ECLI:CZ:NSS:2012:6.AO.7.2011:74
sp. zn. 6 Ao 7/2011 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci
navrhovatelky: A. K., zastoupené Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem, se sídlem Příběnická
1908, Tábor, proti odpůrci: Město Týnec nad Sázavou, se sídlem K Náklí 404, Týnec nad
Sázavou, zastoupeným JUDr. Vladimírem Krejčíkem, advokátem, se sídlem Anglická 28, Praha 2,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu Týnce nad Sázavou, schváleného
usnesením zastupitelstva Týnce nad Sázavou č. 7 ze dne 3. 10. 2011,
takto:
I. Návrh se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka napadá návrhem ze dne 15. 12. 2011 opatření obecné povahy - Územní
plán Týnce nad Sázavou, schválený usnesením zastupitelstva Týnce nad Sázavou č. 7 ze dne
3. 10. 2011 (dále též jen „napadený územní plán“). Navrhovatelka se domáhá zrušení napadeného
územního plánu v části textového a grafického vymezení funkčního využití DI plochy dopravní
infrastruktury - silnice, místní komunikace, na pozemku parc. č. 1178/4 v k.ú. Čakovice, obec
Týnec nad Sázavou.
I. Návrh na zahájení řízení
[2] V návrhu uvedla, že je spoluvlastníkem pozemku parc. č. 1178/4, zapsaném v katastru
nemovitostí vedeného Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Benešov,
v katastrálním území Čakovice u Řehenic, obec Týnec nad Sázavou (dále také „předmětná
nemovitost“), na kterém napadený územní plán vymezil místní komunikaci.
[3] Navrhovatelka poukazuje na to, že napadený územní plán u předmětné nemovitosti
nesprávně tvrdí, že popisuje stávající stav a že zachovává dopravní infrastrukturu,
neboť na předmětné nemovitosti žádná silnice nebyla a není; podle předcházejícího územního
plánu bylo užití předmětného pozemku širší a zahrnovalo kromě místní obslužné komunikace
též parkoviště.
[4] Navrhovatelka dále nesouhlasí s tím, jak se odpůrce vypořádal s jejími námitkami.
Navrhovatelka totiž uplatnila námitky ke konceptu (podání ze dne 23. 4. 2008 a 10. 5. 2008)
a námitky k návrhu napadeného územního plánu (podání ze dne 20. 7. 2011), odpůrce
je však dle navrhovatelky protiprávně vyhodnotil jako připomínky, s nimiž se navíc povrchně
vypořádal v přílohách č. 2 a 4b textové části napadeného územního plánu. K podání námitky byla
navrhovatelka dle svého stanoviska oprávněna, neboť se námitky týkaly mj. umístění veřejně
prospěšné stavby na pozemku sousedícím s dalšími pozemky ve spoluvlastnictví navrhovatelky.
[5] Navrhovatelka je přesvědčena, že námitky, jež vznesla, nebyly odpůrcem dostatečně
vypořádány, přičemž k určitým aspektům se odpůrce neměl dle navrhovatelky vyjádřit vůbec.
Navrhovatelka se dále pozastavuje nad tím, že původně odpůrce před veřejným projednáním
zastával kladné stanovisko k jejím námitkám, přičemž odpůrce navíc (když jí původně chtěl
vyhovět, i po následné změně svého stanoviska) při vypořádání navrhovatelčiny námitky
ke konceptu odkazoval na vypořádání její výhrady k návrhu napadeného územního plánu,
čímž dle navrhovatelky nesprávně odkazoval na další fázi pořizované územně plánovací
dokumentace. Pouhý odkaz odpůrce ve vypořádání námitky k návrhu územního plánu
na zachování dopravní infrastruktury se dle navrhovatelky nevyjadřuje k namítané neexistenci
komunikační potřeby pro vznik nové pozemní komunikace a k neproporcionalitě
takového zásahu do vlastnických práv navrhovatelky a je vzhledem k minulému územnímu plánu
nepravdivý.
[6] Navrhovatelka je dále přesvědčena o tom, že odpůrce o jejich námitkách nerozhodl
v souladu s ustanovením §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), neboť usnesení zastupitelstva odpůrce ze dne 3. 10. 2011
obsahuje ve vztahu k vydání napadeného územního plánu formou opatření obecné povahy pouze
text „schvaluje“. Navrhovatelka proto dovozuje, že tu chybí formální akt rozhodnutí příslušného
orgánu o jejích námitkách, neboť samotné schválení opatření obecné povahy a uvedení
rozhodnutí v přílohách napadeného územního plánu je dle navrhovatelky v tomto směru
nedostatečné.
[7] Navrhovatelka zastává stanovisko, že odpůrce porušil ustanovení §53 odst. 2 zákona
č. 183/2006, o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“), neboť vznesl na veřejném projednání návrhu
územního plánu řadu připomínek bez bližšího odůvodnění, na základě nichž došlo
i ke konečnému nevyhovění námitkám navrhovatelky. Navrhovatelka dovozuje, že připomínky
odpůrce byly zcela zásadní, neboť podstatně změnily úpravu návrhu územního plánu, mělo se
proto konat opakované veřejné projednání takto upraveného návrhu, k čemuž však nedošlo.
Navrhovatelka rovněž poukazuje na to, že odpůrce při pořizování napadeného územního plánu
vystupoval v pozici pořizovatele, schvalovatele a orgánu rozhodujícího o námitkách,
přičemž v posuzovaném případě ještě v pozici podatele připomínek „až na poslední chvíli“,
čímž mohlo dojít k obejití procesu pořizování a schvalování územního plánu.
[8] Napadený územní plán dle navrhovatelky v rozporu s ustanovením §53 odst. 5 písm. d)
stavebního zákona neobsahuje vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení
potřeby vymezení zastavitelných ploch.
[9] Podle navrhovatelky je napadený územní plán v rozporu se zásadou proporcionality.
Navržená pozemní komunikace vzhledem ke své poloze by sloužila pouze ke zkrácení cesty
jednoho vlastníka pozemku, přičemž stávající dopravní síť považuje navrhovatelka
za dostatečnou, neboť všechny okolní nemovitosti mají zajištěn přístup a příjezd po stávajících
komunikacích nebo prostřednictvím věcných břemen (včetně přístupu po předmětné
nemovitosti, na které vázne věcné břemeno přístupu ve prospěch sousedního pozemku).
V napadeném územním plánu je navíc 50 m východním směrem koncipována nová místní
komunikace jako veřejně prospěšná stavba mající zabezpečit dopravní obsluhu plánované
zástavby v lokalitě. Odpůrce navíc neprovedl žádný průzkum nebo studii dopravní zatíženosti
v předmětné lokalitě. Cíle v podobě zajištění dopravní obslužnosti mohlo být dle navrhovatelky
zajištěno jinými prostředky. Intenzita veřejného zájmu na realizaci účelové komunikace
přes předmětný pozemek je nepatrná, čehož si je dle navrhovatelky vědom i odpůrce,
neboť komunikaci nenavrhuje jako veřejně prospěšnou. Rovněž Krajský úřad Středočeského
kraje v rozhodnutí ze dne 9. 12. 2008, č. j. 170663/2008/KUSK, neshledal důvody
pro konstatování existence veřejně přístupné účelové komunikace. Navrhovatelka proto považuje
následek spočívající ve významném omezení jejího vlastnického práva a dosavadního využití
pozemku jako zahrady za neúměrný sledovanému cíli. Postup odpůrce navrhovatelka shledává
diskriminačním, neboť její námitky byly zamítnuty, přičemž námitkám uplatněným odpůrcem
na poslední chvíli bylo vyhověno.
[10] Svou argumentaci navrhovatelka podpořila citacemi řady rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu.
[11] Navrhovatelka v neposlední řadě požadovala, aby ji Nejvyšší správní soud přiznal
náhradu nákladů řízení, přičemž se dovolávala rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 10. 2011, č. j. 5 Ao 5/2011 - 27.
II. Vyjádření odpůrce
[12] Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedl,
že napadený územní plán složitě přijímal 8 let. Odpůrce nemohl vždy námitkám či připomínkám
vyhovět. Případné zásahy do vlastnických a jiných práv osob dotčených napadeným územním
plánem odpůrce činil co nejšetrněji a nediskriminačním způsobem. Ve vztahu k předmětné
nemovitosti odpůrce poukazuje na to, že stavba garáže provedená zčásti na tomto pozemku
nemá příslušné povolení dle stavebního zákona. Nadto napadený územní plán dle odpůrce
ve vztahu k předmětné nemovitosti pouze potvrdil stávající stav daný schváleným územním
plánem zastupitelstva obce Řehenice, kam dříve obec Čakovice spádově patřila,
neboť podle něj se jednalo o návrh „komunikace místní obslužná, zpevněná, parkoviště“.
[13] Napadený územní plán odpůrce přijímal ve třech fázích - zadání, koncept a návrh.
Ve všech fázích podávala navrhovatelka námitky či připomínky, se kterými bylo podle odpůrce
v souladu se zákonem naloženo. Výhrady navrhovatelky vztahující se k věci byly odpůrcem
vždy hodnoceny jako námitka; byť odpůrce připouští, že v odůvodnění napadeného územního
plánu byly označeny za připomínku. To však dle odpůrce nemá vliv na zákonnost napadeného
územního plánu, neboť se dle jeho přesvědčení jednalo o pouhé označení administrativní
povahy.
[14] Ohledně argumentace navrhovatelky směřující do nepřezkoumatelnosti odůvodnění
rozhodnutí o námitce odpůrce uvádí, že námitky navrhovatelky řádně projednal (mj. s osadním
výborem Čakovice, komisí pro rozvoj města Týnec nad Sázavou a s panem M.). Institucemi bylo
doporučeno zachovat tuto plochu z hlediska zlepšení prostupnosti území, neboť stávající cesta
nacházející se v hlubokém úvoze je velmi úzká. Návrh komunikace po předmětném pozemku
vypracovaného podle dopravního inženýra zpracovávajícího dopravní problematiku podle
odpůrce splňuje všechny zákonné požadavky.
[15] S argumentací navrhovatelky ohledně porušení ustanovení §53 odst. 2 stavebního zákona
se odpůrce neztotožňuje, neboť podle jeho názoru nedošlo k podstatným úpravám v návrhu
územního plánu.
[16] K tvrzení navrhovatelky, že o námitkách nebylo formálně rozhodnuto, odpůrce namítá,
že o námitkách navrhovatelky bylo zastupitelstvem odpůrce rozhodnuto, a to na jeho zasedání
dne 12. 9. 2011.
[17] Ve vztahu k požadavku navrhovatelky na přiznání náhrady nákladů řízení odpůrce
odkazuje na dikci ustanovení §101d odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
ke dni 31. 12. 2011 (dále jen „s. ř. s.“), podle něhož žádný z účastníků řízení nemá právo
na náhradu nákladů předmětného řízení.
[18] Odpůrce dále výslovně souhlasil s tím, aby ve věci bylo rozhodováno bez nařízení
jednání.
III. Replika navrhovatelky, procesní podmínky řízení
[19] Navrhovatelka se k podání odpůrce vyjádřila replikou ze dne 4. 1. 2012, ve které uvedla,
že požaduje nařízení jednání. Dále poukázala na to, že stavba garáže zasahuje na předmětnou
nemovitost pouze částečně, stavba byla povolena, pouze v rozporu s ohlášením částečně zasahuje
na předmětnou nemovitost. V této věci navrhovatelka spolu s manželem podala správní žalobu,
přičemž jejich žalobě byl přiznán odkladný účinek.
[20] Ve vztahu k bývalému územnímu plánu obce Řehenice navrhovatelka uvedla,
že ten u předmětné nemovitosti hovořil pouze o návrhu, nepopisoval proto existující stav. Navíc
tento návrh využití předmětné nemovitosti byl v bývalém územním plánu širší,
protože obsahoval i parkoviště, přičemž k vlastní realizaci tohoto návrhu dle navrhovatelky
nikdy nedošlo.
[21] K argumentaci odpůrce ohledně dostatečného odůvodnění rozhodnutí o jejich námitkách
navrhovatelka uvádí, že odpůrce uvádí pouze obecné formulace nedopadající na podstatu věci
a že trvá na svém předcházejícím stanovisku.
[22] Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tvrzením odpůrce, že jeho připomínky vznesené
na veřejném projednání dne 12. 9. 2011 jsou posledními opravami drobných chyb.
[23] Navrhovatelka bere na vědomí, že zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o námitkách
na zasedání dne 12. 9. 2011; poukazuje ale na skutečnost, že k tomuto rozhodnutí odpůrce
přistoupil ve stejný den, kdy se konalo veřejné projednání návrhu napadeného územního plánu,
čímž dle navrhovatelky bylo porušeno ustanovení §53 odst. 1 stavebního zákona.
[24] Navrhovatelka rovněž trvá na svém požadavku ohledně přiznání náhrady nákladů řízení
podle ustanovení §60 odst. 8 s. ř. s.
[25] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl na jednání, jež proběhlo dne 8. 2. 2012, během
něhož navrhovatelka setrvala na své argumentaci. Navrhovatelka tvrdila, že katastrální území
Čakovice v minulosti nebylo regulováno územním plánem, přičemž poukazovala na to, že územní
plán ze dne 31. 7. 2002 vydaný obecně závaznou vyhláškou č. 1/2002 byl vydán jiným správním
orgánem než odpůrcem. Odpůrce podle navrhovatelky neměl racionální a zákonné důvody
pro jím nakonec přijaté řešení, které navíc navrhovatelce v odůvodnění napadeného územního
plánu nesdělil - jediný argument v podobě zachování dopravní infrastruktury neshledává
navrhovatelka dostatečným, neboť dopravní infrastruktura tam není ani právně, ani fakticky.
Nezbytnou komunikační potřebu v posuzovaném území navíc vyřeší navrhovaná komunikace
WD VI. Navrhovatelka při jednání soudu vzala zpět svou argumentaci, podle níž je napadený
územní plán v rozporu s ustanovením §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona.
[26] Odpůrce při jednání setrval na své předchozí argumentaci. K zápisům ohledně
odůvodnění jednotlivých rozhodnutí o námitkách uvedených v příloze napadeného územního
plánu uvedl, že přeškrtnutá část obsahuje původní návrh rozhodnutí, který byl překládán
zastupitelstvu, přičemž pokud došlo na zastupitelstvu odpůrce k odchýlení se od toho návrhu, byl
v odůvodnění uveden text nový s tím, že původně předložený návrh rozhodnutí byl v napadeném
územním plánu přeškrtnut. Odpůrce tímto způsobem postupoval z toho důvodu, aby dotčení
vlastníci co nejlépe věděli, jak se vyvíjel názor odpůrce na danou věc. Ve vztahu k odůvodnění
rozhodnutí o námitkách odpůrce uvedl, že byl veden snahou zachovat koncepci dopravní
infrastruktury z předchozího územního plánu s tím, že chtěl zachovat možnost,
aby na předmětné nemovitosti v budoucnosti mohla vzniknout místní komunikace.
K připomínkám uplatněným městem na veřejném projednání návrhu územního plánu odpůrce
uvedl, že reagoval na poslední připomínky veřejnosti. Zejm. obyvatelé v okolních obcích
na poslední chvíli požadovali, aby bylo plánované vymezení ploch pro bydlení městského typu
nahrazeno venkovským typem, čemuž odpůrce vyhověl; jednalo se asi o 10 připomínek tohoto
typu zachycených v příloze 4d textové části územního plánu.
IV. Napadené opatření obecné povahy, obsah soudního spisu
[27] Zastupitelstvo odpůrce schválilo dne 3. 10. 2011 napadený územní plán, jenž byl vydán
veřejnou vyhláškou dne 4. 10. 2011 a který nabyl účinnosti 19. 10. 2011.
[28] V příloze 2 textové části územního plánu - „FO + občané 2008, označené
jako Připomínky ke Konceptu ÚP, FO - občané, Námitky a připomínky ke konceptu územního
plánu Týnec nad Sázavou“, v položce č. 8, je zachycena námitka navrhovatelky a jejího manžela
s textem - Námitka - pozemek 1178/4 v obci Čakovice má být zařazen do ploch k vybudování
dopravní infrastruktury, žádáme o přepracování územního plánu. Podle poznámky ke dni
2. 3. 2009 nemělo být této námitce vyhověno, stanovisko se však změnilo, na jednání 12. 9. 2011,
přičemž pořizovatel odkazoval na připomínku 109 k návrhu územního plánu.
[29] V příloze 2 textové části územního plánu - „FO + občané 2008, označené
jako Připomínky ke Konceptu ÚP, FO - občané, Námitky a připomínky ke konceptu územního
plánu Týnec nad Sázavou“, v položce č. 17, je zachycen požadavek navrhovatelky
a jejího manžela s textem - Nesoulad v jednotlivých konceptech ÚP - žádáme proto, aby byl
v konceptu pozemek parc. č. 1178/4 Čakovice, k. ú. Čakovice u Řehenic zařazen do ploch
pro bydlení a vyřazen z ploch určených pro výstavbu dopravní infrastruktury. Podle poznámky
ke dni 2. 3. 2009 nemělo být této námitce vyhověno, v poznámce ze dne 12. 9. 2011 bylo
doplněno - nevyhovět viz připomínka 8 do NZ a viz 109.
[30] V příloze 4a textové části územního plánu - „FO + občané 2010, označené
jako Připomínky k Návrhu ÚP, FO - občané“, v položce č. 14, je zachycen požadavek
navrhovatelky a jejího manžela s textem - Požadují zakreslit travní porost na místo účelové
komunikace na předmětné nemovitosti. Text dále obsahuje zkratku NZ - Ano.
[31] V příloze 4b textové části územního plánu - „FO + občané 2011, označené
jako Připomínky k Návrhu ÚP, FO - občané“, v položce č. 109, je zachycen požadavek
navrhovatelky a jejího manžela s textem - chybné vymezení pozemku 1178/4 - Čakovice uveden
jako plochy dopravní infrastruktury - má být plocha zemědělská, trvalý travní porost, zahrada,
příp. plocha pro bydlení. Původně mělo být tomuto požadavku vyhověno, neboť v zohlednění
bylo uvedeno „Vyhovět na NZ - soulad se stávajícím využitím a deklaratorním prohlášením
Odboru výstavby“. Tento text však byl přeškrtnut a nahrazen textem „Nevyhovět, zachovat
dopravní infrastrukturu. Viz příloha 4d č. 17“.
[32] V příloze 4d textové části územního plánu - „Pořizovatel 2011 - dodatek, označené
jako Připomínky k Návrhu ÚP - DODATEK, Město - Pořizovatel“, v položce č. 17, je zachycena
připomínka odpůrce s textem - Změna Připomínky 109 k Návrhu ÚP Občané - Pozemek 1178/4
v kat. území Čakovice u Řehenic nevyhovět - zachovat stávající územní plán - dopravní
infrastruktura. Této připomínce bylo vyhověno.
[33] Ve výkresu koncepce dopravy je předmětná nemovitost označena jako místní
komunikace, a to jako „stav“.
[34] Podle usnesení č. 6 ze zasedání zastupitelstva odpůrce konaného dne 12. 9. 2011 byla
pod bodem 5. schválena rozhodnutí o námitkách uplatněných ke konceptu i k návrhu územního
plánu, přičemž pořizovatel byl zastupitelstvem rovněž pověřen ke zapracování schválených
rozhodnutí do návrhu územního plánu.
[35] Nejvyšší správní soud si dále vyžádal předchozí územní plán obce Řehenice ze dne
31. 7. 2002 vydaný obecně závaznou vyhláškou č. 1/2002, kterým bylo rovněž regulováno území
obce Čakovice. Předmětná nemovitost je na něm vyznačena jako komunikace místní obslužná,
zpevněná, parkoviště; a to jako návrh.
V. Přípustnost návrhu
[36] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané věci
splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého
s. ř. s. existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatelky
a pasivní legitimace odpůrce, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení §101a
s. ř. s.
[37] Ve vztahu k aktivní legitimaci navrhovatelky k podání předmětného návrhu na zrušení
územního plánu Nejvyšší správní soud nemá pochyb, že navrhovatelka má aktivní legitimaci,
neboť ve svém návrhu tvrdí, že v důsledku jeho existence je dotčena na svém spoluvlastnickém
právu k pozemku parc. č. 1178/4 v k. ú. Čakovice, obec Týnec nad Sázavou
(jehož spoluvlastnictví v rámci společného jmění manželů soudu doložila výpisem z katastru
nemovitostí), který je zahrnut do obvodu územního plánu; odpůrce tuto skutečnost nijak
nezpochybnil. Právě v tvrzení o zásahu do vlastnického (spoluvlastnického)
práva k nemovitostem dotčeným opatřením obecné povahy judikatura Nejvyššího
správního soudu stabilně spatřuje podmínku aktivní žalobní legitimace v řízení o zrušení
opatření obecné povahy (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz).
[38] Pasivní legitimaci má odpůrce - město Týnec nad Sázavou - jako územní samosprávný
celek, jehož orgán (zastupitelstvo města) napadený územní plán schválil a vydal. Zastupitelstvo
města je pouze orgánem, jehož jednání je plně přičitatelné celku - územnímu samosprávnému
celku. Ke stejnému závěru dospěl i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120.
[39] Podle názoru Nejvyššího správního soudu proto v posuzované věci jsou splněny všechny
podmínky stanovené ustanoveními §101a a násl. s. ř. s. a nic nebrání meritornímu přezkumu
Územního plánu Týnce nad Sázavou, schváleného usnesením zastupitelstva Týnce nad Sázavou
č. 7 ze dne 3. 10. 2011.
VI. Přezkum opatření obecné povahy
[40] V otázce přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, v němž zdejší soud
vymezil postup soudního přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem. Návrh
na přezkum byl podán u Nejvyššího správního soudu dne 16. 12. 2011; 1. ledna 2012 nabyla
účinnosti novelizace soudního řádu správního (zákon č. 303/2011 Sb.), která podstatně změnila
přezkum opatření obecné povahy; pro řízení zahájená přede dnem 1. 1. 2012, v nichž nebylo
rozhodnuto do dne nabytí účinnosti zákona č. 303/2011 Sb., však platí, že se tato řízení dokončí
podle dosavadních právních předpisů, tzn. podle úpravy obsažené v §101a a násl. s. ř. s. ve znění
účinném k 31. 12. 2011. Přezkum opatření obecné povahy se tak zaměřuje na následující otázky:
• Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán
postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění
především náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím
autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném
postavení s tímto orgánem.
• Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil
meze zákonem stanovené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je
zákonem zmocněn a v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné
povahy.
• Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
• Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu
jeho části) s hmotným právem.
• Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenost právní regulace).
[41] Při přezkumu navrhovatelkou napadeného územního plánu Nejvyšší správní soud dospěl
k následujícím závěrům:
[42] Nejvyšší správní soud nemá žádné pochybnosti o tom, že zastupitelstvo města Týnec
nad Sázavou mělo pravomoc napadený územní plán vydat podle ustanovení §54 odst. 2
stavebního zákona ve spojení s ustanovením §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona.
[43] Pokud jde o posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření
obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené
působnosti, je třeba rozlišovat zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci
kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým
správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji
pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci,
kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). K tomu
postačuje ze strany zdejšího soudu konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné
pochybení a v této otázce navrhovatelka napadený územní plán nezpochybnila.
[44] Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat otázkou, zdali napadený územní plán byl
vydán zákonem stanoveným postupem. V tomto směru navrhovatelka nejprve brojí proti tomu,
že její námitky byly odpůrcem vypořádány jako pouhé připomínky.
[45] Nejvyšší správní soud zde považuje za nutné postavit na jisto, zda mohla navrhovatelka
podat podle ustanovení §48 odst. 2 a ustanovení §52 odst. 2 stavebního zákona námitky,
o kterých muselo být odpůrcem rozhodnuto podle ustanovení §172 odst. 5 správního řádu,
nebo zda její výhrady byly pouhými připomínkami. Výkladem ustanovení §52 odst. 2 stavebního
zákona (jehož dikce ohledně možnosti podat námitky je totožná s dikcí ustanovení §48 odst. 2
stavebního zákona) se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 2 Ao 1/2008 - 51, podle něhož „podstatné pro posouzení, zda určité podání je možno kvalifikovat
jako námitku či pouze jako připomínku však není kvalita či obsahové náležitosti takového podání, nýbrž to,
kdo takové podání učinil. Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem pozemků a staveb
dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch, popřípadě
zástupcem veřejnosti (§52 odst. 2 nového stavebního zákona), musí k nim být bez dalšího přistoupeno
jako k námitkám.“ Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 185, „toto ustanovení nelze vykládat restriktivně v neprospěch osoby uplatňující námitky
tak, jako by znělo „proti návrhu územního plánu v části, která se jich dotýká.“ Všechny výhrady uplatněné
navrhovatelem, jakožto privilegovanou osobou ve smyslu §52 odst. 2 stavebního zákona, jsou proto námitkami
a tak je nutno s nimi naložit. Týká se to i těch námitek navrhovatele, které směřují proti jiným částem územního
plánu, než je vymezení zastavitelných ploch zahrnujících pozemky v jeho vlastnictví, tak i námitek navrhovatele
mířících na proces pořizování územního plánu.“
[46] V posuzovaném případě navrhovatelka spoluvlastní jako součást společného jmění
manželů vyjma předmětné nemovitosti i pozemek parc. č. 1178/3, v katastrálním území Čakovice
u Řehenic, obec Týnec nad Sázavou, na jehož východní straně je napadeným územním plánem
navrhována „místní komunikace na východě sídla Čakovice WD VI“ jako veřejně prospěšná
stavba. Jelikož je navrhovatelka spoluvlastníkem pozemku mezujícího s pozemkem, na němž je
navrhována veřejně prospěšná stavba, její výhrady je nutno ve smyslu výše uvedené judikatury
Nejvyššího správního soudu považovat za námitky ve smyslu ustanovení §52 odst. 2 stavebního
zákona, o nichž musí být v odůvodnění opatření obecné povahy rozhodnuto.
[47] Pokud tedy odpůrce vyhodnotil některé navrhovatelčiny výhrady ke konceptu a návrhu
územního plánu jako připomínky, postupoval v rozporu s ustanovením §48 odst. 2
a ustanovením §52 odst. 2 stavebního zákona. Jak však vyplývá z ustálené judikatury zdejšího
soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 185),
nepředstavuje toto pochybení odpůrce důvod pro zrušení napadeného územního plánu,
jestliže se odpůrce s těmito výhradami zabýval a pokud u každé námitky nesprávně posouzené
jako připomínka uvedl, zda výhradám vyhovuje či nikoli a zda toto odůvodnil. V posuzovaném
případě Nejvyšší správní soud konstatuje, že odpůrce se s jednotlivými výhradami navrhovatelky
uplatněnými v průběhu pořizování napadeného územního plánu zabýval (přičemž je různě
vyhodnotil jako námitky nebo připomínky), zaujal k nim stanovisko a svůj závěr i odůvodnil.
Z hlediska obsahového tak není rozdílu mezi rozhodnutím o námitkách navrhovatelky
posouzených odpůrcem jako námitky a vypořádáním těch námitek, které byly odpůrcem
nesprávně posouzeny jako připomínky. Z tohoto důvodu proto nelze napadený územní plán jako
celek či část zrušit pro nezákonnost.
[48] Nejvyšší správní soud dále poukazuje na to, že odpůrce o námitkách rozhodl v souladu
s ustanovením §172 odst. 5 správního řádu usnesením č. 6, pod bodem 5 na zasedání
zastupitelstva odpůrce konaného dne 12. 9. 2011.
[49] Ve vztahu k nejasnému odůvodnění rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelky
vůči určení předmětně nemovitosti jako místní komunikace a k odůvodnění vypořádání výhrad
navrhovatelky uplatněných vůči konceptu Nejvyšší správní soud konstatuje, že zamítnutí
jejích výhrad odpůrce odůvodnil prostřednictvím odkazů tak, že chtěl zachovat dopravní
infrastrukturu v rozsahu bývalého územního plánu v oblasti dopravní infrastruktury regulující
katastrální území Čakovice. Byť tedy odpůrce odůvodnil zamítnutí výhrad navrhovatelky
poněkud komplikovaným způsobem, je z kontextu a celého odůvodnění příloh k napadenému
územnímu plánu (k tomu srov. bod 160 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169) zřejmé, jaké stanovisko odpůrce zaujal - nevyhovět
námitkám navrhovatelky a jejího manžela z důvodu zachování stávající dopravní infrastruktury
v rozsahu dřívějšího územního plánu.
[50] Stejným - z hlediska Nejvyššího správního soudu akceptovatelným - způsobem
se odpůrce vyjádřil i k výhradám stěžovatelky uplatněným vůči konceptu územního plánu.
Nejvyšší správní soud dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, podle kterého se pořizování územního plánu „rozpadá“
do jednotlivých fází. Tyto jednotlivé fáze jsou „relativně uzavřené“, ovšem zároveň
na sebe navazují při zachování možnosti změn v řešení daného území v jednotlivých fázích
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 - 76): „Princip
legitimního očekávání pak v procesu územního plánování nelze vykládat jako zachování statu quo; (...) jedná
se o dlouhodobý proces, v němž se střetávají různé typy zájmů - vyhovění jednomu typu zájmů obvykle povede
k poruše ve vztahu k zájmu jinému (či jiného). Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová
skutečnost, která významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly,
nelze než takovou skutečnost reflektovat. Z existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v ranných
fázích územních plánování nelze dovozovat utvoření ‚závazné správní praxe‘ - tím by byla popřena sama podstata
územního plánování.“ Odpůrce tedy mohl v rámci vypořádání výhrad navrhovatelky proti konceptu
odkázat na návrh územního plánu a na vypořádání se s obdobnou výhradou navrhovatelky
k tomuto návrhu, neboť koncept územního plánu je jednou z fází pořizování územního plánu,
přičemž návrh samotného územního plánu na koncept plánu z povahy věci navazuje. Odpůrce
byl rovněž ve smyslu výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu oprávněn v průběhu
pořizování územního plánu měnit své stanovisko vůči výhradám uplatněným navrhovatelkou,
neboť se jedná o dynamický proces, v jehož průběhu se představy odpůrce o řešení daného
území mohou vyvíjet. Nejvyšší správní soud dále poukazuje na to, že vůči navrhovatelce je
závazné až rozhodnutí o námitkách (byť nesprávné posouzené jako připomínky) v rámci
napadeného územního plánu, nikoli vyjádření odpůrce k jejím námitkám v rámci konceptu
územního plánu; zásah do práv navrhovatelky či důvod pro zrušení napadeného opatření obecné
povahy by proto zásadně nemělo představovat pochybení v rámci vypořádání se s výhradami
uplatněnými vůči konceptu územního plánu, neboť aktem zasahujícím do sféry dotčených osob
je až konečné opatření obecné povahy, nikoli jeho koncept. Jako v každém případě týkajícím
se tvrzeného porušení procesních pravidel je vždy namístě zkoumat konkrétní důsledky
případného pochybení pro konečnou právní pozici dotčeného subjektu. Důvodem pro zásah
ze strany soudu mohou být pouze takové procesní excesy, které se dotýkají samé podstaty
procesních práv účastníka takového procesu s přímým dopadem do jeho právního postavení.
Z toho hlediska neshledává Nejvyšší správní soud uplatněné námitky důvodnými.
[51] Nejvyšší správní soud dále neshledal porušení ustanovení §53 odst. 1 stavebního zákona
v tom smyslu, že by pořizovatel a odpůrce nemohl již v den konání veřejného projednání návrhu
územního plánu rozhodnout o námitkách uplatněných nejpozději během veřejného projednání.
Vzhledem k tomu, že napadený územní plán byl podle vyjádření odpůrce připravován 8 let, není
podle Nejvyššího správního vyloučeno, aby byl odpůrce a pořizovatel „dostatečně připraven“
na výhrady osob (posouzených následně jako připomínky nebo námitky) uplatněné nejpozději
na veřejném projednání návrhu územního plánu, pokud se tyto výhrady v průběhu pořizování
územního plánu opakovaly. Kupříkladu ve vztahu k navrhovatelce a jejímu manželovi je nutné
poukázat na to, že ti opakovaně a dlouhodobě brojili proti určení předmětné nemovitosti
jako místní komunikace. Nejvyšší správní soud shledává, že odpůrci nic nebránilo o námitkách
rozhodnout již týž den, ve kterém proběhlo veřejné projednání návrhu územního plánu.
[52] K tvrzení navrhovatelky, že odpůrce měl porušit ustanovení §53 odst. 2 stavebního
zákona, neboť měl podle jejího názoru provést opakované veřejné projednání, Nejvyšší správní
soud považuje za nutné uvést, že opakované veřejné projednání podle citovaného ustanovení
stavebního zákona je nutné provést pouze tehdy, pokud při objektivním posouzení došlo
k podstatné změně navrhovaného územního plánu ve vztahu k jím řešenému území
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 185, ohledně
zrušení etapizace výstavby). Na základě výhrad pořizovatele sice došlo ke změnám
v navrhovaném územním plánu (ve vztahu k navrhovatelce zejm. k nevyhovění jejich námitek
směřujících do určení předmětné nemovitosti jako místní komunikace), ale tyto úpravy nezměnily
charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech. Z vyjádření
odpůrce při jednání soudu totiž vyplynulo, že těmito změnami většinou reagoval na upřesňující
požadavky dotčené veřejnosti ohledně řešeného území. Z pouhého faktu množství připomínek
(v posuzovaném případě 22, převážně odstraňující formální chyby a upřesňující územní plán),
případně z dotčení různorodých zájmů (zde zejm. navrhovatelky a jejího manžela), které může
být subjektivně vnímáno třeba i velmi citelně, nelze dovozovat, že by došlo k podstatné změně
návrhu územního plánu.
[53] K argumentaci navrhovatelky směřující vůči nesprávnosti a nedostatečnosti odůvodnění
rozhodnutí o jejích námitkách se Nejvyšší správní soud vyjádří při posouzení napadeného
územního plánu v dalších krocích přezkumu opatření obecné povahy, jak byly výše vymezeny,
neboť jejich posouzení souvisí se zákonností a přiměřeností zařazení předmětné nemovitosti
do kategorie místní komunikace.
[54] Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat otázkou, zda byl napadený územní plán
vydán v souladu s hmotným právem.
[55] Ve vztahu k tomuto kroku navrhovatelka své námitky vůči napadenému územnímu plánu
vzala při jednání soudu zpět, přičemž Nejvyšší správní soud žádné pochybení odpůrce
v tomto směru neshledal.
[56] Brojí-li navrhovatelka v neposlední řadě vůči tomu, že předmětná nemovitost byla
napadeným územním plánem zařazena do kategorie místní komunikace, a snáší-li argumentaci
v rovině nezákonnosti postupu odpůrce a rozpornosti se zásadou proporcionality ohledně
této skutečnosti, nemůže Nejvyšší správní soud ani tomuto přisvědčit. Poněvadž soud považuje
za nutné se k zařazení předmětné nemovitosti do kategorie místní komunikace vyjádřit
komplexně, nebude již nadále striktně oddělovat posouzení zákonnosti a proporcionality
napadeného opatření obecné povahy. Určení, která argumentace navrhovatelky spadá
do příslušného kroku přezkumu s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, by bylo ryze formalistické a nanejvýš obtížné, přičemž by byla
ohrožena srozumitelnost a přehlednost takového postupu.
[57] Nejvyšší správní soud nejprve předestírá, že územní plán podle ustanovení §43 a násl.
s. ř. s. je koncepční nástroj územního plánování (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, ve vztahu k politice územního rozvoje).
Z této charakteristiky vyplývá, že územní plán zásadně pouze stanovuje určitou koncepci řešení
daného území. K vlastní změně v právním charakteru daného území proto musí většinou
přistoupit další realizační nástroj, např. územní rozhodnutí podle ustanovení §76 a násl.
stavebního zákona. Jinými slovy je nutné dle názoru Nejvyššího správního soudu rozlišovat,
kterým aktem orgánu veřejné moci dojde v právním slova smyslu ke změně v režimu řešeného
území. K právní změně v režimu územním plánem řešeného území dojde např. vymezením
zastavěného území a zastavitelných ploch v územním plánu, neboť na toto určení nenavazuje
žádný další realizační akt ze strany orgánů veřejné moci; naopak na toto vymezení se váže použití
realizačních zjednodušených postupů v rámci územního a stavebního řízení.
[58] Ve vztahu k určení pozemku jako pozemní komunikace je stěžejní zákon č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“), který rozlišuje v ustanovení §2 odst. 2 tyto komunikace - dálnice, silnice, místní
komunikace a účelová komunikace. Pro zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice,
silnice a místní komunikace je určující ustanovení §3 odst. 1 zákona o pozemních komunikací,
podle kterého o tom rozhoduje příslušný silniční správní úřad. K zařazení pozemní komunikace
do těchto 3 kategorií je proto nutné konstitutivního individuálního správního aktu příslušného
silničního správního úřadu.
[59] Odlišná koncepce určení komunikace za účelovou je zvolena zákonem o pozemních
komunikací v případě účelových komunikací, neboť zákon nestanoví žádnému orgánu veřejné
moci pravomoc o této věci konstitutivně rozhodovat. Komunikace se tedy stane účelovou
komunikací naplněním znaků podle ustanovení §7 zákona o pozemních komunikací - k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66 (jenž byl
potvrzen usnesením Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2010, sp. zn. I. ÚS 322/10), ohledně
„právního vzniku“ veřejně přístupné účelové komunikace. V citovaném rozhodnutí Nejvyšší
správní soud rovněž dospěl k závěru, že je irelevantní, jak byl pozemek v pozemkových knihách,
v katastru nemovitostí, popř. v ostatních listinách, označován či evidován.
[60] Za stěžejní naopak označil to, „zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly
a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení
těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních
pozemků. Omezit vlastnické právo lze pouze se souhlasem vlastníka. Další podmínkou veřejného užívání
soukromého pozemku vedle nezbytného souhlasu vlastníka je též existence nutné a ničím nenahraditelné
komunikační potřeby.“ K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007 - 128, ve kterém uvedl, že „veřejně přístupná účelová komunikace
nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku … Veřejnou cestou se tedy pozemek stává
jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním.
Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání
věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně
přístupnou účelovou komunikací. Novodobá judikatura v tomto ohledu navazuje již na rozhodovací praxi
předválečného Nejvyššího správního soudu (srov. rozhodnutí Boh A 10017/32). K vzniku veřejně přístupné
účelové komunikace tedy není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek,
na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti.“ Stejný názor
zastává i Ústavní soud - srov. nález ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06.
[61] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že vydáním napadeného územního plánu ve vztahu
k předmětné nemovitosti se na právní sféře navrhovatelky ničeho nezměnilo a nemůže
proto dovozovat nezákonnost napadeného územního plánu. Jak bylo výše podrobně rozvedeno,
nemůže odpůrce vydáním územního plánu rozhodovat o zařazení komunikace do kategorie
místní komunikace. Uvedením předmětné nemovitosti v kategorii místní komunikace odpůrce
dle názoru Nejvyššího správního soudu pouze vyjádřil určitou koncepci řešení dopravy v daném
území (k čemuž se odpůrce přihlásil i při jednání soudu), přičemž jak vyplývá
i ze samotného návrhu na přezkum opatření obecné povahy ze dne 15. 12. 2011, používá se
předmětná nemovitost prostřednictvím soukromoprávních břemen k uspokojení určitých
dopravních potřeb již v současnosti. Otázka, zda uspokojení této dopravní potřeby odůvodňuje
zařazení do kategorie místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace nemohla
být v řízení před Nejvyšším správním soudem řešena, neboť je nyní přezkoumáván územní plán,
který představuje opatření obecné povahy, jímž nemohlo být o tomto zařazení z výše uvedených
důvodů rozhodováno.
[62] Obdobný názor Nejvyšší správní soud má i ve vztahu k tomu, zda odpůrce mohl
napadeným územním plánem „rozhodnout“ o zařazení předmětné nemovitosti do kategorie
veřejně přístupné účelové komunikace, byť ji v grafické části výkresu koncepce dopravy výslovně
označil za místní komunikaci (z hlediska výše uvedeného je toto určení právně nezávazné).
K získání statusu veřejně přístupné účelové komunikace dochází naplněním zákonných znaků -
mezi něž judikatura soudů dovodila i souhlas dotčeného vlastníka - nikoli vydáním územního
plánu. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že navrhovatelka nemůže být dotčena
na svých právech vydáním napadeného územního plánu, neboť k získání statusu místní
komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace (proti čemuž navrhovatelka fakticky
brojí), může dojít až po provedení příslušného správního řízení, resp. projevem její vůle
a jejího manžela jako spoluvlastníků předmětné nemovitosti.
[63] Tvrdila-li navrhovatelka při jednání soudu, že katastrální území Čakovice nebylo
v minulosti regulováno územním plánem, protože územní plán ze dne 31. 7. 2002 vydaný obecně
závaznou vyhláškou č. 1/2002 byl vyhlášen obcí Řehenice, nelze tomuto přisvědčit. Nejvyšší
správní soud si tento územní plán vyžádal a ověřil si, že územní plán reguloval rovněž katastrální
území Čakovice. Nejvyšší správní soud v tomto směru poznamenává, že je irelevantní, že tento
územní plán byl vydán jiným správním orgánem, neboť za podstatné považuje skutečnost,
že se vztahoval v příslušné části na stejné území jako napadený územní plán. Ze skutečnosti,
že došlo ke změně v členění daného území z hlediska jeho příslušnosti k obci, nelze dovozovat,
že by takovéto území nebylo v minulosti regulováno územně plánovací dokumentací, byť by byla
vydána i jiným správním orgánem, než který je k jeho vydání příslušný podle současného stavu.
Nelze rovněž v tomto směru podle názoru Nejvyššího správního soudu odhlédnout
od rozpornosti argumentace navrhovatelky, která na jednu stranu popírá, že by katastrální území
obce Čakovice bylo v minulosti regulováno územním plánem, na druhou stranu na tento minulý
územní plán ve svém návrhu odkazuje a dovozuje jeho prostřednictvím nezákonnost napadeného
územního plánu.
[64] Poukazuje-li navrhovatelka na to, že v předchozím územním plánu byla komunikace
evidována jako místní komunikace v rámci návrhu, a nyní již jako stav, je Nejvyšší správní soud
toho názoru, že změnou z „návrhu místní komunikace“ na „stav místní komunikace“ nedošlo
ke změně v její právní sféře. Jak bylo výše uvedeno, odpůrce nemůže v rámci územního plánu
(a to stávajícího i předcházejícího) závazně určovat charakter komunikace jako místní.
Za rozhodující naopak považuje Nejvyšší správní soud tu okolnost, že jak předchozím,
tak i současným napadeným územním plánem odpůrce vyjádřil koncepci (byť i třeba ve výhledu)
řešení dopravy v dané oblasti konstantním způsobem. Skutečnost, že předchozí územní plán
vymezoval „návrh“ místní komunikace, kdežto nyní je zakreslena jako „stav“, na tom dle názoru
Nejvyššího správního soudu ničeho nemění. V tomto směru poukazuje i na závěry vyslovené
např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2011, č. j. 2 Ao 4/2011 - 100,
jenž rovněž řešil, zda převzetí identické koncepce novým územním plánem z dřívějšího může
představovat zásah do právní pozice navrhovatele, a došel k závěru, že tak tomu není.
Takto viděno proto napadeným územním plánem nemohlo dojít k zásahu do vlastnického práva
navrhovatelky k předmětné nemovitosti, jelikož nebylo nikterak změněno jeho užití, hodnota ani
způsob dispozice s ním. V tomto ohledu je dílčí rozdíl spočívající v tom, že územní plán
z roku 2002 předpokládal, že na pozemku navrhovatelky může být zřízeno i parkoviště,
irelevantní, nemluvě o tom, že taková koncepce vlastně znamenala širší užití nemovitosti
než jen pro komunikační účely.
[65] Jelikož Nejvyšší správní soud výše uvedl, že nedošlo vydáním napadeného územního
plánu k zásahu do právní sféry navrhovatelky, je otázka proporcionality odpůrcem přijatého
řešení v tomto směru bezpředmětná. Nejvyšší správní soud však jako obiter dictum k otázce
proporcionality napadeného územního plánu a vedení místní komunikace na předmětné
nemovitosti uvádí, že v řízení podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s. přezkoumává zákonnost
územního plánu, nikoli to, zda zařazení určitého pozemku nemohlo být jiné, z hlediska
jeho vlastníka vhodnější a příhodnější. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, „ve skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených
pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území.
Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území
výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle
politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena,
a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických
a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává
vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno - není úkolem soudu
stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická
jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak,
je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud
není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé
politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není
jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“ V rozsudku ze dne 9. 12. 2009, č. j. 3 Ao 1/2009 - 192,
Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že „z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní soud byl
v projednávaném případě oprávněn pouze zhodnotit, zda odpůrce při plánování propojení stávajících komunikací
nevybočil ze zde stanovených mantinelů územního plánování, přičemž důvodem pro zrušení předmětné části změny
územního plánu by byl pouze zjevný exces, tedy případ kdy by naplánovaná komunikace vedoucí přes pozemek
navrhovatelky byla zcela nezdůvodnitelná cílem územního plánování, resp. veřejným zájmem na harmonickém
využití území a jeho udržitelném rozvoji.“
[66] Vzhledem k této judikatuře Nejvyššího správního soudu a výše uvedenému závěru, totiž,
že vydáním napadeného územního plánu nedošlo k právně závaznému určení předmětné
nemovitosti jako místní komunikace, ale pouze k vyjádření koncepce řešení dopravy v dané
oblasti, Nejvyšší správní soud konstatuje, že je v pravomoci odpůrce stanovit si tuto koncepci
autonomně. Záměr zřídit „místní komunikaci“ na pozemku, který zjevně slouží k uspokojování
dopravních potřeb, podle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže představovat zjevný exces
z pravomoci stanovit koncepci dopravy. K vlastní realizaci této koncepce navíc může dojít
pouze za splnění výše uvedených podmínek, přičemž rozhodující slovo bude mít navrhovatelka
a její manžel jako spoluvlastníci předmětné nemovitosti, neboť odpůrce „místní komunikaci“
na předmětné nemovitosti neurčil jako veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické
infrastruktury, proto nepřichází v úvahu opatření podle ustanovení §170 stavebního zákona
(vyvlastnění).
[67] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že návrh na zrušení části opatření obecné povahy
není důvodný. V souladu s ustanovením §101d odst. 2, větou druhou s. ř. s. jej proto rozsudkem
zamítl.
VII. Náklady řízení
[68] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
které stanoví, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. února 2012
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu