ECLI:CZ:NSS:2006:7.AFS.159.2006
sp. zn. 7 Afs 159/2006 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci
stěžovatele Celního ředitelství Praha, se sídlem v Praze 1, Washingtonova 11, za účasti K.
b., a. s., zastoupené JUDr. Petrem Hromkem, advokátem se sídlem v Praze 5, Elišky Peškové
15, v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2006, č.
j. 9 Ca 145/2005 - 41,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2006, č. j. 9 Ca 145/2005 - 41,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2006, č. j. 9 Ca 145/2005 - 41,
byla zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha (dále jen „celní
ředitelství“) ze dne 25. 2. 2005 zn. 13480/04-21-52, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatele
proti rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 15. 4. 2004 č. j. R/400052/2004, jímž mu byla
uložena povinnost zaplatit částku 117 922,18 Kč z titulu ručení za dlužníka T., spol. s r. o.
Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že mezi účastníky je sporným to, zda se omezení
ručení do maximální výše uvedené v záruční listině (300 000 Kč) vztahuje na všechny celní
dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění či zda se omezení
ručení do této výše vztahuje vždy na každý jednotlivý celní dluh s tím, že celková zaručená
částka za všechny celní dluhy není omezena (není v celkové výši určena). Z ustanovení §257
odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „celní zákon“) vyplývá,
že je povinností celních orgánů určit výši konkrétního zajištění i v případě, že přesná výše
celního dluhu není známa, musí být však jimi odhadnuta nejvýše možná výše příslušného
celního dluhu nebo dluhů, které vznikly, nebo by mohly vzniknout z operací, které mohou
připadat v úvahu stran konkrétního případu a mají být zajištěny. Podle názoru městského
soudu totiž nelze opominout, že správní orgán který vydal prohlášení o přijetí záruky, přijal
poskytnutou záruku stěžovatele, tedy obsah smluvního ujednání, který je vyjádřen v záruční
listině, v daném případě v záruční listině přijaté celním úřadem dne 10. 4. 1996,
z níž jednoznačně vyplývá závazek stěžovatele limitovaný částkou 300 000 Kč. Jestliže tento
závazek byl vložen do záruční listiny a byl takto celním orgánem přijat, nelze dovozovat
nic jiného než že ručitelský závazek stěžovatele činí maximálně částka 300 000 Kč. Výklad
celního ředitelství, že banka poskytuje záruku za neurčitý počet celních dluhů téhož dlužníka
vždy do výše uvedené v záruční listině, by znamenal, že celková výše poskytovaného ručení
není určitá a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost
a byl by v rozporu s institutem ručení vůbec. Vzhledem k tomu, že mezi účastníky není
sporné, že stěžovatel limitní částku uvedenou v záruční listině již celním orgánům zaplatil,
nezbývá než konstatovat, že tímto byl ručitelský závazek stěžovatele splněn. Povinnost
k úhradě další dlužné částky za téhož dlužníka z titulu ručení tedy byla stěžovateli uložena
v rozporu se zákonem. Pro úplnost městský soud uvedl, že celní ředitelství poukázalo
na právní názor Ústavního soudu vyjádřený v rozhodnutí Pl. ÚS 54/2000 s tím, že podle něho
samotný pojem globální záruka svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje
do budoucna všechny celní dluhy jednoho dlužníka. Ale neuvedl, že toto rozhodnutí výslovně
uvádí že: „Celní zákon je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje
na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení
celního řízení o tomto jednotlivém dovozu (tvořeného jednou nebo více operacemi).
V případě, kdy celní orgán stanovil (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší,
než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně
stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne
výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako eventuální části záruky na další
dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz.“ S ohledem
na výše uvedené je podle názoru městského soudu zřejmé, že výklad Ústavního soudu
není totožný se stanoviskem celních orgánů.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. neboť se domnívá, že názor městského
soudu, z něhož dovozuje povinnost plnění daňového dlužníka do limitu nejvyšší částky
uvedené v záruční listině za souhrn dluhů dlužníka, se opírá o účelovou interpretaci ustanovení
§256 a §257 celního zákona. Zásadu jednoznačného určení výše závazku ručitele
akcentovanou soudem, s odkazem na ustanovení §257 celního zákona a text záruční listiny,
lze nepopiratelně na základě citovaných ustanovení takto interpretovat včetně důsledku
pro ručitele, který nesmí být na pochybách o tom, k čemu a v jaké výši se zavazuje. Na rozdíl
od soudu však stěžovatel vztahuje v souladu s dikcí ust. §256 a §257 celního zákona, soudem
formulovanou zásadu k vzniklému celnímu dluhu, případně k celnímu dluhu,
jenž by mohl v souvislosti s dovozní operací vzniknout, tj. ke konkrétnímu celnímu dluhu
spojenému s individuálně určitou dovozní operací nebo operacemi. V uvedených souvislostech
stěžovatel zdůraznil, že nelze mít pochybnosti o tom, že v jednotlivých dovozních případech
vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu, nelze spravedlivě po ručiteli požadovat
zaručení vyšší částky než je uvedena v záruční listině. Pokud však součet takto individuálně
vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční listině, je nutno
konstatovat, že právní úprava takovou shodu okolností explicitně neřeší, a to zcela zřejmě
z toho důvodu, že vzhledem ke smyslu citované právní úpravy nepřichází v souvislosti
s globálním zajišťováním celního dluhu vůbec v úvahu. Uplatnění poslední věty §257 celního
zákona lze dle názoru stěžovatele interpretovat pouze v těch případech, kdy jde například
o zajištění celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného
použití s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně měsíčně
roste o stanovenou procentní míru. Tvrzením městského soudu nesvědčí ani znění ustanovení
§257 odst. 1 písm. b) celního zákona, které používá jak pojem celní dluh, tak celní dluhy,
a to z důvodu, že upravuje výši zajištění v případech individuálního zajištění celního dluhu
a současně v případech globálního či paušálního zajištění celního dluhu, u nichž po dobu
zajištění z pravidla dochází k zajištění řady celních dluhů. Jestliže městský soud uvádí,
že výklad provedený celními orgány by vedl k situaci, že sjednaný závazek by byl absolutně
neplatný pro neurčitost a v rozporu s institutem ručení vůbec, stěžovatel namítal, že vzhledem
k jím uvedeným důvodům se vždy jedná o závazek určitý – pro jednotlivé případy. Pro úplnost
stěžovatel uvedl, že obdobná námitka, tj. určitelnosti a předvídatelnosti závazků vzniklých
podle vnitrostátních právních předpisů byla uplatněna u Evropského soudu pro lidská práva
a tento soud vyjádřil svůj názor v rozhodnutích č. 55631/00 a 55728/00. Proto stěžovatel
navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení.
Účastník ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje s výkladem
příslušných ustanovení celního zákona (§256 a §257) jak jej provedl městský soud,
neboť výstižně a správně posoudil, že vůle účastníka řízení se vztahovala pouze na celkovou
maximální částku 300 000 Kč jako částku konečnou i pro případ více dluhů celního deklaranta.
Účastník se také ztotožnil se závěrem městského soudu, že pokud by měl být výklad
stěžovatele správný, znamenalo by to neurčitost celkové výše poskytovaného ručení a takový
závazek by musel být nutně neplatný. Nelze přehlédnout, že se jedná o otázku výkladu
veřejnoprávní normy, která by v případě nejasností měla být vykládána ve prospěch subjektu
soukromého práva a nikoliv naopak, jak učinil stěžovatel. Účastník sdělil, že je mu známa
určitá nejednotnost a rozkolísanost v rozhodování předmětné právní otázky různými soudy,
a proto dal v úvahu postup podle ust. §17 s. ř. s. Z těchto důvodů navrhl zamítnutí kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ustanovení §254 odst. 3 celního zákona mohou celní orgány povolit,
aby zajištění celního dluhu provedla jiná osoba než ta, od níž se zajištění celního dluhu
požaduje.
Podle ustanovení §256 cit. zákona povolí celní orgány na žádost dlužníka globální
zajištění celního dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací.
Podle ustanovení §260 odst. 1 celního zákona se ručitel v záruční listině písemným
prohlášením zaváže, že společně a nerozdílně s dlužníkem splní zaručenou výši celního dluhu.
Pro posouzení dané věci je rozhodující výklad pojmu globální zajištění celního dluhu
podle ustanovení §256 celního zákona. Interpretací tohoto pojmu se v usnesení
ze dne 23. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 zabývalo plénum Ústavního soudu. Podle názoru
Ústavního soudu vyjádřeného v tomto usnesení „výklad zákona, podle kterého postupují celní
orgány při aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém jednotlivém dovozu,
má oporu jak v samotném zákonu, jehož postulátem je mj. zabránit celním únikům,
i ve slovním textu zákona (singulár "celní dluh", nikoli plurál "celní dluhy" nebo souhrn blíže
nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Celní zákon
je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz
s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto
jednotlivém dovozu (tvořeného jednou nebo více operacemi). V případě, kdy celní orgán
stanovil (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší, než je jeho konečné vyúčtování,
je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně stanovenou a přijatou výši celního
dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný
rozdíl převádět jako eventuální části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová
samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz.“
Z výše uvedeného tedy nade vší pochybnost vyplývá, že závěr, ke kterému ve svém
rozhodnutí dospěl jak stěžovatel, tak i celní úřad, je ústavně konformním, a tudíž zcela
v souladu s celním zákonem. Pro výklad předmětných ustanovení celního zákona
tak nepostačuje pouhý gramatický výklad, který v odůvodnění svého rozhodnutí aplikuje
městský soud, nýbrž je nutno akcentovat i smysl zákona.
Ze znění ustanovení §256 celního zákona je nutno dovodit, že globálním zajištěním
jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání
globálního zajištění, což vyplývá i ze samotného pojmu globální zajištění celního dluhu, který
svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy
určitého dlužníka. Kdyby se nejednalo o zajištění všech takových celních dluhů,
pak by globálního zajištění nebylo třeba. Globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném
případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení tak, jak to učinil ručitel, a následně i městský
soud, nýbrž ve vztahu k neomezenému, resp. blíže neurčenému, počtu dovozů.
Ke stejnému závěru je nutno dojít též vyložením smyslu a účelu globálního zajištění
celního dluhu, když pro vyřešení otázky účelu tohoto zajišťovacího institutu je nutno vycházet
ze samotného institutu celního dluhu a jeho vzniku. Celní zákon definuje celní dluh
jako povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní clo (celní dluh při dovozu) nebo příslušné
vývozní clo (celní dluh při vývozu). Celní dluh vzniká několika zákonem předpokládanými
způsoby a výše dluhu nemusí být v době zahájení celního řízení známa. Celní řízení je podle
ustanovení §100 odst. 2 celního zákona zahájeno dnem, kdy celní úřad přijal celní prohlášení
na propuštění zboží do navrženého režimu nebo na ukončení režimu. Při dovozu vznikne
podle §238 odst. 2 celního zákona v okamžiku přijetí celního prohlášení celní dluh. Z výše
uvedeného je zřejmé, že celní dluh pro případ dodržení povinnosti předložit zboží celnímu
dohledu vzniká vždy v případě každého jednotlivě podaného celního prohlášení. Ze znění
celního zákona naopak nelze nikterak dovodit vznik jednoho celního dluhu z několika
dovozů. Stejně tak ze zákonných dikcí ustanovení §256 a §260 odst. 1 celního zákona
upravujících ručení v celním řízení je zřejmé, že ručením, bez ohledu na formu zajištění,
ve které se poskytuje, se vždy zajišťuje konkrétní celní dluh, čemuž jednoznačně svědčí
použití jednotného čísla ve výše citovaných ustanoveních. Taktéž ze samotného textu záruční
listiny, jejíž vzor je přílohou č. 25 vyhl. č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
celního zákona, ve znění platném do 1. července 1998, kdy „níže podepsaný ručitel poskytuje
celnímu orgánu záruku až do maximální výše Kč a zavazuje se, že společně s dlužníkem
zaplatí celní dluh s úroky až do výše stanovené záruční listinou přijatou celním úřadem,“
vyplývá, že ručitel se zavazuje s dlužníkem uhradit celní dluh a nikoliv celní dluhy. Je-li tedy
záruční listina použita k zajištění celního dluhu v konkrétním případě, pro konkrétní operaci,
tak tento dluh zajišťuje v tomto konkrétním případě až do částky uvedené v záruční listině,
resp. ručitel v případě nečinnosti dlužníka odpovídá v tomto konkrétním případě
za nezaplacený celní dluh až do částky uvedené v záruční listině.
Zákonnému pojmu „dluh z jedné nebo několika operací“ nutno pak rozumět
tak, že dovážené zboží může být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě
jedné celní deklarace jednou či několikrát. V každém případě se jedná o situaci, kdy totéž
zboží je na základě téže celní deklarace propouštěno postupně do několika režimů, např. jedna
operace celního deklaranta přichází v úvahu tehdy, jestliže dovážené zboží je propuštěno
do režimu volného oběhu. Několik operací pak přichází v úvahu např. tehdy, je-li zboží
nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním skladu a teprve poté je propouštěno
do režimu volného oběhu.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud pochybil, pokud z textu záruční
listiny dovodil projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu trvání
zajištění pouze do sjednané částky 300 000 Kč. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně
a nevyplývá ani z textu záruční listiny. Podle názoru Nejvyššího správního soudu právní
úprava obsažená v celním zákoně neumožňuje, a ani z ní nelze dovodit, sčítání celních dluhů
pro potřeby ručení formou globálního zajištění celního dluhu, resp. neřeší případy, kdy součet
celních dluhů přesáhne částku uvedenou v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto
zajišťovacího institutu nepřichází sčítání celních dluhů v úvahu. Výklad pojmu globální
zajištění celního dluhu městským soudem je v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení
za celní dluh. Z úpravy ručení formou globálního zajištění celního dluhu naopak vyplývá,
že se tato forma ručení vztahuje vždy k individuálně určenému celnímu dluhu vzniklému
za podmínek zákonem stanovených a předvídaných a s odkazem na text záruční listiny
se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu až do výše částky v ní uvedené.
Globálním zajištěním celního dluhu je po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťován
každý celní dluh dlužníka, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací
subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, nikoli souhrnně všechny celní dluhy
tohoto subjektu. V daném případě tak stěžovatel ručil za každý ze vzniklých dluhů
vždy do výše 300 000 Kč, nikoli pouze do úhrnné výše 300 000 Kč za všechny vzniklé celní
dluhy. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku na některých platbách by tak, při opačném
chápání smyslu institutu globální zajištění celního dluhu, veškeré dále poskytnuté záruky
postrádaly smysl, resp. žádný z následných dovozů by nebyl zajištěn. Nelze tak akceptovat
závěr městského soudu o neurčitosti rozsahu plnění co do jeho výše a z toho dovozované
absolutní neplatnosti právního úkonu.
Na základě výše uvedeného nelze dospět k jinému závěru než že globálním zajištěním
celního dluhu jsou po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy celního
dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich, pokud vznikl nebo by mohl vzniknout
z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, a to až do výše
částky v záruční listině uvedené.
Nejvyšší správní soud při projednávání věci nemohl rovněž nepřihlédnout k faktu,
že názor vyslovený Ústavním soudem shledal zákonným taktéž Evropský soud pro lidská
práva, který v relevantní věci globální záruky dospěl k závěru, že národní soudy se věnovaly
výkladu práva opírajíc se o logické, gramatické a účelové prvky, které jasně vyslovily
ve svých rozhodnutích, když soudní dvůr přitom sám nemůže zpochybnit závěry
vnitrostátních soudů, které z možných výkladů celního zákona zvolily určitou interpretaci,
přitom taková interpretace nebyla nepředvídatelná nebo svévolná a tudíž neslučitelná
se zásadou legality.
Řešení předmětné otázky jednoznačně vyplývá i z ustálené rozhodovací praxe
Nejvyššího správního soudu reprezentované např. rozsudkem ze dne 23. 9. 2005,
č. j. 5 Afs 206/2004 - 82, ve kterém bylo konstatováno že „v případě globálního zajištění
celního dluhu podle ust. §256 celního zákona, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné
nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu v době trvání záruky
až do výše částky uvedené v záruce“.
Z výše uvedených důvodů je rozsudek městského soudu nezákonný pro nesprávné
posouzení právní otázky, a proto jej Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
S ohledem na rozhodnutí o meritu věci se Nejvyšší správní soud nezabýval samostatně žádostí
stěžovatele o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu