ECLI:CZ:NSS:2021:6.AFS.282.2020:19
sp. zn. 6 Afs 282/2020 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Filipa Dienstbiera,
soudkyně Mgr. Lenky Bahýľové a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: EKO Logistics s.r.o., sídlem Tyršova 68, Týnec nad Labem, zastoupená
Mgr. Jakubem Hajdučíkem, advokátem, sídlem Sluneční náměstí 2588/14, Praha 5,
proti žalovanému: Generální finanční ředitelství, sídlem Lazarská 15/7, Praha 1, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2020, č. j. 12552/20/7700-10124-050820,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2020,
č. j. 43 Af 34/2020 - 20,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Kasační stížností se žalobkyně domáhala zrušení v záhlaví označeného usnesení
Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta její žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2020, č. j. 12552/20/7700-10124-050820. Tímto
rozhodnutím žalovaný nařídil přezkoumání rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství
ze dne 15. 11. 2019, č. j. 47389/19/5200-11433-711413, kterým byla zamítnuta odvolání
žalobkyně a potvrzeny platební výměry Finančního úřadu pro Středočeský kraj ze dne
22. 11. 2018, jimiž byl žalobkyni předepsán úrok z prodlení na dani z přidané hodnoty
za zdaňovací období květen 2012 a srpen 2012.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že podaná žaloba je nepřípustná podle §68 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť žalobkyně nevyčerpala v řízení
před správními orgány řádné opravné prostředky. Stěžovatelka sice podala proti rozhodnutí
žalovaného odvolání, avšak v době podání žaloby o něm nebylo rozhodnuto. Krajský soud
proto žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti usnesení krajského soudu kasační
stížnost. Uvedla, že se podanou žalobou domáhala vyslovení nicotnosti rozhodnutí žalovaného,
přičemž krajský soud nedůvodně shledal povinnost podat proti nicotnému rozhodnutí odvolání.
Krajský soud tak dle stěžovatelky nepřípustně rozšířil aplikovatelnost usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, č. 2837/2013 Sb. NSS,
také na postup podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, přestože rozšířený senát výslovně
upozornil na to, že právní úprava v daňovém řádu a v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád,
je odlišná. Tomu dle stěžovatelky odpovídá i navazující judikatura, v níž Nejvyšší správní soud
v žádném případě nedovodil povinnost podávat podle daňového řádu proti nicotnému
rozhodnutí odvolání (např. rozsudek ze dne 30. 1. 2018, č. j. 9 Afs 303/2017 - 43).
[4] Nepoužitelnost argumentace krajského soudu a jím citovaných rozsudků na posuzovanou
situaci stěžovatelka spatřovala rovněž v tom, že nicotné rozhodnutí není způsobilé vyvolat právní
následky, a tudíž ani nemůže založit povinnost podat proti němu odvolání. Nicotné rozhodnutí
nelze doplnit či dotvořit rozhodnutím odvolacího orgánu. Postup krajského soudu proto
dle stěžovatelky představuje odepření přístupu k soudu a upření práva na přezkoumání
rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem, které je zaručeno čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka podala
proti napadenému rozhodnutí žalobu, aniž vyčkala rozhodnutí nadřízeného správního orgánu
o odvolání. Z tohoto důvodu je podání žaloby nepřípustné. Dle žalovaného judikatura
zmiňovaná stěžovatelkou podává obecný výklad problematiky nicotnosti rozhodnutí správního
orgánu, jemuž usnesení krajského soudu žádným způsobem neodporuje. Žalovaný doplnil,
že rozhodnutí odvolacího orgánu je v současné době předmětem soudního přezkumu
v samostatném řízení, což odpovídá „standardnímu postupu“ upravenému normami procesních
předpisů. Ochrana práv stěžovatelky v soudním řízení je tak zajištěna.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud nejprve ve shodě se stěžovatelkou uvádí, že rozšířený senát
v usnesení ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, č. 2837/2013 Sb. NSS (viz především bod
[41] odůvodnění) upozornil na odlišnost ustanovení správního řádu upravujících prohlašování
nicotnosti rozhodnutí z moci úřední (§77 odst. 1 a 2 správního řádu, ve znění do 30. 6. 2017)
od §105 daňového řádu.
[8] Aplikovatelnost závěrů rozšířeného senátu na „daňovou nicotnost“ však Nejvyšší správní
soud dovodil v rozsudku ze dne 9. 8. 2017, č. j. 5 Afs 289/2016 - 25, v němž uvedl, že „právě
z hlediska odlišnosti právních úprav jsou závěry rozšířeného senátu, zejména v otázce kompetence odvolacího
orgánu prohlásit nicotnost z jiných důvodů než pro absolutní věcnou nepříslušnost, pro ‘daňovou nicotnost’
přiléhavější“.
[9] V citovaném rozsudku č. j. 5 Afs 289/2016 - 25, od jehož závěrů nemá důvod se odchýlit
ani v nyní projednávaném případě, Nejvyšší správní soud posuzoval identickou situaci (stěžovatel
namítal nicotnost platebního výměru dle §105 odst. 2 daňového řádu a krajský soud podanou
žalobu jako nepřípustnou odmítl, neboť stěžovatel nevyčerpal v řízení před správními orgány
řádné opravné prostředky – sice proti platebnímu výměru podal odvolání, o tom však v době
podání žaloby nebylo rozhodnuto). Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku poukázal
na rozdíly mezi nicotností a nezákonností, přičemž uvedl, že daňový řád, přestože institut
nicotnosti zavedl a jeho obsah vymezil v podstatě shodně se správním řádem (§77 správního
řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017), zvolil v případě prohlašování nicotnosti
poněkud odlišnou úpravu. Pokračoval, že „stejně jako podle správního řádu může správce daně prohlásit
nicotnost z důvodu věcné nepříslušnosti [§105 odst. 2 písm. a) daňového řádu]. Podle §77 správního řádu
(ve znění do 30. 6. 2017) nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný;
to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost
z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné
rozhodnutí vydal. Nicotné je, shodně jak vymezuje daňový řád, rovněž podle správního řádu dále rozhodnutí,
které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným,
anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu [§105 odst. 2 písm. b)
daňového řádu, §77 odst. 2, resp. nyní odst. 1 správního řádu]. Nicotnost z těchto důvodů však podle správního
řádu vyslovoval dle §77 odst. 2, ve znění do 30. 6. 2017, nikoli správní orgán, ale soud podle s. ř. s.
Podle daňového řádu však i v těchto případech vyslovuje nicotnost správce daně“. Zároveň podotkl,
že zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, došlo s účinností
od 1. 7. 2017 ke sjednocení obou procesních úprav vložením nového znění §77 správního řádu,
podle něhož nicotnost (ze všech důvodů) již prohlašuje správní orgán, nikoli soud (viz část 106,
čl. CLXIV, bod 14); současně byl §78 vypuštěn.
[10] Připustil-li tedy rozšířený senát, aby otázku nicotnosti vyřešil odvolací správní orgán
v rámci odvolání (a to i přes výše uvedené odlišnosti v té době existující), není žádný rozumný
důvod, aby v případě daňového řízení tomu mělo býti jinak, tedy že by nemohl otázku nicotnosti
vyřešit nadřízený správce daně v rámci odvolání. Dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru,
že i v případě žaloby, jejímž důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně či rozhodnutí o odvolání, je podmínkou její přípustnosti vyčerpání řádných opravných
prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s., platí uvedené
i pro případ rozhodnutí vydaného v řízení daňovém.
[11] V rozsudku č. j. 5 Afs 289/2016 - 26 (viz body [10] a [11]) Nejvyšší správní soud zároveň
připomněl, že současná právní úprava, judikatura i doktrína považují nicotnost za samostatný
právní institut, odlišný od institutu nezákonnosti z hlediska právních účinků správního aktu.
Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné a vynutitelné a vychází se z presumpce
jeho správnosti, dokud není zrušeno (zpravidla ex nunc). Lze proti němu brojit opravnými
či dozorčími prostředky, avšak nejsou-li řádně a včas uplatněny, zůstává nezákonné rozhodnutí
rozhodnutím existujícím a nelze je odstranit. Naproti tomu na nicotné rozhodnutí, jak i v nyní
souzené věci stěžovatelka akcentovala v kasační stížnosti, se vždy hledí (ex tunc) jako
na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno,
a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno. Nicotnost nelze zhojit uplynutím času,
a může tak k ní být přihlédnuto kdykoli z úřední povinnosti.
[12] Shora předestřenému rozdílu mezi nicotností a nezákonností však ještě nutně nemusí
odpovídat rozdílnost právních prostředků, které podle daňového řádu slouží na ochranu
proti nim. K nápravě nezákonnosti správního aktu je určeno především odvolací řízení,
přičemž i nicotnost je v podstatě těžkou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí.
Byť se tedy na takové rozhodnutí hledí jako na neexistující a zdánlivé, nelze odhlédnout od toho,
že současně není v souladu s konkrétními ustanoveními zákona či jiného právního předpisu.
Proto i důvody nicotnosti vymezené v §105 odst. 2 daňového řádu znamenají rozpor rozhodnutí
s právními předpisy. Nelze rovněž odhlédnout od toho, že odvolání představuje řádný opravný
prostředek, jenž slouží k nápravě všech vad rozhodnutí prvního stupně i jemu předcházejícího
řízení (§114 odst. 2 a 3 daňového řádu, §89 odst. 2 správního řádu). Jestliže je tedy odvolací
řízení určeno k odstranění veškerých možných pochybení správního orgánu prvního stupně,
tím spíše v něm lze napravit i nejtěžší vady rozhodnutí, pro které na něj nelze jako na existující
správní akt pohlížet.
[13] Shora uvedenému pak odpovídají také závěry navazující judikatury Nejvyššího správního
soudu, nevyjímaje rozsudek ze dne 30. 1. 2018, č. j. 9 Afs 303/2017 - 43, na který odkazovala
též stěžovatelka. Nejvyšší správní soud v něm konstatoval, že není důvod, aby způsobem
rozhodnutí o odvolání nemohlo být prohlášení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Nejblíže
nadřízený správce daně je oprávněn prohlásit nicotnost rozhodnutí podle §105 daňového řádu
v jakémkoli řízení, ve kterém je takové rozhodnutí přezkoumáváno, včetně řízení o odvolání.
[14] Krajský soud proto v souzené věci nepochybil, když dospěl k závěru, že podmínkou
přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí o nařízení
přezkumu, je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu
§68 písm. a) s. ř. s., a pro nesplnění této podmínky žalobu odmítl. Ani sama skutečnost,
že o odvolání nebylo rozhodnuto, nemůže být důvodem, aby byla „mimo“ probíhající
odvolací řízení posuzována v řízení před soudem vada, která může mít za následek nezákonnost,
nepřezkoumatelnost či namítanou nicotnost. Již v rozsudku ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, č. 672/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl: „Podmíněnost vyčerpání
opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady
subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník
správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní
dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních
rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany, který nemůže nahrazovat prostředky
nacházející se uvnitř veřejné správy.“
[15] Postupem krajského soudu pak není dotčeno ani stěžovatelčino právo na přístup k soudu.
Je-li možné nicotnost prvostupňového správního rozhodnutí napravit v rámci odvolacího řízení,
je třeba za výsledek vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem
ve smyslu §5 a §68 písm. a) s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání, přičemž den oznámení
rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení určuje počátek běhu lhůty pro případné podání žaloby,
jejímž důvodem bude tvrzená nicotnost rozhodnutí. Stěžovatelka ostatně proti rozhodnutí
nadřízeného správního orgánu, jímž bylo zamítnuto odvolání proti napadenému rozhodnutí,
podala u Krajského soudu v Praze samostatnou žalobu, která je vedena pod sp. zn. 54 Af 7/2020.
Ochrana jejích práv v soudním řízení je tak tímto způsobem zajištěna.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně (stěžovatelka) neměla ve věci úspěch, nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec
jeho obvyklé úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu