ECLI:CZ:NSS:2014:6.ADS.53.2014:36
sp. zn. 6 Ads 53/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy a soudce zpravodaje
JUDr. Karla Šimky a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci
žalobce: D. T. V., zastoupeného Mgr. Janem Lipavským, advokátem, se sídlem Velké náměstí
19/135, Hradec Králové, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Horní
náměstí 103/2, Opava, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2012, č. j.
3082/1.30/12/14.3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 28. 1. 2014, č. j. 30 Ad 11/2012 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamít á .
II. Žalovaný je pov ine n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4114 Kč,
a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho advokáta Mgr. Jana
Lipavského.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí krajského soudu
[1] Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 28. 1. 2014, č. j. 30 Ad 11/2012 - 49,
zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2012, č. j. 3082/1.30/12/14.3, a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj (dále jen „oblastní
inspektorát“) ze dne 16. 7. 2012, č. j. 6527/8.30/12/14.3, kterým byla žalobci uložena pokuta
ve výši 300.000 Kč a povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč,
a toto rozhodnutí potvrdil. Žalobce se měl dopustit správního deliktu dle ustanovení §140
odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o zaměstnanosti“), tím, že umožnil výkon pracovní činnosti mimo pracovněprávní vztah
spočívající v činnosti prodavaček V. T. a N. T. T. T. ve své provozovně, tedy porušil ustanovení §
3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník
práce“), vztahující se k závislé práci, která může být vykonávána výlučně v pracovněprávním
vztahu.
[2] V odůvodnění napadeného rozsudku dospěl krajský soud k závěru, že rozhodnutí
žalovaného neobsahuje přezkoumatelné hodnocení všech provedených důkazů. Žalovaný
a před ním i oblastní inspektorát sice podrobně popsali jednotlivé důkazy, které v průběhu
správního řízení shromáždili, jejich řádné hodnocení však neprovedli. Jejich závěr, že dne
10. 4. 2012 umožnil žalobce výkon nelegální práce, postrádá vypořádání se se všemi důkazy
a dostatečné a přesvědčivé odůvodnění. Správní orgány označily žalobcem předložené
dokumenty za dodatečně zpracované a výpovědi svědkyň za účelové. K tomu odkazovaly
na zjištění učiněná při kontrole, tj. na protokol o výsledku kontroly a jeho přílohy. Nelze
však přehlédnout, že jedna z osob zastižených při kontrole právě do zmíněného záznamu uvedla,
že pouze zaskakuje za žalobce, který musel odjet, což následně žalobce i dokladoval předvoláním
na odbor azylové a migrační politiky v Hradci Králové na den 10. 4. 2012. Tuto skutečnost
však správní orgány nehodnotily, ani se jí vůbec nezabývaly, přestože právě 10. 4. 2012 mělo dojít
k předmětnému správnímu deliktu. Rovněž závěr o tom, že dohody o provedení práce a další
dokumenty předložené žalobcem (docházkové a mzdové listy a výplatní lístky) byly zpracovány
dodatečně se zpětným datem, není řádně odůvodněn, a to zejména vzhledem k výpovědím
svědkyň. Jestliže obě svědkyně při kontrole sdělily do záznamu sepsaného inspektory, že nemají
uzavřenou žádnou smlouvu se žalobcem, a při následném výslechu uvedly zcela něco jiného,
pak jde o protichůdné projevy. Správní orgány se však nepokusily tento rozpor nijak odstranit
či vyjasnit, dokonce ani při samotném výslechu uskutečněném dne 13. 7. 2012 nebylo svědkyním
předestřeno jejich předchozí sdělení a nebyla položena otázka směřující k objasnění toho,
proč při výslechu vypovídají odlišně. Správní orgány se tak pouze přiklonily k jedné z verzí
(že smlouvy uzavřeny nebyly), aniž by však svůj závěr opřely o dostatečně a objektivně provedené
dokazování, resp. řádné vyhodnocení rozporů a zdůvodnění, proč je právě tato verze pravdivá.
Pouhé konstatování, že výpovědi svědkyň dne 13. 7. 2012 byly účelové s cílem napravit zjištěný
závadný stav, postačit nemůže. Hodnocení důkazů není možné ztotožňovat s rekapitulací obsahu
listinných důkazů a svědeckých výpovědí. Při hodnocení důkazů je třeba zabývat se mimo
jiné hlediskem jejich závažnosti pro posuzovanou věc a není možné opomenout kategorii jejich
věrohodnosti, resp. pravdivosti, která by měla vyplynout z posouzení všech dalších souvislostí.
Žádné úvahy v tomto směru však žalobou napadené rozhodnutí neobsahuje. Především správní
orgány mají povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který
je nezbytný pro jeho rozhodování. Správní orgány musí dbát na dodržení zásady materiální
pravdy, z níž mimo jiné vyplývá, že spáchání správního deliktu musí právnické či fyzické osobě
prokázat. Je tak povinností správního orgánu zjistit všechny rozhodné okolnosti důležité
pro vydání rozhodnutí. Protokol o výsledku kontroly a jeho přílohy v podobě záznamů nemohou
být za popsané situace dostatečným podkladem k tomu, aby pouze na základě nich mohl být
učiněn jednoznačný závěr o tom, že žalobce umožnil vykonávání nelegální práce a byla mu
uložena pokuta. Z provedeného dokazování nelze přesvědčivě a dostatečným způsobem usoudit
na takový skutkový stav, s nímž by byly závěry správních orgánů jak skutkové, tak i právní,
v souladu. Podle krajského soudu se správní orgány také nedostatečně zabývaly materiálním
znakem předmětného správního deliktu. Smyslem právní úpravy dopadající na posuzovaný
případ je vyloučení výkonu nelegální práce, tj. výkonu závislé práce bez pracovněprávního vztahu
nebo jiné smlouvy. Nutno podotknout, že pokud jde o den 10. 4. 2012, nebylo možno
z provedeného dokazování jednoznačně uzavřít, zda tento den šlo o nahodilý záskok (zejména
u osoby, která při kontrole uvedla, že je v provozovně žalobce pouze z důvodu
jeho nepřítomnosti), či již o soustavnou práci pro žalobce.
II. Kasační stížnost stěžovatele a vyjádření žalobce k ní
[3] V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil žalovaný (dále jen „stěžovatel“)
důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítá, že ve svém rozhodnutí vyhodnotil
důkazy přezkoumatelně, objektivně a dostatečně. Samotné popření dřívějších vyjádření žalobce
a svědků samo o sobě nemůže způsobit nezákonnost či nepřezkoumatelnost rozhodnutí.
Při ústním jednání ani při svědeckých výpovědích sice nebyla položena otázka směřující
k objasnění rozporů ve výpovědích, avšak žalobce při ústním jednání uvedl, že s paní N. T. T. T.
a s paní V. T. (dále též „svědkyně“) uzavřel dohodu o provedení práce dne 7. 4. 2012, resp. dne 2.
4. 2012. Sám žalobce tento rozpor ve správním řízení ani v řízení soudním neosvětlil. Důvody
vedoucí žalobce a svědkyně ke změně postoje v řízení dovodil již oblastní inspektorát z průběhu
řízení, když hodnotil výpovědi svědkyň a sdělení žalobce jako účelové, s cílem napravit a vysvětlit
inspektory zjištěný závadný stav v provozu žalobce. Tímto rozporem se zabýval i stěžovatel, když
uvedl, že lze jen stěží předpokládat, že si svědkyně při na uzavření dohod o provedení práce
nevzpomenuly a naopak sdělily, že nemají uzavřenu žádnou smlouvu či dohodu, přičemž tyto
písemné úkony dle tvrzení žalobce byly provedeny v řádu dní před dnem kontroly. Ke změně
argumentace žalobce došlo po zahájení správního řízení příkazem, z něhož vyplývalo, že za
umožnění výkonu nelegální práce žalobci hrozí uložení pokuty ve výši 300.000 Kč a za výkon
nelegální práce při kontrole zjištěným fyzickým osobám hrozí uložení pokuty ve výši 4.000 Kč.
Za stěžejní důkaz ve správním řízení správní orgány vzaly protokol z kontroly, jehož zjištění
nebyla žalobcem při kontrole nijak zpochybněna a rozporována. Pro posouzení výkonu nelegální
práce není podstatné, z jakých důvodů nebyl žalobce přítomen ve své provozovně, a z jakých
důvodů „přivolal“ paní N. T. T. T.. Lze se domnívat, že výzva k převzetí povolení k pobytu, která
byla vyhotovena dne 19. 3. 2012, byla žalobci doručena s dostatečným předstihem, aby zajistil
chod své provozovny.
[4] Podle stěžovatele krajský soud směšuje nedostatečné hodnocení důkazů s nedostatečně
zjištěným skutkovým stavem. Stěžovatel je přesvědčen, že byl zjištěn skutkový stav nezbytný
pro jeho rozhodování. Po zhodnocení všech důkazů dospěl bez důvodných pochybností
k závěru, že došlo ke spáchání správního deliktu. Nekonzistentní obrana žalobce tyto závěry
nezpochybnila. Následné doložení dokladů (dohoda o provedení práce, docházkové listy, výplatní
lístky, mzdové listy) nemohlo prokázat, že v okamžiku kontroly byla uzavřena dohoda
o provedení práce a že svědkyně vykonávaly závislou práci legálně. Co se týče materiálního znaku
správního deliktu, tento nebyl v žalobě namítán. Soud tak šel při přezkumu správního rozhodnutí
nad rámec žaloby. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí opomenul, že materiálním
znakem správního deliktu se zabýval oblastní inspektorát na stranách šest a sedm
svého rozhodnutí. Byť se tak stalo v rámci úvah o uložení sankce, je stěžovatel toho názoru, že je
to dostatečné a přezkoumatelné. Stěžovatel se ve svém rozhodnutí materiální stránkou dále blíže
nezabýval, neboť to nebylo obsahem odvolání žalobce. V této souvislosti stěžovatel poukazuje
na to, že dle konstantní judikatury rozhodnutí správního orgánu I. stupně tvoří spolu
s rozhodnutím odvolacího orgánu jeden celek. Hodnocení, zda byla práce paní N. T. T. T.
vykonána jako nahodilý záskok, anebo šlo o soustavnou práci, jde nad rámec nezbytného zjištění
a posouzení skutkového stavu, a tedy nad rámec předmětu daného správního řízení, když pokuta
byla uložena za jeden konkrétní den umožnění výkonu nelegální práce. K soustavnosti se
nicméně stěžovatel ve svém rozhodnutí vyjádřil, když uvedl, že soustavnost trvání výkonu práce
nelze posuzovat jen s přihlédnutím k počtu dnů, ale je třeba brát v úvahu také dobu, po kterou
byla činnost vykonávána. Krajský soud v rozsudku opakovaně poukazuje na nedostatečnost
hodnocení důkazů ze strany správních orgánů, aniž by blíže či příkladmo vymezil, co by
považoval za dostatečné. Stěžovatel tak vzal za věrohodný protokol o výsledku kontroly a za
nevěrohodné vyjádření žalobce spolu s doklady, které byly doloženy po provedené kontrole.
Pozorným čtením rozhodnutí stěžovatele je nutné dojít k závěru, že stěžovatel nevycházel z
předložených dokladů při prokázání četnosti výkonu práce. Argumentace stěžovatele tak nemůže
být nekonzistentní, jak naznačuje krajský soud. Nekonzistentní dle stěžovatele zůstává toliko
argumentace žalobce. Osvětlení této nekonzistentnosti však krajský soud neklade za úkol žalobci,
ale stěžovateli, který ve správním řízení ozřejmil, co jej vedlo k formulování závěru, že dne 10. 4.
2012 neexistoval mezi žalobcem a svědkyněmi pracovněprávní vztah. Krajský soud dne 21. 1.
2014 při odročení soudního jednání za účelem vyhlášení rozsudku uvedl, že pro posouzení věci
soudem bude stěžejní, zda lze protokol z kontroly, resp. záznamy sepsané při kontrole, použít
jako podklad pro vydání správního rozhodnutí či nikoliv. Podle stěžovatele je pozoruhodné, že
ve svém rozsudku zodpovězení této otázky nevěnuje krajský soud žádnou pozornost. Napadený
rozsudek se tak jeví jako překvapivý, neboť soud při ústním jednání nikterak nenaznačil, že
považuje rozhodnutí za nepřezkoumatelné ze shora uvedených důvodů.
[5] Dále je podle stěžovatele nepochybné, že soudní řízení v posuzované věci úzce souvisí
s dalšími dvěma řízeními vedenými u krajského soudu pod sp. zn. 30Ad 13/2012
a 30 Ad 12/2012. Právní zástupce žalobce zastupoval již v řízení před správními orgány, stejně
jako fyzické osoby, kterým byla v samostatných řízeních uložena pokuta za přestupek. Podaná
odvolání i žaloby všech tří subjektů jsou téměř identická, vypracovaná jednou osobou. Ostatně
i ústní jednání u krajského soudu ve všech třech případech byla nařízena na tentýž den
a probíhala kontinuálně. O odročení jednotlivých jednání se účastníci ústních jednání dozvěděli
až po závěrečných návrzích stran posledního projednávaného případu. Stěžovatel se domnívá,
že krajský soud měl v řízení při rozhodování o náhradě nákladů řízení rozhodnout ve smyslu
ust. §60 odst. 7 s. ř. s. , když právní zástupce žalobce zastupoval osobně též v ostatních dvou
souzených případech, přičemž všechna tři ústní jednání v součtu méně než dvě hodiny. Uvedené
se týká i hotových výdajů s tímto úkonem souvisejícím. Vzhledem k tomuto zde existovaly
důvody zvláštního zřetele hodné, pro které soud mohl rozhodnout, že náhrada nákladů žalobci
se zčásti nepřiznává.
[6] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a vrátil věc
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil přesvědčení, že kasační stížnost je
nepřípustná, neboť argumentaci stěžovatele nelze podřadit pod důvody podání kasační stížnosti.
Stěžovatel nesporuje a nenamítá nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky,
ani nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Jeho námitky směřují pouze do hodnocení
důkazů a procesního postupu správního orgánu. Co se týče námitky překvapivosti napadeného
rozsudku, pak tato otázka byla vyřešena ve prospěch stěžovatele, neboť krajský soud shledal
protokoly jako použitelné v řízení. Ve zbytku se žalobce plně ztotožnil se závěry krajského soudu.
Není podle něj pravdou, že by správní orgány vzaly za stěžejní důkaz protokol o výsledku
kontroly, vzaly jej totiž v úvahu jako důkaz jediný. Ostatní ve správním řízení provedené důkazy
(listinné důkazy, výslechy svědků) naopak svědčí o verzi žalobce, tedy že s oběma zaměstnanci
byly uzavřeny dohody o provedení práce. Doplnil, že námitka nedostatku materiálního znaku
deliktu nebyla přímo takto v žalobě označena, byla však obsažena v bodě žaloby týkajícím se
závěru ohledně výkonu nelegální práce. Žalobce se v tomto bodě žaloby obsáhle vyjadřoval
ke skutečnosti, že v případě svědkyň mohla být prokázána pouze ojedinělá přítomnost
na pracovišti a takováto ojedinělá přítomnost pak nezakládá výkon nelegální práce
a tedy ani odpovědnost za správní delikt. Jiná přítomnost svědkyň na pracovišti nebyla v rámci
žádné jiné kontroly správním orgánem zjištěna, a taková kontrola nebyla ani nikdy provedena.
Pokud žalobce namítal, že nebyla naplněna skutková podstata předmětného deliktu, vztahuje se
tato námitka také na materiální stránku deliktu, jelikož materiální stránka deliktu musí být
při naplnění skutkové podstaty deliktu naplněna také. Námitka nedostatku materiálního znaku
předmětného deliktu byla nadto obsažena také v bodě žaloby týkajícím se porušení zásady
materiální pravdy, ve kterém žalobce namítal, že správní orgán svým postupem v podstatě
nahradil tuto zásadu zásadou presumpce zavinění, presumpcí spáchání správního deliktu,
jelikož přistupuje pouze k formálnímu posuzování naplnění skutkové podstaty správního deliktu,
nikoliv již k hodnocení prvku materiálního. Náklady řízení byly podle žalobce přiznány zcela
v souladu s vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Advokátní tarif je založen ve své povaze
na průměrné časové náročnosti úkonu právní služby a zohledňuje, že jednou je úkon právní
služby náročnější a jindy zase méně náročný. Správní orgán v předmětných věcech vedl tři různá
řízení, ohledně těchto třech řízení také sám podává tři kasační stížnosti, a ostatně také sám
správní orgán ukládal ve svých rozhodnutích každému účastníku řízení povinnost náhrady
nákladů řízení paušální částkou v plné výši.
[8] Žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nepřípustnou odmítl,
případně aby ji jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Předně je třeba uvést, že dovolává-li se stěžovatel kasačního důvodu dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., pak jeho argumentace ke zdůvodnění tohoto důvodu nesměřuje. Krajský soud
se v zásadě nezabýval právní povahou činnosti žalobce, rozhodně nedospěl k žádnému závěru,
zda se jednalo o občanskou výpomoc nebo o výkon závislé činnosti. Nicméně kasační stížnost
přípustná je - stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost závěrů krajského soudu o nedostatcích
odůvodnění rozhodnutí stěžovatele a také polemizuje se závěry krajského soudu o takových
vadách řízení před správními orgány, v jejichž důsledku nemá závěr o porušení zákona
o zaměstnanosti žalobcem postačující oporu ve skutkovém stavu, který vzal správní orgán
za základ svého rozhodnutí, tedy závěrech o nutnosti zabývat se blíže rozpory ve výpovědích
žalobce a svědkyň (viz shodně v obdobné věci rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 12. 2012, č. j. 3 Ads 65/2012 - 30).
[11] Podle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se správního deliktu dopustí
právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která umožní výkon nelegální práce podle §5
písm. e) bodu 1 nebo 2. Podle zmíněného §5 písm. e) bodu 1 se nelegální prací rozumí výkon
závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah. Podle §140 odst. 4 písm. f)
téhož zákona lze za uvedený správní delikt uložit pokutu do 10 mil. Kč, nejméně však ve výši
250.000 Kč.
[12] Pro posouzení důvodnosti námitek stěžovatele musel Nejvyšší správní soud zodpovědět
otázku, jaké jsou definiční znaky závislé práce (jinými slovy, co všechno mělo být v řízení
o uložení sankce za nelegální práci prokazováno), a teprve následně se mohl zabývat tím,
zda krajský soud zhodnotil provedené dokazování dostatečně a správně.
[13] Dle ustanovení §3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, může být závislá práce
vykonávána výlučně v základním pracovněprávním vztahu, není-li upravena zvláštními právními
předpisy. Za základní pracovněprávní vztahy se přitom považují pracovní poměr a právní vztahy
založené dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr, tj. dohoda o provedení práce
a dohoda o pracovní činnosti. Zákon o zaměstnanosti definuje v §5 písm. e) bodu 1 nelegální
práci jako „výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“. Ohledně pojmu „závislá
práce“ odkazuje zákon o zaměstnanosti na §2 zákoníku práce. Toto ustanovení definuje závislou
práci ve svém odstavci 1 následovně: „Závislou prací je práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti
zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec
ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon dodává:
„Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost
zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.“
[15] Mezi účastníky není sporu o tom, že předmětem dokazování ve správním řízení mělo být
naplnění znaků obsažených v odstavci 1 citovaného ustanovení zákoníku práce, tj. osobní výkon
práce podle pokynů zaměstnavatele a jeho jménem a vztah nadřízenosti zaměstnavatele
a podřízenosti zaměstnance. K výkladu znaků závislé práce se Nejvyšší správní soud vyjádřil
zejména v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, ve kterém uzavřel, že „společným
rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v §2 odst. 1 zákoníku práce, je osobní
či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných
ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména
mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat
naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele
a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.“
[14] Ze spisu vyplynulo, že dne 10. 4. 2012 provedl oblastní inspektorát kontrolu
v provozovně žalobce. Průběh kontroly a její výsledek byl zaznamenán do protokolu o výsledku
kontroly ze dne 17. 4. 2012, č. j. 3572/8.71/12/15.2. V době kontroly zastihli kontroloři
v provozovně jako obsluhu dvě fyzické osoby (V. T. a N. T. T. T.). V příloze č. 2 k protokolu je
zaznamenáno poskytnutí informace Věrou Ticháčkovou, která kromě údajů o totožnosti sdělila,
že nemá uzavřenou žádnou smlouvu ani dohodu, že chodí jen vypomáhat nepravidelně, že
dostává 40 Kč na hodinu bez výplatní pásky a že pracuje jako prodavačka. Tento záznam
podepsala. V příloze č. 3 je zaznamenáno poskytnutí informace N. T. T. T., která rovněž kromě
údajů o své totožnosti sdělila, že pomáhá v obchodě jen dnes, že nemá uzavřenou žádnou
smlouvu ani dohodu, že pracuje jako prodavačka a pokladní a že zaskakuje za pana D., který
musel odjet. Záznam také podepsala. V podání ze dne 18. 4. 2012 nazvaném „podání vysvětlení“
žalobce uvedl, že v době kontroly byl předvolán k převzetí povolení k pobytu na odbor azylové a
migrační politiky v Hradci Králové (fotokopii předvolání přiložil) a že požádal svoje dvě známé,
aby ho tento den v obchodě zastoupily. Zdůraznil, že se jednalo o jednorázovou výpomoc, že se
v žádném případě nejednalo o trvalý pracovní poměr. Dne 14. 6. 2012 vydal oblastní inspektorát
pod č. j. 6527/8.30/12/14.3 příkaz, kterým žalobci uložil pokutu ve výši 300.000 Kč za spáchání
správního deliktu dle ustanovení §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a povinnost
uhradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč. Proti příkazu podal žalobce odpor a
oblastnímu inspektorátu předložil dohodu o provedení práce uzavřenou s V. T. dne 2. 4. 2012,
ukončení dohody o provedení práce s ní dohodou ze dne 20. 4. 2012, její docházkový list za
4/2012, její mzdový list za období roku 2012 a její výplatní lístek za IV/2012. Současně zaslal i
dohodu o provedení práce uzavřenou s N. T. T. T. ze dne 7. 4. 2012, její docházkový list za 4-
6/2012, její mzdový list za období roku 2012 a její výplatní lístek za IV-V/2012. Oblastní
inspektorát nařídil na den 13. 7. 2012 ústní jednání, při němž žalobce mimo jiné uvedl, že V. T.
i N. T. T. T. u něj pracovaly na základě dohody o provedení práce, které byly uzavřeny ještě před
započetím výkonu jejich práce a před datem kontroly. Uvedl, že v době jejího provedení nebyl v
provozovně přítomen a při návratu zastihl kontrolory na parkovišti u provozovny. Tam podepsal
nějaký dokument, který mu předložili, jednání s kontrolory však nerozuměl, protože u něj nebyl
žádný tlumočník. Oblastní inspektorát provedl při tomto jednání dokazování listinnými důkazy a
vyslechl jako svědkyně V. T. i N. T. T. T. Obě shodně vypověděly, že se žalobcem měly písemně
uzavřenou dohodu o provedení práce, kterou podepsaly ještě před předmětnou kontrolou, že
dostávaly peněžní odměnu podle počtu odpracovaných hodin, které si žalobce evidoval. Dne 16.
7. 2012 vydal oblastní inspektorát pod č. j. 6527/8.30/12/14.3 již uvedené rozhodnutí, kterým
shledal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
odvolání, které žalovaný zamítl a rozhodnutí orgánu prvého stupně potvrdil.
[15] Z výše uvedeného je patrné, že způsob, jakým svědkyně vysvětlily svoji přítomnost
v provozovně žalobce, se výrazně změnil. Stejným způsobem se změnilo i vyjádření žalobce.
Na správních orgánech tak bylo, aby se s těmito rozpory vypořádaly. Obecně je totiž třeba
vycházet z toho, že nositelem důkazní povinnosti je v případě nelegálního zaměstnávání správní
orgán, a to s ohledem na to, že se v posuzované věci jedná o sankční řízení, které je trestním
řízením ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Oblastní
inspektorát (a později stěžovatel) tak měl prokázat vinu žalobce mimo rozumnou pochybnost,
veden při tom zásadou vyšetřovací charakteristickou pro řízení zahajovaná z moci úřední (§50
odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud
k tomu zajal stanovisko například již v rozsudku ze dne 18. 12. 2003, č. j. 6 A 45/2001 - 31:
„Povinnost prokázat, že jde o zastřený pracovněprávní vztah, leží na správním orgánu, jelikož jeho úlohou je
vyvrátit tvrzení účastníka řízení o tom, že se o takový zastřený pracovněprávní vztah nejedná. Pokud správní
orgán nevyzval účastníka správního řízení k předložení důkazů, jejichž provedení účastník řízení navrhoval,
nevyslechl jej a nevyslechl ani osoby, se kterými měl účastník řízení podle závěru učiněného správním orgánem
uzavřít zastřený pracovněprávní vztah, a přitom se v rozhodnutí ani nevypořádal s odmítnutím navrhovaných
důkazů, odepřel tím účastníku řízení právo na spravedlivý proces a porušil §3 odst. 4, §32, §33 a §46
(tehdy platného) správního řádu.“ Obdobnou argumentaci lze použít i ve vztahu k §3 platného
správního řádu. Řízení přineslo řadu pochybností (podle §3 správního řádu je správní orgán
povinen postupovat v řízení tak, aby „byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“,
o okolnostech a charakteru činností žalobce, které bez důkladnějšího prověření nebylo možné
přesvědčivě odstranit.
[16] V posuzované věci nicméně stěžovatel nepostupoval tak, aby pochybnosti odstranil.
Pouze přisvědčil variantě skutečnosti, kterou podporuje jeden z důkazů, protokol o výsledku
kontroly. Ze soudní judikatury však vyplývá, že protokol o kontrole není důkazem
neotřesitelným, ale že jeho závěry mohou být zpochybněny důkazy následně ve správním řízení
provedenými nebo účastníkem řízení navrženými (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze
ze dne ze dne 30. 8. 2001, č. j. 7 A 59/99 - 45, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80). Takové další důkazy, ať již předložené žalobcem
nebo provedené oblastním inspektorátem, ovšem stěžovatel hodnotil a zpochybnil
toliko na základě jejich odlišnosti od obsahu protokolu o výsledku kontroly. Doslova uvedl:
„Pokud účastník řízení uvádí, že ve správním řízení nebyly shromážděny důkazy podporující závěr
o antedatování dohod, pak odvolací orgán plně odkazuje na důkaz Protokolem o výsledku kontroly
a jeho podkladů.“ Takové hodnocení nese znaky tautologie, když odmítá jiné varianty jen proto,
že jsou jiné. Bližší úvahy v rozhodnutí stěžovatele absentují kromě závěru, že lze jen stěží
předpokládat, že si svědkyně při provádění kontroly na uzavření dohod o provedení práce
nevzpomenuly. Tento závěr, byť svědčí ve prospěch závěrů stěžovatele, nemůže sám o sobě
všechny pochybnosti vyvrátit. Krajský soud k tomu správně uvedl, že je třeba zabývat se mimo
jiné hlediskem jejich závažnosti pro posuzovanou věc a není možné opomenout kategorii
jejich věrohodnosti, resp. pravdivosti, která by měla vyplynout z posouzení všech dalších
souvislostí. Pouhá pravděpodobnost v kontextu výše uvedené povinnosti řádně zjistit skutkový
stav nemůže obstát jako argument o stavu věci, „o němž nejsou důvodné pochybnosti“.
[17] V tomto směru nebyla úloha stěžovatele nikterak jednoduchá. Prokazování nelegálního
zaměstnávání totiž bude zpravidla vyžadovat vzájemně související zjištění systematických kontrol
podpořená výpověďmi svědků nebo dalšími důkazy, aby nebylo možné zjištěné skutečnosti
zpochybnit. V již citovaném rozsudku ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, Nejvyšší
správní soud uvedl, že „(i)nspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné;
na její soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například z výpovědi
obviněného, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.).“
Podobně v rozsudku ze dne 5. 12. 2012, č. j. 3 Ads 65/2012 - 30, zdejší soud uvedl: „Představa,
že k prokázání relevantních skutečností o nelegální práci žalobce stačí výsledky kontrolních zjištění z jediného dne,
případně nějaká zjištění z řízení o uložení pokuty jinému subjektu, není bez dalšího udržitelná. Nelze
si totiž například plést odměnu za práci s obyčejnou lidskou slušností poskytnout občerstvení člověku za pomoc
s nějakou prací. Stejně tak není možné žádost o nějakou pomoc zaměňovat za „pokyny zaměstnavatele“.“
Protože správní orgány více důkazy než protokolem o výsledku jediné kontroly nedisponovaly,
měly se při doplnění dokazování zaměřit na vyvrácení rozporů ve výpovědích žalobce i svědkyň
zejména při jejich výslechu. Tak ovšem neučinily, otázky při výslechu se týkaly splnění
jednotlivých znaků závislé práce. Krajskému soudu lze proto přisvědčit i v tom, že stěžovatel
nepodložil závěr o účelovosti žalobcem předložených pracovních smluv a dalších listin.
[18] Pokud navíc stěžovatel odmítl výše uvedené dokumenty předložené žalobcem
jako účelové a dospěl k závěru, že mezi stěžovatelem a svědkyněmi žádná dohoda o provedení
práce uzavřena nebyla, pak z nich zároveň nemohl činit závěry ohledně soustavnosti prováděné
práce (výkazy docházky) i odměňování svědkyň (mzdové lístky, výplatní lístky). Měl se zabývat
splněním znaků závislé práce na základě důkazů, které jako účelové neodmítl, a to u obou
svědkyň samostatně. Jednou z podstatných náležitostí rozhodnutí ve správním trestání je
totiž přesný popis jednání, kterého se pachatel dopustil. Podle protokolu o výsledku kontroly
však obě svědkyně uvedly v průběhu kontroly rozdílná tvrzení. Zatímco paní V. T. sdělila, že
chodí žalobci vypomáhat nepravidelně jako prodavačka a že dostává 40 Kč na hodinu bez
výplatní pásky, paní N. T. T. T. uvedla, že pomáhá v obchodě jen tento den a že zaskakuje za
žalobce, který musel odjet. Stěžovatel, pokud vycházel pouze z protokolu o výsledku kontroly, se
nijak nezabýval možností, že by se přinejmenším v případě paní N. T. T. T. mohlo jednat o
nahodilý záskok v podobě přátelské výpomoci. V tomto směru je pak nejen podstatné, ale zcela
zásadní, z jakých důvodů nebyl žalobce přítomen ve své provozovně, i zda se jednalo pouze o
jednodenní výpomoc. Tyto skutečnosti totiž přisvědčují závěru, že se skutečně o nahodilou
výpomoc jednalo. Argument stěžovatele, že těmito skutečnostmi nebylo třeba se zabývat, neboť
jdou nad rámec nutného a pokuta byla uložena za jeden konkrétní den umožnění výkonu
nelegální práce, jsou v rozporu s judikaturou zdejšího soudu, která nahodilou výpomoc připouští
a zapovídá její trestání - viz např. rozsudek ze dne 27. 4. 2012, č. j. 4 Ads 177/2011 - 120, nebo
další již citovaná judikatura, zejm. zmíněný rozsudek ze dne 13. 2. 2014: „Odlišovat závislou práci od
mezilidské výpomoci je však nezbytné. Nelegální práce je nepochybně závažným a rozšířeným negativním
společenským jevem a jeho původci jistě mají a budou mít snahu skrývat jej za jednání jiná, právem dovolená.
Prokazování znaků jako je soustavnost či vztah podřízenosti vůči zaměstnavateli představuje v konkrétních
případech pro inspektoráty práce velmi náročný úkol. Přesto na ně však nelze rezignovat a namísto odlišování
různých činností jednu z nich prohlásit za neexistující (tedy tvrdit, že závislou prací je vlastně jakákoliv činnost,
kterou jeden člověk vykonává pro druhého podle jeho požadavků). Není zkrátka a dobře možné v rámci boje proti
nežádoucí praxi nelegálního zaměstnávání likvidovat běžný občanský život.“ Skutečnost, že výzva k převzetí
povolení k pobytu byla žalobci doručena s dostatečným předstihem, nemůže být záminkou, aby
byl žalobce nucen zajistit jednodenní chod své provozovny uzavřením pracovněprávního vztahu
s další osobou, natož důvodem k potrestání žalobce, pokud tak neučiní a rozhodne se využít něčí
výpomoci.
[19] K výše uvedenému zdejší soud dodává, že v protokolu o výsledku kontroly je
pouze uvedeno, že svědkyně byly zastiženy při výkonu práce. Na jiném místě protokolu je
pak uvedeno, že svědkyně v době kontroly pracovaly jako prodavačky textilu a že v době
kontroly paní V. T. obsluhovala zákazníky. V protokolu chybí jakékoliv bližší údaje dokládající
rozdělení práce mezi svědkyněmi, dále například výpovědi zákazníků, kteří byli obsluhováni. Není
jasné, jaká byla situace v prodejně, jak se svědkyně chovaly před zahájením kontroly nebo jak
reagovaly na příchod inspektorů. Tyto informace mohly ozřejmit, nakolik se v případě každé
svědkyně jednalo o rutinní zvládání provozu prodejny, schopnost orientovat se v nabízeném
sortimentu, doplňovat zboží, poradit zákazníkům a podobně. Závěr, zda se v případě svědkyň
jednalo o závislou práci nebo o nahodilou výpomoc, je pak podstatný pro hodnocení
materiálního znaku správního deliktu, neboť, jak bylo uvedeno výše, nahodilá výpomoc
podmínku společenské nebezpečnosti jednání nesplňuje. Kategorie správních deliktů je kategorií
trestního práva v širším slova smyslu, tudíž se i pro správní delikty uplatní povinnost správního
orgánu zkoumat nejen naplnění formálních znaků správního deliktu, ale také, zda jednání
vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti, tudíž materiální stránku. Bez materiálního
korektivu by mohlo docházet k případům, kdy by za delikt byli postihováni i ti, jejichž delikty by
postrádaly znak společenské škodlivosti. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, č.
j. 7 Afs 27/2008 – 46, uvedl, že „je třeba vždy zkoumat materiální stránku deliktů, a to ve všech řízeních, ve
kterých je rozhodováno o odpovědnosti za veřejnoprávní delikt a o sankci za něj. Pokud dochází k překrývání
formálních znaků, např. správních deliktů a trestných činů či přestupků a trestných činů, slouží společenská
nebezpečnost k odlišení těchto druhů deliktů.“ Tento závěr byl v další judikatuře zdejšího soudu
mnohokrát potvrzen (srov. rozsudky ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, ze dne 28. 11.
2012, č. j. 2 As 68/2011 - 75, nebo ze dne 22. 11. 2013, č. j. 4 As 135/2013 - 58).
[20] Neobstojí ani námitka stěžovatele, že materiální stránkou správního deliktu se zabýval
oblastní inspektorát v odůvodnění výše uložené pokuty. Oblastní inspektorát zde uvedl,
že při ukládání pokuty zohlednil, že žalobce je osobou samostatně výdělečně činnou, pracuje
zpravidla sám, jeho firma není v konkurzu ani v insolvenčním řízení a podobně. Jako polehčující
okolnost posoudil, že porušení povinnosti spočívalo v krátkodobém umožnění nelegální práce,
a uložil pokutu při dolní hranici zákonné sazby. Závažnost správního deliktu podle oblastního
inspektorátu spočívala v tom, že žalobce nesjednal se svědkyněmi žádný pracovněprávní vztah.
Následkem jednání žalobce pak bylo porušení veřejného zájmu na ochraně trhu práce v ČR.
Bez ohledu na značnou vágnost těchto závěrů nelze než konstatovat, že nesplňují požadavky
na posouzení materiální stránky deliktu samotného. Individualizace výše sankce je totiž krokem,
který následuje až po posouzení, zda se o správní delikt jedná - a oblastní inspektorát
se v této části odůvodnění jinými otázkami nezabýval.
[21] Pokud stěžovatel namítá, že krajský soud nijak nevymezil, jaké hodnocení důkazů
by považoval za dostatečné, pak je třeba uvést, že podle §50 odst. 4 správního řádu je hodnocení
podkladů rozhodnutí úkolem správního orgánu. Krajský soud tak nemohl v tomto směru plnit
povinnosti stěžovatele, mohl pouze vymezit deficity rozhodnutí stěžovatele. V napadeném
rozsudku odpovídajícím způsobem a srozumitelně popsal, že se stěžovatel nevyrovnal
se zjištěnými rozpory a že hodnocení některých důkazů zcela absentovalo. Namátkou: „Správní
orgány se tak pouze přiklonily k jedné z verzí (že smlouvy uzavřeny nebyly), aniž by však svůj závěr opřely
o dostatečně a objektivně provedené dokazování, resp. řádné vyhodnocení rozporů a zdůvodnění, proč je právě
tato verze pravdivá.“ Případně ještě konkrétněji: „Nutno podotknout, že pokud jde o den 10. 4. 2012,
nebylo možno z dosud správními orgány provedeného dokazování jednoznačně uzavřít, zda tento den šlo
o nahodilý záskok (zejména u osoby, která při kontrole uvedla, že je v provozovně žalobce pouze z důvodu
jeho nepřítomnosti), či již o soustavnou práci pro žalobce.“ Skutečnost, že krajský soud sám neprovedl
hodnocení jednotlivých důkazů nad rámec soudního přezkumu rozhodnutí stěžovatele, není
vadou napadeného rozsudku. Stěžovateli bylo poskytnuto dostatečné vodítko, kterými otázkami
se musí v průběhu dalšího řízení pečlivěji zabývat.
[22] Důvodná není ani kasační námitka, ve které stěžovatel namítá, že krajský soud
při odročení jednání za účelem vyhlášení rozsudku nesprávně avizoval rozhodnou právní otázku
v posuzované věci, což vedlo k překvapivosti výsledné argumentace pro stěžovatele. Nejvyšší
správní soud k tomu uvádí, že tento procesní postup neměl za výsledek porušení procesních
ani jiných práv stěžovatele, ani nemohl způsobit nezákonnost napadeného rozsudku. Spíše svědčí
o tom, že krajský soud danou věc řádně posoudil a zabýval se jí i v mezidobí před vyhlášením
napadeného rozsudku. Jak je patrné z odůvodnění napadeného rozsudku, krajský soud posoudil
protokol o výsledku kontroly jako způsobilý podklad pro vydání správního rozhodnutí,
neboť se zabýval otázkou, zda bylo možno pouze na základě protokolu a jeho přílohy v podobě
záznamů učinit jednoznačný závěr o tom, že žalobce umožnil vykonávání nelegální práce
ve smyslu ustanovení §5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti, a byla mu uložena pokuta.
[23] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že žalobci nemělo být přiznáno právo
na náhradu nákladů řízení o žalobě, protože byla současně vedena i řízení o žalobách svědkyň
proti rozhodnutím o přestupku. Byť všechny tři případy vycházejí ze shodného skutkového
stavu, zdejší soud tuto skutečnost neposoudil jako za důvod zvláštního zřetele hodný, aby žalobci
nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení. Obsah jednotlivých řízení totiž totožný není,
neboť se týká naplnění skutkové podstaty správního deliktu (jednáním žalobce) či přestupku
(jednáním svědkyň) u každé osoby zvlášť, přičemž jednání každé osoby se liší, jak bylo uvedeno
výše. Správně tak o nich byla vedena tři samostatná řízení před správními orgány i před správními
soudy. Procesní aktivita zástupce žalobce se odvíjí zejména od posouzení jednotlivých případů
správními orgány či soudy a logicky se může v jednotlivých případech i z velké části
argumentačně překrývat, stejně jako na sebe mohou navazovat nařízená jednání před soudem.
Proto krajský soud žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě správně přiznal.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Ze všech výše uvedených důvodů vyplývá, že napadený rozsudek není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[25] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů
řízení nenáleží. Naopak žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu Nejvyšší správní soud
přiznal náhradu nákladů řízení. Žalobce prostřednictvím svého právního zástupce podal vyjádření
ke kasační stížnosti, které představuje úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Odměna za jeden úkon právní služby činí
podle §7 bodu 5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu 3.100 Kč. Podle §13 odst. 3
advokátního tarifu je třeba k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů. Protože zmocněný
advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku 714 Kč odpovídající
dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb.,
o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Žalobci tedy náleží náhrada nákladů
řízení v celkové výši 4.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. července 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu