ECLI:CZ:NSS:2009:6.APS.1.2009:69
sp. zn. 6 Aps 1/2009 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce:
Ing. R. K., zastoupeného Mgr. Robertem Zelenkou, advokátem, se sídlem Jiřího z Poděbrad
583/28, Česká Lípa, adresa pro doručování: Haštalská 760/27, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, o ža lobě na
ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 12. 2008, č. j. 5 Ca 268/2007 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se za m ítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n epřizn á vá.
Odůvodnění:
Žalobce podal kasační stížnost proti shora označenému rozsudku městského soudu,
kterým byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem a pokynem
Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, který měl spočívat v následujících skutečnostech:
Žalobce byl do dne 26. 7. 2007 předsedou občanského sdružení OC FIS NORDIC WSC 2009,
o. s., přičemž předseda občanského sdružení je zároveň prezidentem Organizačního výboru
pro pořádání Mistrovství světa v klasickém lyžování v Liberci v roce 2009. Dne 26. 7. 2009 došlo
k odvolání z funkce a ke zrušení jeho členství v občanském sdružení valnou hromadou
tohoto občanského sdružení, přičemž stěžovatel má za to, že k tomuto kroku došlo na základě
zásahu a pokynu žalovaného správního orgánu, který udělil dopisem datovaným 10. 7. 2007
Statutárnímu městu Liberec. Jedná se o dopis adresovaný primátorovi města Liberec a vyzývající
k podniknutí příslušných kroků směřujících k tomu, aby se členy organizačního výboru stali
zástupci žalovaného, z nichž jeden by působil ve funkci viceprezidenta, a aby prezidentkou
organizačního výboru byla jmenována K. N. Další zásah, proti němuž se žalobce domáhal
ochrany, byly úkony žalovaného směřující k tomu, aby se zástupci žalovaného účastnili kontroly
dosavadní činnosti žalobce v občanském sdružení a ve funkci jeho předsedy a člena výkonného
výboru.
Městský soud v Praze vyšel při svém posouzení věci z ustanovení §82 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), který vymezuje podmínky
důvodnosti ochrany před nezákonným zásahem. Podle citovaného ustanovení každý, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat
ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
V daném případě pak nejsou podle městského soudu splněny zákonné podmínky, neboť jde
u přezkoumávaného úkonu o nevynutitelnou žádost, nikoliv o úkon správního orgánu učiněný
v rámci výkonu veřejné moci, který by adresáta úkonu zavazoval k určitému jednání,
kterým by byla přímo zkrácena práva žalobce. Předmětným d opisem nebyl žalobce přímo
zkrácen na svém právu svobodně se sdružovat. Žalobce byl odvolán z funkce člena výkonného
výboru občanského sdružení a jeho členství ve sdružení bylo zrušeno rozhodnutím valné
hromady. Proti tomuto se mohl žalobce bránit dle §15 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování
občanů. Dalším zásahem, proti němuž se žalobce domáhal ochrany, byly blíže nespecifikované
úkony žalovaného směřující k tomu, aby se zástupci žalovaného účastnili kontroly dosavadní
činnosti žalobce. Žalobce má z informací ve sdělovacích prostředcích za to, že žalovaný nadále
hodlá zasahovat do jeho práv. K tomu soud uvedl, že zákon nepočítá s ochranou před aktuálně
neexistujícími zásahy, tj. těmi, ke kterým došlo v minulosti, ani těmi, které mohou teprve
v budoucnu nastat. O hrozbu opakování zásahu jde tehdy, pokud hrozí, že správní orgán
opakovanými zásahy se bude snažit dosáhnout určitého konkrétního cíle a k následným zásahům
bude přistupovat proto, že předchozí zásah k dosažení cíle nepostačoval, či nevedl. Musí jít
o skutečně hrozící opakování původního zásahu, nikoli o zásah, který může sice vykazovat
podobnost s původním zásahem, avšak ve skutečnosti jde o zásah nový. Žalobci nelze dle §82
a násl. s. ř. s. poskytnout ochranu proti jednání žalovaného, které žalobce v budoucnu
předpokládá a které dle jeho názoru bude opět zasahovat do jeho práv. Městský soud
proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost. Rozsudek je podle jeho názoru nezákonný ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
neboť spočívá na nesprávném posouzení právní otázky soudem v tom směru, zda byl předmětný
pokyn ministerstva školství „zásahem“ dle §82 s. ř. s., zda byl tento zásah nezákonný
a zda v jeho důsledku došlo k přímému zásahu do práv stěžovatele, a nesprávném posouzení
otázky, zda v době vydání rozsudku trvají důsledky nezákonného zásahu. Soud pominul zcela
evidentní exces ministryně s kompetencí a pravomocí jí svěřených a evidentní donucovací účinek
vůči představiteli samosprávy a přímý dopad do stěžovatelových práv, jehož důsledky v době
vydání rozhodnutí trvaly. O nezákonné donucení vůči představiteli města šlo,
neboť na podniknutí v pokynu uvedených kroků vázalo ministerstvo bez opory v právních
předpisech poskytnutí dotace z veřejných rozpočtů. Dále stěžovatel uplatňuje s odvoláním
na §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nedostatečně zjištěný skutkový stav a neprovedení výslechu
žalobcem navrženého svědka Ing. J. K., ke zjištění důvodů jeho jednání a důsledků předmětného
pokynu ministerstva, a neprovedení důkazů ke zjištění, zda důsledky zásahu trvají. Stěžovatel
z těchto důvodů navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen a věc byla vrácena městskému soudu
k dalšímu řízení. Ke kasační stížnosti je třeba poznamenat, že za nezákonný pokyn, který je
předmětem kasační stížnosti, stěžovatel explicitně označuje pouze pokyn - dopis Ministerstva
školství, mládeže a tělovýchovy z 10. 7. 2007 (na rozdíl od žaloby, která je pojata šířeji - jako
druhý zásah proti kterému se stěžovatel domáhal ochrany, byly v žalobě označeny ještě blíže
nespecifikované úkony žalovaného směřující k tomu, aby se zástupci žalovaného účastnili
kontroly dosavadní činnosti stěžovatele).
Žalovaný k věci zaslal vyjádření, ve kterém zejména zdůraz nil, že pod pojmem „pokyn“
je nutno vnímat vyslovení zákazu nebo příkazu určitého jednání, které je adresát povinen
respektovat. Při „donucení“ je pak osoba povinna podrobit se zásahu, a donucení strpět.
V daném případě se nejednalo o „pokyn“ či donucení“ ve výše uvedeném pojetí. Dopis
ministryně školství může vyjadřovat představu o vhodném chování adresáta a jedná se
o nezávazný úkon, s jehož neuposlechnutím nejsou spojeny nějaké nepříznivé právní důsledky.
Pokud jde o námitku neprovedení výslechu svědka Ing. K. ke zjištění důvodů jeho jednání
a důsledků předmětného pokynu, není jasné, jaké jednání svědka má stěžovatel na mysli.
Stěžovatel byl ze své funkce odvolán nikoli žalovaným, ale relevantním projevem vůle -
hlasováním - členů občanského sdružení, proti čemuž se nebránil možnou žalobou dle §15
zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Žalovaný v občanském sdružení žádné zastoupení
neměl. Předmětné svědectví neshledal soud za právně relevantní, s ohledem na zjištěný skutkový
stav. V kasační stížnosti dále žalovaný postrádá konkrétní argumenty s vylíčením skutkových
okolností, v nichž stěžovatel spatřuje nezákonnost. V závěru proto žalovaný navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou odmítl, popř. zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda kasační stížnost splňuje zákonné náležitosti
a shledal, že kasační stížnost podal účastník řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.), byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel v ní uplatňu je přípustný
důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti
je zřejmé, v jakém rozsahu a z jakých důvodů stěžovatel jím označené rozhodnutí krajského
soudu napadá (§106 odst. 1 s. ř. s.). Kasační stížnost je ted y přípustná a vykazuje zákonné
minimum náležitostí nezbytných k tomu, aby mohla být věcně projednána. Napadené soudní
rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v k asační stížnosti. Nejvyšší správní soud
přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není
důvodná.
Úkonem, který byl v kasační stížnosti označen jako nezákonný pokyn, byl dopis ze dne
10. 7. 2007, nadepsaný „Mgr. D. K., Ministryně školství, mládeže a tělovýchovy“ a adresovaný
primátorovi města Liberec Ing. J. K. o následujícím textu (text uveden v plném znění): „ Vážený
pane primátore, v návaznosti na naše předchozí jednání Vás žádám o podniknutí příslušných
kroků, aby se členy organizačního výboru Mistrovství světa v klasickém lyžování v Liberci 2009
stali zástupci Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, z nichž jeden by působil ve funkci
viceprezidenta, a aby prezidentkou organizačního výboru byla jmenována K. N.“. Pod dopisem je
podepsána D. K. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v daném případě byla problematika
nesplnění kritérií pro vyhodnocení napadeného úkonu jako nezákonného zásahu ve smyslu §82
s. ř. s. velmi podrobně pojednána v odůvodnění rozsudku městského soudu a Nejvyšší správní
soud se plně ztotožňuje s jeho vyhodnocením věci. Městský soud nejprve rozepsal podmínky
ochrany podle §82 a násl. s. ř. s., s tím, že žaloba je důvodná tehdy, jsou -li kumulativně splněny
následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“
správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a
byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit
opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze
ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Městský soud pak vyšel z toho, že zejména
podmínka 1. a 2. není splněna. Nutno konstatovat, že Nejvyšší správní soud se s tímto
vyhodnocením ztotožňuje. Uvedené vyhodnocení věci je konzistentní s judikaturou Nejvyššího
správního soudu, specificky (per analogiam) např. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, v tom směru, že výzva byla v daném případě úkonem
sice apelativním, majícím přimět Statutární město Liberec jednat určitým způsobem, avšak
zároveň úkonem přímo nevynutitelným, kterým se žádná práva stěžovatele nezkracují, tj. proti
jeho vůli neomezují, tím méně pak přímo. Určitá závaznost a vynutitelnost je přitom esenciálním
znakem zásahu, pokynu nebo donucení orgánu veřejné moci ve smyslu podmínky 4. Zásahem
mohou být obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro
osoby vůči nimž směřují. Tyto osoby jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti
se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i ústního či jinak daného
pokynu či příkazu (viz rozsudek NSS č.j. 2 Aps 3/2007 - 91 z 22. 5. 2008). Obsahem dopisu
je v daném případě apel na určité jednání, ovšem zároveň není uvedena žádná sankce,
ani důsledky (tím méně právně relevantní důsledky), které by následovaly v případě, že by dopisu
nebylo vyhověno; takovou sankci ostatně ani právní řád nezná (nelze samozřejmě vyloučit
případné faktické důsledky v případě odchylného jednání adresáta dopisu, tak jako u každého
interaktivního jednání mezi dvěma subjekty). Daný dopis tak z právního hlediska nelze považovat
za závazný a přímo vynutitelný úkon. Úvaha městského soudu při vyhodnocení, zda se jedná
o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s., odpovídá i judikatornímu vývoji Nejvyššího správního
soudu. Podle relativně bohaté judikatury NSS je nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
za určitých okolností např. jednání justiční stráže, provedení změny rodného čísla, odstranění
vozidla na náklad jeho provozovatele (odtažení) k pokynu strážníka obecní policie, i zahájení
a provádění kontroly dle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, či pokyn
správce daně vyžadující osobní účast daňového subjektu na jednání. Jako nezákonný zásah
naproti tomu nebyl vyhodnocen např. přípis správního orgánu určité osobě, který obsahuje
sdělení o stavu určitých věcí, přímo nevynutitelnou výzvu, aby něco učinila, a informaci
o případných negativních důsledcích, sdělení Ministerstva dopravy o charakteru komunikace,
inspekční zpráva, vyhotovená Českou školní inspekcí podle §19 odst. 6 zákona ČNR
č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství. (K tomu je třeba poznamenat,
že vždy bude velmi podstatné vyhodnocení a zohlednění konkrétních okolností případu,
přesto lze konstatovat, že vyhodnocení věci v daném případě je konzistentní s obecným
a ustáleným judikatorním náhledem na uvedenou problematiku. Zřetelným odlišujícím kr itériem
je zejména závaznost, vynutitelnost a přímé právní důsledky pro žalobce - stěžovatele plynoucí
přímo z napadeného úkonu (k tomu je třeba poznamenat, že k odvolání stěžovatele v daném
případě došlo hlasováním kolektivního orgánu občanského sdružení, nikoliv přezkoumávaným
pokynem). Ke kasační námitce týkající se trvání důsledků údajného nezákonného zásahu
je nadbytečné se vyjadřovat: tato část argumentace městského soudu se vztahovala k dalším
žalobou napadaným úkonům žalovaného, které stěžovatel nečiní předmětem přezkumu
(v kasační stížnosti označuje stěžovatel jako nezákonný zásah pouze pokyn - dopis Ministerstva
školství, mládeže a tělovýchovy z 10. 7. 2007) .
Druhý okruh kasačních námitek směřuje do nedostatečně zjištěného skutkového stavu
a neprovedení výslechu žalobcem navrženého svědka Ing. J. K., ke zjištění důvodů jeho jednání a
důsledků předmětného pokynu ministerstva, a neprovedení důkazů ke zjištění, zda důsledky
zásahu trvají. Nejprve je třeba uvést, že jediná dostatečně konkrétní a srozum itelná výtka ve
vztahu ke zjišťování skutkového stavu a neprovedení důkazů je vztažena k neprovedení výslechu
svědka Ing. J. K. Z textu žaloby je zřejmé, že stěžovatel v bodu III. žaloby skutečně označil jako
možný důkaz výpověď primátora statutárního města Liberec, Ing. J. K. (označení důkazu bylo
provedeno pouze pod textem žalobního bodu v podobě: „Důkaz: výpovědí primátora
statutárního města Liberec, Ing. J. K.“). Není sice zcela zřejmé, kterou konkrétní skutečnost chtěl
žalobce prokazovat, avšak patrně žalobní tvrzení, že přinejmenším zástupce statutárního města
Liberec neprojevoval při hlasování ohledně funkce a členství stěžovatele svobodnou vůli
statutárního města Liberec, coby člena občanského sdružení, ale jednal na pokyn žalovaného.
K provedení označeného důkazu městský soud nepřistoupil. K tomu je třeba uvést následující:
Podle §52 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede. Soud tedy není
povinen provádět navrhované důkazy, jestliže má za to, že skutková stránka je prokázána
dostatečně. Městský soud v daném případě zjevně neviděl důvod k dalšímu prokazování skutkové
stránky. Rovněž tak Nejvyšší správní soud má skutkovou stránku (směřující zejména
k zodpovězení zásadní otázky, zda je v daném případě pojmově vůbec myslitelné, že by se mohlo
jednat o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.) za plně a dostatečně prokázanou.
Na druhou stranu je třeba uvést, že - ačkoli rozhodnutí, které z navržených důkazů
provede a které nikoli, je samozřejmě výlučně na úvaze soudu - to jej nezbavuje povinnosti
takový postup odůvodnit (viz např. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 5 Afs 147/2004,
č. 618/2005 Sb. NSS). Je tedy zřejmé, že městský soud byl oprávněn i v nyní projednávané věci
provedení navrhovaných důkazů odmítnout, měl však o této skutečnosti pojednat v odůvodnění
svého rozhodnutí, což explicitně neučinil. Jde tedy z jeho strany o pochybení a zbývá tak
posoudit, zda jde o pochybení natolik závažné, aby vyvolalo nutnost zásahu do vydaného
rozsudku. Je totiž třeba mít rovněž na z řeteli, že ne každé pochybení vede ke zrušení rozhodnutí
kasačním soudem (blíže viz níže).
Nejprve však podrobněji k vlastnímu vyhodnocení prokazování skutkové stránky:
Základní otázkou při úvaze soudu, které z navržených důkazů provede a které nikoli, je otázka
nadbytečnosti provedení takových důkazů pro zjištění skutkového stavu věci. Z hlediska zásad
procesní efektivity a hospodárnosti řízení je považováno provádění dalších důkazů
za nadbytečné, jakmile by již v dosavadním stavu poznání bylo nade všechnu pochybnost dána
(prokázána) skutečnost bránící vyhovět ve věci navrhovateli důkazu. Ústy starší judikatury
Nejvyššího soudu „soud nemusí z navrhovaných důkazů provést ty důkazy, jimiž mají být
prokazovány skutečnosti, které jsou pro posouzení nároku uplatňovaného v řízení nerozhodné
a právně nevýznamné.“ Tak je tomu i v daném případě. Nejvyšší správní soud považuje
za zásadní otázku, zda je v projednávaném případě pojmově vůbec myslitelné, že by se mohlo
jednat o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Za situace, kdy neformálním dopisem ministryně
školství, mládeže a tělovýchovy je apelováno na primátora města Liberce k podniknutí
příslušných kroků směřujících k tomu, aby se členy organizačního výboru stali zástupci
ministerstva, přičemž u předmětného dopisu absentuje závaznost a vynutitelnost, se skutečně
jedná o nevynutitelnou žádost, nikoliv o úkon správního orgánu učiněný v rámci výkonu veřejné
moci, který by adresáta úkonu zavazoval k určitému jednání, kterým by byla přímo zkrácena
práva stěžovatele. Za uvedených okolností, kdy kvalifikace úkonu jako nezákonného zásahu
ve smyslu §82 s. ř. s. není pojmově vůbec myslitelná a vyhovění návrhu nepřipadá v úvahu
již po doložení základního důkazu (předmětného dopisu ze dne 10. 7. 2007) a zodpovězení
primárních právních otázek, neshledává Nejvyšší správní soud neprovedení označeného důkazu
městským soudem jako vadu řízení a opomenutí uvedení odůvodnění této skutečnosti
v jeho rozhodnutí neshledává jako důvod k zásahu do jeho rozhodnutí. Pochybení spočívající
v opomenutí pojednat o výše rozepsané skutečnosti v odůvodnění rozhodnutí městského soudu
nemá za těchto okolností vliv ani na hmotně-právní postavení stěžovatele ani na jeho oprávněné
zájmy stěžovatele a zrušení rozsudku městského soudu pouze z tohoto důvodu by představovalo
nemístný přepjatý procesní formalismus. Opačný přístup by totiž vedl k situaci, v níž by městský
soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodl zcela
identicky jako ve svém předchozím rozsudku a pouze by své původní odůvodnění rozšířil o výše
již uvedené úvahy. Tento postup by ovšem vedl pouze k prodloužení řízení, bez nejmenšího vlivu
na jeho výsledek, a byl by proto v rozporu se zásadou ekonomie řízení. Nadto lze poznamenat,
že v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75 per analogiam, Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k rozhodujícím
skutečnostem uváží, zda důvody, na nichž stojí rozsudek krajského soudu, jsou dostatečným
podkladem pro daný výrok. Obstojí-li důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými, jak učinil výše. Nejvyšší správní soud
neshledává za výše uvedených okolností důvod k zásahu do přezkoumávaného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neshledal kasační stížnost důvodnou,
a ve smyslu §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti vůči stěžovateli rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s . ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo žalovanému,
protože však žalovaný náhradu nákladů nežádal, a případné vzniklé náklady ani jinak ze spisu
nevyplývají, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů žalovanému nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu