ECLI:CZ:NSS:2019:6.AZS.30.2019:29
sp. zn. 6 Azs 30/2019 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: P. V. N.,
zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, sídlem Opletalova 25, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1,
týkající se žaloby proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 1. března 2018 č. j. 101218-
3/2018-OPL, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 16. ledna 2019 č. j. 51 A 19/2018 - 65,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. ledna 2019 č. j. 51 A 19/2018 - 65
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce podal dne 20. listopadu 2017 žádost o zaměstnaneckou kartu spojenou se žádostí
o upuštění od osobního podání žádosti. Tyto žádosti byly podány společně se stížností na postup
Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále jen „zastupitelský úřad“). Ke dni 31. října 2017 byl
přitom ukončen provoz systému Visapoint z důvodu přechodu na nový objednací systém,
který byl spuštěn dne 5. prosince 2017.
[2] Usnesením ze dne 15. prosince 2017 č. j. 3765/2017-HANOI-51/a zastupitelský úřad
podle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“)
zamítl žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty
a zároveň zastavil řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty.
[3] Ministr zahraničních věcí (dále též jen „ministr“) se ztotožnil se závěrem, že žalobcova
situace neodůvodňovala upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu,
pročež rozhodnutím označeným v záhlaví zamítl rozklad žalobce proti usnesení zastupitelského
úřadu. Ministr konstatoval, že neúspěšné pokusy žadatele registrovat se přes systém Visapoint
nejsou důvodem pro upuštění od osobního podání žádosti a nedokazují ani, že tento systém
nebyl v dané době funkční. Žalobce nedoložil žádné zdravotní, respektive sociální důvody,
ani jiné skutečnosti, které by mohly odůvodnit upuštění od osobního podání žádosti. Přechod
na nový objednací systém v průběhu měsíce listopadu, který byl spojený s dočasným výpadkem
registrace termínů pro osobní podání žádostí o pobytové oprávnění, označil ministr za technické
opatření, které omezuje cizince v podávání žádostí v přiměřené míře. Ministr nepřisvědčil žalobci,
že by přechod na nový systém představoval výjimečnou situaci. V průběhu přechodného období
nebyl žadatelům upřen žádný z objektivně dostupných termínů. Zákon o pobytu cizinců žalobci
ukládal povinnost podat žádost o zaměstnaneckou kartu osobně v předem sjednaném termínu.
Dle názoru ministra však žalobce vůbec neměl v úmyslu sjednat si termín pro podání žádosti
a rovnou se pokusil požadavek zákona obejít. Zastupitelský úřad informoval o ukončení systému
Visapoint a přechodu na nový objednací systém na svých webových stránkách s týdenním
předstihem, což považoval ministr za dostatečné, neboť dosavadní i nový systém jsou
si podobné.
[4] Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) v záhlaví označeným
rozsudkem zrušil rozhodnutí ministra i usnesení zastupitelského úřadu a vrátil věc žalovanému
k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že tato rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná
pro nedostatek důvodů. Zastupitelský úřad totiž nijak nereagoval na tvrzení žalobce,
že od 31. října 2017 nefungoval systém Visapoint a od 9. listopadu 2017 byl uzavřen zastupitelský
úřad, což žalobci znemožnilo sjednat si termín pro podání žádosti o zaměstnaneckou kartu
osobně. Toto pochybení neodstranil ani ministr v rozhodnutí o rozkladu. Krajský soud správním
orgánům vytkl zejména chybějící výklad pojmu „odůvodněný případ“ (jako důvod pro upuštění
od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců)
ve vztahu k individuálním okolnostem žalobcova případu. Dále krajský soud zkritizoval blíže
neodůvodněný závěr ministra, že omezení provozu zastupitelského úřadu není důvodem
pro upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. Dle názoru krajského soudu
ministr nepřípustně zúžil rozsah případů odůvodňujících upuštění od osobního podání žádosti
na zdravotní a sociální důvody. Krajský soud dospěl s odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu k závěru, že i „nefunkčnost sjednávacího systému bez toho, aniž by byl stanoven náhradní
způsob objednání, obecně zakládá objektivní překážku, pro kterou žadatelé nemají možnost sjednat si termín
pro osobní podání žádosti o pobytové oprávnění.“ Ani přechod na nový objednávací systém by neměl
vést k tomu, že žadatelé nebudou mít po celý měsíc možnost sjednat si termín pro osobní podání
žádosti. Výpadek registračního systému byl navíc ohlášen jen s jednodenním předstihem
a zároveň s ním byl omezen provoz samotného konzulárního oddělení. Krajský soud dále
konstatoval, že ministr nevzal v úvahu omezenou časovou platnost dokladů, které žadatelé
k žádostem o povolení k pobytu přikládají. V závěru svého rozhodnutí krajský soud podotkl,
že při posuzování žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění
nelze zkoumat, zda bude konkrétní žádost úspěšná z hlediska stanoveného počtu cizinců,
jimž České republika umožní na svém území pracovat.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včas kasační
stížnost, k níž záhy doplnil i návrh na přiznání odkladného účinku. Stěžovatel trvá na tom,
že krátkodobé omezení objednávání žadatelů o pobytové oprávnění spojené s přechodem
na nový objednací systém není případem odůvodňujícím upuštění od osobního podání žádosti.
I pokud by stěžovatel připustil, že krátkodobý, jasně časově ohraničený výpadem registračního
systému je důvodem pro upuštění od osobního podání žádosti, nepřekročil v žalobcově
případě meze správního uvážení. Žalobce netvrdil, že by okamžitě a naléhavě potřeboval navštívit
Českou republiku, nemožnost objednat se k osobnímu podání žádosti konkrétně
v listopadu 2017 mu tak nemohla způsobit zásadní újmu. Žalobce nemá právo podat žádost
o zaměstnaneckou kartu v jakémkoli libovolném okamžiku. Přechod na nový objednací systém
vyžaduje zajistit kompatibilitu s tím stávajícím, což výrazně omezuje možnost zavést dočasně
náhradní způsob objednávání. Na podporu své argumentace stěžovatel odkázal na rozsudky
Městského soudu v Praze a Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích.
[6] Stěžovatel dále upozornil, že pokud vyprší platnost dokladů, které je žadatel povinen
přiložit k žádosti o pobytové oprávnění, vyzve jej zastupitelský úřad k předložení aktuálních
dokumentů. Hrozba expirace těchto dokladů proto nemůže mít žádný vliv na posuzování žádosti
o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění.
[7] Stěžovatel rovněž podotkl, že zástupce žalobce podal žádost o zaměstnaneckou kartu
společně se stížností na postup zastupitelského úřadu, a to přesto, že mu bylo známo,
že je v daný den činnost zastupitelského úřadu omezena. Dle názoru stěžovatele se tak snažil
„předbíhat ve frontě“ ostatní žadatele o pobytové oprávnění.
[8] Stěžovatel též trvá na tom, že možnost omezit počet cizinců, jimž se umožní výkon
zaměstnání v České republice, lze vzít v úvahu již při posuzování žádosti o upuštění od osobního
podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. V tomto směru odkazoval na článek 8 odst. 3 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu
vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní
příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně
pobývajících v některém členském státě.
[9] V závěru kasační stížnosti označil stěžovatel část odůvodnění rozsudku krajského soudu
za nesrozumitelnou. Krajský soud totiž stěžovateli vytýkal, že mezi „odůvodněné případy“
pro upuštění od osobního podání žádosti zahrnul pouze zdravotní a sociální důvody,
což však neodpovídá odůvodnění rozhodnutí o rozkladu, v němž ministr zahraničních věcí
připustil, že uvedený pojem může zahrnovat i překážky na straně zastupitelského úřadu. Dále
stěžovatel namítl, že krajský soud nenařídil ústní jednání, ačkoli stěžovatel ve vyjádření k žalobě
vyjádřil nesouhlas s rozhodnutím věci bez jednání.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[11] Stěžovatel namítal, že krajský soud rozhodl bez jednání, ačkoli stěžovatel ve vyjádření
k žalobě navrhoval nařídit ve věci jednání. Toto tvrzení odpovídá obsahu spisu předloženého
krajským soudem, z něhož je zřejmé, že nařízení jednání požadoval v podání ze dne
12. června 2018 i žalobce.
[12] Podle §51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), platí, že soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci
shodně navrhli, nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou
týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě
poučen. Nejvyšší správní soud přitom dlouhodobě judikuje, že rozhodne-li krajský soud
o žalobě bez jednání, ačkoli s tím účastníci řízení nesouhlasí, zatíží řízení vadou, která může
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (rozsudky ze dne 29. listopadu 2005 č. j. 4 As
46/2004 - 58, ze dne 30. září 2009 č. j. 8 As 49/2008 - 62 či ze dne 10. ledna 2019 č. j. 10 Azs
259/2018 - 34).
[13] Stěžovateli je též třeba přisvědčit, že odůvodnění rozsudku krajského soudu je vnitřně
rozporné. Krajský soud totiž stěžovateli na jednu stranu vytkl, že se nezabýval tím, zda lze,
popřípadě proč nelze omezení fungování objednávacího systému považovat za „odůvodněný
případ“ pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu (odstavce
27 – 40 odůvodnění napadeného rozsudku), hned nato však zkritizoval závěr správních orgánů,
že „žalobcem namítané objektivní okolnosti na straně zastupitelského úřadu v podobě omezení jeho provozu
nelze pod odůvodněné případy podřadit“ (odstavce 40 a následující rozsudku krajského soudu).
Takové odůvodnění však nemůže obstát. Pokud má být vadou správního rozhodnutí chybějící
výklad neurčitého pojmu obsaženého v zákoně, nelze mu zároveň vytýkat, že tento pojem
interpretuje nesprávně. Nepřezkoumatelný závěr nelze zároveň věcně přezkoumat
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. června 2007 č. j. 5 Afs 115/2006 - 91).
Krajský soud úvahy žalovaného podrobně přezkoumal, přesto učinil závěr o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí, čímž s odkazem na §76 odst. 1 s. ř. s. zdůvodnil i své rozhodování
bez jednání.
[14] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že krajský soud jednal jako se žalovaným
s ministrem zahraničních věcí, který však není samostatným správním orgánem. Směřuje-li
žaloba proti rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy, je žalovaným
tento ústřední orgán (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. srpna 2006 č. j. 4 As
57/2005 - 64, č. 2800/2006 Sb. NSS, a ze dne 15. ledna 2004 č. j. 6 A 11/2002 - 26, č. 5/2004 Sb.
NSS; ve vztahu k řízením s obdobným předmětem jako to nyní posuzované viz rozsudky
ze dne 10. ledna 2019 č. j. 7 Azs 341/2018 - 35, ze dne 19. prosince 2018 č. j. 8 Azs 276/2018 -
47, ze dne 21. listopadu 2018 č. j. 9 Azs 372/2018 - 25 a ze dne 25. října 2018 č. j. 4 Azs
249/2018 - 49). Dle názoru Nejvyššího správního soudu to platí i přesto, že při rozhodování o
žádostech podle zákona o pobytu cizinců není zastupitelský úřad organizační složkou
Ministerstva zahraničních věcí, nýbrž samostatným správním orgánem v kompetenčním smyslu
(k tomu srov. rozsudky rozšířeného senátu ze dne 30. května 2017 č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, č.
3601/2017 Sb. NSS, a ze dne 30. května 2017 č. j. 7 Azs 227/2016 - 36, č. 3603/2017 Sb. NSS,
ve spojení s rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. listopadu 2017 č. j. 4 Azs 168/2017 -
15, č. 3658/2018 Sb. NSS a ze dne 15. srpna 2018 č. j. 4 Azs 150/2018 - 35, popřípadě
s usnesením ze dne 14. února 2018 č. j. 1 Azs 339/2017 - 49). Toto pochybení však nemohlo mít
samo o sobě vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu, neboť, jak vyplývá z citované
judikatury, ministr zahraničních věcí je funkční složkou Ministerstva zahraničních věcí, a krajský
soud tak fakticky jednal s Ministerstvem zahraničních věcí, byť jako žalovaného označoval
ministra.
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Na závěr považuje Nejvyšší správní soud za vhodné podotknout, že pokud by se ukázal
správný závěr krajského soudu o tom, že rozhodnutí ministra zahraničních věcí je
nepřezkoumatelné, nebylo by vadou řízení rozhodnutí bez jednání, neboť v takovém případě
předpokládá tento postup přímo zákon [srov. §51 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.]. Za současného stavu, kdy krajský soud napadenému rozhodnutí vytýká nevypořádání
a zároveň chybné posouzení tvrzení žalobce o tom, že v jeho případě je odůvodněné upustit
od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, však takový závěr učinit nelze.
Není totiž zřejmé, pro kterou z vad, jež vedle sebe nemohou obstát, krajský soud rozhodnutí
správních orgánů vlastně zrušil.
[16] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou, pročež rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.).
[17] Nejvyšší správní soud též upřesňuje, že se s ohledem na vady, které rozsudek krajského
soudu vykazuje, nemohl zabývat podstatou sporu mezi žalobcem a žalovaným, tedy zda bylo
v žalobcově případě na místě upustit od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou
kartu, jakož ani jinými otázkami, které snad mohly v řízení vyvstat.
[18] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnost (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. března 2019
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu