ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.299.2017:37
sp. zn. 6 As 299/2017 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců
JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: X. Y., zastoupena JUDr.
Jaroslavem Hoškem, advokátem se sídlem Na Příkopě 25, 110 00 Praha 1, proti žalovanému:
Policejní prezident, se sídlem Policejní prezidium České republiky, Strojnická 27, Praha 7,
týkající se žaloby proti rozhodnutí policejního prezidenta ze dne 5. 8. 2015, č. j. PPR-11635-
26/ČJ-2013-990131, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 29. 8. 2017, č. j. 5 Ad 20/2015 – 70,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2017, č. j. 5 Ad 20/2015 – 70, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne
15. 3. 2013, č. j. 446/2013, propustil žalobkyni ze služebního poměru dle §42 odst. 1 písm. h)
zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon
o služebním poměru“), z důvodu, že žalobkyně dlouhodobě pozbyla zdravotní způsobilost
k výkonu služby. Příslušný funkcionář podal návrh na posouzení zdravotního stavu žalobkyně,
jelikož dne 15. 8. 2012 nenastoupila do zaměstnání, nedala o sobě vědět a na sociální síti sdělila
„mám hotovo, mějte se tu krásně v tomhle pojebaném životě“. Dle posudku lékařské komise
zdravotnického zařízení Ministerstva vnitra ze dne 16. 1. 2013 žalobkyně pozbyla dlouhodobě
zdravotní způsobilost pro výkon služby se zdravotní klasifikací „D“. Žalobkyně podala
návrh na přezkoumání lékařského posudku, ředitelka odboru zdravotnického zabezpečení
Ministerstva vnitra napadený posudek dne 18. 2. 2013 potvrdila. Odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí o propuštění poté zamítl policejní prezident rozhodnutím ze dne 2. 7. 2013,
č. j. PPR-11635-8/ČJ-2013-990131.
[2] Naposledy uvedené rozhodnutí bylo k žalobě žalobkyně zrušeno rozsudkem Městského
soudu v Praze (dále jen „městský soud“), ze dne 3. 3. 2015, č. j. 8 Ad 14/2013 – 51, a věc byla
vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud konstatoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí
o propuštění žalobkyně ze služebního poměru, jelikož toto rozhodnutí bylo odůvodněné pouhým
odkazem na závěr lékařského posudku, který sám žádné odůvodnění neobsahuje, a není
v něm nic o příčinách zdravotní nezpůsobilosti žalobkyně. Ani z napadeného rozhodnutí,
ani z lékařského posudku se vůbec nedá poznat, jaké povahy je zdravotní indispozice žalobkyně,
a přinejmenším už to žalobkyni znemožnilo vést jakoukoliv alespoň potenciálně účinnou obranu.
[3] Žalovaný v dalším řízení doplnil spisový materiál o rozhodnutí ředitelky odboru
zdravotnického zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 18. 2. 2013 ve věci přezkumu lékařského
posudku a zápis z jednání Ústřední lékařské komise ze dne 15. 2. 2013. Ze závěrů přezkumného
posudku vyplývá, že v případě žalobkyně se jedná o duševní poruchy s dekompenzací v zátěži,
popřípadě v kombinaci s užitím návykových látek. Toto onemocnění vyžaduje pravidelné
kontroly u ambulantního psychiatra a medikaci, aby nedocházelo ke zhoršování zdravotního
stavu. V zápisu jsou uvedeny též kódy diagnózy dle přílohy č. 1 vyhlášky č. 393/2006 Sb.,
o zdravotní způsobilosti (dále jen „vyhláška o zdravotní způsobilosti“). Do správního spisu byla
také doplněna výstupní zpráva z psychiatrické léčebny, kde byla žalobkyně v srpnu 2012 14 dní
hospitalizovaná, a lékařská zpráva MUDr. K., lékařky z oboru psychiatrie. Policejní prezident
poté odvolání žalobkyně proti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru opětovně zamítl
rozhodnutím ze dne 5. 8. 2015, č. j. PPR-11635-26/ČJ-2013-990131 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), přičemž v odůvodnění rozhodnutí vycházel z uvedených závěrů lékařské komise.
[4] Toto rozhodnutí napadla žalobkyně žalobou, které městský soud vyhověl, a rozsudkem
ze dne 29. 8. 2017, č. j. 5 Ad 20/2015 – 70 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud vycházel z předpokladu, že lékařský
posudek dle §79 odst. 1 zákona o služebním poměru musí být odůvodněn v rozsahu a kvalitě
obdobné jako u znaleckých posudků, musí splňovat požadavek úplnosti a přesvědčivosti
a vypořádat se se všemi rozhodujícími skutečnostmi, včetně těch, které uvedl vyšetřovaný
příslušník. Správní orgány totiž musí být schopny jej řádně posoudit podle zásad vymezených
pro jejich přezkumnou činnost.
[5] V dané věci lékařský posudek ze dne 16. 1. 2013 obsahuje toliko strohé konstatování,
že žalobkyni byla stanovena zdravotní klasifikace „D“ – pozbyla dlouhodobě zdravotní
způsobilost k výkonu služby. V přezkumném rozhodnutí ze dne 18. 2. 2013 již byl stručně shrnut
skutkový stav a uvedena zjištěná diagnóza žalobkyně s prognózou do budoucna. Zápis z jednání
Ústřední lékařské komise ze dne 15. 2. 2013 potom stručně popisuje průběh přezkumné činnosti.
Ve správním spise nebylo založeno odvolání žalobkyně ze dne 22. 1. 2013 proti lékařskému
posudku. Z odůvodnění zápisu z jednání Ústřední lékařské komise soud zjistil, že žalobkyně
v odvolání proti posudku mimo jiné nesouhlasila s tvrzením o jejím užívání omamných látek.
Na tuto námitku však přezkumný posudek nijak nereagoval, pouze odkázal na zdravotnickou
dokumentaci žalobkyně, mimo jiné i na propouštěcí zprávu z psychiatrické léčebny, aniž by
se k námitce žalobkyně jakkoli vyjádřil. Kromě propouštěcí zprávy z této léčebny ze správního
spisu nevyplývá, že by žalobkyně byla uživatelkou omamných a psychotropních látek,
toxikologické vyšetření provedené dne 8. 6. 2012 bylo v tomto ohledu negativní.
[6] Městský soud pokládá lékařský posudek i přezkumný posudek za neúplná a nepřesvědčivá
rozhodnutí, neboť v nich není uveden souhrn medicínských či biofyzikálních zjištění,
k nimž dospěl posuzující lékař použitím exaktních přírodovědeckých metod. V posudcích
absentují konkrétní lékařské úvahy učiněné na základě zjištěného skutkového stavu ve vztahu
k závěru o zdravotní klasifikaci žalobkyně a jejím dlouhodobém pozbytí zdravotní způsobilosti
pro výkon služby. Příslušné zdravotnické orgány neměly k vypracování lékařského posudku
k dispozici ani výsledky lékařské prohlídky žalobkyně, neboť tato neproběhla, a ani nehodnotily
zdravotní náročnost pro výkon služby, pro niž byla žalobkyně posuzována, a podmínky,
za kterých je tato činnost vykonávána, nebo nároky činnosti na zdraví žalobkyně. V přezkumném
posudku se lékařská komise nevypořádala s námitkou neprovedení lékařské prohlídky
při zjišťování zdravotní způsobilosti žalobkyně. Touto, i v odvolání uplatněnou námitkou,
se nezabýval ani žalovaný v napadeném rozhodnutí.
[7] Byť tedy lékařský i přezkumný posudek jsou vyhotoveny v souladu s přílohou č. 4
vyhlášky o zdravotní způsobilosti a §43 odst. 3 zákona č. 373/2011 Sb., o specifických
zdravotních službách, přesto nejsou řádně odůvodněny. Městský soud tak shledal
zásadní podklad rozhodnutí o propuštění žalobkyně ze služebního poměru nezákonným
pro jeho nepřezkoumatelnost a správní orgány z něj proto neměly vycházet.
II.
Kasační stížnost
[8] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu včas podanou kasační
stížností. Poukazuje na skutečnost, že v řízení byl vázán právním názorem vyjádřeným
v rozsudku městského soudu ze dne 3. 3. 2015, č. j. 8 Ad 14/2013 – 51. Lékařský posudek ze dne
16. 1. 2013 byl v tomto rozsudku městským soudem shledán souladným s právními předpisy
a všechny žalobní námitky směřující proti vadám lékařského posudku byly odmítnuty
jako nedůvodné. V dalším řízení se stěžovatel řídil závazným právním názorem městského soudu
a doplnil správní spis o podklady, z nichž lze dovodit zdravotní stav žalobkyně v době
předcházející propuštění ze služebního poměru, a z těchto podkladů vyvodil patřičné závěry.
[9] V napadeném rozsudku však městský soud v rozporu s předchozím rozsudkem
nepřezkoumával napadené rozhodnutí, ale nepřípustně se izoloval na přezkum lékařského
posudku, tedy jednoho z podkladů napadeného rozhodnutí. Tento podklad městský soud v Praze
přezkoumával, jakoby se jednalo o samostatné správní rozhodnutí, a zcela odhlédl od skutečnosti,
že stěžovatel vlastní činností v řízení zhojil dříve vytýkané vady.
[10] Bližší odůvodnění posudků lékařů či psychologů je požadováno proto, aby posuzované
osoby měly postaveno na jisto, z jakých důvodů jsou zdravotně či osobnostně nezpůsobilé
k výkonu služby a mohly se tak účinně bránit v řízení o propuštění. Je zřejmé, že pokud nebudou
znát konkrétní důvod své nezpůsobilosti k výkonu služby, nemohou se v řízení ve věcech
služebního poměru jakkoli bránit. Ve věci žalobkyně ovšem z napadeného rozhodnutí
a jeho podkladů vyplývají konkrétní důvody, pro které byla shledána její zdravotní nezpůsobilost
k výkonu služby.
[11] Žalobkyně objektivně věděla o důvodu propuštění a také se v tomto směru v řízení
bránila. Ze správního spisu vyplývá, že dne 15. 8. 2012 žalobkyně nenastoupila do služby a bylo
dáno podezření, že může spáchat sebevraždu. Následně byla 14 dní hospitalizována
v psychiatrické léčebně, přičemž při přijetí byla intoxikována velkými dávkami amfetaminů
a kanabinoidů. Z výstupní zprávy vyplývá, že dlouho přemýšlí o sebevraždě, sebepoškozuje se,
byla paranoidní, emočně labilní a neschopna náhledu na svůj tělesný a duševní stav.
Pokud se jedná o příslušníka, který má k dispozici střelnou zbraň a při výkonu služby
se předpokládá mimořádná zátěž nervové soustavy, pak i laik si dokáže učinit závěr
o ne/způsobilosti k výkonu služby. Žalobkyně by mohla ve služebním poměru být nebezpečná
nejen sobě, ale mohla by též ohrozit život a zdraví jiných osob.
[12] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem napadeného rozsudku, že ze správního rozhodnutí,
ani z lékařského posudku není patrné, jaké povahy je zdravotní indispozice žalobkyně.
V odůvodnění přezkumného posudku, jakož i z napadeného rozhodnutí se podává, že se jedná
o duševní poruchy s dekompenzací v zátěži, popřípadě v kombinaci s užitím návykových látek.
Odkaz na toxikologické vyšetření ze dne 8. 6. 2012 považuje stěžovatel za nepřípadný, v době
propuštění žalobkyně prokazatelně byla uživatelkou návykových látek.
[13] Stěžovateli je vytýkána nepřezkoumatelnost přezkumného posudku a skutečnost,
že tento posudek nereaguje na námitku žalobkyně, že není uživatelkou návykových látek.
Lékařský posudek je však vydán mimo řízení ve věcech služebního poměru a nevyhotovuje jej
příslušný služební funkcionář. Do postupu lékařů nemůže služební funkcionář jakkoliv zasahovat
a lékařským posudkem je následně vázán. Městský soud měl přezkoumávat zákonnost a věcnou
správnost napadeného rozhodnutí a nikoliv se omezovat na izolovaný přezkum
jednoho z podkladů napadeného rozhodnutí. Rušení přezkoumatelného rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost jednoho z podkladů rozhodnutí považuje stěžovatel za nepřípadné.
[14] Žalobkyně byla propuštěna ze služebního poměru pro zdravotní nezpůsobilost k výkonu
služby v březnu 2013. Případný nový lékařský posudek zpracovaný v roce 2017 těžko může
zachycovat zdravotní stav žalobkyně před více než čtyřmi lety. I v nově zpracovaném lékařském
posudku by tak muselo být vycházeno z podkladů vzniklých v inkriminované době. Stěžovatel
nesdílí názor, že je nutné trvat na tom, aby závěry napadeného rozhodnutí byly též výslovně
uvedeny v jednom z podkladů rozhodnutí (lékařském posudku), ačkoli tyto skutečnosti vyplývají
i jiných podkladů rozhodnutí.
[15] Napadené rozhodnutí bylo zrušeno též proto, že před vydáním lékařského posudku
ze dne 16. 1. 2013 údajně neproběhla lékařská prohlídka, pročež pro závěr o zdravotní klasifikaci
žalobkyně nebyly k dispozici veškeré stanovené podklady. Dle stěžovatele však není pravda,
že neproběhla lékařská prohlídka žalobkyně a zároveň není pravda ani to, že žalobkyně
tuto skutečnost namítala v odvolání. Tuto námitku městský soud žalobkyni přiřkl a následně
tuto přiřknutou námitku shledal důvodnou. Žalobkyně toliko tvrdila, že nebyla odborně
vyšetřena před propuštěním z psychiatrické léčebny, a proto nelze použít propouštěcí zprávu
z psychiatrické léčebny jako podklad jakéhokoli řízení, k čemuž se však stěžovatel v napadeném
rozhodnutí vyjádřil. V lékařském posudku ze dne 16. 1. 2013 je uvedeno, že se žalobkyně
podrobila lékařskému vyšetření ke zjištění zdravotní způsobilosti, tento posudek přitom
vlastnoručně podepsala. V psychiatrické léčebně nadto byla vyšetřována po dobu 14 dní.
[16] Použité lékařské posudky nejsou v logickém rozporu se zdravotnickou dokumentací
a tudíž nebylo třeba vyžadovat další lékařské vyšetření ani znalecký posudek.
Stěžovatel poukazuje taktéž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2017,
č. j. 5 As 14/2016 – 25, v němž soud dospěl k závěru, že prvořadým účelem propuštění
příslušníka, který pozbyl způsobilost k výkonu služby, je zajištění toho, aby náročné úkoly Policie
ČR vykonávaly pouze osoby k tomu zdravotně, osobnostně a fyzicky způsobilé.
[17] Stěžovatel dále poukazuje na skutečnost, že je v napadeném rozsudku nesprávně označen,
když je zde jako žalovaný správní orgán uvedeno: „Policejní prezidium České republiky, se sídlem
Praha 7, Strojnická 27“. Z ustálené judikatury správních soudů vyplývá, že správním orgánem,
proti jehož rozhodnutí ve věcech služebního poměru může směřovat žaloba podaná
podle ustanovení §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), je příslušný
služební funkcionář, v tomto případě policejní prezident. Lze odkázat na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 8. 2015, č. j. 1 As 31/2015 – 28, jímž byl zrušen rozsudek městského
soudu, jelikož soud jednal jako s žalovaným s Ministerstvem vnitra, a nikoli s ministrem vnitra.
[18] V napadeném rozsudku byly taktéž nesprávně vyčísleny náklady řízení, jejichž náhradu
městský soud žalobkyni přiznal. Žalobkyni neměla být přiznána náhrada za úkon právní
služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení, neboť k převzetí zastoupení došlo
již v řízení před žalovaným (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2015,
č. j. 6 As 62/2014 – 69).
[19] Závěrem stěžovatel uvádí, že posuzování zdravotní způsobilosti k výkonu služby
v bezpečnostním sboru je v obecné rovině ještě komplikovanější než přezkum osobnostní
způsobilosti, jelikož lékaři odmítají služebním funkcionářům zpřístupnit zdravotnickou
dokumentaci, neboť jsou vázáni lékařským tajemstvím. V případě žalobkyně měli služební
funkcionáři možnost posoudit správnost a odůvodněnost lékařského posudku,
protože ke zpřístupnění zdravotní dokumentace udělila žalobkyně služebním funkcionářům
souhlas.
[20] Pro futuro však vyvstává otázka, zda lze po služebních funkcionářích objektivně požadovat
odůvodňování rozhodnutí o propuštění pro zdravotní nezpůsobilost k výkonu služby
v bezpečnostním sboru, když jsou na základě lékařského posudku, jímž je konstatována
nezpůsobilost k výkonu služby, povinni dotčeného příslušníka obligatorně propustit.
Při odmítnutí udělení souhlasu ke zpřístupnění zdravotní dokumentace se služební funkcionáři
nedomohou ani bližšího zdůvodnění lékařského posudku, ani zpřístupnění konkrétních
lékařských zpráv a vyšetření, neboť by tím lékaři porušili lékařské tajemství.
III.
Vyjádření žalobkyně
[21] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že přezkoumatelný lékařský posudek je
nezbytnou podmínkou propuštění příslušníka z důvodu zdravotní nezpůsobilosti k výkonu
služby dle §42 odst. 1 písm. h) zákona o služebním poměru. Pokud je lékařský posudek
nepřezkoumatelný, je nepřezkoumatelné taktéž rozhodnutí ve věci samé. Tyto závěry vyplývají
i z předchozího rozsudku městského soudu, kterým bylo zrušeno první rozhodnutí stěžovatele.
[22] Pokud stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že městský soud dospěl v napadeném
rozsudku k „neproveditelným závěrům“, má tím zřejmě na mysli objektivní nemožnost zhojit
vadu spočívající v absenci lékařské prohlídky žalobkyně, jež měla být provedena před vydáním
rozhodnutí o jejím propuštění ze služebního poměru (stěžovatel správně usuzuje, že nebyla-li
prohlídka provedena v roce 2013, z povahy věci ji nelze provést později). Úvahy
o neproveditelnosti závěrů městského soudu vycházejí z toho, že stěžovatel nepřipouští,
že by řízení mohlo skončit i tím, že odvolacím námitkám žalobkyně bude vyhověno a rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru bude zrušeno.
[23] Žalobkyně se domnívá, že služební funkcionář přeceňuje význam jejích vyjádření
na sociální síti, odmítá, že by užívala návykové látky a zpochybňuje relevanci zdravotní
dokumentace o její hospitalizaci v psychiatrické léčebně ve vztahu k její zdravotní způsobilosti.
Propuštění ze služebního poměru představovalo fakticky vyvrcholení mobbingu, jemuž byla
na pracovišti vystavena.
[24] Neuvedení žalovaného jako policejního prezidenta nemělo za následek nezákonnost
napadeného rozsudku, neboť žalobou se policejní prezident zabýval i přesto, že jako žalovaný
bylo uvedeno policejní prezidium. Nedošlo tedy k tomu, že by byl policejní prezident kvůli
chybnému označení v žalobě zbaven práva obhajovat své rozhodnutí.
IV.
Posouzení kasační stížnosti
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s., přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[26] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[27] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nesprávného označení žalovaného
v záhlaví napadeného rozsudku. Podle §2 odst. 1 zákona o služebním poměru ve věcech služebního
poměru příslušníků jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále stanoveno jinak.
V rozsahu jím stanoveném jedná a rozhoduje též vedoucí organizační části bezpečnostního sboru. Podle odst. 6
téhož ustanovení nadřízený ředitele bezpečnostního sboru, ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené
rozhodováním ve věcech služebního poměru podle odstavců 1 a 3 až 5 jsou služebními funkcionáři. Řízení
ve věcech služebního poměru (tedy i ve věci skončení služebního poměru) vede a rozhodnutí
v tomto řízení vydává právě služební funkcionář [§178 a §181 zákona o služebním poměru].
Podle §69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán,
na který jeho působnost přešla.
[28] Z citovaných ustanovení zákona lze vyvodit závěr, že pasivně legitimovaným
v posuzovaném případě je policejní prezident jako služební funkcionář, který ve věci rozhodoval
v posledním stupni, a nikoliv policejní prezidium. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní
soud již v rozsudku ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 34/2005 – 64. Ačkoliv se tento rozsudek týká
již neúčinného zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky,
východiska právní úpravy zůstala v této otázce nezměněna. Základní odpovědnost a rozhodovací
pravomoc ve věcech služebního poměru je svěřena služebnímu funkcionáři jako konkrétní osobě
stojící v čele bezpečnostního sboru, případně jako vedoucímu organizační části bezpečnostního
sboru. Obdobnými úvahami se řídil Nejvyšší správní soud i ve stěžovatelem odkazovaném
rozsudku ze dne 20. 8. 2015, č. j. 1 As 31/2015 – 28.
[29] Nesprávné označení žalovaného v řízení před městským soudem a v napadeném
rozsudku tak skutečně představuje vadu řízení, resp. vadu rozhodnutí. Tato vada však s ohledem
na okolnosti nyní posuzovaného případu nemohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
Městský soud sice v soudních písemnostech i v napadeném rozsudku označil nesprávně
jako žalovaného Policejní prezidium České republiky, přičemž zřejmě vycházel i z toho, jak byl
žalovaný označen v žalobě samotnou žalobkyní. Po celou dobu nicméně nebylo sporu o tom,
které rozhodnutí a kterého služebního funkcionáře je předmětem soudního přezkumu. Výrokem
napadeného rozsudku také bylo zrušeno konkrétní napadené rozhodnutí policejního prezidenta
ve věci služebního poměru.
[30] Nejvyšší správní soud vzal v úvahu i skutečnost, že policejnímu prezidentovi nebylo
postupem městského soudu odepřeno právo v řízení vystupovat a hájit své rozhodnutí. Soudní
písemnosti byly doručovány do datové schránky policejního prezidia, což je obecně správný
postup, jelikož jednotliví služební funkcionáři nemají zřízeny vlastní datové schránky.
Ze soudního spisu městského soudu dále vyplývá, že se soudem v dané věci jednala kancelář
policejního prezidenta, konkrétně její analyticko-legislativní odbor, který je uveden v hlavičce
písemností žalovaného. Vyjádření žalovaného k žalobě je poté vlastnoručně podepsáno
policejním prezidentem. Není tedy pochyb, že v řízení před městským soudem vystupoval
policejní prezident, a to buď osobně (vyjádření k žalobě) nebo prostřednictvím příslušného
odboru své kanceláře (ostatní písemnosti). Tyto skutkové okolnosti odlišují nyní souzený případ
od věci řešené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 As 31/2015 – 28, v jejich světle
se zároveň jeví argumentace nesprávným označením žalovaného jako argumentace toliko
účelová.
[31] Rozhodující je v daném případě otázka posouzení zdravotního stavu žalobkyně
a skutečnost, zda byl závěr o zdravotní nezpůsobilosti žalobkyně k výkonu služby
přezkoumatelně odůvodněn či nikoliv.
[32] Posouzení zdravotního stavu je otázkou odbornou (lékařskou), o níž si nemůže učinit
samostatný úsudek ani správní orgán ani správní soud. Zdravotní způsobilost příslušníka
posuzuje poskytovatel pracovnělékařských služeb dle zákona o specifických zdravotních
službách; v případě příslušníků bezpečnostních sborů tuto činnost zabezpečují zdravotnická
zařízení v působnosti Ministerstva vnitra a Policie ČR. Předmětem posudkové činnosti je
posouzení zdravotního stavu příslušníka a některých důsledků z něj vyplývajících pro služební
poměr tohoto příslušníka. Lékařský posudek, který je výsledkem posudkové činnosti
a podkladem pro rozhodnutí služebního funkcionáře, hodnotí soud jako každý jiný důkaz
podle zásad upravených v ustanovení §77 odst. 2 s. ř. s. Obecně by měl být posudek především
úplný, přesvědčivý a měl by se vypořádat se všemi rozhodujícími skutečnostmi. Posudkový
závěr musí být zdůvodněn tak, aby byl přesvědčivý i pro soud, který nemá příslušné
odborné lékařské znalosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2013,
č. j. 6 Ads 158/2012 – 24). Lékařský posudek o zdravotní způsobilosti k výkonu služby musí dále
vždy obsahovat údaje uvedené v příloze č. 4 vyhlášky o zdravotní způsobilosti.
[33] Otázkou podrobnosti odůvodnění lékařského posudku ve vztahu k propuštění příslušníka
bezpečnostního sboru se správní soudy dosud nezabývaly. Správní soudy naopak řešily
opakovaně případy příslušníků, kteří byli propuštěni dle §42 odst. 1 písm. j) zákona o služebním
poměru pro ztrátu osobní způsobilosti. Jako nepřípustná byla označena situace, kdy k propuštění
došlo bez bližšího odůvodnění pouze s odkazem na posudek psychologa, který nebyl nijak
odůvodněn. Docházelo tak k absurdní situaci – ani propuštěný příslušník ani příslušný
funkcionář nevěděli, kterou osobní charakteristiku nutnou k výkonu služby tento příslušník
pozbyl a z jakých konkrétních důvodů je tudíž nezpůsobilý k výkonu služby (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013 – 35, nebo ze dne
21. 1. 2016, č. j. 9 As 296/2015 – 31).
[34] Obdobně postupoval žalovaný v prvním rozhodnutí ve věci, které bylo zrušeno
rozsudkem městského soudu ze dne 3. 3. 2015, č. j. 8 Ad 14/2013 – 51. Městský soud uvedl,
že nebylo pochyb o tom, který lékařský posudek byl použit jako podklad rozhodnutí
a že tímto posudkem byla žalobkyně shledána nezpůsobilou pro výkon služby a nikoliv pouze
k výkonu služebního místa. Rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno právě proto, že z posudku
ani z rozhodnutí o propuštění nebylo možné zjistit zdravotní stav žalobkyně, který byl příčinou
jejího propuštění a stěžovatel vyhodnotil veškerou argumentaci žalobkyně tímto směrem
jako irelevantní. Nelze se tedy ztotožnit s kategorickým tvrzením stěžovatele, že všechny žalobní
námitky směřující proti vadám lékařského posudku byly tímto rozsudkem odmítnuty
jako nedůvodné. Městský soud se v odůvodnění zrušujícího výroku omezil na to, že důvody
zdravotní nezpůsobilosti žalobkyně nebyly uvedeny ani v posudku ani v rozhodnutí a nebylo
tedy zřejmé, z kterých podkladů stěžovatel vycházel. Obsahem lékařských posudků se městský
soud podrobněji nezabýval (mimo konstatování, že obsahují údaje uvedené v příloze č. 4 vyhlášky
o zdravotní způsobilosti).
[35] Podle §42 odst. 1 písm. h) zákona o služebním poměru musí být příslušník propuštěn,
pokud podle lékařského posudku poskytovatele pracovnělékařských služeb dlouhodobě pozbyl zdravotní
způsobilost k výkonu služby, s výjimkou zdravotních důvodů souvisejících s těhotenstvím. Za splnění
těchto podmínek služební funkcionář musí příslušníka propustit. Služební funkcionář však není
pouze pasivním vykonavatelem závěrů lékařského posudku bez jakékoliv vlastní
odpovědnosti (obdobně již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2013,
č. j. 6 Ads 19/2013 – 35). Na druhou stranu, procesní pochybení v postupu při zjišťování
zdravotní způsobilosti samo o sobě ještě nemusí vyvracet odborný závěr lékařského posudku
o zdravotní nezpůsobilosti příslušníka. V případě vad lékařského posudku či jiných vad
v průběhu zjišťování zdravotní způsobilosti může služební funkcionář doplnit v průběhu řízení
nové podklady, požádat o dodání dalších podkladů poskytovatele pracovnělékařských služeb
nebo v případě, že vyvstane taková potřeba, požádat o doplnění vyšetření nebo provedení
nového vyšetření.
[36] V tomto ohledu postupoval stěžovatel správně, když po zrušení prvního rozhodnutí
ve věci usiloval o odstranění vytýkaných vad v odvolacím řízení. Zákon o služebním poměru
v rozhodném znění neumožňoval služebnímu funkcionáři rozhodnout v odvolacím řízení jinak,
než prvostupňové rozhodnutí buď potvrdit, změnit, anebo zrušit a řízení zastavit [§190 odst. 8
zákona o služebním poměru ve znění účinném do 30. 6. 2017]. Zrušení napadeného
rozhodnutí bylo možné jen v kombinaci se současným zastavením řízení odvolacím orgánem,
tzn. pokud napadené prvostupňové rozhodnutí trpí takovými vadami, které mají ve smyslu §179
neodstranitelný charakter. Přicházelo v úvahu zejména tehdy, pokud by např. vyšlo najevo,
že k uváděným skutkovým okolnostem vůbec nedošlo, pokud by důvod rozhodnutí v průběhu
řízení odpadl či řízení by bylo právně nepřípustné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 11. 2013, č. j. 6 Ads 33/2013 – 31).
[37] Lékařský posudek o zdravotní způsobilosti se dle §42 odst. 1 zákona o specifických
zdravotních službách vydává na základě výsledků lékařské prohlídky a dalších potřebných
odborných vyšetření, výpisu ze zdravotnické dokumentace a zdravotní náročnosti pro výkon
práce, pro který je osoba posuzována. Pokud jde o zdravotní náročnost pro výkon práce,
v případě příslušníků bezpečnostních sborů se použije vyhláška o zdravotní způsobilosti.
Tato vyhláška obsahuje seznam nemocí, stavů a vad a upravuje zdravotní klasifikaci
pro jednotlivá služební místa příslušných bezpečnostních sborů. Zdravotní stav příslušníka
se hodnotí klasifikační značkou („A“ – „D“), která odpovídá příslušné zdravotní způsobilosti
příslušníka pro výkon služebního místa nebo pro výkon služby. Zdravotní náročnost pro výkon
služby v bezpečnostních sborech je tudíž do značné míry kogentně stanovena právě
touto vyhláškou.
[38] V posuzovaném případě byl na žádost příslušného služebního funkcionáře zdravotní stav
žalobkyně posuzován lékařskou komisí oblastního zdravotnického zařízení Ministerstva vnitra
dne 16. 1. 2013. Dle lékařského posudku se žalobkyně podrobila lékařskému vyšetření ke zjištění
zdravotní způsobilosti pro výkon služebního místa inspektor s posudkovým závěrem,
že žalobkyně pozbyla dlouhodobě zdravotní způsobilost pro výkon služby (klasifikační
značka „D“). Lékařský posudek je žalobkyní podepsán a neobsahuje žádné odůvodnění. Dne
22. 1. 2013 podala žalobkyně návrh na přezkoumání tohoto posudku, ve spise je dále založeno
prosté sdělení oblastního zdravotnického zařízení, že návrh žalobkyně byl zamítnut a lékařský
posudek byl potvrzen dne 18. 2. 2013. Rozhodnutím ze dne 15. 3. 2013, č. j. 446/2013, byla
žalobkyně propuštěna ze služebního poměru. V odvolacím řízení žalobkyně navrhovala
jako důkaz závěrečnou zprávu svého psychologa a závěrečnou zprávu MUDr. P. B., lékaře
z oboru psychiatrie, přičemž ani jedna ze zpráv nebyla v době návrhu ještě vypracována. Policejní
prezident poté odvolání žalobkyně zamítl.
[39] Po zrušení tohoto rozhodnutí městským soudem doplnil žalovaný spisový materiál o další
podklady. Jednalo se o rozhodnutí ze dne 18. 2. 2013, č. j. OZZ-10 ÚLK-2013, ve věci přezkumu
lékařského posudku ze dne 16. 1. 2013. V něm lékařská komise na základě zdravotnické
dokumentace žalobkyně a vlastního odborného posouzení dospěla k závěru, že v případě
žalobkyně se jedná o duševní poruchy s dekompenzací v zátěži, popřípadě s užitím návykových
látek. Toto onemocnění vyžaduje pravidelné kontroly u ambulantního psychiatra a medikaci,
aby nedocházelo ke zhoršování zdravotního stavu. Žalobkyně tak pozbyla dlouhodobě zdravotní
způsobilost pro výkon služby. Dle zápisu z jednání Ústřední lékařské komise odboru
zdravotnického zabezpečení Ministerstva vnitra žalobkyně dlouhodobě pozbyla zdravotní
způsobilost pro nemoci s kódem diagnózy F12.1b), F15.0b), F43.2a), F51.5a) a F60.3a)
[pozn. NSS: podle mezinárodní klasifikace nemocí se jedná o duševní poruchy způsobené
užíváním kanabinoidů a stimulancií, poruchy přizpůsobení v reakci na stres, noční můry
a emočně nestabilní porucha osobnosti].
[40] Do správního spisu byla dále založena část zdravotnické dokumentace žalobkyně,
konkrétně výstupní zpráva a zpráva ošetřujícímu lékaři z psychiatrické léčebny, kde byla
žalobkyně hospitalizována; a dále lékařská zpráva MUDr. K., lékařky z oboru psychiatrie.
Z výstupní zprávy vyplývá, že při přijetí do psychiatrické léčebny byla žalobkyně intoxikována
amfetaminy a kanabinoidy. Byla úzkostná, paranoidní, emočně labilní a vyjadřovala sebevražedné
myšlenky. Do propuštění byla opakovaně sledována lékařem, diagnóza odpovídá duševní
poruchám, pro něž byla žalobkyně propuštěna ze služebního poměru. Dle lékařské zprávy
MUDr. K. byla žalobkyně po propuštění z psychiatrické léčebny demotivovaná k uspořádání
života, měla úzkostné stavy a depresivní nálady. Lékařka doporučila ponechat žalobkyni
v pracovní neschopnosti.
[41] Prostřednictvím svého právního zástupce byla žalobkyně dne 1. 6. 2015 seznámena s tím,
že řízení bylo doplněno o výše uvedené podklady a stěžovatel jí též informoval o tom, že se může
zúčastnit jednání poradní komise, doplněné podklady jí mohou být zaslány a ke všem podkladů
se může vyjádřit, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Na tento přípis stěžovatele žalobkyně
nijak nereagovala.
[42] Zdravotní posudek byl vypracován na základě podkladů dle §42 odst. 1 zákona
o specifických zdravotních službách. Vyšetření žalobkyně proběhlo dne 16. 1. 2013
před poskytovatelem pracovnělékařských služeb, což bylo stvrzeno i podpisem žalobkyně.
Žalobkyně byla předtím vyšetřena též v průběhu hospitalizace v psychiatrické léčebně a poté
i odbornou lékařkou MUDr. K. Posudková komise měla k dispozici zdravotnickou dokumentaci
žalobkyně. Náročnost výkonu práce i konkrétní požadavky na výkon práce jsou do značné míry
stanoveny vyhláškou o zdravotní způsobilosti. Jelikož žalobkyně byla shledána nezpůsobilou
k výkonu služby, a nikoliv k výkonu služebního místa, nebylo na místě blíže zkoumat zdravotní
náročnost jednotlivých služebních míst. Lékařský posudek obsahuje údaje uvedené v příloze č. 4
vyhlášky o zdravotní způsobilosti.
[43] Pokud jde o stěžejní otázku odůvodnění lékařského posudku a přezkumného posudku
poskytovatele pracovnělékařských služeb, tato odůvodnění vykazují značné nedostatky,
na což upozornil již městský soud. První lékařský posudek neobsahuje vůbec žádné odůvodnění
závěru o zdravotní nezpůsobilosti žalobkyně. Městskému soudu přitom nelze vytýkat,
že by se omezil na izolovaný přezkum lékařských posudků a nepřezkoumával napadené
rozhodnutí. Lékařský posudek je zásadním podkladem rozhodnutí o propuštění příslušníka
ze služebního poměru dle §42 odst. 1 písm. h) zákona o služebním poměru. Posouzení
zdravotního stavu příslušníka je potom odbornou lékařskou otázkou, možnost stěžovatele
dohnat nedostatky lékařského posudku v dalším řízení bez provedení nového lékařského
vyšetření jsou tudíž značně omezené. Nelze akceptovat, aby služební funkcionář následně
sám „odůvodňoval“ závěr lékařského posudku s odkazem na shromážděnou zdravotnickou
dokumentaci příslušníka. K takovému postupu nemá ani služební funkcionář ani soud potřebné
odborné znalosti. Může nanejvýše zkoumat, zda posudkový závěr není se shromážděnou
zdravotnickou dokumentací a provedeným vyšetřením ve zřejmém rozporu. Služební funkcionář
by tak měl dbát na to, aby lékařský posudek použitý v řízení ve věcech služebního poměru byl
vypracován řádně a odůvodněn v rozsahu, v jakém toto odůvodnění vyžaduje judikatura
správních soudů (již citovaný rozsudek ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013 – 35). Lékařské
posudky jsou v tomto řízení vypracovávány rezortním zdravotnickým zařízením Ministerstva
vnitra, tedy stejného rezortu, který je nadřízen Polici ČR. Koordinaci činností v rámci
tohoto rezortu by tudíž neměly doprovázet nepřekonatelné obtíže. Pokud lékaři odmítají
služebním funkcionářům zpřístupnit zdravotnickou dokumentaci, tím vyšší nároky je nutno klást
na odůvodnění jejich posudkových závěrů.
[44] Nejvyšší správní soud však v nyní posuzovaném případě názor městského soudu
o nepřezkoumatenosti lékařských posudků nesdílí, a to především ze dvou důvodů. Přezkumný
lékařský posudek ze dne 18. 2. 2013 již odůvodnění závěru o zdravotní nezpůsobilosti žalobkyně
obsahuje. Zdravotní obtíže žalobkyně představují duševní poruchy s dekompenzací v zátěži,
popřípadě s užitím návykových látek. Ze zápisu z jednání, který byl vyhotoven přezkumnou
lékařskou komisí, pak lze zjistit též konkrétní diagnózu. Závěry posudkových lékařů odpovídají
zdravotnické dokumentaci, která je ve spise založena.
[45] Druhou podstatnou skutečností je, že před zrušením prvního rozhodnutí stěžovatele
nebyly konkrétní důvody ztráty zdravotní způsobilosti žalobkyni známy. Teprve poté stěžovatel
doplnil do spisu výše uvedené podklady, z nichž jsou tyto důvody patrné (ačkoliv lékařský
posudek mohl a měl být odůvodněn podrobněji, viz výše). Žalobkyni bylo poté umožněno
vyjádřit se k doplněným podkladům a zjištěním ohledně její zdravotní způsobilosti k výkonu
služby. Žalobkyně však nijak nereagovala a doplněné podklady rozhodnutí žádným způsobem
nezpochybnila.
[46] Městský soud vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08,
podle něhož lékařský posudek není aktem vrchnostenského orgánu nadaného právem
rozhodovat o právech a povinnostech, ale souhrnem medicínských či biofyzikálních zjištění,
k nimž dospěje posuzující lékař použitím exaktních přírodovědeckých metod. S tím se lze jistě ztotožnit,
nicméně medicínské zjištění v tomto smyslu představuje právě určení zdravotního stavu,
resp. nemoci posuzovaného, jako výsledku lékařského diagnostického postupu. Medicínské
zjištění, že onemocnění žalobkyně představují duševní poruchy s dekompenzací, přezkumný
lékařský posudek obsahuje. Bylo by jistě vhodnější, aby byla diagnóza popsána podrobněji
včetně odkazu na použitou zdravotnickou dokumentaci, případně provedené vyšetření.
Přesto však v tomto konkrétním případě zjištění posudkové komise ještě obstojí.
[47] Nejvyšší správní soud se taktéž nedomnívá, že v posuzované věci bylo nutné,
aby přezkumný posudek podrobněji reagoval na námitku, že stěžovatelka není uživatelkou
návykových látek. Z přezkumného posudku vyplývá, že zdravotní obtíže stěžovatelky se zhoršují,
pokud je vystavena zátěži nebo pokud užívá návykové látky. Z výstupní zprávy psychiatrické
léčebny jednoznačně plyne, že stěžovatelka byla přijata k hospitalizaci pod vlivem amfetaminů
a kanabinoidů. V kontextu celé věci se jedná o posouzení dostačující.
Co se týče námitky ohledně nesprávně stanovené náhrady nákladů řízení, obecně platí,
že skutečnost, že zástupce zastupoval žalobce již ve správním řízení, nemá sama o sobě vliv
na nárok tohoto zástupce na mimosmluvní odměnu za úkon právní služby spočívající v převzetí
a přípravě zastoupení před krajským správním soudem [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu]. Soudní řízení je totiž postaveno na odlišných principech
a procedurálních pravidlech než řízení správní. Zástupce musí nově zvážit, jaké možnosti obrany
s. ř. s. v daném případě nabízí, příp. zajistit důkazy pro soudní řízení nebo administraci záležitostí
nutně doprovázejících soudní řízení (zpracování plné moci, hlídání zákonných lhůt, placení
soudního poplatku apod.), přičemž řadu těchto skutečností je třeba konzultovat na poradě
s klientem. V případě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je další nutnou součástí přípravy
zastoupení analýza správního rozhodnutí, jímž se správní řízení končí a které má být
žalobou napadeno a které zástupce logicky v rámci správního řízení analyzovat nemohl
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 As 21/2011 – 52,
nebo ze dne 2. 12. 2014, č. j. 6 Ads 80/2013 – 41). Nejvyššímu správnímu soudu je známo,
že ve věci sp. zn. 6 As 62/2014, žalobci nebyla náhrada nákladů za úkon převzetí a přípravy
zastoupení přiznána. Ze skutkových okolností případu ani z odůvodnění rozsudku v této věci
není zřejmé, proč se Nejvyšší správní soud od výše uvedených rozhodnutí odchýlil.
V.
Závěr a náklady řízení
[48] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský
soud vázán právním názorem vyjádřeným výše.
[49] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. ledna 2018
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu