé dílu prvním s. ř. s.,
tj. v případě, že zjistí, že žaloba není důvodná, žalobu zamítne, jinak (např. v případě
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, pokud rozhodnutí trpí jinými podstatnými formálními
vadami apod.) rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení. Tak je tomu
i v projednávaném případě.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
a přiznal žalobci, který měl ve věci úspěch, náhradu nákladů řízení, které uplatnil, tj. částku
1000 Kč zaplacený soudní poplatek a částku 4200 Kč na odměně advokáta podle ustanovení
§11 a §17 vyhlášky č. 484/2000 Sb., spolu s částkou 225 Kč představující hotové náklady
advokáta podle ustanovení §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., celkem částku 5425 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. října 2004
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu