ECLI:CZ:NSS:2019:6.ADS.269.2018:17
sp. zn. 6 Ads 269/2018 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Viktora Kučery (soudce zpravodaj) a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: K.
G., zast. JUDr. Rudolfem Hrubým, advokátem se sídlem náměstí Míru 140/1, Lišov, proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2,
týkající se žaloby proti rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 2. 2018, č. j. MPSV-2018/36676-913,
č. j. MPSV-2018/36760-913, č. j. MPSV-2018/36782-913 a č. j. MPSV-2018/37303-913, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
15. 6. 2018, č. j. 53 Ad 6/2018 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“),
kterým byla zamítnuta její žaloba proti čtyřem rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 2. 2018,
č. j. MPSV-2018/36676-913, č. j. MPSV-2018/36760-913, č. j. MPSV-2018/36782-913
a č. j. MPSV-2018/37303-913. Těmito rozhodnutími žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky
a současně jimi potvrdil rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky v Českých
Budějovicích (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 13. 12. 2017, č. j. 219214/17/JH,
č. j. 219237/17/JH, č. j. 219297/17/JH a č. j. 219322/17/JH, kterými s odkazem na §24 odst. 5
zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o státní sociální podpoře“) stěžovatelce nepřiznal příspěvek na bydlení od 1. 1. 2017, 1. 4. 2017,
1. 7. 2017 a 1. 10. 2017.
[2] O příspěvek na bydlení vždy od uvedeného data stěžovatelka žádala postupně,
přičemž správní orgán I. stupně na základě její žádosti řízení přerušil (ve třech případech) a vyčkal
na pravomocné skončení soudního řízení vedeného u krajského soudu pod sp. zn. 55 Ad 2/2017;
předmětem tohoto řízení totiž byla dvě předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 1. 2017,
č. j. MPSV-2017/8471-913 a č. j. MPSV-2017/8560-913, jimiž bylo zamítnuto odvolání
stěžovatelky a potvrzena rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 10. 11. 2016
pod č. j. 215541/16/JH, kterým stěžovatelce odejmul od 1. 1. 2016 příspěvek na bydlení
a pod č. j. 215513/16/JH, kterým nevyhověl žádosti stěžovatelky o přiznání příspěvku na bydlení
od 1. 7. 2016. Jednoduše řečeno: správní orgán I. stupně se rozhodl vyčkat na výsledek soudního
řízení ve věci příspěvku na bydlení, který byl stěžovatelce odejmut, resp. nepřiznán,
protože prostor v domě č. p. X v Č. V., k němuž má stěžovatelka uzavřenou nájemní smlouvu,
nesplňuje definici bytu dle §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře.
[3] Rozsudkem ze dne 24. 7. 2017, č. j. 55 Ad 2/2017 – 28, krajský soud žalobu stěžovatelky
proti citovaným rozhodnutím žalovaného ve věci odejmutí příspěvku na bydlení, resp. jeho
nepřiznání zamítl. Poukázal na to, že pro naplnění definice bytu dle §24 odst. 5 zákona o státní
sociální podpoře nepostačuje, pokud je obytná místnost fakticky jako byt užívána a splňuje další
materiální znaky bytu jako takového, nýbrž je zapotřebí též naplnění formální podmínky
v podobě účelového určení užívání obytných místností k trvalému obývání podle stavebního
zákona či kolaudace těchto místností coby bytu. Tyto formální podmínky však v daném
případě splněny nebyly – a to zejména s odkazem na stanovisko Městského úřadu České
Velenice, stavebního odboru (dále jen „stavební úřad“) ze dne 26. 9. 2016, č. j. 3385/16/SO,
dle kterého daný prostor nebyl zkolaudován jako byt a není ani pro tento účel užívání určen
ve smyslu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů. Současně krajský soud uvedl, že není rozhodný stav evidovaný
v katastru nemovitosti, kdy bytová jednotka vzniká na základě pouhého prohlášení vlastníka
budovy. Pro vznik bytu nepostačuje ani pasport stavby pořízený vlastníkem budovy,
jestliže stavební úřad provedené změny označil za nepovolené. Za situace, kdy není dochována
stavební dokumentace, nelze pasportizací legalizovat pozdější stavební úpravy provedené
v rozporu se stavebním právem.
[4] V návaznosti na tento rozsudek správní orgán I. stupně pokračoval v řízení a všechny
čtyři žádosti stěžovatelky o přiznání příspěvku na bydlení zamítl v podstatě se stejnou právní
argumentací opírající se primárně o skutkové závěry stavebního úřadu. Proti těmto rozhodnutím
podala stěžovatelka odvolání, která žalovaný výše citovanými rozhodnutími zamítl a napadená
rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Proti rozhodnutím žalovaného podala
stěžovatelka žalobu, v níž zpochybňovala především to, že by jí užívaný byt č. 1 v domě č. p. X
v Č. V., neodpovídal požadavkům kladeným na byt; poukázala přitom i na pasport stavby, podle
kterého v daném domě nejsou dva, ale tři samostatné byty.
[5] Krajský soud při svém rozhodování vyšel zejména ze svého předchozího rozsudku
č. j. 55 Ad 2/2017 – 28 a podanou žalobu zamítl. Zopakoval nutnost splnění formálních
podmínek pro přiznání příspěvku na bydlení s tím, že se musí jednat o soubor místností
nebo samostatnou obytnou místnost, jež svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením
splňují požadavky na trvalé bydlení a jsou k tomuto účelu užívání určeny podle stavebního
zákona nebo jsou zkolaudovány jako byt. Tak tomu v projednávaném případě není,
přičemž stěžejním podkladem pro tento závěr je stanovisko stavebního úřadu, z něhož vyplývá,
že tři byty tak, jak byly vytvořeny v domě č. p. X v Č. V., vznikly nepovolenými stavebními
úpravami a tento stav přetrval v odvolacím řízení. Stanovisko stavebního úřadu měl krajský soud
za úplné a jeho závěr za řádně odůvodněný. Stavební úřad opatřil řadu listinných podkladů
vztahujících se k převodu předmětného domu ze státu na vlastníka nemovitosti F. K., vyslechl
znalce E. U., který převáděnou nemovitost oceňoval a M. D., který v domě před převodem
nemovitosti bydlel. Tyto podklady spolehlivě dokládají stavebně technický stav domu v době jeho
převodu v roce 2010 – a to tak, že obsahoval toliko dvě bytové jednotky, přičemž žádným
kolaudačním rozhodnutím na následné úpravy v domě vlastník nemovitosti nedisponuje.
K dispozici má pouze zjednodušenou dokumentaci označenou jako pasport stavby, kterou v roce
2015 sám zpracoval a ve které uvedl, že stavba obsahuje tři samostatné byty. Nicméně faktickou
stavební změnu poměrů v domě (tj. úpravu ze dvou bytů na tři) nelze dle krajského soudu
zlegalizovat s využitím pasportu pro rozpor s podmínkami podle §125 odst. 3 stavebního
zákona. Dokumentovat skutečné provedení stavby pasportem přichází v úvahu výlučně tehdy,
není-li stavební dokumentace dochována. Nelze tak ovšem postupovat v případě, kdy stavba byla
v rozporu s předpisy stavebního práva změněna a její vlastník obchází předpisy stavebního práva
využitím pasportu jako dokumentováním skutečného provedení stavby.
[6] V závěru krajský soud konstatoval, že stavebním úřadem opatřená dokumentace
předložená správnímu orgánu I. stupně potažmo žalovanému prokazuje, že stavbu domu č. p. X
v Č. V. lze nepochybně užívat pro bytové účely, avšak v rozsahu dvou bytů nikoli bytů třech tak,
jak byla stavba vlastníkem následně změněna. Z toho musely oba správní orgány rozhodující ve
věci příspěvku na bydlení vycházet, což mělo za následek, že stěžovatelkou užívaný soubor
místností označovaný v daném domě jako byt č. 1 nesplňuje požadavky stanovené v §24 odst. 5
zákona o státní sociální podpoře. Nebyla tedy splněna jedna z podmínek nároku na poskytnutí
příspěvku na bydlení.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž rozporovala,
že by neměla mít nárok na příspěvek na bydlení, protože v daném případě nebyla naplněna
definice bytu ve smyslu §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře.
[8] Podle stěžovatelky žalovaný nesprávně interpretuje citované ustanovení a prostor
v 1. nadzemním podlaží a podkroví domu č. p. v Č. V. nesprávně nezahrnul pod pojem byt.
Stěžovatelka tvrdí, že předmětný dům byl vždy svým stavebně technickým uspořádáním vybaven
třemi byty, nikoli dvěma byty, jak se mylně domnívá žalovaný s odkazem na stanovisko
stavebního úřadu; ten dle stěžovatelky chybně matematicky spočítal – s poukazem na znalecký
posudek zpracovaný E. U. a na kupní smlouvu z roku 2010 – počet bytů. V domě jsou dle
stěžovatelky tři byty a tento skutkový stav dokládá pasportem stavby. V pasportu stavby jsou byty
určeny postupem podle §125 odst. 2 stavebního zákona, jelikož dům je svým stavebně
technickým uspořádáním takto vybaven. Stavební zákon pak ukládá užívat stavbu (dům) tak, jak
je v pasportu stavby určeno. Pokud by stavba (dům) byla užívána k jinému účelu, byl by podle
stěžovatelky porušován stavební zákon. Podle judikatury je pasport stavby veřejnou listinou, jíž
svědčí presumpce správnosti a nelze se proto proti ověřenému pasportu stavby bránit žádným
opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 344/2016 – 42. Správní orgány ovšem opak neprokázaly a neprávem
nepřiznali stěžovatelce příspěvek na bydlení. Jejich rozhodnutí je třeba navíc odmítnout i pro
rozpor s dobrými mravy, když stěžovatelka jednala v dobré víře s tím, že bydlí v bytové jednotce,
což vyplývá i z údajů v katastru nemovitostí.
[9] Na základě toho stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, příp. aby zrušil i jemu předcházející
správní rozhodnutí.
[10] Žalovaný se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena dle §105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podstata projednávané věci je koncentrována v zásadě do jediné kasační námitky týkající
se toho, zda stěžovatelka splnila podmínky nároku na příspěvek na bydlení v tom smyslu,
že skutečně obývá prostor naplňující pojem byt, jak je uveden v §24 odst. 5 zákona o státní
sociální podpoře, podle něhož: „Bytem se pro účely tohoto zákona rozumí soubor místností nebo samostatná
obytná místnost, které svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňují požadavky na trvalé bydlení
a jsou k tomuto účelu užívání určeny podle stavebního zákona nebo jsou zkolaudovány jako byt.“
[14] Podle žalovaného nebylo prokázáno, že by stěžovatelkou obývaný soubor místností
označovaný jako byt č. 1 v domě č. p. X v Č. V. splňoval požadavky k trvalému bydlení podle
stavebního zákona nebo že by byl jako byt zkolaudován. Logicky vzal v tomto ohledu jako
určující vyjádření stavebního úřadu, jakož i historii uvedeného domu doloženou ve spisové
dokumentaci. Z jejího obsahu se podává, že jde o bývalý objekt celnice přestavěný na rodinný
dům se dvěma bytovými jednotkami (1+2) a (1+3). Takto byl předmětný objekt ze strany státu
prodán v roce 2010 současnému vlastníkovi F. K., což je doloženo mj. kupní smlouvou a
znaleckým posudkem zpracovaným E. U. právě pro účely tohoto prodeje. Stav domu znalec
zjišťoval při místním šetření a byt č. 1 v podkroví domu užívaný stěžovatelkou prokazatelně
neexistoval; v podkroví se nacházely výlučně dva pokoje bez příslušenství, které představovaly
součást bytu užívaného M. D. Nedošlo proto k žádnému chybnému matematickému součtu
počtu bytů, jak uvádí stěžovatelka v kasační stížnosti. Nabyvatel domu prokazatelně převzal
budovu o dvou, nikoli o třech bytových jednotkách a od té doby stavební úřad „nevydal žádné
povolení ani opatření, kterým by povolil tři bytové jednotky ani bytový dům,“ jak je zřejmé z jeho vyjádření
ze dne 26. 9. 2016.
[15] Podle názoru Nejvyššího správního soudu není pochyb, že tímto vyjádřením stavebního
úřadu ke skutkovému stavu věci byl žalovaný vázán – a to tím spíše, že tento stav nebyl
stěžovatelkou jakkoli vyvrácen. Naopak, byl potvrzen, resp. akceptován již v předchozím
rozsudku krajského soudu ze dne 24. 7. 2017, č. j. 55 Ad 2/2017 – 28, kterým byla zamítnuta
žaloba stěžovatelky vůči rozhodnutím žalovaného ohledně odejmutí příspěvku na bydlení
(od 1. 1. 2016) a jeho nepřiznání (od 1. 7. 2016). Navíc, následně podanou kasační stížnost
stěžovatelky proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 26. 7. 2018,
č. j. 7 Ads 268/2017 – 28.
[16] Vzhledem k tomu, že se jednalo o stejný objekt i soubor místností označovaný
jako byt č. 1, který žalovaný posuzoval stejnou optikou, jako v nyní projednávané věci, nemá
šestý senát Nejvyššího správního soudu skutkový a ani právní důvod, aby o kasační stížnosti
uvážil odlišně. Ostatně ohledně splnění podmínek podle §24 odst. 5 zákona o státní sociální
podpoře uplatnila i sama stěžovatelka v kasační stížnosti v podstatě totožnou argumentaci,
která již byla podrobně vypořádána právě v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 7 Ads 268/2017 – 28, který navázal na rozsudek téhož soudu ze dne 26. 6. 2018,
č. j. 9 Ads 253/2017 – 26; v něm byla posuzována kasační stížnost dalšího obyvatele dotčeného
prostoru označeného jako byt č. 1 v domě č. p. X v Č. V. – P. T.. V intencích obou posledně
citovaných rozsudků sedmého a devátého senátu Nejvyššího správního soudu, na jejichž
odůvodnění lze v podrobnostech odkázat, tedy zdejší soud konstatuje následující.
[17] Pro naplnění definice bytu dle §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře nepostačuje,
pokud je obytná místnost fakticky jako byt užívána a splňuje další materiální znaky bytu
jako takového, nýbrž je zapotřebí též naplnění formální podmínky v podobě účelového určení
užívání obytných místností k trvalému obývání dle stavebního zákona či kolaudace těchto
místností coby bytu. Stěžovatelka, a to ani v řízení o kasační stížnosti, však nepředložila žádný
doklad, ze kterého by bylo možno dovodit, že by předmětný prostor splňoval uvedené podmínky.
[18] Pokud stěžovatelka namítala, že splnění uvedených podmínek vyplývá z pasportu stavby,
Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že samotný pasport stavby,
který navíc představuje pouze zjednodušenou dokumentaci jejího skutečného (faktického)
provedení, nemůže v nyní projednávané věci legálnost stavebních úprav, resp. vytvoření tří
bytových jednotek prokázat, a nemůže tudíž vést ani k závěru o účelovém určení obytných
místností k trvalému bydlení v souladu se stavebním zákonem. To tím spíše za situace,
kdy předložený pasport stavby obsahuje poznámku stavebního úřadu, podle níž tento dokument
stavbu podle stavebního zákona nelegalizuje. Nelze taktéž přehlédnout, že užívání stavby coby
rodinného nebo bytového domu není dle vyjádření Městského úřadu Třeboň, odboru územního
plánování a stavebního řádu, ze dne 21. 9. 2016 v souladu ani s platnou územně plánovací
dokumentací. Pokud pak stěžovatelka pro podporu svých závěrů poukazovala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 344/2016 - 42, konstatuje Nejvyšší správní
soud, že uvedený rozsudek se nezabýval výkladem §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře.
Zabýval se pasportizací staveb, přičemž mj. uvedl, že „není možné, aby se „pasportizace“ stala
prostředkem pro legalizaci nepovolených staveb.“ Ani podpůrná argumentace pasportem stavby tedy není
důvodná a nevede k prokázání splnění podmínek pro přiznání příspěvku na bydlení.
[19] Krajský soud provedl správný výklad §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře,
který aplikoval na řádně zjištěný skutkový stav, pro který není relevantní ani odkaz stěžovatelky
na dobrou víru v zápis v katastru nemovitostí. Občanskoprávní úprava dobré víry nemůže změnit
či negovat podmínky výslovně stanovené veřejnoprávním předpisem pro výplatu požadovaného
příspěvku. V České republice je zajištěna veřejnoprávní ochrana v oblasti bydlení
pro nízkopříjmové skupiny obyvatel dvěma dávkami, a to příspěvkem na bydlení ze systému
státní sociální podpory a doplatkem na bydlení ze systému pomoci v hmotné nouzi. Ustanovení
§24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře jasně váže výplatu příspěvku pouze na užívání
obytných místností určených k trvalému obývání podle stavebního zákona či kolaudace těchto
místností coby bytu. Výše uvedené podporuje též úmysl zákonodárce (ratio legis), který lze dovodit
z důvodové zprávy k návrhu novely zákona o státní sociální podpoře provedené zákonem
č. 252/2014 Sb.; tímto zákonem byl s účinností od 1. 1. 2015 doplněn do §24 zákona o státní
sociální podpoře právě odst. 5 s tím, že nárok na příspěvek na bydlení se spojuje pouze
s vlastnictvím nebo nájemním vztahem k bytu, zatímco bydlení v jiných ubytovacích zařízeních
a v jiných než obytných prostorech bude řešit pouze doplatek na bydlení ze systému pomoci
v hmotné nouzi (blíže viz sněmovní tisk č. 256/0, část druhá, Čl. III., bod 12., 7. volební období
2013 – 2017, digitální repozitář, www.psp.cz).
[20] To znamená, že zatímco doplatek na bydlení může být vyplácen jak v případě bydlení
v bytě zkolaudovaném nebo určeném příslušným stavebním úřadem účelově k bydlení,
tak k bydlení v jiném než obytném prostoru či ubytovacím zařízení, příspěvek na bydlení je vázán
pouze na bydlení v bytě zkolaudovaném nebo určeném příslušným stavebním úřadem účelově
k bydlení.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] S ohledem na uvedené neshledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2019
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu