ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.192.2016:23
sp. zn. 6 As 192/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci navrhovatelky: M. K., zastoupená JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA, advokátem, se
sídlem Lidická 710/57, Brno, proti odpůrci: Státní ústav pro kontrolu léčiv, se sídlem
Šrobárova 48, Praha 10, týkající se návrhu na zrušení čl. 2 odst. 5 písm. c) opatření obecné
povahy vydaného odpůrcem dne 29. dubna 2013, pod č. 04-13, sp. zn. sukls17954/2013, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatelky proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. července
2016, č. j. 8 A 73/2016 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost navrhovatelky se zamítá .
II. Navrhovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatelka se svým podáním ze dne 26. dubna 2016 domáhala u Městského soudu
v Praze (dále též „městský soud“) zrušení opatření obecné povahy označeného v návětí, v části
čl. 2 odst. 5 písm. c). Důvodem byla příliš vysoká cena léčebného konopí vycházející
z napadeného opatření obecné povahy. Ta podle navrhovatelky neodpovídá smyslu a účelu
zákona č. 50/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých
souvisejících zákonů (zákon o léčivech), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 167/1998 Sb.,
o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, tj. umožnit legální využití
léčebného konopí osobám, které je potřebují. Mezi tyto osoby se řadí i navrhovatelka.
[2] V průběhu řízení před soudem nabylo účinnosti opatření obecné povahy ze dne
16. 6. 2016 pod č. 01-16, sp. zn. sukls58380/2016, dnem 1. 7. 2016 současně pozbylo účinnosti
návrhem napadené opatření obecné povahy. Městský soud proto návrh odmítl podle §46
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), neboť naznal, že nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek
je neodstranitelný. Výrok o náhradě nákladů řízení soud opřel o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s.,
podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno
nebo žaloba odmítnuta.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému usnesení krajského soudu podala navrhovatelka
(dále též „stěžovatelka“) včas kasační stížnost. V ní namítala, že městský soud neměl návrh
odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, nýbrž řízení zastavit pro uspokojení navrhovatele,
tj. podle §62 s. ř. s. Odpůrce totiž po zahájení soudního řízení napadené opatření obecné povahy
sám zrušil, čímž vyhověl požadavku stěžovatelky. V tom se podle stěžovatelky její situace
liší od případu, který Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku ze dne 26. září 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, kde opatření obecné povahy zrušil během soudního řízení Ústavní soud,
proto aplikace §62 s. ř. s. nebyla možná. Stěžovatelka dále uvádí, že kdyby městský soud zastavil
soudní řízení podle §62 odst. 4 s. ř. s., jak měl, pak by podle §60 odst. 2 věty druhé s. ř. s.
musel přiznat stěžovatelce náhradu nákladů řízení. Stěžovatelka zde analogicky poukazuje
na §146 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,
podle něhož má žalovaný hradit náklady řízení, byl-li pro jeho chování vzat návrh zpět. V daném
případě to byl odpůrce, kdo svým jednáním způsobil, že řízení ztratilo svůj předmět,
a stěžovatelce vyhověl předtím, než tak mohl učinit městský soud. Závěrem stěžovatelka
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a sám rozhodl
o zastavení řízení pro uspokojení navrhovatelky a o náhradě nákladů řízení jak před městským
soudem, tak před Nejvyšším správním soudem.
[4] Žalovaný vyjádřil zásadní nesouhlas s právním názorem stěžovatelky. Poukázal na analogii
uspokojení navrhovatele ve správním soudnictví se smírným vyřešením věci v civilním řízení
s tím, že takto je třeba uvedený institut interpretovat. K jeho naplnění dojde v situaci,
kdy odpůrce prakticky uzná důvody žalobního návrhu a vlastním úkonem, tj. určitou formou
autoremedury, tomuto návrhu plně vyhoví. V daném případě však jednak odpůrce vyjádřil
v soudním řízení nesouhlas s podanou žalobou, zejména však změnu opatření obecné povahy
přijal bez souvislosti s podanou žalobou. O tom svědčí fakt, že návrh opatření obecné povahy
č. 01-16 vyvěsil na své úřední desce, aby se k němu dotčené osoby mohly vyjádřit, již dne
1. března 2016 a opatření č. 02-16 dne 2. května 2016, a to i způsobem umožňujícím dálkový
přístup. O podané žalobě se dozvěděl z přípisu městského soudu až dne 6. května 2016.
Stěžovatelka tedy mohla vědět o tom, že napadené opatření obecné povahy bude v blízké době
zrušeno a měla též možnost uplatnit své nároky cestou připomínek k vyvěšeným návrhům,
tuto možnost však nevyužila.
[5] Odpůrce uzavřel, že ke zrušení napadeného opatření obecné povahy by došlo ve stejných
termínech i v případě, kdy by stěžovatelka svůj návrh městskému soudu vůbec nepodala. Nová
opatření obecné povahy, která napadené opatření nahradila, nebyla vydána za účelem uspokojení
stěžovatelky v probíhajícím soudním řízení, nýbrž z důvodu úpravy cenové regulace individuálně
připravovaných léčivých přípravků, tj. z moci úřední odpůrce, nezávisle na stěžovatelce.
[6] Stěžovatelka v replice zdůraznila, že uspokojení navrhovatele je objektivní stav zcela
nezávislý na úmyslu odpůrce, jeho subjektivní postoj a důvody pro vydání nového opatření
obecné povahy tedy nehrají žádnou roli. Ustanovení §62 s. ř. s. je zvláštním ustanovením vůči
obecnému ustanovení §46 s. ř. s., a musí se tedy aplikovat přednostně, je-li naplněna
jeho hypotéza. Ta podle stěžovatelky spočívá v tom, že: a) soud doposud meritorně nerozhodl,
b) odpůrce učiní úkon v rámci své působnosti a c) tímto úkonem dojde k uspokojení
navrhovatele, tedy dojde k tomu, co navrhovatel v řízení požadoval. Z hlediska jejího naplnění
je tedy zcela nerozhodné, jaký je obsah vydaných opatření obecné povahy, či jak se stěžovatelka
bránila jejich vydání.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud k tomu na vysvětlenou poznamenává,
že pokud by stěžovatelka brojila svou kasační stížností výhradně jen proti výroku o náhradě
nákladů řízení, byla by taková kasační stížnost nepřípustná podle §104 odst. s. ř. s. V nyní
řešeném případě však stěžovatelka napadá též výrok o odmítnutí návrhu s tím, že řízení mělo být
zastaveno. Proto je její kasační stížnost přípustná, byť je zjevně jejím hlavním motivem snaha
dosáhnout pro stěžovatelku příznivějšího rozvržení povinnosti hradit náklady soudního řízení.
[8] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[9] Ustanovení §62 s. ř. s. zní následovně: „(1) Dokud soud nerozhodl, může odpůrce vydat nové
rozhodnutí nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jimiž navrhovatele uspokojí, nezasáhne-li tímto postupem
práva nebo povinnosti třetích osob. Svůj záměr navrhovatele uspokojit sdělí správní orgán soudu a vyžádá si
správní spisy, pokud je již soudu předložil. (2) Předseda senátu stanoví lhůtu, v níž je třeba rozhodnutí vydat,
opatření nebo úkon provést a oznámit je navrhovateli i soudu; uplyne-li tato lhůta marně, pokračuje soud v řízení.
(3) Dojde-li oznámení odpůrce podle odstavce 2 soudu, vyzve předseda senátu navrhovatele, aby se ve stanovené
lhůtě vyjádřil, zda je postupem správního orgánu uspokojen. Zmeškání této lhůty nelze prominout. (4) Soud řízení
usnesením zastaví, sdělí-li navrhovatel, že je uspokojen. Soud řízení zastaví i tehdy, nevyjádří-li se
takto navrhovatel ve stanovené lhůtě, jestliže ze všech okolností případu je zřejmé, že k jeho uspokojení došlo. (5)
Rozhodnutí, opatření nebo úkon podle odstavce 1 nabývá právní moci nebo obdobných právních účinků dnem
právní moci rozhodnutí soudu o zastavení řízení.“
[10] Smysl a účel citovaného ustanovení spočívá v tom, že umožňuje stranám sporu
ve správním soudnictví dospět ke smírnému řešení. Odborná literatura proto (shodně
s odpůrcem) přirovnává institut uspokojení navrhovatele ke smíru v občanském soudním řízení
(JEMELKA, L., PODHRÁZKÝ, M., VETEŠNÍK, P., ZAVŘELOVÁ, J., BOHADLO, D.,
ŠURÁNEK, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, str. 468-469).
Důvodová zpráva k s. ř. s. k tomu uváděla (zvýraznění doplněno): „Jde tu o založení pravomoci
správního orgánu vydat ve věci po podání návrhu nové rozhodnutí, zásadně tehdy, ztotožní-li se správní orgán
s námitkami proti svému postupu nebo rozhodnutí. V takovém případě si může i správní orgán vyžádat k vydání
takového rozhodnutí lhůtu a navrhovatel pak bude dotázán, zda se cítí uspokojen. Zavedení ‚uspokojení
navrhovatele‘ pak může významně přispět ke zkrácení soudního řízení a odbřemenění soudů,
přičemž se tu preferuje faktický požadavek na co možná rychlé odstranění vzniklého sporu před autoritativním
zásahem soudu; bez významu není ani to, že v těchto případech - ač navrhovatel bude mít právo proti odpůrci
na náhradu nákladů řízení, budou tyto náklady výrazně nižší a tedy (zpravidla státní rozpočet) méně zatěžující.“
[11] Z takto nastíněného účelu a smyslu zákona vyplývá, že k uspokojení navrhovatele
je vždy třeba shodné vůle obou stran sporu, aby tento institut mohl být využit. Vůle nemusí být
v případě navrhovatele výslovně vyjádřená, jelikož §62 odst. 4 věta druhá s. ř. s. umožňuje
nahradit ji úsudkem soudu o tom, že k uspokojení navrhovatele došlo. Nelze však přehlížet,
že zákon v kombinaci s judikaturou tuto možnost podmiňuje tím, že navrhovatel byl osloven,
dostal možnost se k dané otázce vyjádřit a byl poučen o následcích případného nevyjádření (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2009, č. j. 4 Ads 105/2008 - 185,
č. 2502/2012 Sb. NSS). Soud zde nesmí jít nad rámec zásady dispoziční a nemůže vůli
navrhovatele „korigovat“ nebo mu ji vnucovat. Jestliže navrhovatel vyjádří názor, že uspokojen
nebyl, pak bez ohledu na to, jak neopodstatněné se důvody jeho nesouhlasu mohou soudu jevit,
řízení pro uspokojení navrhovatele zastavit nesmí (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. července 2010, č. j. 3 Ads 148/2008 - 70, č. 2130/2010 Sb. NSS).
Tím spíše podle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže soud nahrazovat projev vůle
odpůrce, jelikož k takovému kroku mu chybí jakákoliv, byť třeba jen analogicky použitelná
zákonná opora. Občanský soudní řád zde podpůrně využít nelze, neboť ten se podle §64 s. ř. s.
uplatní pouze tehdy, nestanoví-li sám soudní řád správní jinak. Soudní řád správní má přitom
vlastní, komplexní úpravu důvodů pro zastavení řízení i úhrady jeho nákladů (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. srpna 2015, č. j. 6 As 135/2015 - 79, č. 3344/2016 Sb.
NSS).
[12] Nejvyšší správní soud tak dospívá k závěru, že §62 odst. 1 věta druhá, kde se praví,
že „svůj záměr navrhovatele uspokojit sdělí správní orgán soudu“, není pouhým technickým ustanovením,
nýbrž vyjadřuje jednu z nutných podmínek, jež musí být splněny, aby soud mohl zastavit řízení
pro uspokojení navrhovatele. Je pravda, že odborná literatura ani judikatura nepovažují vždy
za nezbytné, aby byla přesně dodržena procedura popsaná v §62 odst. 1 až 3 s. ř. s. To však platí
pouze pro souslednost jednotlivých kroků. Odpůrce tedy může, namísto deklarace záměru
navrhovatele uspokojit, soudu přímo oznámit, že tak již učinil, např. že vydal ve věci nové
rozhodnutí (srov. POTĚŠIL, L., ŠIMÍČEK, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges,
2014, str. 531). Stejně tak není na závadu, pokud odpůrce navrhovatele uspokojí bez toho,
že by mu k tomu soud stanovil lhůtu podle §62 odst. 2 s. ř. s. (srov. bod [17] rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. října 2013, č. j. 6 Ads 3/2013, č. 2996/2014 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud však nemůže jít tak daleko, že by připustil zastavení řízení pro uspokojení
navrhovatele bez výslovně projevené vůle odpůrce či dokonce proti ní. Důvody pro postup
zvolený odpůrcem mohou totiž ležet mimo probíhající soudní řízení (v řízení o zrušení opatření
obecné povahy to platí dvojnásob, neboť je určeno obecně vymezenému okruhu adresátů,
přičemž míra „uspokojení“ každého z nich je relativní, resp. může se lišit a dosahovat i hodnot
záporných). Subjektivní postoj odpůrce k věci musí soud brát v potaz, neboť odpůrce je stranou
řízení, o jehož zastavení se jedná. Navíc jestliže sám odpůrce nepovažuje svůj postup
za uspokojení navrhovatele, soud těžko může tuto otázku posoudit opačně, neboť by tím – bez
potřebné shody s odpůrcem o tom, jak má být jeho úkon chápán – do značné míry předjímal
výklad nově vydaného rozhodnutí, resp. zde opatření obecné povahy, a výsledek jeho případného
budoucího soudního přezkumu.
[13] Pokud by vůbec bylo možné o postupu navrhovaném stěžovatelkou uvažovat,
pak snad jedině v extrémních případech, kdy by odpůrce zcela zjevně a nepochybně možnost
uspokojit navrhovatele fakticky využil, avšak cíleně a účelově by to popíral ve snaze vyhnout se
placení nákladů řízení. V daném případě se však o takový účelový postup nejedná. Jak vyplývá
z vyjádření odpůrce, proces nahrazení napadeného opatření obecné povahy dvěma novými
opatřeními obecné povahy byl motivován zcela jinými důvody, než byl soudní spor vyvolaný
stěžovatelkou. O pravdivosti tohoto tvrzení svědčí zejména časová souslednost jednotlivých
kroků, kdy návrhy obou nových opatření obecné povahy byly zveřejněny na úřední desce
odpůrce ještě před podáním žaloby, což ani stěžovatelka nezpochybňuje.
[14] Nejvyšší správní soud na závěr uvádí, že ve správním soudnictví vskutku může docházet
k situacím, kdy v průběhu řízení dojde ke ztrátě jeho předmětu nebo k takové změně okolností,
která vylučuje pokračování v řízení, a přestože se navrhovatel (resp. žalobce) může subjektivně
cítit být takovým výsledkem uspokojen, nedochází k zastavení řízení podle §62 odst. 4, resp. §47
písm. b) s. ř. s., nýbrž k odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jako se stalo
i v tomto případě. Jak uvádí odborná literatura: „Nutno dodat, že k faktickému ‚uspokojení‘ navrhovatele
správním orgánem v průběhu soudního řízení může dojít i mimo režim §62 SŘS. Paralelně se soudním řízením
totiž mohou ve věci probíhat různá správní řízení, ať již opravného či dozorčího charakteru [obnova řízení (§100
a 102 SpŘ, §117 a násl. DŘ), přezkumné řízení (§94 a násl. SpŘ, §121 a násl. DŘ), nové rozhodnutí
(§101, 102 SpŘ)]. V takovém případě soud může řízení přerušit dle §48 odst. 3 písm. a) SŘS.
Pokud pak následkem těchto správních řízení nastane situace, že dosud probíhající soudní řízení přijde o svůj
předmět (typicky bude-li správními orgány pravomocně zrušeno žalobou napadené rozhodnutí), soud návrh
odmítne dle §46 odst. 1 písm. a) SŘS, popř. řízení o něm zastaví dle §47 písm. a) SŘS, vezme-li jej žalobce
zpět“ (BLAŽEK, T., JIRÁSEK, J., MOLEK, P., POSPÍŠIL, P., SOCHOROVÁ, V., ŠEBEK, P.
Soudní řád správní – online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2014).
[15] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud zhodnotil věc správně. Z výše
popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti usnesení Městského
soudu v Praze v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Odpůrce měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2016
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu