ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.277.2016:40
sp. zn. 6 As 277/2016 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce:
Praga Progetti e Investimenti, spol. s r. o., se sídlem Karlova 19, Praha 1, zastoupen
Mgr. Tomášem Ferencem, advokátem, se sídlem Nádražní 58/110, Praha 5, proti žalovanému:
Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 1, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 13. 11. 2015, č. j. MK 68826/2015 PI, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2016, č. j. 8 A 15/2016 - 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Rozhodnutím ze dne 13. 11. 2015, č. j. MK 68826/2015 PI (dále jen „napadené
rozhodnutí“), žalovaný v přezkumném řízení zrušil závazná stanoviska Magistrátu
hlavního města Prahy ze dne 25. 4. 2012, č. j. S-MHMP 850428/2011 a ze dne 12. 12. 2014,
č. j. S-MHMP 1450755/2014, vydaná dle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči.
Závazná stanoviska se týkala přípravy novostavby bytového domu v Praze 1 v ulicích
U Milosrdných, Kozí, Malá Klášterská a projektu novostavby bytového domu. Důvody
nezákonnosti předmětných stanovisek žalovaný spatřoval v odchýlení se od zavedené
rozhodovací praxe v obdobné věci, neboť došlo k neodůvodněným rozdílům. Původně
byl totiž projekt vyhodnocen pro nerespektování požadavků památkové péče jako nepřípustný,
je tudíž otázkou, proč nový projekt měnící částečně výraz řešeného objektu, který však zachovává
hmotovou skladbu nepřipuštěného řešení a odporuje podmínkám přípustného zastavění
dotčeného pozemku, je ve vztahu ke stejným zájmům shledán jako přípustný. Odchylka
od předchozích stanovisek přitom nebyla vysvětlena. Návrh stavebníka tedy dosavadní praxi
nectil a popíral, proto měl spíše očekávat negativní stanovisko. Pokud bylo vydáno souhlasné
stanovisko, mělo být řádně odůvodněno, proč bylo odhlédnuto od předchozí praxe,
která se týkala stejných pozemků. Těmito aspekty se přezkoumávaná stanoviska vůbec nezabývala,
tudíž jsou nepřezkoumatelná. Nesouhlasil rovněž s tím, že stanovisko ze dne 12. 12. 2014 zakládá
v rozporu se zákonem možnost rozhodování o právech a povinnostech účastníka (o vzorcích
barevnosti) mimo správní řízení. Žalovaný s ohledem na žalobcem doložené skutečnosti nezjistil,
že by zrušení závazných stanovisek představovalo zásah do práv žalobce nabytých v dobré víře,
neboť ta vznikají vydáním pravomocného individuálního správního aktu, nikoli závazného
stanoviska.
Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce
domáhal zrušení napadeného rozhodnutí. Vyslovil názor, že jeho žaloba je přípustná,
přičemž se dovolával rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 42/2014. Poukazoval
na to, že z důvodu vydání napadeného rozhodnutí dojde k obnově řízení ve vztahu k rozhodnutí
ze dne 30. 4. 2014, kterým bylo vydáno územní rozhodnutí. Napadené rozhodnutí považoval
za nezákonné, protože žalovaný překročil zákonem stanovené meze správního uvážení,
neboť důvodem pro zrušení stanoviska nemůže být jiný náhled nadřízeného orgánu na danou
problematiku. Měl za to, že neexistuje řádná ustálená rozhodovací praxe, které se dovolává
žalovaný. Napadeným rozhodnutím je tak zásadně zmařena předchozí dlouholetá činnost
žalobce, a to jen na základě údajně nedostatečného odůvodnění stanovisek, přičemž vyjádřil
názor, že vždy lze namítat, že odůvodnění mohlo být lepší. Žalovaný rovněž nedostatečně zvážil
zásah do jeho dobré víry, neboť v mezidobí žalobce činil další právní kroky k realizaci svého
záměru v hodnotě přes 10 mil. Kč; zvláště mělo být přihlédnuto k tomu, že na základě
napadeného rozhodnutí může být zrušeno územní rozhodnutí. Těmito otázkami se přitom
žalovaný srozumitelně nezabýval. Dobrou víru žalobce nelze vyloučit jen na základě toho,
že měl znát předchozí stanoviska, která dospívala k opačným závěrům. Není rovněž pravdou,
že by územní rozhodnutí bylo v době rozhodování žalovaného pravomocně zrušeno. Poukázal
na to, že uplynula objektivní i subjektivní lhůta dle ustanovení §96 odst. 1 správního řádu
pro zahájení přezkumného řízení a že se na řízení podílely podjaté osoby.
V napadeném usnesení ze dne 11. 10. 2016, č. j. 8A 15/2016 - 83, městský soud žalobu
odmítl. Vyšel z toho, že závazná stanoviska nejsou podle rozsudku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 75/2009, rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu
ani rozhodnutím ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně
neurčují práva nebo povinnosti. Na tento názor navázal 6. senát Nejvyššího správního soudu,
který v rozsudku sp. zn. 6 As 64/2012 dospěl k závěru, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena
i rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení týkající se přezkumu závazného stanoviska.
Rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení tedy není přezkoumatelné
v řízení před správními soudy, neboť žalobce může být na svých právech zkrácen teprve vydáním
konečného rozhodnutí v řízení o umístění stavby, nikoliv zrušením závazných stanovisek
jako podkladových aktů pro toto rozhodnutí, jelikož samotná závazná stanoviska i rozhodnutí
o jejich zrušení žalobci nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti.
Na tomto názoru se ostatně ustálila nejen judikatura Nejvyššího správního soudu, ale i judikatura
Ústavního soudu.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému usnesení kasační stížnost. Uvedl,
že kasační stížnost podává z důvodu obsaženého v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Konstatoval, že ví, že posuzovaná otázka je v praxi Nejvyššího správního soudu dobře známa,
avšak má za to, že recentní závěry o nepřípustnosti správní žaloby ve věcech rozhodnutí
vydaných dle §149 odst. 5 a 6 správního řádu jsou neudržitelné, a je přesvědčen, že tato otázka
by měla být znovu posouzena rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. Poukázal
přitom na závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 42/2014,
podle nichž rozhodnutí, kterým bylo v přezkumném řízení podle §149 odst. 5 správního řádu
zrušeno či změněno závazné stanovisko, není vyloučeno ze soudního přezkumu.
Je si však vědom toho, že tento názor nebyl následně většinovou praxí přijat. Současně zdůraznil,
že vydáním takového rozhodnutí nevyhnutelně dochází ke změně práv a právního postavení
stěžovatele, neboť je jeho prostřednictvím založen důvod pro obnovu řízení, jíž v tomto
důsledku aktuálně čelí, a hrozí mu zrušení pravomocného územního rozhodnutí. To vede
k nevratnému zásahu do postavení stěžovatele – při zrušení pravomocného územního rozhodnutí
na základě obnovy řízení se již nikdy nemůže dostat do stejného postavení, jaké měl tehdy,
kdy v jeho prospěch svědčilo pravomocné územní rozhodnutí. Správní orgán by tak posuzoval
zásah do dobré víry účastníka řízení bez jakékoli soudní kontroly, což vede k libovůli.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v podání ze dne 26. 1. 2017, v němž se plně
ztotožnil se závěry městského soudu, které vychází z recentní rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu, kterou potvrdil i Ústavní soud. Pokud stěžovatel dovozuje nutnost připustit
soudní přezkum na základě možnosti obnovit vlastní řízení ve věci územního rozhodnutí,
odkázal žalovaný na to, že v průběhu řízení o obnově musí správní orgán přihlédnout k ochraně
dobré víry účastníka řízení. Vydáním napadeného rozhodnutí a následnou obnovou řízení
tedy nevyhnutelně nedochází ke změně práv a postavení stěžovatele, nelze proto hovořit
o „fatalistickém“ dojmu naléhavosti a procesní bezvýchodnosti situace stěžovatele. Žalovaný
nadto poukázal na to, že stěžovateli bylo ze strany Magistrátu hl. m. Prahy plně vyhověno
vydáním nového kladného závazného stanoviska. Setrval proto na stanovisku, že závazné
stanovisko je pouze materiálně podkladovým úkonem, není proto rozhodnutím, nezakládá,
nemění ani neruší práva a povinnosti účastníka řízení. Ochrana účastníka řízení
proti (negativnímu) závaznému stanovisku je možná v podobě nápravných prostředků, případně
následně v soudním řízení proti konečnému rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému usnesení přípustná za podmínek ustanovení §102
a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že napadené usnesení
takovými vadami netrpí a že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti správně podřadil důvody podání kasační stížnosti
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Pokud stěžovatel kasační stížností napadá
rozhodnutí o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu kasační důvod
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 7/2004 - 47 ze dne
18. 3. 2004; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Naplnění tohoto důvodu přitom může založit i to, že rozhodnutí krajského
soudu je nepřezkoumatelné ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128 nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98.
Nejvyšší správní soud je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn
zkoumat pouze to, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto odmítavé
rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat,
zda je žaloba stěžovatele důvodná (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98; či ze dne
5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65).
Podle ustanovení §149 odst. 5 správního řádu platí, že „Nezákonné závazné stanovisko
lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu,
který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil
nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho
rozhodnutí.“ Podle ustanovení §149 odst. 6 správního řádu „Zrušení nebo změna závazného stanoviska
je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem
obnovy řízení.“
Ve vztahu k soudní přezkoumatelnosti závazného stanoviska, resp. rozhodnutí vydaného
v přezkumném řízení, které takové závazné stanovisko ruší, Nejvyšší správní soud odkazuje
na rozsudek tohoto soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, v němž ke zcela totožné
právní otázce uvedl, že „rozhodnutí, kterým bylo zrušeno závazné stanovisko, je třeba považovat
též za závazné stanovisko a nikoli rozhodnutí. Tento úkon správním řádem formálně nazvaný rozhodnutí
je proto stejně jako jemu předcházející závazné stanovisko přezkoumatelné v soudním řízení správním postupem
dle §75 odst. 2 s. ř. s., tedy jako závazný podklad konečného přezkoumávaného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry tohoto soudu neshledává
kasační stížnost důvodnou. Pokud přitom stěžovatel odkazuje na jiný rozsudek zdejšího soudu
sp. zn. 4 As 42/2014, který samostatný soudní přezkum rozhodnutí vydaného v přezkumném
řízení týkající se závazného stanoviska připustil, je nutné uvést, že se jedná o ojedinělé vybočení
z ustálené soudní praxe Nejvyššího správního soudu, které nebylo následováno
a které bylo odmítnuto i Ústavním soudem v nálezu ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15.
Toto vybočení přitom ani podle názoru Ústavního soudu obsaženého v citovaném nálezu
nezakládá povinnost tohoto senátu postoupit věc rozšířenému senátu.
Pokud tedy zdejší judikatura (viz výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 – 127, nebo rozsudek ze dne 20. 3. 2013,
č. j. 6 As 64/2012 – 21), která byla nadto potvrzena nálezem Ústavního soudu, dovodila
nemožnost samostatného soudního přezkumu rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení
dle ustanovení §149 odst. 5 správního řádu, jímž je přezkoumáváno závazné stanovisko,
nemůže se zdejší senát od této judikatury odchýlit. Nejen, že by tím popřel ustanovení §12 s. ř. s.,
podle kterého má tento soud zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování v oblasti správního
soudnictví, ale fakticky by tím přezkoumával i výše citovaný nález Ústavního soudu, který závěry
převažující judikatury Nejvyššího správního soudu aproboval, k čemuž nemá Nejvyšší správní
soud pravomoc – srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014 - 76.
Nejvyšší správní soud přitom v projednávané věci – a to ani s ohledem na argumentaci
stěžovatele – nedospěl k závěru, že by zde byl jakýkoli prostor pro polemiku s výše uvedeným
závěrem, na jejímž základě by bylo možné vytvořit ucelené konkurující právní úvahy
ústavněprávní dimenze, které by výše citované závěry zdejšího soudu a Ústavního soudu
zpochybnily, což by představovalo ve smyslu závěrů rozšířeného senátu obsažených usnesení
ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014 – 76, jedinou možnost, jak se závěry Ústavního soudu
neřídit. Pokud totiž stěžovatel obecně dovozuje, že neumožnění soudního přezkumu může vést
k libovůli na straně správního orgánu a že nejsou chráněna jeho práva nabytá v dobré víře,
musí Nejvyšší správní soud odkázat na ustanovení §149 odst. 6 správního řádu,
podle kterého je zrušení nebo změna závazného stanoviska důvodem obnovy řízení
u rozhodnutí, které bylo podmíněno závazným stanoviskem. Citované právní úprava
tedy automaticky nepředpokládá, že v případě zrušení či změny jakéhokoli závazného stanoviska
je nutné vždy rozhodnutí, které bylo tímto závazným stanoviskem podmíněné, automaticky
zrušit. Nadto v případě obnovy řízení se podle ustanovení §100 odst. 5 správního řádu uplatní
ustanovení §94 odst. 4 a 5 správního řádu, které ukládá správnímu orgánu šetřit práva nabytá
účastníkem řízení v dobré víře. V novém řízení musí správní orgán rovněž šetřit práva nabytá
v dobré víře – viz §102 odst. 7 správního řádu.
Proti výslednému rozhodnutí vydanému po obnovení řízení ostatně bude moci účastník
řízení podat za splnění procesních podmínek správní žalobu. Skutečnost, že soudní přezkum
rozhodnutí vydaného podle ustanovení §149 odst. 5 správního řádu je možný až po splnění
dalších podmínek, tedy vydání rozhodnutí, které reálně změní právní sféru stěžovatele,
nepovažuje Nejvyšší správní soud za důvod, na jehož základě by bylo nutné dovodit možnost
okamžitého přezkumu napadeného rozhodnutí, když stěžovatel bude moci v následném soudním
řízení proti meritornímu rozhodnutí bránit svá práva.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je zjevně nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu