Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25.04.2013, sp. zn. 6 Ads 17/2013 - 25 [ rozsudek / výz-B ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.17.2013:25

Zdroj dat je dostupný na http://www.nssoud.cz
Právní věta I. Rozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z něj nelze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nebo pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, a v některých jiných speciálních případech. S tímto kasačním důvodem je však nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; č. 209/1992 Sb.), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci rozhodnutí krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak než kasací odstranit, tzn., nelze-li nesrozumitelnost rozsudku odstranit výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu, k úkonům soudu a účastníků řízení.
II. Podle §68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části správního rozhodnutí uvedou právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno. Omezí-li se výčet právních ustanovení jen na paragraf právního předpisu, namísto přesnějšího odkazu na jeho ustanovení podle podrobnějšího členění (odstavce, písmena, body), nejde o tak závažný nedostatek náležitostí správního rozhodnutí, jenž by sám o sobě vedl k jeho nezákonnosti.
III. V řízení o nároku na příspěvek na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, je povinností a v pravomoci odvolacího správního orgánu žádat po posudkové komisi doplnění posudku, pokud posudková komise postavila své hodnocení na rozporných podkladech, aniž by rozpory sama odstranila nebo vysvětlila. Tak tomu může být v případě, že se objeví rozpor mezi výsledkem šetření sociálního pracovníka a názorem posudkové komise, aniž by posudková komise sama provedla vlastní přešetření zdravotního stavu žadatele o příspěvek na péči.
ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.17.2013:25
sp. zn. 6 Ads 17/2013 - 25 ROZSUDEK Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: J. P. (ml.), právně zastoupený opatrovníkem J. P.(st.), proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, 128 01 Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 3. října 2011, č. j. SV/4913/11, o příspěvek na péči, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. ledna 2013, č. j. 17 A 103/2011 - 27, takto: Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. ledna 2013, č. j. 17 A 103/2011 - 27, se r uší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení [1] Žalobce, ročník 1990, trpící lehkou mentální retardací komplikovanou epilepsií, byl rozsudkem Okresního soudu v Domažlicích č. j. 13 Nc 774/2009 - 70 ze dne 1. prosince 2009 zbaven způsobilosti k právním úkonům; usnesením téhož soudu ze dne 25. ledna 2010 byl mu jako opatrovník ustanoven jeho otec J. P., nar. X. Žalobce ještě jako nezletilý pobíral příspěvek na péči, jenž mu byl po dosažení 18 let věku s účinností od 1. ledna 2009 snížen z 9000 Kč měsíčně na 8000 Kč měsíčně [oznámení Městského úřadu v Domažlicích, odboru sociálních věcí a zdravotnictví (dále též jen „městský úřad“) ze dne 8. ledna 2009] a současně bylo městským úřadem zahájeno správní řízení z moci úřední ve věci opětovného posouzení nároku na příspěvek na péči a jeho výše z důvodu skončení platnosti dosavadního zdravotního posudku, na jehož základě byl příspěvek na péči přiznán (oznámení městského úřadu z 8. ledna 2009). Rozhodnutím městského úřadu ze dne 24. června 2009, ve znění v zásadě potvrzujícího rozhodnutí odvolacího orgánu – Krajského úřadu Plzeňského kraje (dále též jen „krajský úřad“) – ze dne 21. srpna 2009 č. j. SV/3451/09, byl žalobci příspěvek na péči odňat od kalendářního měsíce, ve kterém bylo rozhodnutí oznámeno příjemci příspěvku, neboť ve smyslu §7 a 8 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v tehdy účinném znění, nebyl shledán závislým na pomoci jiné osoby. [2] Prostřednictvím svého opatrovníka podal žalobce 29. září 2009 u městského úřadu novou žádost o příspěvek na péči. Městský úřad o žádosti rozhodl tak, že příspěvek na péči nepřiznal (rozhodnutí č. j. 645/2010/DOM ze dne 18. ledna 2010), neboť dle posudku lékařské posudkové služby Okresní správy sociálního zabezpečení v Domažlicích svedl s pomocí tři úkony péče o vlastní osobu a šest úkonů soběstačnosti. Toto rozhodnutí bylo následně k odvolání žalobce potvrzeno rozhodnutím krajského úřadu ze dne 12. května 2010 č. j. SV/727/10 s poukazem na posudky Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí (dále též „PK MPSV“) ze dne 25. března 2010 a 15. dubna 2010, podle nichž žalobce k datu vydání napadeného rozhodnutí, ani k datu podání žádosti (29. září 2009) nebyl – slovy zákona – osobou, která je z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu závislá na pomoci jiné fyzické osoby. Toto rozhodnutí však bylo v přezkumném řízení zrušeno rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 12. května 2011 č. j. 2011/38513-221, sp. zn. 2011/22/221/JF, a věc byla vrácena odvolacímu orgánu, tj. krajskému úřadu, k novému projednání. [3] V řízení před krajským úřadem byl znovu vyžádán posudek PK MPSV; po kompletním přešetření zdravotního stavu žalobce na základě nových podkladů, zejména psychologického vyšetření z 1. srpna 2011, hodnocení neurologem ze 16. srpna 2011, nového sociálního šetření ze dne 23. června 2011 a vlastního vyšetření žalobce posudkovou komisí, vydala PK MPSV dne 15. září 2011 posudek č. j. 2011/827-PL, podle něhož žalobce nezvládá celkem 14 úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti. Žalobce byl proto k datu vydání napadeného rozhodnutí (tedy rozhodnutí městského úřadu ze dne 18. ledna 2010) shledán podle §8 písm. a) zákona o sociálních službách osobou závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I (lehká závislost) a tento stav existoval i k datu 29. září 2009, tj. k datu podání žádosti; v posudku bylo též bez dalšího uvedeno „VZNIK 23. 12. 2008“ a doba platnosti posudku byla stanovena do září 2014. Na základě takto zjištěných skutečností pak krajský úřad rozhodnutím č. j. SV/4913/11 ze dne 3. října 2011 shledal odvolání žalobce proti rozhodnutí městského úřadu ze dne 18. ledna 2010 o nepřiznání příspěvku na péče důvodným a toto rozhodnutí změnil tak, že se žalobci „s účinností od 29. září 2009 přiznává příspěvek na péči ve výši 2 000 Kč měsíčně“ (dále jen „odvolací správní rozhodnutí“). [4] Odvolací správní rozhodnutí napadl žalobce správní žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), v níž i s poukazem na rozhodnutí o zbavení způsobilosti a ustanovení opatrovníka namítal, že téměř všechny úkony péče o vlastní osobu, které dle PK MPSV zvládá, je schopen činit pouze pod dohledem opatrovníka, tzn. zvládá je jen částečně, a úkony soběstačnosti za něho vlastně všechny obstarává opatrovník, což tedy mělo vést k závěru, že je ve smyslu zákona nezvládá. Namítal též nedostatečné skutkové zjištění ze strany krajského úřadu, resp. PK MPSV, a poukazoval na průběh jednání PK MPSV dne 15. září 2011, jež trvalo ve spěchu cca 20 minut, přičemž za tak krátkou dobu nebylo vůbec možné provést vše, co PK MPSV v posudku uvedla, včetně vyšetření žalobce. [5] Rozsudkem č. j. 17A 103/2011-27 z 31. ledna 2013 krajský soud ex offo odvolací správní rozhodnutí pro vady řízení, resp. pro jeho nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti [§76 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního] zrušil a věc k dalšímu řízení vrátil žalovanému (nikoli krajskému úřadu, nýbrž již Ministerstvu práce a sociálních věcí s ohledem na §28 odst. 1 zákona o sociálních službách, ve znění novely provedené zákonem č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, resp. s ohledem na čl. VII bod 10 zákona č. 366/2011 Sb.). [6] Krajský soud napadenému odvolacímu správnímu rozhodnutí vytkl absenci formálních náležitostí výroku správního rozhodnutí (zřejmě ve smyslu §68 odst. 2 věty první správního řádu), konkrétně že „jsou v něm sice uvedeny příslušné paragrafy zákona, ale přestože jsou dále členěny na odstavce (§§4, 5, 7, 9, 13) a některé z nich jsou členěny i na písmena, řádně jsou označeny pouze §8 písm. a) a §11 odst. 1 písm. b).“. Zejména však napadenému odvolacímu správnímu rozhodnutí vytkl, že není plně v souladu s §68 odst. 3 správního řádu co do náležitostí odůvodnění správního rozhodnutí, konkrétně: a) – v otázce stanovení doby, od které byl příspěvek přiznán – že krajský úřad „plně nerespektoval závěry doplnění posudku PK MPSV ze dne 15. 9. 2011, neboť zohlednil pouze skutečnost, že stupeň I závislosti žalobce existoval i k datu 29. 9. 2009 (podání žádosti o příspěvek na péči), ale už nezohlednil datum vzniku této závislosti 23. 12. 2008 bez ohledu na to, že ... [v mezidobí byl dříve přiznaný] příspěvek na péči žalobci odejmut ... od kalendářního měsíce, ve kterém bylo rozhodnutí oznámeno žalobci jako příjemci příspěvku, což nebylo v souladu s tehdy platným zněním §14 odst. 2 zákona.“. Podle krajského soudu měl krajský úřad ve výroku přiznat žalobci příspěvek na péči nikoli až od 29. 9. 2009, ale již ode dne odnětí příspěvku na péči či přinejmenším od 1. 9. 2009 v souladu s §13 odst. 2 větou druhou zákona o sociálních službách. Krajský soud kritizoval též to, že o datu vzniku závislosti, resp. změny stupně závislosti po dosažení věku 18 let žalobcem, není v rozhodnutí ani zmínka, a pozastavil se nad tím, že si krajský úřad nevyžádal další doplnění posudku, v němž by PK MPSV vysvětlila, na základě jakých rozhodných skutečností stanovila vznik závislosti žalobce ve stupni I dnem 23. 12. 2008; b) – v otázce určení úkonů, které žalobce zvládá – že „není ani zjistitelný důvod, kvůli němuž [PK MPSV] hodnotila, že žalobce např. zvládá v péči o vlastní osobu přípravu stravy, podávání a porcování stravy i provedení jednoduchého ošetření, což je v rozporu se sociálním šetřením ze dne 3. 6. 2010 (zvládá s dohledem či s pomocí) i se zprávou ředitele ÚSP Zbůch citovanou na straně 4 zprávy o šetření veřejného ochránce práv ze dne 14. 12. 2010“; c) – v otázce výše příspěvku (rozpor mezi odůvodněním a výrokem, resp. chybějící výrok) - že „krajský úřad ve výroku ... neuvedl, že výše příspěvku od 1. 1. 2011 již nečiní 2000 Kč, ale pouze 800 Kč měsíčně“, ač změnu právní úpravy konstatoval v odůvodnění. [7] Krajský soud ve vztahu k námitkám žalobce doplnil, že „o přiznání stupně závislosti I – IV rozhodují posudkoví lékaři ... či PK MPSV ..., kteří posuzují zdravotní stav žadatelů ve vztahu k péči o vlastní osobu a soběstačnosti a výsledek posouzení je rozhodným podkladem pro vydání rozhodnutí; stejně tak je v jejich kompetenci, zda a do jaké doby stanoví platnost posudku o zdravotním stavu.“. V této souvislosti krajský soud konstatoval, že „žalobce ... konkrétně neuvedl, které úkony není schopen zvládat či nikoli, přičemž zbavení způsobilosti k právním úkonům automaticky neznamená, že tato osoba není schopna zvládat veškeré či většinu úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti; nelze také přehlédnout, jestliže je žalobce v týdenním stacionáři ve Zbůchu, vykonává tam nezbytné jím zvládané úkony bez přítomnosti opatrovníka.“. [8] Žalovanému krajský soud uložil, aby v dalším řízení vyžádal doplnění posudku PK MPSV stran stanovení data vzniku závislosti žalobce. II. Kasační stížnost a řízení o ní [9] Proti rozsudku krajského soudu č. j. 17 A 103/2011 - 27 z 31. ledna 2013 (dále též „napadený rozsudek“) podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, jíž se domáhal zrušení napadeného rozsudku v celém rozsahu a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, a to z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) pro nesprávné právní posouzení věci a dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost spočívající v jeho nesrozumitelnosti, jež je způsobena nadměrným soudním formalismem. [10] K výtce krajského soudu sub odstavec [6] písm. a) tohoto odůvodnění (rozpor s §14 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb.) stěžovatel poukázal na §14a odst. 2, ve spojení s §11 odst. 2, a na §26a, ve spojení s §14a odst. 2 větou první, zákona č. 108/2006 Sb. ve znění do 31. prosince 2011 s tím, že postup městského a krajského úřadu po dovršení 18 let věku žalobce, jenž vyústil v odnětí dosud pobíraného příspěvku od 1. července 2009 (viz výše odstavec [1]) byl s těmito ustanoveními zcela v souladu. Krajský úřad v odvolacím správním rozhodnutí ze dne 21. srpna 2009 podle stěžovatele správně změnil přezkoumávané rozhodnutí městského úřadu, protože na řešenou situaci platná právní úprava nepamatovala (v té době ještě neplatilo ustanovení §14 odst. 5 zákona č. 108/2006 Sb., které již tyto situace řeší), tudíž byl okamžik odnětí příspěvku řešen podle správního řádu (tedy, jak vyplývá z odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu ze dne 21. srpna 2008 č. j. SV/3451/09, s poukazem na předběžnou vykonatelnost rozhodnutí městského úřadu podle §28 odst. 3 zákona č. 108/2006 Sb., ve spojení s §74 odst. 1 správního řádu, z čehož krajský úřad dovodil, že právní účinky předběžně vykonatelného rozhodnutí nastávají dnem jeho oznámení účastníku řízení). [11] Stěžovatel dále – s poukazem na §13 odst. 1 a 2 zákona č. 108/2006 Sb. – uvedl, že krajský úřad na základě zahájeného správního řízení poté, co žalobce nově 29. září 2009 požádal o příspěvek, správně příspěvek ve výroku přiznal právě od tohoto data. Stěžovatel přitom zdůraznil, že podle zákona výplata příspěvku na péči náleží za celý kalendářní měsíc. Konstatoval dále, že PK MPSV stanovila vznik závislosti ve stupni I k datu zahájení řízení, tj. k datu 29. září 2009, a že vůbec není pro řízení rozhodující, že označila vznik této závislosti dnem 23. prosince 2008, pročež není pro toto řízení podle §13 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb. ani rozhodující požadavek krajského soudu na doplnění posudku v tomto směru [srov. výše odstavec [6] písm. a) a odstavec [8] tohoto odůvodnění]. [12] Stěžovatel též v této souvislosti namítl, že krajský soud podrobil činnost správních orgánů nadměrnému formalismu tím, že dospěl k závěru, že posudek PK MPSV, ve znění jeho doplnění, nebyl respektován. [13] K výtce krajského soudu sub odstavec [6] písm. c) tohoto odůvodnění uvedl stěžovatel, že krajský úřad správně ve výroku napadeného odvolacího správního rozhodnutí ze dne 3. října 2011 neuvedl novou výši příspěvku od 1. ledna 2011 ve výši 800 Kč měsíčně, neboť příspěvek přiznával zpětně od 29. září 2009; v časovém průběhu ode dne přiznání příspěvku na péči do dne vydání rozhodnutí se totiž mohly změnit i jiné skutečnosti rozhodné pro nárok na příspěvek, jeho výši a výplatu. [14] K výtce krajského soudu sub odstavec [6] písm. b) tohoto odůvodnění uvedl stěžovatel, že PK MPSV hodnotila zdravotní stav žalobce nově na základě aktuálních důkazů (nález klinického psychologa z 1. srpna 2011, hodnocení neurologa ze 16. srpna 2011, sociální šetření z 23. června 2011 a projev posuzovaného, tj. žalobce, na jednání PK MPSV 15 září 2011); tím stěžovatel odvrací výtku krajského soudu, že se krajský úřad nevypořádal s tím, co je uvedeno ve starších podkladech – zpráva ředitele ÚSP Zbůch ze dne 14. prosince 2010 a sociální šetření ze dne 3. června 2010. Stěžovatel dále poznamenal, že ani veřejný ochránce práv, jenž ve věci od roku 2010 konal šetření, nepoukazoval na neúplnost, případně nepřezkoumatelnost posudku PK MPSV. Jak se ze správního spisu podává, ombudsman své šetření na podkladě zjištění, že žalobci byl nakonec přiznán příspěvek 2000 Kč měsíčně od 29. září 2009, uzavřel bez meritorního závěru sdělením ze dne 22. listopadu 2011. [15] Stěžovatel uzavřel, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti posudku PK MPSV, která se měla následně projevit i v nepřezkoumatelnosti napadeného odvolacího správního rozhodnutí. Ze správní žaloby podle stěžovatele naopak vyplývá, že pro žalobce byly závěry posudku a napadené odvolací správní rozhodnutí naopak srozumitelné. [16] Ke kasační stížnosti se podáním ze dne 4. dubna 2013 vyjádřil žalobce, podle něhož naopak krajský soud srozumitelně popsal nedostatky a pochybení krajského úřadu. K otázce stanovení doby, od které byl příspěvek přiznán, žalobce uvedl, že krajský úřad rozhodl v rozporu s §14 odst. 2 zákona o sociálních službách v tehdy účinném znění a přiznal mu příspěvek na péči „o 28 dnů později než měl“. Žalobce dále souhlasil se závěrem krajského soudu stran určení úkonů, které žalobce údajně zvládá, s poukazem na časový stres, v němž pracovala posudková komise, jejž popsal ve správní žalobě – ke zprávě ředitele ÚSP Zbůch a sociálnímu šetření se při jednání PK MPSV údajně vůbec nedostali. [17] Žalobce dále poukázal na rozpor tvrzení stěžovatele (viz výše sub [14] tohoto odůvodnění) „se zprávou o šetření veřejným ochráncem práv ze dne 14. 12. 2010“. Konstatoval dále, že stěžovatel „snad respektoval závěry PK MPSV, ale vůbec nepřihlížel nebo přihlížel jen velmi povrchně k té skutečnosti, že při řízení PK MPSV nebyly vůbec zohledněny zprávy odborných ošetřujících lékařů, psychologů“ atd. Poukázal znovu na spěch jednání PK MPSV. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro neopodstatněnost zamítl. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [18] Stěžovatel vznáší dva důvody kasační stížnosti: nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu spočívající v jeho nesrozumitelnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., o němž by Nejvyšší správní soud tak jako tak musel uvažovat i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.), a nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [19] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že rozsudek by byl nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pokud by z něj nebylo lze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení svého rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení postupovat (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 80/2009-132 ze dne 22. září 2010), nebo pokud by z něj nevyplývalo, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 28/2008-76 ze dne 21. srpna 2008), pokud by jeho odůvodnění bylo vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Azs 94/2007-107 ze dne 31. ledna 2008), či pokud by jeho výrok byl vnitřně rozporný nebo by z něj nebylo možno zjistit, jak vlastně soud rozhodl (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ads 58/2003 ze dne 4. prosince 2003, 133/2004 Sb. NSS) a v některých jiných speciálních případech. Nicméně, s tímto kasačním důvodem je nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci rozhodnutí krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak než kasací odstranit; srov. v této souvislosti rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 38/2006 – 72, ze dne 23. srpna 2006, z něhož plyne, že rozhodnutí [zde přezkoumávané rozhodnutí správního orgánu] nemůže být nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost tehdy, je-li rozpor v něm odstranitelný výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu, k úkonům správního orgánu a účastníků. [20] Nejvyšší správní soud předesílá, že sám stěžovatel uvedl důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu spíše jen podpůrně a nekonkrétně. Jádro jeho argumentace totiž spočívá v námitce nesprávného právního posouzení věci ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; výkladu krajského soudu oponuje svým výkladem relevantní právní úpravy a nesrozumitelnost namítá ve vztahu k „nadměrnému soudnímu formalismu“, jenž spočívá opět (kruhem) ve stěžejní námitce nezákonnosti napadeného rozsudku. Proto i Nejvyšší správní soud případnou nesrozumitelnost napadeného rozsudku krajského soudu vypořádá současně v kontextu s námitkami nesprávného právního posouzení a k závěru o nesrozumitelnosti dospěje pouze v případě, že ji nebude moci překlenout výkladem. [21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. [22] Pokud jde o kasační námitku vůči výtce krajského soudu stran porušení §14 odst. 2 zákona o sociálních službách (viz výše odstavec [6] písm. a) a odstavec [10] tohoto odůvodnění), připouští Nejvyšší správní soud, že se odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu nejeví při prvním čtení jako srozumitelné. Není totiž zřejmé, k čemu se tvrzený rozpor s tímto ustanovením vztahuje, zda k závěru, že krajský úřad plně nerespektoval závěry doplnění posudku PK MPSV, že nezohlednil datum vzniku závislosti uvedené v tomto posudku, či k tomu, že krajský úřad změnil svým rozhodnutím ze dne 21. srpna 2009 rozhodnutí městského úřadu ze dne 24. června 2009 tak, že příspěvek za péči byl odňat „od kalendářního měsíce, ve kterém bylo rozhodnutí oznámeno žalobci.“ [23] Vezme-li Nejvyšší správní soud v úvahu znění §14 odst. 2 zákona o sociálních službách v rozhodné době i nyní („Jestliže příspěvek byl přiznán nebo je vyplácen ve vyšší částce, než v jaké náleží, nebo byl přiznán nebo se vyplácí neprávem, příspěvek se odejme nebo se jeho výplata zastaví nebo sníží, a to od prvního dne kalendářního měsíce, následujícího po kalendářním měsíci, v němž byl příspěvek vyplacen.“), je zřejmé, že krajský soud měl na mysli rozpor mezi zněním měnícího výroku rozhodnutí krajského úřadu ze dne 21. srpna 2009 a zněním §14 odst. 2 zákona o sociálních službách. Pro posouzení věci je nicméně podstatné, že krajský soud se zde zabýval otázkou pro řízení veskrze irelevantní – předmětem soudního přezkumu vůbec nebylo odvolací správní rozhodnutí žalovaného z 21. srpna 2009, resp. rozhodnutí městského úřadu z 24. června 2009, ani otázka stanovení dne, od něhož měl (či neměl) být příspěvek na péči, jejž žalobce pobíral po dosažení 18 let věku, odňat. Krajský soud se naopak zabýval rozhodnutím krajského úřadu ze dne 3. října 2011, vydaným v řízení o nové žádosti o příspěvek na péči, zahájeném 29. září 2009. Tato část odůvodnění jeho rozsudku tedy na posouzení věci nedopadá a lze ji pominout. Ze stejného důvodu Nejvyšší správní soud nehodnotí, zda právní názor krajského úřadu vyslovený v rozhodnutí z 21. srpna 2009, resp. výklad stěžovatele k této otázce je či není přiléhavý. [24] Pokud jde o kasační námitku ve vztahu k okamžiku, k němuž měl být podle názoru krajského soudu příspěvek na péči nově přiznán (viz výše odstavec [6] písm. a) a odstavec [11] tohoto odůvodnění a k tomu též stanovisko žalobce v odstavci [16]), je nutno opět připustit, že závěr krajského soudu je matoucí (arg. „správně měl krajský úřad ... přiznat žalobci příspěvek na péči nikoli až od 29. 9. 2009 ..., ale již ode dne odejmutí příspěvku na péči či přinejmenším od 1. 9. 2009“); nemá-li být rozsudek nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, musí být právní názor soudu, jenž je závazný pro správní orgán v dalším řízení, jednoznačný. V tomto případě však nutno přisvědčit argumentaci stěžovatele, že příspěvek na péči žalobci byl přiznán v souladu se zákonem od 29. září 2009, kdy o něj požádal (srov. §13 odst. 2 zákona o sociálních službách), a tak jako tak mu v celé výši za kalendářní měsíc, v němž bylo řízení zahájeno, příslušel, tj. jakoby o něj požádal a byl mu přiznán od 1. září 2009 (srov. §13 odst. 2 a 3 a §18 odst. 1 zákona o sociálních službách), čímž je vyvráceno též tvrzení žalobce o 28denní prodlevě při přiznání příspěvku (a z čehož také plyne, že žalobce sám netvrdí, že mu měl být příspěvek přiznán ještě od dřívějšího data, jak naznačil krajský soud). Krajský soud tedy v tomto případě dospěl k nesprávnému právnímu posouzení věci. Z tohoto důvodu také není relevantní požadavek krajského soudu, aby byl doplněn posudek PK MPSV o vysvětlení vzniku závislosti žalobce k datu 23. prosince 2008. Pro posouzení okamžiku vzniku nároku na výplatu příspěvku je totiž rozhodné, že stav závislosti žalobce shledala PK MPSV právě k datu podání žádosti o příspěvek na péči, tj. k datu 29. září 2009. Shledal-li krajský soud právě v této skutečnosti oporu pro závěr, že posudek PK MPSV nebyl krajským úřadem respektován, je zřejmé, že tento závěr není opodstatněný. [25] Nejvyšší správní soud přisvědčil též kasační námitce stran vytýkané absence výroku o výši příspěvku na péči od 1. ledna 2011 (viz výše odstavec [6] písm. c) a odstavec [13] tohoto odůvodnění). Informace o změně výše příspěvku od 1. ledna 2011 na 800 Kč měsíčně byla v odůvodnění odvolacího správního rozhodnutí uvedena nad rámec a šlo skutečně jen o informaci o pozdější změně právní úpravy, v daném okamžiku bez přímého důsledku pro právní sféru žalobce. Krajský úřad totiž rozhodoval o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí městského úřadu, jehož předmětem bylo posouzení podmínek pro vznik nároku na příspěvek na péči (§13 odst. 1 zákona o sociálních službách) a podmínek pro vznik nároku na jeho výplatu (§13 odst. 2 zákona o sociálních službách) k datu podání žádosti, nikoli k pozdějšímu okamžiku. Případné pozdější změny ve výši příspěvku upravuje §14 zákona o sociálních službách, což předpokládá samostatné rozhodnutí, komplexně posuzující aktuální stav. [26] Pokud jde o kasační námitku nadměrného soudního formalismu ve vztahu k výtce krajského soudu stran nedodržení formálních náležitostí výroku odvolacího správního rozhodnutí (viz výše odstavec [6]), Nejvyšší správní soud připouští, že by jistě bylo vhodnější odkazy na ustanovení zákona, podle nichž bylo rozhodováno (§68 odst. 2 správního řádu), uvést přesněji podle jejich podrobnějšího členění, nejde však o tak závažný nedostatek, jenž by sám o sobě vedl k nezákonnosti správního rozhodnutí. [27] Zbývá vypořádat kasační námitku stran výtky nedostatečného posouzení zdravotního stavu žalobce posudkovou komisí MPSV (viz výše odstavec [6] písm. b)c) a odstavec [14] tohoto odůvodnění). Tato otázka byla ostatně stěžejní žalobní námitkou žalobce. I s ní se ovšem krajský soud vypořádal způsobem vyvolávajícím pochybnosti – na straně jedné vytkl krajskému úřadu, resp. posudku PK MPSV nedostatečné zjištění zdravotního stavu žalobce poukazem na neodstraněné rozpory v podkladech, z nichž PK MPSV vycházela, na straně druhé ovšem na adresu žalobce poznamenal, že „konkrétně neuvedl, které úkony není schopen zvládat či nikoli“, a upozornil ho, že „zbavení způsobilosti k právním úkonům automaticky neznamená, že tato osoba není schopna zvládat veškeré či většinu úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti“, resp. že jsou to posudkoví lékaři, včetně PK MPSV, kdo zdravotní stav relevantně zhodnotí pro účely rozhodnutí o příspěvku na péči (viz výše odstavec [7] odůvodnění tohoto rozsudku). [28] Nejvyšší správní soud k tomu, přitakav částečně stěžovateli, podotýká, že tvrzené, resp. nevypořádané rozpory se skutečně opírají o starší podklady, jež byly při posledním komplexním posudkovém zhodnocení PK MPSV upozaděny ve prospěch podkladů novějších a odborných (hodnocení neurologem, psychologické vyšetření žalobce v ambulanci klinického psychologa a vlastní vyšetření žalobce posudkovou komisí MPSV přímo na jednání 15. září 2011). V této souvislosti se ostatně nejeví jako případný ani odkaz na zjištění veřejného ochránce práv ve zprávě o šetření ze dne 14. prosince 2010, jichž se dovolává žalobce a koneckonců též krajský soud. Již z datace této zprávy je zřejmé, že ombudsman mohl vzít v úvahu pouze dokumentaci vzniklou do tohoto data a věcí se zabýval v souvislosti s nepřiznáním příspěvku na péči v počátečních fázích řízení. Naopak poté, kdy byl příspěvek na péči přezkoumávaným odvolacím správním rozhodnutím ve výši 2 000 Kč měsíčně přiznán, své šetření dne 22. listopadu 2011 bez meritorního závěru ukončil, spokojiv se pravděpodobně s pokrokem, jehož bylo ve věci z pohledu žalobce dosaženo. Toliko stran sociálního šetření provedeného krajským úřadem 23. června 2011 v bydlišti opatrovníka žalobce bez přítomnosti samotného žalobce (opatrovance) by snad bylo možno namítat jeho oslabenou důkazní hodnotu oproti sociálnímu šetření z 20. října 2009, provedenému městským úřadem v žalobcově přítomnosti, má-li ovšem krajský soud na mysli právě toto, neboť v odůvodnění svého rozsudku poukazuje na sociální šetření ze dne 3. června 2010, jež se však Nejvyššímu správnímu soudu ve spisech nepodařilo identifikovat. [29] Pokud by měl krajský soud oprávněný pocit, že krajský úřad svá skutková zjištění založil na rozporných závěrech PK MPSV, resp. že PK MPSV sama svůj posudek postavila na rozporných podkladech, aniž by rozpory odstranila nebo vysvětlila, mohl skutečně zavázat krajský úřad k tomu, aby v tomto smyslu vyžádal doplnění posudku, jak např. konstatoval Krajský soud v Ostravě ve svém rozsudku ze dne 14. března 2011 č. j. 38 Ad 46/2010 - 16, z něhož vyplývá, že je právem a povinností krajského úřadu žádat po posudkové komisi doplnění posudku, shledá-li rozpor mezi výsledkem šetření sociální pracovnice a názorem posudkového orgánu. Nejvyšší správní soud se však domnívá, že v daném případě takový postup namístě nebyl, neboť skutkový stav krajský úřad na podkladě posudkového zhodnocení PK MPSV zjistil dostatečně. Posudková komise MPSV totiž zdravotní stav žalobce přímo na svém jednání 15. září 2011 za jeho osobní přítomnosti přešetřila, což je v intencích zmíněného rozsudku Krajského soudu v Ostravě způsob, jak rozpor odklidit, a zejména vycházela z aktuálních a autoritativnějších vyšetření provedených lékařem-specialistou, resp. klinickým psychologem, jež starší sociální šetření může zvrátit jen těžko (srov. v této souvislosti též rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 50/2009 - 63 ze dne 30. září 2009). Na základě komplexního zhodnocení zdravotního stavu žalobce pak podle vyhlášky č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, určila úkony, jež žalobce zvládá a které nezvládá, a provedla své posudkové zhodnocení. [30] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožnil se závěrem krajského soudu, jenž z důvodů vypořádaných výše shledal přezkoumávané odvolací správní rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnosti pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. vyhověl a napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [31] V dalším řízení krajský soud v intencích správní žaloby především vypořádá její žalobní body, tj. tvrzení o vadách řízení spočívajících v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, resp. porušení ustanovení o řízení před posudkovou komisí MPSV, a tvrzení o nezákonnosti napadeného odvolacího správního rozhodnutí. Krajský soud při tom samozřejmě vezme v úvahu právní názory Nejvyššího správního soudu vyslovené v tomto rozsudku, jimiž je vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.). IV. Náklady řízení [32] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.). Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 25. dubna 2013 JUDr. Bohuslav Hnízdil předseda senátu
Souhrné informace o rozhodnutí
Právní věta:I. Rozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z něj nelze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nebo pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, a v některých jiných speciálních případech. S tímto kasačním důvodem je však nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; č. 209/1992 Sb.), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci rozhodnutí krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak než kasací odstranit, tzn., nelze-li nesrozumitelnost rozsudku odstranit výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu, k úkonům soudu a účastníků řízení.
II. Podle §68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části správního rozhodnutí uvedou právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno. Omezí-li se výčet právních ustanovení jen na paragraf právního předpisu, namísto přesnějšího odkazu na jeho ustanovení podle podrobnějšího členění (odstavce, písmena, body), nejde o tak závažný nedostatek náležitostí správního rozhodnutí, jenž by sám o sobě vedl k jeho nezákonnosti.
III. V řízení o nároku na příspěvek na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, je povinností a v pravomoci odvolacího správního orgánu žádat po posudkové komisi doplnění posudku, pokud posudková komise postavila své hodnocení na rozporných podkladech, aniž by rozpory sama odstranila nebo vysvětlila. Tak tomu může být v případě, že se objeví rozpor mezi výsledkem šetření sociálního pracovníka a názorem posudkové komise, aniž by posudková komise sama provedla vlastní přešetření zdravotního stavu žadatele o příspěvek na péči.
Soud:Nejvyšší správní soud
Datum rozhodnutí / napadení:25.04.2013
Číslo jednací:6 Ads 17/2013 - 25
Forma /
Způsob rozhodnutí:		Rozsudek
zrušeno a vráceno
Účastníci řízení:Ministerstvo práce a sociálních věcí
Prejudikatura:3 Ads 80/2009 - 132
7 As 28/2008 - 76
4 Azs 94/2007 - 107
2 Ads 58/2003
1 Afs 38/2006
38 Ad 46/2010 - 16
4 Ads 50/2009 - 63
Kategorie rozhodnutí:B
ECLI pro jurilogie.cz:ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.17.2013:25
Staženo pro jurilogie.cz:10.04.2024