ECLI:CZ:NSS:2018:4.AZS.150.2018:35
sp. zn. 4 Azs 150/2018 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a Mgr. Simony Hájkové v právní věci žalobce: nezl. P. V. H., zast. Mgr.
Markem Sedlákem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Velvyslanectví
České republiky v Hanoji, se sídlem 13 Chu Van An, Hanoi, Vietnamská socialistická republika
(původně Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1), proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2017, č. j. 3136/2017-HANOI-3, v řízení o kasační stížnosti
Ministerstva zahraničních věcí proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2018, č. j. 57
A 104/2017 - 66,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2018, č. j. 57 A 104/2017 - 66,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni domáhal zrušení shora uvedeného
usnesení žalovaného, jímž bylo rozhodnuto, že žalobcova žádost o povolení k trvalému pobytu
na území České republiky za účelem soužití rodiny je nepřijatelná podle §169h odst. 1
písm. a) a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
(dále jen zákon o pobytu cizinců), neboť žalobce si předem nesjednal termín k jejímu podání,
ačkoli tato povinnost je zastupitelským úřadem stanovena, a nepodal žádost osobně.
[2] Žalobce v žalobě namítal, že ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců doložil
současně s doručením žádosti důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání. Ustanovení
§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců umožňuje v takovém případě žalovanému jednat
pouze dvěma způsoby, a sice 1) upustit od povinnosti osobního podání nebo 2) vydat usnesení,
kterým řízení o žádosti zastaví. Žalovaný však namísto výše uvedených způsobů v rozporu
se zákonem postupoval tak, že vydal napadené rozhodnutí o nepřijatelnosti, přičemž skutečnost,
že žalobce doložil důvody pro upuštění od osobního podání, v označeném záznamu o usnesení
vůbec nevypořádal.
[3] Krajský soud napadeným rozsudkem (v němž za žalovaného označil Ministerstvo
zahraničních věcí) napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil (ministerstvu) věc k dalšímu
řízení.
[4] Krajský soud nejprve konstatoval, že rozhodnutí o nepřijatelnosti žádosti vydané
podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
neboť se jím závazně určuje, že cizinec nemá veřejné subjektivní právo na věcné projednání
své žádosti. Za této situace bylo nezbytné, aby napadené rozhodnutí bylo odůvodněno v souladu
s §68 odst. 3 větou první správního řádu. K tomu nedošlo, neboť v napadeném rozhodnutí jsou
pouze uvedeny dva důvody nepřijatelnosti žádosti, avšak jejich naplnění není vůbec
nijak zdůvodněno.
[5] Soud dále neshledal, že by byl dán důvod nepřijatelnosti podle §169h odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců, tedy, že „cizinec si předem nesjednal termín žádosti, ačkoli je zastupitelským
úřadem stanovena“. Odkázal zde na rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, které se zabývalo objednávacím systémem Visapoint. S ohledem
na závěry učiněné v tomto rozhodnutí bylo za účinnosti objednávacího systému Visapoint
nezbytné na žádost žalobce, podanou sice „nouzovým“ způsobem, pohlížet jako na žádost
podanou zcela řádně. Nebyl zde vůbec žádný prostor pro vyslovení důvodu nepřijatelnosti
podle §169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Postupováno tak bylo v přímém rozporu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ze stejného důvodu nebyl dán důvod nepřijatelnosti
podle §169h odst. 3 poslední věta zákona o pobytu cizinců, tedy že „žádost nebyla podána osobně“.
[6] Nad rámec výše uvedených závěrů krajský soud konstatoval, že žalobce současně
s jejím podáním požádal o prominutí povinnosti osobní účasti při podání žádosti. Tuto žádost
žalobce odůvodnil tím, že oba jeho rodiče mají na území České republiky povolený pobyt a cesta
do Vietnamu pouze za účelem podání žádosti by pro ně byla finančně a časově náročná. Správní
orgán tuto skutečnost vůbec nezmínil. Přitom bylo jeho povinností nejdříve o této žádosti
rozhodnout, než se rozhodl vyslovit důvod nepřijatelnosti podle §169h odst. 3 poslední věty
zákona o pobytu cizinců.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[7] Ministerstvo zahraničních věcí, s kterým krajský soud jednal jako se žalovaným
(dále „stěžovatel“), napadlo rozsudek krajského soudu kasační stížností.
[8] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku povahy sdělení
o nepřijatelnosti podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Podle stěžovatele
se v tomto případě nejedná o rozhodnutí, nýbrž pouze o sdělení, které se neodůvodňuje.
Tato koncepce je předvídána důvodovou zprávou k zákonu č. 222/2017 Sb., kterým
byl novelizován zákon o pobytu cizinců s účinností od 15. 8. 2017. Požadavek na odůvodnění
sdělení podle §68 odst. 3 správního řádu je zjevně nepřiměřený a v rozporu s textem i účelem
§169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[9] Stěžovatel dále spatřuje nezákonnost rozsudku krajského soudu v nesprávném právním
posouzení vztahu řízení o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti
podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců a postupu, jehož výsledkem je sdělení
o nepřijatelnosti samotné žádosti o pobytové oprávnění dle §169h odst. 3 zákona o pobytu
cizinců, resp. Ve směšování obou řízení. Sdělení o nepřijatelnosti je výsledkem bezprostředních
zjištění u žádosti o pobytové oprávnění podané na zastupitelském úřadu. V projednávaném
případě se jedná o nesplnění zákonných požadavků předem si sjednat termín pro jednotlivé
druhy a účely pobytových oprávnění (§169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců) a podat žádost
osobně (§169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Jak bylo uvedeno výše, takové sdělení se vydává
bezodkladně, řízení o žádosti není zahájeno a na žádost se hledí jako by nebyla podána.
[10] Naopak, podáním žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění
je řízení o žádosti o pobytové oprávnění zahájeno a v případě nevyhovění žádosti o upuštění
od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění je řízení o žádosti o pobytové oprávnění
zastaveno. Lze souhlasit se závěrem krajského soudu, že ze zákona o pobytu cizinců jednoznačně
vyplývá, že přistoupit k zastavení řízení o žádosti je možné teprve po „neupuštění od povinnosti
osobního podání“. Nelze ovšem souhlasit s interpretací, že byl zastupitelský úřad povinen
rozhodnout o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání před vyslovením nepřijatelnosti.
Zastupitelský úřad se musel nejdříve vypořádat se snahou zmocněnce žalobce podat žádost
na místě po dobu své přítomnosti na úřadu, přestože tato žádost nesplňovala
zákonné požadavky pro takové podání dle §169d odst. 1 a §169f zákona o pobytu cizinců.
Až poté, kdy byla konstatována nepřijatelnost žádosti, se úřad mohl zabývat samotnou žádostí
o upuštění od povinnosti osobního podání. Krajský soud nadto své úvahy opírá o nesprávné
ustanovení §169d odst. 4 zákona o pobytu cizinců, které na předmětnou situaci nedopadá
a týká se pouze určitých řízení u Ministerstva vnitra o žádostech podávaných na území
České republiky.
[11] Stěžovatel dále spatřuje nezákonnost rozsudku v nesprávném právním posouzení
nepřijatelnosti žádosti, neboť krajský soud neshledal, že by byl dán důvod nepřijatelnosti
z důvodu, že si cizinec předem nesjednal termín žádosti. Podle §169f zákona o pobytu cizinců,
je žadatel povinen sjednat si termín osobního podání žádosti způsobem, který zastupitelský úřad
zveřejní na své úřední desce. Ustanovení §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců přitom definuje
osobní podání žádosti tak, že se jím rozumí úkon žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví
ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu
pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé
druhy a účely pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon.
Pokud má být žádost podle §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců podána osobně v době určení
pro jednotlivé druhy a účely pobytových oprávnění a je-li zároveň stanovena povinnost
podle §169f zákona o pobytu cizinců sjednat si za účelem osobního podání žádosti termín,
je ze systematiky těchto ustanovení zřejmé, že tato povinnost je splněna pouze, pokud se žadatel
zaregistroval pro druh a účel pobytového oprávnění, který skutečně zamýšlí podat. Ustanovení
§169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců přitom spojuje s porušením registrační
povinnosti nepřijatelnost žádosti. Pokud stěžovatel v takové situaci odmítl přijmout žádost,
jednal v naprostém souladu s uvedeným ustanovením zákona o pobytu cizinců.
[12] Výtky krajského soudu k fungování systému Visapoint podle stěžovatele neobstojí
s ohledem na rozsudky NSS ze dne 24. 1. 2018, č. j. 6 Azs 324/2017 - 34, a ze dne 23. 2. 2018,
č. j. 5 Azs 312/2017 - 35, podle kterých respektování úředních hodin zastupitelských úřadů
není nezákonným zásahem. Žalobce byl o organizaci úředních hodin informován. Informace
o nich byla vyvěšena na úřední desce stěžovatele a zveřejněna na jeho webových stránkách.
Přesto se žalobce rozvržení úředních hodin zastupitelského úřadu pro jednotlivé druhy
pobytových oprávnění rozhodl nerespektovat a domáhat se podání žádosti o vydání povolení
k trvalému pobytu v době vyhrazené k podávání žádostí o schengenská víza.
[13] Stěžovatel nakonec namítá, že rozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.
Tu stěžovatel spatřuje v tom, že krajský soud opakovaně zaměňuje pojmy nepřijatelnost
a nepřípustnost žádosti. Institut nepřijatelnosti byl zaveden zákonem č. 222/2017 Sb. Institut
nepřípustnosti žádosti, do 14. srpna 2017 upravený v §53 odst. 3 a 4 zákona o pobytu cizinců,
dopadal na užší okruh situací, než nověji zakotvená nepřijatelnost žádosti. Není tak jisté, zda vzal
krajský soud novelu zákona o pobytu cizinců skutečně v potaz a při právním hodnocení věci
nevychází z překonaného právního stavu.
[14] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z judikatury Nejvyššího správního
soudu je zřejmý právní názor, že usnesení podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[15] Žalobce dále uvádí, že svoji žádost o pobyt podal v souladu s §169d odst. 3 zákona
o pobytu cizinců, ze kterého vyplývá, že řízení o žádosti je zahájeno, pokud žadatel současně
s doručením žádosti doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti.
Zastupitelský úřad v takovém případě není oprávněn prohlásit žádost za nepřijatelnou z důvodu
nesjednání termínu pro její podání, anebo proto, že nebyla podána osobně v souladu s požadavky
§169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Zastupitelský úřad nemůže o téže žádosti
žalobce rozhodnout usnesením podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců, kterým deklaruje,
že žádost je nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána,
a zároveň o téže žádosti žalobce vydat dne 24. 10. 2017 usnesení 3136/2017-HANOI-3a,
kterým zamítá žádost o upuštění od povinnosti osobního podání a zastavuje řízení o povolení
k trvalému pobytu žalobce. Není možné, aby zastupitelský úřad jedním usnesením deklaroval,
že řízení není zahájeno a dalším usnesením toto „nezahájené“ řízení zastavil.
[16] Žalobce také uvádí, že podle jeho názoru zastupitelský úřad obecně není oprávněn
na základě nyní platné právní úpravy žádost posoudit jako nepřijatelnou podle §169h odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců z důvodu nesjednání termínu pro osobní podání žádosti.
Proto z tohoto důvodu nemůže být nepřijatelnou ani žalobcova žádost. Pokud zákon o pobytu
cizinců v současné době navzdory požadavku v §169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
způsob sjednání termínu podání žádosti neupravuje, nemůže zastupitelský úřad zveřejnit
jakýkoliv způsob sjednání termínu podle vlastního uvážení. Žalobce v této souvislosti poukazuje
na své ústavně zaručené právo na projednání žádosti (čl. 36 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod), které může být omezeno pouze zákonem.
[17] Žalobce nakonec považuje rozsudek za zcela srozumitelný i s ohledem na nepřesnou
terminologii.
III. Posouzení kasační stížnosti
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[19] Kasační stížnost je důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu z důvodu nesrozumitelnosti. Rozsudek je nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z něj nelze jednoznačně dovodit,
jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším
řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních
předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního
rozhodnutí, nebo pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných
právních hodnoceních téhož skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné
nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, a v některých jiných speciálních případech
(srov. rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25).
[21] Stěžovateli je třeba přisvědčit, že krajský soud v napadeném rozsudku v několika případech
institut nepřijatelnosti žádosti podle §169h zákona o pobytu cizinců nesprávně označil pojmem
„nepřípustnost“. Tato terminologická nesprávnost však nevyvolává žádné pochybnosti o právním
posouzení věci, jelikož z rozsudku je zcela zřejmé, z jakých ustanovení zákona o pobytu cizinců
krajský soud vycházel a k jakým závěrům dospěl. O tom svědčí i to, že stěžovatel v kasační
stížnosti se závěry krajského soudu polemizuje a kromě formální záměny dvou termínů
na žádnou reálnou nesrozumitelnost rozsudku nepoukazuje.
[22] Stěžovatel dále namítal, že usnesení vydané podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že [n]epřijatelnost
žádosti zjišťuje u žádosti podané na zastupitelském úřadu zastupitelský úřad a u žádosti podané ministerstvu
ministerstvo. Je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána;
tuto skutečnost ministerstvo nebo zastupitelský úřad cizinci písemně sdělí včetně důvodu nepřijatelnosti, učiní
o ní usnesení do spisu a vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené doklady a správní poplatek, pokud byl uhrazen.
Nepodá-li cizinec žádost osobně, ač je k tomu podle tohoto zákona povinen, postupuje se obdobně podle věty druhé.
[23] Nejvyšší správní soud konstatuje, že touto právní otázkou se již zabýval v rozsudku ze dne
16. 5. 2018, č. j. 6 Azs 82/2018 - 19, kde dospěl k závěru, že se o rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. jedná, neboť: „autoritativně a závazně určuje, že řízení o žádosti o povolení k pobytu
či dlouhodobé vízum nebylo zahájeno a na tuto žádost se hledí, jako by nebyla podána – s konečnou platností tedy
rozhoduje o osudu této žádosti (srov. body 37 a 40 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu č. j. 7 Azs 227/2016 - 36). Případné vyhovující rozhodnutí správních soudů v řízení o žalobě proti
tomuto rozhodnutí by přitom stěžovateli poskytlo bezprostřední a účinnou ochranu, neboť po zrušení
tohoto usnesení by byla věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení (respektive v první fázi k opětovnému posouzení
přijatelnosti žádosti), v němž by byl vázán právním názorem vysloveným soudem ve zrušujícím rozsudku
(§78 odst. 5 s. ř. s.).“ Uvedený závěr byl potvrzen také v rozsudcích ze dne 16. 5. 2018,
č. j. 6 Azs 80/2018 - 19, a ze dne 12. 7. 2018, č. j. 9 Azs 123/2018 - 26.
[24] Pokud stěžovatel namítá, že podle důvodové zprávy k zákonu č. 222/2017 Sb. se jedná
o sdělení podle části čtvrté správního řádu, Nejvyšší správní soud připomíná, že rozhodnutí
je třeba podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu chápat v materiálně
formálním smyslu, tj. samotná procesní forma úkonu správního orgánu není pro posouzení
otázky, zda se jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. determinující.
Právě podle citovaného rozsudku šestého senátu se v případě usnesení podle §169h odst. 3
zákona o pobytu cizinců jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. s ohledem na jeho
dopad do práv cizince i s ohledem na formální náležitosti tohoto úkonu. S ohledem na to je třeba
trvat i na požadavku na řádné odůvodnění takového usnesení. Důvodová zpráva k návrhu zákona
může přitom být důležitou pomůckou při výkladu zákona, výsledek interpretace právního
předpisu je dán především pomocí různých výkladových metod (mj. gramatickou, teleologickou
či systematickou), nejen výkladem historickým na základě obsahu důvodové zprávy.
[25] Stěžovatel dále namítal, že krajský soud nesprávně posoudil vztah řízení o žádosti
o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců
a postupu, jehož výsledkem je sdělení o nepřijatelnosti samotné žádosti o pobytové oprávnění
podle §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[26] Podle §169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců, [ž]ádost o udělení dlouhodobého víza, s výjimkou
diplomatického nebo zvláštního víza, žádost o prodloužení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění
pobytu na území a žádost o vydání povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu je cizinec
povinen podat osobně.
[27] Podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, [z]astupitelský úřad může v odůvodněných případech
od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody
pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem,
kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti
osobního podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního
podání žádosti upustit také bez uvedení důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho úřední
činnosti, nebo může učinit na své úřední desce prohlášení, že od povinnosti osobního podání žádosti upouští
pro určitý druh žádostí o pobytová oprávnění podaných v budoucnu, a to zejména v případech, pokud je cizinec
nebo jeho zaměstnavatel účastníkem vládou schváleného programu.
[28] Podle žalobou napadeného usnesení vydaného zastupitelským úřadem dne 19. 10. 2017
byla nepřijatelnost žádosti stěžovatele shledána ze dvou důvodů: 1) Podle §169h odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců, tj. jelikož cizinec si předem nesjednal termín podání žádosti o udělení
dlouhodobého víza nebo žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo trvalému
pobytu, a 2) podle §169 d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tj. jelikož žádost nebyla podána
osobně.
[29] Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že souhlasí se závěrem krajského soudu, že přistoupit
k zastavení řízení o žádosti je možné teprve po „neupuštění od povinnosti osobního podání“. Nesouhlasí
však s interpretací, že byl zastupitelský úřad povinen rozhodnout o žádosti o upuštění
od povinnosti osobního podání před vyslovením nepřijatelnosti.
[30] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné v tomto bodě vyjasnit, jaký postup vyplývá
z §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců a jaký je vztah tohoto ustanovení k §169h zákona
o pobytu cizinců.
[31] Z §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že podáním žádosti je zahájeno řízení
o věcném posouzení žádosti o pobytové oprávnění. Není tedy vedeno samostatné řízení
o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Pokud zastupitelský úřad přisvědčí důvodům
předestřeným cizincem pro upuštění od osobního podání žádosti, žádost věcně posoudí.
V opačném případě řízení o žádosti zastaví. Nevydává však samostatně rozhodnutí o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti.
[32] Z §169h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců plyne, že pokud si cizinec nesjedná
předem termín podání žádosti, žádost je nepřijatelná a podle §169h odst. 3 zákona o pobytu
cizinců v takovém případě není řízení zahájeno, a na žádost se hledí, jako by podána nebyla.
[33] Ze systematiky zákona tedy vyplývá, že institut nepřijatelnosti podle §169h odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců je možné aplikovat pouze na žádosti, které nebyly spojeny s žádostí
o upuštění od povinnosti osobního podání. Bylo by zcela nelogické, aby žádost byla nepřijatelná
a řízení nebylo zahájeno pro nesjednání termínu k podání žádosti, který může být z povahy věci
využit pouze pro osobní podání žádosti, aniž by bylo postaveno najisto, zda cizinec vůbec musí
žádost podat osobně. V případě spojení žádosti o pobytové povolení s žádostí o upuštění
od povinnosti osobního podání, je tedy třeba postupovat podle §169 odst. 3 zákona o pobytu
cizinců jakožto podle zvláštního předpisu ve vztahu k §169h odst. 1 písm. a) tohoto zákona.
V případě neshledání důvodů pro upuštění od povinnosti osobního podání zastupitelský úřad
rozhodne o zastavení řízení.
[34] Stěžovateli je v této souvislosti třeba sice přisvědčit, že krajský soud v napadeném rozsudku
nesprávně odkázal na §169d odst. 4 zákona o pobytu cizinců namísto §169d odst. 3 zákona
o pobytu cizinců. Obě ustanovení však upravují stejným způsobem situaci, kdy cizinec
požádá o upuštění od osobního podání žádosti, pouze pro jiný typ pobytového oprávnění
a u jiného správního orgánu.
[35] V posuzovaném případě je nicméně nutno s ohledem na rozsudek rozšířeného senátu NSS
ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, č. 3601/2017 Sb. NSS, na žádost žalobce nahlížet
jako na účinně podanou. Žalovaný proto již z tohoto důvodu nebyl oprávněn vyslovit důvod
nepřijatelnosti podle §169h odst. 1 písm. a) ani odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[36] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě byla žalobcova žádost podána
„nouzovým“ způsobem v rozporu s postupem předpokládaným zákonem, jelikož byla podána
v termínu určeném pro podání žádosti o jiný typ pobytového oprávnění. Přesto ji však bylo
nutné věcně posoudit, jelikož žalobce se byl povinen objednat k jejímu podání přes systém
Visapoint, tj. způsobem, který byl v judikatuře správních soudů opakovaně a dlouhodobě
označován jako neodpovídající požadavkům zákona.
[37] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k této otázce v cit. rozsudku
č. j. 10 Azs 153/2016 - 52 uvedl: „Na jedné straně účinky žádosti „nouzově“ podané způsobem, který je obecně
vzato nežádoucí, avšak který je jedinou účinnou obranou žadatele před nezákonným jednáním veřejné správy
spočívajícím v tom, že mu neposkytne v přiměřené lhůtě možnost podání žádosti postupem zákonem standardně
předpokládaným. Zde rozšířený senát konstatuje, že závěry judikatury o tom, že žádost je za takovýchto
podmínek podána účinně, jsou v podmínkách dosavadního jednání veřejné správy zcela správné a jsou jediným
alespoň v určité míře účinným nástrojem k ochraně práva žadatelů na to, domáhat se stanoveným postupem
svého práva u správního orgánu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Dokud veřejná správa svůj
přístup zásadně nezmění, není důvodu na nich cokoli měnit.“
[38] Rozšířený senát také konstatoval: „Je na veřejné správě, jakým způsobem „technicky“ uspořádá
vyřizování žádostí o nejrůznější pobytová oprávnění tak, aby byla schopna je za přiměřených nákladů zvládat.
Musí však v každém případě umožnit žadatelům takové žádosti v přiměřeném časovém horizontu a lidsky
důstojným způsobem podat. Je na veřejné správě, zda ke splnění tohoto úkolu využije informační
technologie, vícestupňovou proceduru posuzování žádostí, prvky náhodného výběru, nástroje ekonomické regulace
(správní poplatky v citelné výši) anebo kombinaci některých z těchto či jiných nástrojů. Zvolené nástroje však musí
být založeny na racionálních a férových pravidlech a umožňovat průběžnou i následnou kontrolu toho, že nejsou
zneužívány či používány svévolně.“
[39] S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem krajského
soudu, že bylo za účinnosti objednávacího systému Visapoint nezbytné na žádost žalobce,
přestože byla podána „nouzovým“ způsobem, pohlížet jako na žádost podanou zcela řádně
a nebyl zde vůbec žádný prostor pro vyslovení důvodu nepřijatelnosti podle §169h odst. 1
písm. a) ani §169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[40] Je třeba odmítnout námitku stěžovatele, že závěry rozšířeného senátu již neobstojí
ve světle rozsudků NSS ze dne 24. 1. 2018, č. j. 6 Azs 324/2017 – 34, a ze dne 23. 2. 2018,
č. j. 5 Azs 312/2017 – 35, podle kterých respektování úředních hodin zastupitelských úřadů není
nezákonným zásahem. Uvedené rozsudky se týkaly situace, kdy byl cizincům odepřen vstup
do prostor velvyslanectví, jelikož se dostavili mimo úřední hodiny vyhrazené pro podání žádosti
o pobytové oprávnění, přičemž se o podání žádosti ve stanovených úředních hodinách vůbec
nepokusili. Proti nevpuštění do prostor velvyslanectví se stěžovatelé bránili žalobou proti
nezákonnému zásahu. Žádost o povolení k pobytu v těchto případech nebyla vůbec podána.
[41] V nyní posuzovaném případě však žalobce doložil, že se pokoušel opakovaně
přes objednávací systém Visapoint k podání žádosti objednat, avšak neúspěšně. Následně žádost
„nouzovým“ způsobem podal a bylo o ní vydáno napadené rozhodnutí. Posuzovaný případ
je tedy třeba odlišit od případů posuzovaných zdejším soudem v rozsudcích ze dne 24. 1. 2018,
č. j. 6 Azs 324/2017 - 34, a ze dne 23. 2. 2018, č. j. 5 Azs 312/2017 - 35.
[42] V rozsudku ve věci sp. zn. 6 Azs 324/2017 přitom Nejvyšší správní soud konstatoval:
„Lze tedy uzavřít, že žalovaný b) by jednal nezákonně, pokud by stěžovatelce odmítl umožnit podat žádost
o povolení k dlouhodobému pobytu pouze proto, že neměla dopředu sjednaný termín v systému Visapoint.
Jelikož však jedním z důvodů, pro něž nebyla stěžovatelka do budovy zastupitelského úřadu vpuštěna,
byla i skutečnost, že se tak snažila učinit mimo vyhrazené úřední hodiny, nelze žalovanému b) jeho postup
vytýkat.“ Závěry uvedené v tomto rozsudku tedy zjevně byly vysloveny ve vztahu k jiné situaci,
než je posuzována nyní a nebylo záměrem Nejvyššího správního soudu se odchýlit od závěrů
vyslovených ve výše citovaném rozsudku rozšířeného senátu.
[43] Nejvyšší správní soud byl však nucen z úřední povinnosti přihlédnout k vadě řízení
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., kterou zatížil krajský soud napadený rozsudek tím, že jednal
v posuzovaném případě jako s žalovaným s Ministerstvem zahraničních věcí, ačkoliv měl jednat
s Velvyslanectvím České republiky v Hanoji.
[44] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 10. 2017, č. j. 4 Azs 168/2017 - 15,
č. 3658/2018 Sb. NSS, dospěl k závěru, že i s ohledem na zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční
službě, je třeba nadále vycházet ze závěrů vyslovených rozšířeným senátem v opakovaně
citovaném rozsudku č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, podle něhož „Ve výše popsaných oblastech (přijímání
žádosti včetně upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, odstraňování jejich nedostatků, eventuální
vyslýchání žadatelů a odkládání žádostí podaných „nepříslušnému“ zastupitelskému úřadu) je proto zastupitelský
úřad správním úřadem v kompetenčním smyslu, a tedy žalovaným ve smyslu §83 s. ř. s. v případě,
že v souvislosti s výkonem těchto kompetencí má někdo za to, že bylo zasaženo úřadem do jeho práv úkonem,
který má povahu nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s.“
[45] Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku č. j. 4 Azs 168/2017 - 15 konstatoval,
že „[k]líčovým faktorem pro posouzení, který správní orgán je pasivně legitimován, je zodpovězení otázky,
kdo vykonával v dané věci své kompetence. Významné zde tedy je materiální pojetí pojmu, nikoli pojetí formální
či institucionální. Podle §4 odst. 1 zákona o zahraniční službě je zastupitelský úřad „organizační útvar
ministerstva zřízený za účelem plnění úkolů služby v zahraničí“. Organizační uspořádání však může být toliko
pomocným vodítkem v hraničních případech, nejde o kritérium rozhodující. Soud znovu zdůrazňuje,
že v předmětné věci byl s ohledem na zákon o pobytu cizinců příslušným orgánem k řízení o žádosti stěžovatelky
o udělení krátkodobého víza ZÚ ČR v Hanoji, tento správní orgán vedl spisový materiál a odepřel
stěžovatelce možnost do něj nahlédnout. Právě ZÚ ČR v Hanoji vykonával v dané věci určité kompetence,
které mu byly svěřeny zákonem.“ Ke stejnému závěru následně dospěl Nejvyšší správní soud
i v usnesení ze dne 14. 2. 2018, č. j. 1 Azs 339/2017 - 49.
[46] V nyní posuzované věci jde o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,
žalovanou stranou je ze zákona (§69 s. ř. s.) správní orgán, který napadené rozhodnutí
(proti němuž není přípustný opravný prostředek) vydal. Napadené usnesení, jehož zrušení
se žalobce domáhá, vydalo v souladu se svou zákonnou kompetencí pro žádosti podané
na tomto zastupitelském úřadě Velvyslanectví České republiky v Hanoji, nikoli Ministerstvo
zahraničních věcí. Na ministerstvo ani působnost k vydání takového rozhodnutí po jeho vydání
na základě změny zákonné úpravy nepřešla.
[47] Krajský soud měl tedy v řízení jednat jako se žalovanou stranou s Velvyslanectvím
České republiky v Hanoji, nikoli s Ministerstvem zahraničních věcí. Toto pochybení krajského
soudu mělo vliv na zákonnost jeho rozsudku. Jako s účastníkem řízení, který má procesní práva
a procesní povinnosti a jemuž může být rozhodnutím o věci samé uložena i povinnost jednat
určitým způsobem anebo ve vztahu k němuž může být autoritativně a závazně deklarováno,
že se dopustil nezákonnosti, totiž soud jednal s někým, s kým být jednáno nemělo.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[48] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení,
ve kterém bude krajský soud vázán vysloveným právním názorem podle §110 odst. 4 s. ř. s.
[49] V novém rozhodnutí ve věci krajský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. srpna 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu