ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.190.2016:36
sp. zn. 6 As 190/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: Ing. Eva
Procházková, se sídlem nám. Svobody 1548/5, Znojmo, insolvenční správkyně dlužníka
Zoologická zahrada Tábor – Větrovy, a. s., se sídlem Nad Přehradou 408, Praha – Horní
Měcholupy, zastoupena Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, se sídlem
Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem
U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti: I. Bc. L. H., II. N. H., III.
OMNIPOL, a. s., se sídlem Nekázanka 880/11, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 8. 4. 2015, č. j. KUJCK 25766/2015/OREG, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 29. 6. 2016, č. j. 10 A 79/2015 – 108,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 29. 6. 2016,
č. j. 10 A 79/2015 – 108, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“)
se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 4. 2015,
č. j. KUJCK 25766/2015/OREG (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl
odvolání Zoologické zahrady Tábor – Větrovy (u které bylo na základě usnesení Městského
soudu v Praze č.j. MSPH 98 INS 21907/2014- B-21 ze dne 29.01.2015 rozhodnuto o prohlášení
konkursu na majetek dlužníka) a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Tábor ze dne
29. 10. 2014, č. j. METAB 44416/2014/SÚ/Kou, jímž byla zamítnuta žádost o dodatečné
povolení staveb (voliéry volné – ohrazení, 3x kotec, hrací prvky, altán, kurník, seník, stanový
hangár, 2x pavilon, stánek, zahradní domek, 2x zpevněná plocha pro WC a areálové rozvody
NN) v k-ú- Horky u Tábora.
Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí podrobně popsal průběh správního
řízení a skutečnost, že předchozí rozhodnutí v dané věci bylo zrušeno rozsudkem krajského
soudu ze dne 27. 11. 2013. Dospěl k názoru, že stavební úřad postupoval v souladu se zákonem
při posuzování žádosti odvolatele o dodatečné povolení předmětných staveb, přičemž nesouhlasil
s tím, že by se mělo jednat o stavby malého rozsahu, jak tvrdí odvolatel. Postup stavebního úřadu
při posuzování věci byl v souladu s příslušnou procesní úpravou, zvláště když stavební úřad
opakovaně zjišťoval aktuální stav věci a vyvaroval se pochybení, která byla správním orgánům
vytýkána v předchozím rozsudku krajského soudu.
K věci samé žalovaný uvedl, že s ohledem na znění Územního plánu Tábor z ledna 2011
doupřesnil funkční plochy dotčené stavbami dle předmětné žádosti o dodatečné povolení s tavby,
neboť stavby zasahují i do funkční plochy Zo – Plochy zemědělské – přičemž jmenoval přípustné
využití této plochy. Stavby umístěné v této ploše (tj. stejně jako v ploše Zt) nelze
podle žalovaného kvalifikovat coby stavby jednotlivé pro země dělskou výrobu. Nehodnotil
jako vadu rovněž to, že stavební úřad se vedle posuzování jednotlivých staveb zabýval také tím,
že jsou součástí provozované zoologické zahrady. Vysvětlil přitom, že předmětem tohoto řízení
nemůže být posouzení zákonnosti pořizování a schvalování příslušné územně plánovací
dokumentace nebo jednotlivých územních studií. Pokud odvolatel nesouhlasí s podmínkami
obsaženými v územním plánu ohledně funkční plochy Bni – HO26, žalovaný vysvětlil,
že tyto námitky měli vlastníci dotčených pozemků uplatnit při pořizování samotného územního
plánu, nikoli později; ostatně zastupitelstvo města v roce 2013 nesouhlasilo s žádostí odvolatele
o změnu územního plánu, tudíž žalovaný nemůže tuto situace v předmětném řízení řešit.
Žalovaný se ztotožnil s postupem správního orgánu, který k námitce podjatosti vznesené
odvolatelem pouze uvedl, že ta byla podána opožděně, tj. po vydání prvostupňového rozhodnutí.
Námitku podjatosti totiž odvolatel mohl vznést dříve, nikoli v době, kdy má za to, že se řízení
nevyvíjí „správným směrem“. Vypořádat se s takovou námitkou po vydání prvostupňového
rozhodnutí je věcí odvolacího správního orgánu, přičemž žalovaný nedospěl k závěru,
že by tato námitka byla důvodná. Nezjistil dále, že by nebyl v dané věci správní spis řádně veden,
přičemž účastníkům tohoto řízení bylo umožněno vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
Pokud odvolatel odkazuje na údajně opomenutá vyjádření související s posuzováním příjezdu
do areálu zoologické zahrady a parkováním návštěvníků, žalovaný uvedl, že předmětem
rozhodování stavebního úřadu nebyla žádná stavba řešící příjezd k zoologické zahradě,
ani týkající se parkování vozidel, tudíž ani nově předložené podklady z těchto posouzení
nedovozují žádné závěry. K novým skutečnostem uplatněným až v odvolání žalovaný odkázal
na ustanovení §82 odst. 4 správního řádu s tím, že k novým skutečnostem a k návrhům
na provedení nových důkazů se přihlédne pouze za splnění zákonem stanovených podmínek,
které však v daném případě nenastaly. Nadto vyjádření správního orgánu ze dne 9. 1. 2012
se podle žalovaného týká určitého tehdy zjištěného skutkového stavu, tudíž bylo možné následně
žádat o aktuální vyjádření odboru dopravy k dané věci. Stavebním úřadem získané vyjádření
přitom žalovaný nehodnotí tak, že by se mělo jednat o vy jádření „na objednávku“ s cílem
poškodit odvolatele, jak tvrdí.
Žalovaný zdůraznil, že postup stavebního úřadu byl v souladu s procesními předpisy,
že správní orgán umožnil účastníkům řízení se k věci vyjádřit a že byl respektován předchozí
rozsudek krajského soudu. Stavební úřad se tedy zabýval jed notlivými stavbami s ohledem
na daný způsob užívání a vzhledem ke konkrétnímu vymezení podle funkční plochy stanovené
vydanou územně plánovací dokumentací. To, že předchozí územní plán řešil dotčené území
jinak, není pro posouzení dané věci relevantní. Pokud se odvolatel dovolává předběžných
informací z roku 2012, žalovaný uvedl, že se týkají zcela jiných staveb. Nelze
nadto tyto informace automaticky považovat za územně plánovací informaci a za povolení
stavby.
V žalobě žalobkyně namítala, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu
se zákonem. Podle ustanovení §18 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění od 1. 1. 2013 (dále jen „stavební zákon“), je v nezastavěném území
možné umisťovat i taková technická opatření a stavby, které z lepší podmínky jeho využití
pro účely rekreace a cestovního ruchu. Předmětné stavby přitom tyto podmínky podle názoru
žalobkyně bez jakýchkoli pochyb splňují. Měla za to, že správní orgány v dané věci dostatečně
nerespektovaly předchozí zrušující rozsudek krajského soudu, jehož právními závěry byly vázány .
Vyslovila přesvědčení, že správní orgány s řešením věci k její tíži pouze obstruovaly. Napadené
rozhodnutí pouze kopíruje předchozí odůvodnění odvolacího rozhodnutí, které však neobstálo
v soudním přezkumu. Vlastními námitkami se však žalovaný jakkoli nezabýval, nezohlednil
zákonné normy, předchozí pravomocný rozsudek a územní plán. Vytýkala rovněž to, že úřední
osoby se v průběhu správního řízení k celé věci vyjadřovaly do místních novin, avšak uváděly
skutečnosti, které byly v rozporu se závěry krajského soudu uvedenými v předchozím rozsudku.
Žalovaný pochybil i v tom, že se neustále snaží přihlížet k tomu, že předmětné stavby byly
budovány za účelem využití pro zoologickou zahradu, což krajský soud v předchozím rozsudku
vyhodnotil jako nesprávné. Napadené rozhodnutí žalobkyně považuje za nepřezkoumatelné,
protože se nijak nevypořádá s odvolací námitkou, ve které se dovolával a posudků ohledně
dopravní situace, podle nichž nedošlo k nárůstu dopravy v dané oblasti. Žalobkyně
proto vyslovila přesvědčení, že odůvodnění napadeného rozhodnutí nevysvětluje,
v čem je spatřován rozpor s územním plánem, a že správní orgány nerespektují závazný právní
názor krajského soudu obsažený v předchozím rozsudku.
Krajský soud napadeným rozsudkem ze dne 29. 6. 2016, č. j. 10 A 79/2015 – 108,
napadené rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud nejprve nesouhlasil s tím, že by žalovaný při vydání
napadeného rozhodnutí nerespektoval předchozí zrušující rozsudek krajského soudu. Správní
orgány totiž měly v tomto řízení odstranit rozpor v označení pozemků, na kterých se mají
nepovolené stavby nacházet, což se stalo. Stavební úřad rovněž vyhověl požadavku soudu,
aby se zabýval každou stavbou jednotlivě, přičemž stavební úřad zkoumal, v jaké ploše funkčního
využití se podle územního plánu nachází. Krajský soud proto nesouhlasil s názorem žalobkyně,
že na základě předchozího rozsudku měly být předmětné stavby dodatečně povoleny. Soud
však dospěl k závěru, že se správní orgány dopustily nových pochybení, k nimž musel
přihlédnout z úřední povinnosti, neboť způsobují nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Soud totiž shledal rozpor v tom, že stavební úřad vymezil stavby tak, že se nacházejí v plochách
Bni, Zt, Rv a Bn, kdežto žalovaný konstatoval, že se dotčené pozemky nacházejí v plochách Bni,
Zt, Rv a Zo. Žalovaný sice tvrdil, že upřesnil funkční plochy dotčené jednotlivými stavbami,
avšak to se stalo nepřezkoumatelným způsobem. Žalovaný z výčtu ploch vypustil plochy
označené jako Bn – bydlení, které se měly podle stavebního úřadu týkat voliér volných (pozemky
parc. č. 988 a 989), aniž by uvedl, kde se t edy tyto voliéry nacházejí. Nově žalovaný přidal
do výčtu plochu označenou jako Zo s tím, že se týká části pozemku parc. č. 978/10,
aniž by specifikoval, které stavby se na tomto pozemku mají nacházet. Nebylo tedy možné zjistit,
které stavby nacházející se v této ploše nesplňují podmínky územního plánu, když stavební úřad
stavby na tomto pozemku zařadil do dvou jiných ploch využití (konkrétně Bni a Zt).
Krajský soud se dále zabýval dalšími námitkami žalobkyně, přičemž vy ložil, že správní
orgány mohly při posuzování předmětných staveb vycházet z účelu jejich využití k provozu
zoologické zahrady. Správní orgány totiž měly posoudit stavby jednotlivě, a nikoli jako komplex,
čemuž přes dílčí nevhodné obraty dostály. Pokud při hodnocení umístnění a využití stave b
vycházely ze způsobu jejich skutečného využití, který je deklarován v předložené projektové
dokumentaci, nevidí v tom soud nic závadného. Podle §110 a násl. stavebního řádu
totiž stavební úřad má přihlížet při povolování stavby k jejímu záměru a účelu. Soud
tedy souhlasil s tím, že v ploše Rv nelze povolit voliéry volné – ohrazení, protože nevyhovují
výčtu přípustných staveb v této ploše, zvláště když je tu nepřípustná chovatelská činnost a provoz
produkující zápach. Chovatelská činnost je zde tedy výslo vně zakázána. Ani v ploše Bn
(byť zde krajský soud shledal rozpor v tom, které stavby v této ploše jsou podle žalovaného
umístěny) nelze povolit voliéry volné – ohrazení, protože nevyhovují požadavkům na umísťování
staveb, jelikož neslouží k bydlení a nesouvisí s občanskou vybaveností. Ve vztahu k ploše Bni
(byť zde krajský soud rovněž shledal rozpor v tom, které stavby v této ploše jsou
podle žalovaného umístěny) soud uvedl, že stavební činnosti pod le stavebního úřadu brání
podle územního plánu podmínka vypracování územní studie. Soud však dospěl k závěru,
že tato podmínka obsažená v územním plánu je stanovena neurčitě a vágně, neboť se tak má stát
do doby platnosti územního plánu, přičemž je zcela na vůli or gánu územního plánování,
kdy se rozhodne pořídit územní plán nový. Podle znění stavebního řádu účinného od 1. 1. 2013
však je v jeho §43 odst. 2 stanovena podmínka, že se tak má stát ve lhůtě přiměřené. Územní
studie nadto měla být podle judikatury Nejvyššího správního soudu vypracována již pro samotn é
pořizování územně plánovací dokumentace. Způsob stanovení lhůty k pořízení územní studie
pro lokalitu Ho26 je svévolný, nemůže ji proto aplikovat, přičemž musel vycházet z přechodného
ustanovení bodu č. 5. zákona č. 350/2012 Sb., který se zabýval p říslušnou problematikou tak,
že úkol prověřit územní studií změny využití plochy jako podmínka pro rozhodování pozbývá
platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud není v uvedené územně
plánovací dokumentaci stanovena lhůta pro vložení dat o územní studii do evidence územně
plánovací činnosti. Tato podmínka tedy v souladu s tímto přechodným ustanovením pozbude
platnosti dnem 1. 1. 2017. K samotné lokalitě Bni soud uvedl, že v této lokalitě je podmíněně
přípustné budovat zařízení pro drobnou podnikatelskou činnost, tudíž těmto podmínkám
vyhovovala stavba pavilónu k občerstvení návštěvníků zoo.
Ohledně plochy Zt (byť zde krajský soud shledal rozpor v tom, které stavby v této ploše
jsou podle žalovaného umístěny) soud uvedl, že v této ploše je přípustná stavba voliéry –
ohrazení, vyhovující svou funkcí požadavkům územního plánu, který rovněž hovoří o umístění
ohrazení pastvin. Provedení ohrazení, které nevyhovuje toliko doporučujícímu stanovisku
Ministerstva pro místní rozvoj, nemůže být d ůvodem pro nepovolení řešené stavby,
stejně tak jako skutečnost, že ohrazení slouží pro účely zoologické zahrady. Krajský soud
v neposlední řadě nesouhlasil s tím, že by nebylo možné povolit areálové rozvody NN,
neboť liniové sítě a zařízení technické infrastruktury mohou nepochybně sloužit i k zásobování
území, resp. pozemků, přes které prochází. Souhlasil však s tím, že v ploše Zt nelze umístit stavby
k provozování zoologické zahrady, neboť nespadají pod pojem zemědělská výroba. Správní
orgány však přehlédly, že odvolatel měl zapsán do obchodního rejstříku jako předmět činnosti
zemědělskou výrobu, což měl stavební úřad zohlednit. Bude tedy nutné zjistit, k jakému účelu
měla být provozována stavba seníku, zda pro účely zemědělské výroby nebo provoz zoologické
zahrady. Soud v neposlední řadě nesouhlasil s tím, že by se žalovaný nezabýval všemi odvolacími
námitkami a odkázal žalobkyni na příslušnou pasáž napadeného rozhodnutí. Soud se rovněž
neztotožnil s námitkou žalobkyně, že bylo porušeno ustanovení §18 odst. 5 stavebního řádu,
neboť stavby v areálu zoologické zahrady nelze bez dalšího podřadit pod stavby rekreace
a cestovního ruchu, které by bylo možno v nezastavěném území umisťovat, pokud to územní
plán výslovně nevylučuje. Nadto část staveb je umístěna v zastavitelném území.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost.
Stěžovatel specifikoval, že kasační stížnost podává z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“). Stěžovatel namítal, že krajský soud patrně pochybil, neboť z odůvodnění rozsudku
krajského soudu vyplývá, že žalobkyně podala ve věci repliku, kter á mu nebyla zaslána,
která však byla velmi důležitá, neboť s ohledem na závěry soudu obsahovala rozšíření žalobní
argumentace. Pokud krajský soud zrušil obě rozhodnutí správních orgánů
pro nepřezkoumatelnost z důvodu odlišného vymezení ploch funkčního využití, pak stěžovatel
uvádí, že tuto námitku žalobkyně neuplatnila. Soudem zjištěná vada však podle názoru
stěžovatele nemůže představovat nepřezkoumatelnost rozhodnutí, nanejvýš
pouze jeho nezákonnost. Stěžovateli s ohledem na vadný procesní postup soudu přitom není
zřejmé, které námitky nemohl krajský soud vypořádat. Stěžovatel nadto zastával stanovisko,
že zde neexistuje rozpor mezi prvostupňovým a napadeným rozhodnutím. Napadené rozhodnutí
totiž pouze konstatuje, že část pozemku parc. č. 978/10 zasa huje do plochy Zo,
přičemž její využití je shodné jako u plochy Zt. Stavby v této ploše (tj. stejně jako v ploše Zt)
nelze kvalifikovat jako jednotlivé stavby pro zemědělskou výr obu. K věci samé dále uvedl,
že závěry soudu jsou vnitřně rozporné – pokud totiž na jedné straně hovoří o tom, že je nutné
při povolování stavby přihlížet k účelu stavby, tak tyto závěry popřel tím, že při vlastním
hodnocení staveb k tomuto účelu zhotovení nepřihlíží. V praxi by aprobace těchto závěrů vedla
k tomu, že by jednotlivé stavby v areálu ZOO byly povoleny, al e využití těchto staveb
pro tyto účely (zde zřízení ZOO) by pro rozpor s územním plánem nebylo možné. Stěžovatel
souhlasil s tím, že část staveb by bylo možné v území povolit, avšak pouze v případě,
pokud by sloužily účelu souladnému s platnou územně plánovací dokumentací. V posuzované
věci se přitom zjevně jedná s ohledem na současný stav o stavby v areálu ZOO, které tvoří jeden
funkční celek. Nic na tom nemění ani skutečnost, že část staveb byla dříve povolena,
neboť tyto stavby byly povoleny v souladu s územním plánem k jinému účelu a součástí areálu
ZOO se staly teprve dodatečně. Bylo tedy povinností správn ích orgánů se souvislostmi
mezi jednotlivými stavbami zabývat. Těmito okolnostmi by se stavební úřad musel zabývat
i v případě řádného postupu stavebníka, tj. kdyby před vlastní realizací staveb podal příslušné
návrhy ke stavebnímu úřadu; v případě postupu dle §129 stavebního řádu se přitom stavebník
nemůže dostat do výhodnějšího postavení. Došlo by tím k legalizaci tzv. salámové metody,
kdy by stavebník postupnými kroky mohl dosáhnout povolení svého záměru,
který by mu však jako celek nebyl povolen.
Stěžovatel se rovněž pozastavil nad závěry krajského soudu ohledně vágnosti podmínky
územního plánu ohledně zpracování územní studie. I kdyby jeho úvahy byly správné,
tak by tato podmínka měla být i podle krajského soudu platná až do 1. 1. 2017, tudíž byla platná
i v době napadeného rozhodnutí a žalovaný musel podle ní postupovat. Krajský soud proto nebyl
oprávněn zabývat se tím, zda některé stavby by mohly být v ploše Bni realizovatelné,
neboť tomu bránil obsah územního plánu. Zopakoval, že nelze jednotlivé stavby z komplexu
vytrhávat a bez ohledu na souvislosti dovozovat, zda by splňovaly podmínky příslušnéh o
územního plánu. Zdůraznil, že při posuzování přípustnosti umístění stavby se neposuzuje osoba
stavebníka, ale skutečný účel stavby. Vyznač ení předmětu činnosti „zemědělská výroba“
v obchodním rejstříku je tudíž pro posouzení věci irelevantní.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že rozsudek krajského soudu nemůže
být nepřezkoumatelný, neboť krajský soud jasně vysvětlil, proč správní rozhodnutí nemohla
v soudním přezkumu obstát. Stěžovatel samotnou podstatu závěrů krajského soudu ostatně
nijak nevyvrací. Žalobkyně souhlasila s krajským soudem, že si správní orgány měly ujasnit,
v jakých funkčních plochách se předmětné stavby nacházejí a jaké jsou podmínky pro výstavbu
v dotčeném území. Nelze proto akceptovat jakési „upřesnění“. K věcným námitkám stěžovatele
žalobkyně uvedla, že svědčí o nepochopení věci. Zjevně totiž přehlíží závěry, které krajský soud
učinil v předchozím rozsudku z roku 2013, přičemž jako jediný důvod pro neumožnění
dodatečného povolení staveb stěžovatel nesprávně uvádí, že jsou součástí areálu zoologické
zahrady. Bylo naopak nutné zkoumat každou stavbu individuálně. Koneckonců i sám stěžovatel
v kasační stížnosti přiznává, že část staveb bylo možné povolit. Rovněž stěžovatel přiznal, že část
staveb v předmětném areálu byla v minulosti řádně povolena. Žalobkyně rovněž souhlasila
se závěry soudu, že podmínka v územním plánu požadující vypracování územní studie
je nezákonná, protože je neplatná, a to od počátku.
Žalobkyně proto navrhovala, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
Osoby zúčastnění na řízení I., II. a III. se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínku obsaženou
v ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. , a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžov atele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji s těžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má -li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s . ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel- li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozh odováno či jak bylo rozhodnuto;
která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ
zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
V případě napadeného rozsudku se krajský soud dopustil výše uvedené nesrozumitelnosti,
neboť napadené rozhodnutí zkoumal nad rámec žalobních bodů.
Krajský soud totiž dovodil, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné z důvodu,
že se žalovaný odchýlil od vymezení staveb provedeným stavebním úřadem,
aniž by toto upřesnění podle názoru soudu blíže vysvětlil. Žádnou takovou námitku dovolávající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí však žalobkyně ve své žalobní argumentaci
uplatněné ve lhůtě dle ustanovení §72 s. ř. s. neuplatnila. Žalobkyně totiž pouze namítala,
že napadené rozhodnutí je nezákonné - neboť porušuje ustanovení §18 odst. 5 stavebního řádu,
nerespektuje předchozí zrušující rozsudek krajského soudu, protože se nedostatečně zabývá
odvolací argumentací, posuzuje budovy jako komplex, a protože výslovně nespecifikuje, v čem je
vlastně rozpor s územním plánem spatřován. Toho, že krajský soud rozhoduje nad rámec žalobní
argumentace, si byl krajský soud zjevně vědom, neboť v odůvodnění napadeného rozsudku
konstatoval, že tak činí z úřední povinnosti (srov. stranu 9 napadeného rozsudku).
Konstatovat nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu z úřední povinnosti může
krajský soud v souladu s ustanovením §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (podle něhož „soud zruší napadené
rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí“) pouze za určitých podmínek. Podle usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č . j. 7 Azs 79/2009 -84, je „krajský soud oprávněn
zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady
brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.).“ Taková situace
v projednávané věci zjevně nenastala, neboť krajský soud se s převážnou částí žalobní
argumentace vypořádal, byť to podle jeho názoru bylo zkomplikováno tím, že se žalovaný
odchýlil od vymezení staveb provedeným stavebním úřadem. Krajský soud však v odůvodnění
napadeného rozsudku jakkoli neuvedl, kterou žalobní argumentaci s ohledem na jím zjištěnou
vadu nemohl řádně vypořádat. Z odůvodnění napadeného rozsudku naopak plyne přesný opak,
neboť krajský soud se prakticky s veškerou žalobní argumentací přímo či nepřímo vypořádal.
Nelze tedy hovořit o tom, že by nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí bránila ve věcném
projednání žaloby. Pokud žalobkyně na tuto nepřesnost a nedostatečnost v odůvodnění
napadeného rozhodnutí nepoukázala, nebylo věcí krajského soudu její argumentací doplňovat či
nahrazovat, neboť to je v rozporu se zásadou dispoziční, jak vyložil rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 8. 3. 2011, č . j. 7 Azs 79/2009 - 84.
Nejvyšší správní soud rovněž nepřehlédnul, že krajský soud se dopustil dalšího dílčího
pochybení, když repliku žalobkyně ze dne 3. 6. 2016 obsahující její polemiku s vyjádřením
žalovaného nezaslal stěžovateli. V tomto směru Nejvyšší správní soud přiměřeně odkazuje
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 11. 2014, č . j. 4 As 208/2014 – 39, podle kterého „procesní
pochybení spočívající v tom, že krajský soud v intencích §74 odst. 1 věta třetí s. ř. s. nedoručil vyjádření žalované
k žalobě žalobkyni je vadou řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a to zejména
za situace, kdy bylo soudem o žalobě rozhodováno bez jednání a kdy krajský soud z vyjádření žalované
ve svém rozsudku vycházel.“
Byť si je Nejvyšší správní soud vědom toho, že citovaný rozsudek se týká přeposlání
vyjádření správního orgánu žalobci, má za to, že je nutné jej přiměřeně aplikovat i na nyní
posuzovaný případ, kdy krajský soud nepřeposlal žalovanému správnímu orgánu vyjádření
žalobkyně. Nejvyšší správní soud má sice za to, že samo o sobě nepřeposlání repliky druhému
účastníku řízení, pokud z této repliky soud nečiní jakákoli další zjištění nad rámec žaloby, zásadně
nepředstavuje důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25), v posuzované věci však musel konstatovat,
že rovněž toto pochybení odůvodňuje zrušení napadeného rozsudku, neboť krajský soud
rozhodoval bez jednání i na základě podání, o je hož obsahu neinformoval druhého účastníka
řízení, přičemž z úřední povinnosti v rozporu s procesními pravidly přihlédnul nad rámec žalobní
argumentace známé druhému účastníku řízení k pochybení správního orgánu, což vedlo k tomu,
že tento druhý účastník obdržel překvapivé rozhodnutí, proti němuž se může obtížně bránit,
neboť neví, zda takový postup soud zvolil na základě tohoto nezaslaného podání či nikoli.
Takovýto postup soudu je přitom v rozporu se zásadou rovnosti účastníků řízení
podle ustanovení §36 odst. 3 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud musí v neposlední řadě konstatovat, že napadený rozsudek
je vnitřně rozporný. Na jednu stranu totiž krajský soud souhlasil s tím, že správní orgány
posuzovaly jednotlivé stavby s ohledem na deklarovaný účel jejich použití, na druhou stranu
však od tohoto jednotícího záměru odhlédl, když ve vztahu k jednotlivým stavbám konstatoval,
že samy o sobě jsou v souladu s příslušnou územně plánovací dokumentací. Nejvyššímu
správnímu soudu není zřejmé, na základě čeho se krajský soud při posuzování jednotlivých
staveb odchýlil od svého názoru, že je nutné zohlednit i deklarovaný účel staveb,
které sám odvolatel označil jako stavby náležející do komplexu zoologické zahrady. Nejvyšší
správní soud naopak souhlasí s postupem správních orgánů, které při posuzování jednotlivých
staveb důsledně zohledňovaly, že se jedná o stavby spojené s komplexem zoologické zahrady,
a jako takové je i při rozhodování o dodatečném povolení stavby posuzovaly.
Nejvyšší správní soud totiž nesouhlasí s tím, aby stavebník, který s jednotným záměrem
staví budovy bez příslušného povolení, mohl následně dosáhnout „legalizace“ těchto staveb
za pomocí argumentu, že jednotlivé stavby samy o sobě mohou představovat z hlediska
posuzování jejich souladnosti s územním plánem zcela jiný typ staveb, které by bylo možné
dodatečné povolit. Tím by stavebník mohl v určitých případech „po jednotlivých stavbách“
(tzv. salámovou metodou) dosáhnout dodatečného povolení staveb, kterého by v případě
zákonného postupu v podobě absolvování řádného stavebního řízení s žádostí o povolení celého
takového stavebního záměru nedosáhl. Nejvyšší správní soud přitom nevidí jakýkoli důvod
pro to, aby stavebník, který nepostupoval v souladu se stavebním řádem a stavěl komplex budov
bez příslušného stavebního povolení, dosáhl prostřednictvím řízení o dodatečném povolení
stavby pro sebe lepšího výsledku než ten, který postupuje řádně v souladu se stavebním řádem
a žádá o komplexní povolení všech jím plánovaných staveb.
Nejvyšší správní soud má rovněž za to, že na charakter stavby a její souladnost s územně
plánovací dokumentací nemá vliv to, jaký předmět činnosti má stavebník zapsán v obchodním
rejstříku. Zápis v obchodním rejstříku totiž nemá jakýkoli vliv na to, co stavebník skutečně hodlá
postavit, resp. co (jako je tomu v posuzované věci) již postavil, a jak to hodlá provozovat.
Nejvyšší správní soud v neposlední řadě nemůže souhlasit ani s tím, jak krajský soud
přistoupil k posouzení zákonnosti jednotlivých ustanovení územního plánu. Touto otázkou
se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 9. 2016,
č. j. 5 As 194/2014 – 36, v němž dospěl k závěru, že „soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření
obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen,
a to ve lhůtě stanovené v §101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné
povahy dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., kter ý je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat
ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obec né povahy užito; tento návrh
je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve l hůtě pro společně podávanou
žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s.“
Jak Nejvyšší správní soud ověřil z předmětné žaloby, žalobkyně žádný výslovný
či nevýslovný návrh na zrušení části územního plánu Tábor nevznesla. Za takové situace
tedy krajský soud nebyl oprávněn si pro účely daného řízení posoudit otázku zákonnosti
územního plánu a dospět k závěru, že jeho dílčí část je nezákonná, a že ji tudíž neměl ani správní
orgán aplikovat. Pokud určitá část územního plánu nebyla napadena a nebyla příslušným
procesním způsobem zrušena, nelze takové ustanovení libovolně přezkoumávat
a pouze pro účely navazujícího soudního řízení konstatovat, že podmínka je neplatná.
Pokud totiž příslušná část opatření obecného povahy (zde územního plánu) nebyla řádně zrušena,
je stále platná a účinná, tudíž správní orgán je i v případě zrušujícího rozsudku a vrácení věci
k dalšímu řízení stále tímto vázán. I když by se v této konkrétní kauze uplatnilo pravidlo obsažené
v ustanovení §78 odst. 5 s. ř. s., v jiných případech by správní orgán musel postupovat
i podle takového „neplatného“ ustanovení opatření obecné povahy, což by vytvářelo nedůvodné
rozdíly v rozhodování správního orgánu, pokud by tedy správní orgán nerezignoval
na dodržování platného a nezrušeného opatření obecné povahy (zde územního plánu),
což by vedlo rovněž k nezákonnosti takového rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se proto s ohledem na výše uvedené neztotožnil s postupem
krajského soudu, tudíž bylo nutné jeho rozhodnutí zrušit podle usta novení §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., byť nepřímo se Nejvyšší správní soud rovněž zabýval naplnění kasačního důvodu
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
O případné náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu