ECLI:CZ:NSS:2005:5.AFS.206.2004
sp. zn. 5 Afs 206/2004 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Václava Novotného a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce Č., a. s., proti žalovanému Celnímu ředitelství Brno, se sídlem Koliště 21, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
23. 9. 2004, č. j. 30 Ca 399/2002 – 46,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 9. 2004, č. j. 30 Ca 399/2002 – 46
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Napadeným rozsudkem zrušil Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného (dále jen
„stěžovatele“) ze dne 17. 10. 2002, č. j. 8021-02/2001-01-0101 pro nezákonnost a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Tímto správním rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí Celního úřadu Břeclav ze dne 31. 3. 1999, č. j. 1442/15-0211/99, kterým
bylo žalobci uloženo zaplatit celní dluh ve výši Kč 314 359 z titulu ručení ze záruky
č. H61N04116.
Stěžovatel napadl výše uvedený rozsudek včas kasační stížností.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), když napadá
závěr krajského soudu o nezákonnosti rozhodnutí žalovaného spočívající v nerespektování
právního názoru vysloveného v předchozím rozsudku.
Dle názoru stěžovatele krajský soud pochybil, pokud neposoudil žalobou napadené
rozhodnutí v kontextu důvodů, které k jeho vydání vedly. Stěžovatel má zejména na mysli
právní novoty, jejichž pramenem jsou ve zrušeném správním rozhodnutí citovaná rozhodnutí
Ústavního soudu, vydaná v typově shodných případech a to jak po stránce skutkové,
tak i stránce právní.
V uvedené souvislosti poukazuje stěžovatel na četnou judikaturu Ústavního soudu,
podle které právní názory mající obecnou povahu obsažené v odůvodnění rozhodnutí,
resp. v právních větách Ústavního soudu, mají obecnou závaznost při řešení typově shodných
případů – např. I. ÚS 70/96, II. ÚS 355/02 a další, přičemž uvedená pravidla se odvíjí
od znění čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR. Stěžovatel posléze řešil, při respektování výroku
předchozího rozsudku, konflikt právních názorů jimiž se cítil vázán tak, jak jej v následném
procesu řešil, neboť tehdejší právní úprava neumožňovala právní názor vyslovený
v předchozím rozsudku legálně napadnout. V uvedené souvislosti stěžovatel poukazuje
i na usnesení Ústavního soudu III. ÚS 94/2000 odmítající ústavní stížnost Celního ředitelství
Praha pro absenci aktivní legitimace, podanou ve věci právně shodné a skutkově obdobné
s touto stěžovanou věcí, v níž další procesní stranou byl druhý účastník řízení.
Rozsudek krajského soudu stručně zrekapituloval právní názor vyslovený
v předchozím rozsudku, spočívající v konstatování, že globální záruka se vztahuje na každý
celní dluh téhož dlužníka, přičemž se ručitel zavázal uhradit jednotlivé celní dluhy
do maximální výše uvedené v záruční listině a dodal, že vázanost právním názorem soudu
může být prolomena pouze v důsledku nových skutkových zjištění, nebo změny právní
úpravy, přičemž z dalšího odůvodnění rozsudku krajského soudu plyne, že změnu právní
úpravy Krajský soud v Brně chápe jako případnou změnu ustanovení původního právního
předpisu provedenou ustanovením právního předpisu nového, s dovětkem, že o tento případ
se v přezkoumávané věci nejedná.
Stěžovatel dále odkazuje na odůvodnění zrušeného správního rozhodnutí, kde jsou
uvedeny důvody pro výklad pojmu globální záruka učiněný stěžovatelem a dodává, že při
rozhodování o právních poměrech žalobce, v době vydání zrušeného správního rozhodnutí,
řešil konflikt právních názorů prezentovaných na jedné straně v individuálně rozhodnuté věci
rozsudkem krajského soudu a na druhé straně v typově shodných případech rozhodovaných
Ústavním soudem o ústavních stížnostech, podaných i žalobcem (např. II. ÚS 158/2000,
II. ÚS 212/02). Z výroku zrušeného správního rozhodnutí je patrno jak stěžovatel zmíněný
konflikt právních názorů vyřešil. Vodítkem mu byla písemnost Nejvyššího soudu
č. j. S 341/2002 ze dne 6. 6. 2002, v kopii založená ve správním spise a judikatura Ústavního
soudu z níž lze dovodit, že právní věty a právní názory v odůvodněních rozhodnutí ÚS působí
v typově shodných případech erga omnes ( např. I. ÚS 70/96, II. ÚS 355/02).
S poukazem na předchozí argumentaci stěžovatel popírá důvodnost interpretace
odůvodnění zrušeného správního rozhodnutí, jak činí v rozsudku krajský soud v tom směru,
že se stěžovatel domáhá rozsouzení své věci analogicky s rozhodnutími Ústavního soudu,
čímž stěžovatel zároveň popírá očekávání, že rozhodnutí Ústavního soudu bude použito jako
precedens a pramen práva. Předmět řízení před Ústavním soudem chápe stěžovatel především
jako nalézání práva v konkrétní věci ve vztahu k ústavnímu pořádku z pohledu ochrany
ústavnosti. Velmi zjednodušeně řečeno, bez ohledu na výsledek řízení z hlediska ochrany
ústavnosti, však Ústavní soud jakož i soudy obecné právo nalézají a nikoli tvoří. Vedlejším
produktem je dle názoru stěžovatele v nalézacím procesu výklad právních norem provedený
příslušným soudem v konkrétní věci, přičemž stěžovatel považuje za žádoucí a domáhá
se jednotného soudního výkladu právních norem a nikoli jednotného rozhodování
v obdobných věcech. Z uvedených důvodů popírá stěžovatel i nezákonnost zrušeného
správního rozhodnutí.
Stěžovatel svým podáním současně sleduje ujednocení rozhodovací praxe krajských
soudů, které v typově shodných případech rozhodovaly rozdílně. V uvedené souvislosti
stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby se zabýval i výkladem sporných
ustanovení celního zákona a textu záruční listiny.
S ohledem na shora uvedené navrhuje stěžovatel rozsudek krajského soudu zrušit
a věc vrátit k dalšímu řízení.
Součástí kasační stížnosti je i návrh stěžovatele s ohledem na větší počet rozsudků
krajského soudu v souladu s ustanovením §39 odst. 1 s. ř. s. na spojení věcí stěžovatele
a žalobce ke společnému projednání.
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 5. 11. 2004. Ve vyjádření uvedl,
že se ztotožňuje s názorem vysloveným v napadeném rozsudku. Dále uvedl, že se stěžovatel
v čl. II a III. kasační stížnosti zabývá právními novotami, které měl dle jeho názoru vzít
i Krajský soud v Brně do úvahy před vydáním kasační stížností napadeného rozsudku.
Stěžovatel dovozuje, že na základě čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou rozhodnutí Ústavního soudu
závazná pro všechny orgány a osoby, tj. i pro něj jako odvolací orgán a pro krajský soud.
Současně odkazuje na písemnost Nejvyššího soudu č. j. S 341/2002 ze dne 6. 6. 2002.
Žalobce uvádí, že obecnou závaznost těch vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu
týkajících se platnosti právních předpisů považuje za správnou a logickou. Naproti tomu
u ostatních vykonatelných rozhodnutí, které se týkají jen konkrétních právních poměrů
a určitých osob, nemůže obecná závaznost znamenat nic jiného, než povinnost uznávat jejich
závaznost právě jen pro ony konkrétní poměry.
Ústavní soud přezkoumával v předmětném usnesení napadené rozhodnutí soudu pouze
z hlediska ústavně zaručených práv a svobod, nikoli z hlediska jeho věcné správnosti.
Žalobce považuje rovněž za nutné zmínit se o problematice závaznosti nálezů
a usnesení Ústavního soudu. V této věci žalobce zastává stanovisko, které prezentují autoři V.
M. a V. S., tj. že vykonatelnými rozhodnutími Ústavního soudu se rozumí jen výrok jeho
nálezu, nikoli však usnesení (jako pouhé procesní rozhodnutí), to plyne i z toho, že pouze
nálezy jsou vykonatelné. Právní názory Ústavního soudu, vyjádřené v odůvodněních jeho
nálezů, jsou poté závazné jen pro tento soud. Pro jiné orgány veřejné moci, jakož i pro fyzické
a právnické osoby nejsou názory Ústavního soudu závazné právně, nýbrž jen silou své
myšlenkové a názorové přesvědčivosti.
Rovněž rozhodnutí Ústavního soudu I. ÚS 70/96 a II. ÚS 355/02, na které stěžovatel
odkazuje, se ve věci závaznosti týkají pouze nálezů Ústavního soudu, nikoli však jeho
usnesení jako pouhých procesních rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že ve věci globální celní
záruky za společnost Ch., a. s. vydával Ústavní soud pouze usnesení, nelze o jejich závaznosti
ve vztahu k soudům vůbec hovořit.
K výkladu pojmu globální záruka žalobce cituje ustanovení §256 a §257 odst. 1
celního zákona, ve kterých byl dle žalobce tento institut velmi stručně vymezen. Veškerá další
úprava práv a povinností ručitele byla zakotvena v textu záruční listiny. Žalobce byl nucen
se závazné formě formuláře záruční listiny podrobit, přičemž text a z něho vyplývající obsah
práv a povinností chápal tak, že ručitel přebírá ručení do výše 37 000 000 Kč. Pokud záruční
listina vystavená žalobcem výslovně stanoví, že ručitel přebírá ručení do výše 37 000 000 Kč,
aniž by bylo výslovně uvedeno, že ručení se obnovuje v případě dalšího celního dluhu, pak
je nutno trvat na výkladu, že částka uvedená v záruční listině je stanovením maximální výše,
do které se ručitel zavázal za dlužníka plnit a zároveň výše, která nemůže být překročena.
V této souvislosti žalobce zmiňuje a srovnává texty záručních listin dle vyhlášky
č. 92/1993 Sb. a vyhlášky č. 135/1998 Sb. Dle žalobce byla účelem nové novely změna
výkladu textu ve vzoru záruční listiny s cílem upřesnit dříve platnou formulaci,
aby nedocházelo k mylnému výkladu. Žalobce je toho názoru, že při výkladu pojmu globální
celní záruky je třeba vycházet pouze ze znění záruční listiny vystavené žalobcem dle vzoru
ve vyhlášce č. 92/1993 Sb. a jakékoliv pozdější změny tohoto právního předpisu nemají
na obsah záruční listiny a na výklad jejího textu žádný vliv. Pokud záruční listina výslovně
stanoví, že žalobce přebírá ručení do výše 37 000 000 Kč, aniž by bylo výslovně uvedeno,
že se ručení obnovuje v případě vzniku dalšího celního dluhu, pak je nutno trvat na výkladu,
že částka uvedená v záruční listině je stanovením maximální výše, do které je ručitel
za dlužníka povinen plnit. V případě, že by měla záruční listina poskytovat zajištění každého
jednotlivého celního dluhu jednoho deklaranta, potom by její text musel odpovídat textu
obsaženému v Příloze č. 35 k vyhlášce MF č. 135/1998 Sb., v němž se stanoví, že ručitel
se zavazuje splnit do zaručené částky „každý jednotlivý celní dluh“. Tato vyhláška však
nabyla účinnosti až dne 1. 7. 1998.
Žalobce považuje svou interpretaci pojmu globální záruka za logickou a k tomuto
uvádí, že mělo-li by být ručení neomezené, pak by naprosto ztratilo svůj smysl ustanovení
§257 odst. 1 poslední věta celního zákona, které celním orgánům ukládá povinnost určit
takovou výši globálního zajištění, aby byl dluh vždy zajištěn.
Stejný názor jako žalobce sdílel taktéž Městský soud v Praze – rozsudek č. j.
38 Ca 87/99, Krajský soud v Hradci Králové – rozsudek č. j. 31 Ca 165/99, 31 Ca 166/99,
Krajský soud v Ústí nad Labem – rozsudek č. j. 15 Ca 318/99, Krajský soud v Brně –
rozsudky č. j. 29 Ca 355/99 - 38, 29 Ca 384/99 - 27, 30 Ca 89/99 - 42, 30 Ca 224/99 - 31.
Dále žalobce zmiňuje rozhodnutí celních orgánů, kdy bylo žalobci vyhověno v odvoláních
a dále zmiňuje obsah celního řízení ve věci O., a. s.
Od doby publikace výše zmiňované vyhlášky k celnímu zákonu č. 135/1998 Sb.
se změnil dle žalobce rozsah ručení a poskytování celních záruk se stalo nepřijatelným, neboť
banky namohly převzít neomezenou záruku. Jako reakci na vyhlášku zakázala ČNB úředním
sdělením č. 6/99 peněžním ústavům celní záruky poskytovat.
Dále žalobce uvádí, že z rozhodovací praxe Ústavního soudu ČR, ale i Evropského
soudu pro lidská práva jednoznačně vyplývá, že právní předpis, na jehož základě je činěn
zásah do práv zaručených Listinou základních práv a svobod, popř. Evropskou úmluvou
o lidských právech, musí být zcela určitý a jednoznačný a musí umožňovat osobě, které
se týká, předvídat důsledky, které z takového zákona vyplývají, aby mohla upravit své
chování v souladu s předvídatelnými důsledky určitého aktu (např. rozsudky ESLP ve věcech
Kruslin a Huvig z roku 1990, A176-A a A176-B nebo rozsudek ve věci Sunday Times z roku
1978, A-30, popř. plenární nález Ústavního soudu ČR uveřejněný pod č. 25/1994 Sbírky
nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek I., str. 197).
Žalobce odkazuje na čl. 2 odst. 2 a dále na čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Zmiňuje plenární nález Ústavního soudu uveřejněný
pod č. 16/1994 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, který zdůraznil, že příkazy obecně
závazných právních předpisů musí být zřetelně a přesně definovány, protože v právním
a ústavním státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat
soudy, ale také jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost, když právní nejistota
občanů znamená ztrátu věrohodnosti právního státu a překážku občanské aktivity zároveň.
Ústavní soud rovněž opakovaně ve své rozhodovací praxi jednoznačně konstatoval
(plenární nálezy č. 21/1996, č. 98/1996, č. 50/1997, č. 141/1998), že v situaci, kdy z textu
veřejnoprávního předpisu a jeho jednotlivých ustanovení nevyplývají jednoznačné povinnosti
účastníka vůči orgánu státní správy a kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě
různé interpretace, nelze taková ustanovení účelově vykládat v neprospěch účastníka
za použití nepřiměřeného, extenzivního a účelového výkladu, který zasahuje do některého
ústavně garantovaného základního práva a je povinností všech státních orgánů interpretovat
dané ustanovení ústavně konformním způsobem. V praxi to znamená, že pokud
nejednoznačnost určitého právního předpisu implikuje různé interpretace, nelze přijmout tu,
jež je k tíži dotčeného subjektu.
Orgány veřejné moci uložily žalobci povinnost, kterou zákon výslovně neukládá,
která ze zákona jednoznačně nevyplývá a která není uložena ani jiným právním předpisem
vydaným na základě zákona, čímž porušily zásadu stanovenou v článku 2 odst. 3, v článku 4
odst. 1 a článku 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Žalobce tak byl nucen činit něco,
co zákon neukládá, ale pouze a jenom rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se opírá
o extenzivní výklad právního předpisu.
Vymáhání plnění na základě záruky dle §256 celního zákona je zásahem orgánu
veřejné moci do majetkové sféry právnické osoby ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny a žalobce má
za to, že byl napadeným rozhodnutím orgánu veřejné moci zbaven majetku v rozporu
s veřejným zájmem a v rozporu s podmínkami, které stanoví zákon. Podle ustanovení čl. 1
Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod,
která je mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, „každá fyzická nebo právnická osoba má
právo pokojně užívat svůj majetek“ a „nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou
veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva“.
Na závěr svého vyjádření žalobce uvádí, že v době přejímání globální záruky žádné
ustanovení celního zákona ani prováděcí předpis nestanovil, že se stanovená výše celní záruky
vztahuje vždy k jednotlivému celnímu dluhu. Stěžovatel tak uplatňuje účelový výklad právní
normy a nikoli legální aplikaci podle obecných právních zásad. Svůj výklad tak povýšilo
nad právní normu.
Přijetí opačného názoru by znamenalo, že by ručitel nevěděl, za jaké celní dluhy
a v jaké výši ručí. Uvedení přesné částky v záruční listině by ztratilo svůj význam.
Interpretačně sporné ustanovení celního zákona tak nemůže být vykládáno k tíži
subjektu dotčeného takovým rozhodnutím. S ohledem na výše uvedené žádá žalobce,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud pak posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Z předloženého spisového materiálu vyplynulo, že žalobce vyhotovil dne 8. 3. 1996
dle ustanovení §256 celního zákona a dle vzoru uvedeného v příloze č. 25 prováděcího
předpisu č. 92/1993 Sb., záruční listinu pro „jiné operace než režim tranzitu (systém globální
záruky)“ celnímu úřadu Generálnímu ředitelství cel v Praze. Touto se žalobce zavázal uhradit
případný celní dluh pro deklaranta CH., a. s., až do částky uvedené v záruční listině. Dne
11. 3. 1996 byla záruční listina přijata Generálním ředitelstvím cel. Dne 27. 3. 1998 byl text
záruční listiny změněn tak, že záruka se poskytuje vůči celním úřadům v České republice až
po nejvyšší částku 37 000 000 Kč. Podle bodu 3. Záruční listiny záruka byla závazná ode dne,
kdy ji příslušný celní orgán přijal. Záruka mohla být kdykoli zrušena ručitelem
nebo příslušným celním orgánem. Zrušení nabylo účinnosti 16 dne ode dne přijetí oznámení
o této skutečnosti druhou stranou. Ručitel však dále ručil za uhrazení celního dluhu, jestliže
příslušná operace byla zajištěna před zrušením ručitelského vztahu, a to i tehdy, bylo-li
placení požadováno později. Záruku zrušil žalobce, zrušení došlo Ministerstvu financí –
Generálnímu ředitelství cel dne 29. 9. 1998 a Záruční listina a ručení žalobce byly zrušeny
dne 15. 10. 1998. Na základě výše uvedené záruky bylo žalobci Celním úřadem Břeclav dne
31. 3. 1999 rozhodnutím č. j. 1442/15-0211/99 uloženo zaplatit celní dluh ve výši
314 359 Kč. Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí odvolání s odůvodněním,
že na základě vystavené celní záruky celním orgánům uhradil částku 37 000 000 Kč a že výše
celního dluhu již byla vyčerpána a ručitelský závazek tímto zanikl. O odvolání rozhodl
stěžovatel dne 21. 6. 1999 (rozhodnutí č. j. 2202-0101-01/99-15) tak, že odvolání zamítl.
Žalobce předmětné rozhodnutí napadl žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který dne
24. 10. 2001 rozsudkem č. j. 30 Ca 291/99 - 27 rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc vrátil
k dalšímu řízení. V odůvodnění zrušujícího rozsudku soud konstatoval, že globální záruka
zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy jednoho dlužníka, avšak vzhledem k obsahu
záruční listiny s omezením do maximální výše nepřesahující v daném případě částku
37 000 000 Kč. Stěžovatel znovu o odvolání žalobce rozhodl dne 17. 10. 2002, kde poukázal
na výklad učiněný Ústavním soudem v usnesení Pléna ÚS Pl. 54/2000, dále na rozhodnutí
sp. zn. II. ÚS 158/2000, sp. zn. III. ÚS 144/99 a následně i na rozhodnutí sp. zn.
II. ÚS 212/02. Stěžovatel s odkazem na čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR s odvoláním na písemnost
Nejvyššího soudu ČR č. j. S 341/2002 došel k závěru, že výše citovaná rozhodnutí Ústavního
soudu ČR jsou také pro něj závazná a proto nerespektoval právní názor krajského soudu
vyjádřený ve zrušujícím rozsudku a odvolání žalobce opětovně zamítl. Nové rozhodnutí
stěžovatele napadl žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Brně, když namítal, že stěžovatel
nerespektoval právní názor soudu. Krajský soud námitce vyhověl a rozhodnutí stěžovatele
pro nezákonnost zrušil. V odůvodnění rozsudku zdůraznil, že vázanost právním názorem
soudu může být prolomena pouze v důsledku nových skutkových zjištění, nebo v důsledku
nové právní úpravy, k čemuž v projednávané věci nedošlo. Krajský soud dále uvedl, že nesdílí
názor stěžovatele, že rozhodnutí Ústavního soudu, byť v obdobné věci, by mohlo být
důvodem, jenž by vázanost právním názorem soudu dle ustanovení §250j odst. 3 o. s. ř.
prolamoval. V soustavě českého soudnictví nepůsobí rozsudky soudů jako precedens, tj.
závazná norma pro obdobné případy a rozhodnutí žádného soudu není natolik zavazující,
že by se od něj jiný soud nemohl odchýlit. O individuální stížnosti pro porušení Ústavou
či Listinou zaručených práv fyzických a právnických osob rozhoduje Ústavní soud
v kontradiktorním řízení, a i pro tato rozhodnutí platí, že jsou závazná pouze pro strany sporu.
Obdobná situace je i u rozhodnutí (nálezů) Ústavního soudu publikovaných ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek, které i přes svou nespornou integrující a sjednocující roli
působí pouze tak, jako by se o pramen práva jednalo, nicméně z hlediska právního pramenem
práva nejsou. Normativní sílu mají pouze nálezy Ústavního soudu vydávané v rámci kontroly
ústavnosti určitého právního předpisu, pokud nějaký zákon či některá jeho ustanovení svým
rozhodnutím pro rozpor s Ústavou ruší. Hlavním argumentem stěžovatele, je čl. 89 odst. 2
Ústavy ČR, z něhož stěžovatel dovozuje obecnou závaznost rozhodnutí ÚS. Takové pojetí
by bylo v rozporu s ustanovením čl. 95 odst. 1 Ústavy, v němž je však zakotveno, že soudce
je při rozhodování vázán zákonem. Pokud bychom připustili všeobecnou závaznost
publikovaných rozhodnutí ÚS, dostali bychom se do situace, kdy by tato rozhodnutí musela
být přinejmenším na úrovni zákona. Pro toto tvrzení však nenalezneme oporu v zákoně.
Krajský soud je toho názoru, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy nelze dovodit všeobecnou závaznost
všech vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu ve smyslu obligatorního dodržování všemi
orgány a osobami. Článek 89 odst. 2 by měl být chápán pouze v tom smyslu, že rozhodnutí
ÚS jsou závazná pro zúčastněné orgány a osoby, nikoli pro všechny, kteří jsou sice povinni
taková rozhodnutí respektovat, nikoli je však aplikovat v budoucnu.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvod zakotvený v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tzn. namítl nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Jelikož Nejvyšší správní soud je vázán rozsahem a důvody
kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), mohl by kasační stížnosti vyhovět, jestliže by zjistil,
že napadený rozsudek krajského soudu skutečně trpí nezákonností. Tato nezákonnost
by mohla být v zásadě dána buď tím, že krajský soud nerespektoval kogentní znění
aplikovaného právního předpisu, anebo tím, že tento právní předpis umožňuje vícero
možných výkladů, přičemž výklad zvolený krajským soudem odporuje základním
výkladovým pravidlům (teleologický, jazykový, systematický, logický apod.), popř.
že ve svých důsledcích není souladný s ústavností, a to ve smyslu jednotlivých ústavních
norem i ústavních principů a hodnot.
Nejvyšší správní soud nejprve reaguje na argumentaci krajského soudu, obsaženou
v odůvodnění napadeného rozsudku, podle níž normativní sílu mají toliko nálezy Ústavního
soudu vydávané v rámci řízení o kontrole norem a nálezy o ústavních stížnostech nemohou
být pramenem práva, a to s odkazem na čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR.
Nejvyšší správní soud již judikoval (rozsudek č. j. 2 Afs 180/2004 ze dne 14. 9. 2005),
že celý vnitrostátní právní řád je založen na principu vnitřního souladu (konzistence)
a hierarchického uspořádání. Tato základní maxima musí být nazírána jako dominující
hledisko při výkladu jeho jednotlivých součástí. Je proto chybný takový náhled na právní řád,
který jeho jednotlivé vrstvy vnímá relativně izolovaně, a to z hlediska materiálního
i formálního. V tomto kontextu představuje krajským soudem citovaný čl. 95 Ústavy – mimo
jiné – potvrzení zmíněné hierarchie právního řádu a též prostředek komunikace mezi
Ústavním soudem na straně jedné a mezi soudy obecnými na straně druhé. Především z něj
lze dovodit, že obecné soudy jsou při svém rozhodování vázány nejen zákonem, nýbrž také
ústavním pořádkem (arg a minori ad maius). Právě v tomto kontextu vystupuje do popředí
funkce Ústavního soudu, kterou je podle čl. 83 Ústavy ČR ochrana ústavnosti. Ústavní soud
je tedy hlavní interpretátor ústavního pořádku a právě v tomto smyslu musí být jeho
rozhodnutí závazná.
Podle imperativu ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů jsou
všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak, aby zvolený výklad právních
předpisů byl souladný s ústavností, a to ve smyslu výslovného znění konkrétních ústavních
norem i ústavních principů a hodnot, nezřídka v ústavních textech expressis verbis
nevyjádřených. Pokud takový výklad možný není, je namístě protiústavní ustanovení právních
předpisů k tomu příslušným mechanismem odstranit. V tomto kontextu viděno, jestliže
Ústavní soud v některém svém rozhodnutí zformuluje ústavně konformní výklad, je nutno
tento výklad respektovat i v obdobných kauzách, byť se jedná o procesně samostatná řízení.
Krajský soud se proto dopouští logické chyby, když s odkazem na vázanost soudce zákonem
podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR odmítá respektovat právní názor Ústavního soudu, jelikož tato
vázanost výkladem norem nadzákonné (ústavní) síly musí být soud při aplikaci jednoduchého
práva určující. Navíc nelze přehlédnout, že opačný závěr by ve svých důsledcích vedl
k nerovnosti účastníků jednotlivých soudních řízení a k nepředvídatelnosti soudního
rozhodování, což samozřejmě představuje pochybení dosahující ústavní intenzity.
Logická chyba krajského soudu se projevuje dále v tom, že srovnává rozhodnutí
Ústavního soudu se zákonem a formuluje názor, že vázanost těmito rozhodnutími by byla
dána jen tehdy, když by měly právní sílu přinejmenším zákona. Tato chyba je dána tím,
že samozřejmě zákon představuje normativní právní akt a rozhodnutí je aktem aplikace práva,
tzn. individuálním právním aktem, a jedná se proto o kvalitativně zcela odlišné pojmy. Tato
odlišnost však nemůže vést k jejich stavění do vzájemné kontrapozice, neboť přece úkoly
Ústavního soudu i soudů obecných jsou stejné v tom směru, že pro tyto obě složky soudní
moci platí zmíněné principy hierarchie a vnitřní souladnosti právního řádu a jejich společným
posláním je ochrana základních práv a svobod (čl. 4 Ústavy). V podmínkách právního státu
je proto nemyslitelné, aby obecný soud – s vědomím jednotné a jasně seznatelné judikatury
Ústavního soudu – s odvoláním na dikci zákona zvolil takovou jeho interpretaci,
kterou Ústavní soud považuje za protiústavní.
Jakkoliv se Česká republika nenachází v tradičním prostředí precedentálního práva,
jsou obecné soudy povinny judikaturu Ústavního soudu respektovat. K odchylce od ní
by mohly přistoupit pouze ve výjimečných případech, a to např. tehdy, pokud by došlo
ke změně právní úpravy, tato judikatura by byla vnitřně nekonzistentní anebo by došlo
k zásadní změně společenských či ekonomických poměrů, což by soud přesvědčivě
odůvodnil. Žádná z naznačených možností však v projednávané věci zjevně nenastala, takže
krajský soud byl povinen shora citovanou judikaturu Ústavního soudu respektovat a pokud
tak neučinil, zatížil své rozhodnutí nezákonností v popsaném smyslu.
V projednávané věci byl předmětem sporu výklad rozsahu ručení při tzv. globální
záruce upravené v ustanovení §256 celního zákona, k němuž zaujalo stanovisko Plénum
Ústavního soudu (usnesení Pl. ÚS 54/2000) dne 23. 1. 2001 tak, aby byly odstraněny rozpory
v dosavadní judikatuře. Předmětné interpretační usnesení je třeba v daném případě odlišit
od usnesení o odmítnutí ústavních stížností z důvodů čistě formálních – procesních (dle
ustanovení §43 odst. 1 zákona o ústavním soudu ). Již z gramatického znění výrazu „zjevná
neopodstatněnost“ vyplývá, že tento důvod odmítnutí znamená odmítnutí z obsahových
příčin, k jehož závěru lze dojít až po prostudování celého spisového materiálu. Ústavní soud
v daném případě přezkoumal podstatu jemu předložených stížností s cílem zachovat
jednotnost judikatury a zkoumal ústavnost výkladu podaného nižšími soudy. V odůvodnění
usnesení Ústavní soud popsal rozhodovací důvody, které jej vedly k odmítnutí ústavních
stížností ve skutkově a procesně obdobných věcech. V dalších svých rozhodnutích,
kdy jednotně odmítal ústavní stížnosti brojící proti rozsahu tzv. globálního ručení odkazoval
Ústavní soud na rozhodovací důvody uvedené v předmětném usnesení pléna. Předmětné
stanovisko pléna bylo taktéž publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu.
Samotná publikace předmětného usnesení za situace, kdy publikace usnesení ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu není povinná, je výrazem obecného významu vybraného
usnesení, o němž rozhodlo plénum Ústavního soudu.
Ústavní soud v něm konstatoval, že výklad zákona, který poskytují celní orgány
při aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém jednotlivém dovozu má oporu
jak v zákoně, jehož postulátem je mimo jiné zabránit celním únikům, tak i ve slovním textu
zákona (singulár „celní dluh“, nikoli plurál „celní dluhy“ nebo souhrn blíže
nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Protože
se globální záruka vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo
vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu. V případě, kdy celní orgán
stanovil nejvýše možný celní dluh nižší než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše
přijaté globální záruky. Nad původně stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel
neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět
jako event. části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka
na nový jednotlivý dovoz.
S výkladem globálního ručení učiněným Ústavním soudem se Nejvyšší správní soud
plně ztotožňuje a tento je nutno aplikovat na projednávanou věc.
V době učinění prohlášení o ručení i jeho přijetí zákon č. 13/1993 Sb. (dále jen „celní
zákon“) v §256 ve znění platném do 30. 6. 1997, z něhož Nejvyšší správní soud dále vychází,
stanovil, že na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu, který
vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací /s účinností od 1. 7. 1997 §256
písm. a) celního zákon stanovil, že na žádost celní orgány povolí globální zajištění celního
dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací prováděných
jedním dlužníkem/. V §257 odst. 1 větě poslední celní zákon stanovil, že je-li celní dluh,
který v průběhu doby mění svou výši, globálně zajištěn, určí se taková výše zajištění,
která umožňuje, aby celní dluh byl vždy zajištěn. Zajištění celního dluhu mohlo být učiněno
poskytnutím záruky, ručením (§258 celního zákona), což učinil žalobce v daném případě.
Z ustanovení §256 (výše již citovaného) a §260 odst. 1 celního zákona (Ručitel
se v záruční listině písemným prohlášením zaváže, že společně a nerozdílně s dlužníkem splní
zaručenou výši celního dluhu) je zřejmé, že ručením bez ohledu na formu zajištění, se vždy
zajišťuje konkrétní celní dluh, čemuž jednoznačně svědčí použití jednotného čísla (singulár)
„celní dluh“.
Rovněž ze samotného textu záruční listiny (Vzor záruční listiny z přílohy č. 25
prováděcího předpisu č. 92/1993 Sb. platného do 1. července 1998), kdy „podepsaný ručitel
poskytuje celnímu orgánu záruku až po nejvyšší částku .. … Kč a zavazuje se, že společně
a nerozdílně s dlužníkem zaplatí celní dluh s úroky až do výše stanovené záruční listinou
přijatou celním úřadem“ vyplývá, že se ručitel zavazuje „společně a nerozdílně s dlužníkem
uhradit celní dluh“, nikoli celní dluhy. Je-li tedy záruční listina použita k zajištění celního
dluhu v konkrétním případě (pro konkrétní operaci), tak tento dluh zajišťuje v tomto
konkrétním případě až do částky uvedené v záruční listině, resp. ručitel v případě nečinnosti
dlužníka odpovídá v tomto konkrétním případě za nezaplacený celní dluh až do částky
uvedené v záruční listině.
Zákonnému pojmu „celní dluh z jedné nebo několika operací“ nutno rozumět tak,
že dovážené zboží může být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě jedné
celní deklarace jednou či několikrát. V každém případě se jedná o situaci, kdy totéž zboží
je na základě téže celní deklarace propouštěno postupně do několika režimů, např. jedna
operace celního deklaranta přichází v úvahu tehdy, jestliže dovážené zboží je propuštěno
do režimu volného oběhu, několik operací pak přichází v úvahu např. tehdy, je-li zboží
nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním skladu a teprve poté je propuštěno
do režimu volného oběhu.
Pro posouzení pojmu „globální zajištění celního dluhu“ podle celního zákona je nutno
vyjít i z toho, co je celní dluh a kdy vzniká. Pro účely celního zákona dle ustanovení §2
písm. i) celního zákona se rozumí celním dluhem povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní
clo (celní dluh při dovozu) nebo příslušné vývozní clo ( celní dluh při vývozu). Z ustanovení
§80 odst. 1 celního zákona vyplývá pro osoby, které dopravují zboží přes státní hranice
povinnost zboží přihlásit a předložit spolu s doklady, které se k němu vztahují pohraničnímu
celnímu úřadu. Z ustanovení §83 odst. 1 celního zákona vyplývá povinnost pro toho,
kdo zboží do tuzemska dopravil, a nebo pro toho, kdo převzal odpovědnost za přepravu zboží
až v tuzemsku a dal je na místa uvedená v §81, předložit zboží k provedení celního řízení,
které se provádí v rámci celního dohledu a jeho účelem je rozhodnout, zda se zboží propouští
do navrženého režimu (§99 celního zákona). Celní řízení se zahajuje podáním celního
prohlášení (§100 celního zákona). Celním prohlášením se rozumí úkon učiněný ve formě
stanovené celními předpisy, kterým deklarant navrhuje režim, do něhož má být zboží
propuštěno nebo navrhuje tento režim ukončit, a sděluje údaje požadované celními orgány
k použití tohoto režimu v souladu s celními předpisy /§2 písm. o) celního zákona/. Celní dluh
vznikne v okamžiku přijetí celního prohlášení (§238 odst. 2 celního zákona). Celní řízení
se provádí na celním úřadě anebo v celním prostoru (§102 odst. 1 celního zákona)
a nestanoví-li celní zákon nebo prováděcí předpis jinak, provádí celní řízení celní úřad,
kterému bylo zboží dodáno (§103 odst. 1 celního zákona). V celním řízení se vydává
rozhodnutí, jehož základní náležitosti jsou uvedeny v §104 odst. 1 celního zákona a mezi
ně patří datum přijetí celního prohlášení (které se za zákonem stanovených podmínek stává
součástí rozhodnutí) a také částka cla, daně a poplatku a číslo účtu příslušné banky, na nějž
má být tato částka zaplacena.
Z ustanovení celního zákona vyplývá, že celní dluh při dodržení povinnosti předložit
zboží celnímu dohledu (a o jiný případ v dané věci nešlo) při dovozu zboží podléhajícímu clu
vznikne vždy při každém dovozu a vždy při přijetí každého podaného celního prohlášení.
V případě globálního zajištění celního dluhu jde o zajištění každého celního dluhu až do výše
částky uvedené v záruce. Kdyby se nejednalo o zajištění každého celního dluhu, pak
by globální zajištění postrádalo svůj smysl. Globálnost poskytnuté záruky je tedy nutno
chápat tak, že jde o zajištění každého celního dluhu v době trvání záruky do výše částky
uvedené v záruce. Tento závěr je také zcela v souladu z výše již citovanou přílohou č. 25
k vyhlášce č. 92/1993 Sb. a Záruční listinou ze dne 8. 3. 1996, podle nichž „Ručitel
se zavazuje, že během lhůty deseti dnů ode dne doručení rozhodnutí o vyměření cla, daní
a poplatků vybíraných při dovozu zaplatí požadovanou částku až po nejvyšší částku uvedenou
v záruční listině…“.
Pro výklad pojmu globální zajištění celního dluhu je dále podstatné, že jde o kogentní
právní úpravu, a též zánik záruky je regulován zákonem.
Na uvedených závěrech nic nemění ani žalobcem namítaná skutečnost, že vyhláška
č. 92/1993 Sb. ČR, která globální zajištění celního dluhu upravovala, byla nahrazena
vyhláškou č. 135/1998 Sb. ČR, která byla s účinností od 1. 7. 1999 též novelizována.
Vyhlášky jakožto normy podzákonné, byly vydány k provedení celního zákona, přičemž
zákonná úprava globálního zajištění celního dluhu zůstala novelizací celního zákona téměř
nedotčena. Změna učiněná ve vzoru záruční listiny v příloze vyhlášky č. 135/1998 Sb. pouze
upřesňovala formulaci prováděcích předpisů, aniž by se měnil obsah zákona či jeho výklad.
Nelze se proto ztotožnit s názorem žalobce, že by vyhláška č. 135/1998 Sb. upravila
odlišný způsob zajištění, resp. rozšířila rozsah poskytovaného ručení.
Krajský soud ve zrušujícím rozsudku č. j. 30 Ca 291/99 - 27 ze dne 24. 10. 2001 výše
uvedený právní názor Ústavního soudu nerespektoval. Rozhodnutí stěžovatele zrušil, ačkoliv
jeho výklad globálního ručení byl totožný s výkladem učiněným Ústavním soudem.
V odůvodnění svého rozsudku vyložil pojem globální záruka odlišně a k tomuto zavázal
stěžovatele v dalším řízení. Krajský soud pochybil, pokud z textu záruční listiny dovodil
projev vůle účastníků ručit za celní dluh dlužníka souhrnně po dobu trvání zajištění pouze
do sjednané částky. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně, stejně tak nevyplývá z textu
záruční listiny. Nejvyšší správní soud shodně je v této souvislosti nucen poukázat
na skutečnost, že právní úprava celního zákona neupravuje sčítání celních dluhů pro potřeby
ručení formou globální záruky, resp. neřeší případy, kdy součet celních dluhů přesáhne částku
uvedenou v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto zajišťovacího institutu nepřichází
sčítání celních dluhů v úvahu. Výklad, jež učinil krajský soud je v protikladu ke smyslu a cíli
této formy ručení celního dluhu. Z úpravy ručení formou globálního zajištění celního dluhu
naopak vyplývá, že se tato forma ručení vztahuje vždy k individuálně určenému celnímu
dluhu vzniklému za podmínek zákonem stanovených a předvídaných a s odkazem na text
záruční listiny se touto ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu až do výše
částky v ní uvedené.
Stěžovatel vědom si vázanosti právním názorem vyjádřeném ve zrušujícím rozsudku
krajského soudu tento nerespektoval a odvolání žalobce s odkazem na právní názor Ústavního
soudu opětovně zamítl.
Vzhledem k výše popsanému závěru, dle kterého jsou obecné soudy povinny
judikaturu Ústavního soudu respektovat, neshledává Nejvyšší správní soud postup
stěžovatele, který nerespektoval právní názor zrušujícího rozsudku a aplikoval právní závěry
Ústavního soudu nezákonným. Stěžovatel nepochybil, pokud se při opětovném rozhodování
o odvolání žalobce, přesto, že ho krajský soud zavázal v předchozím zrušujícím rozsudku
k odlišnému výkladu pojmu globální záruka, cítil být vázán a respektoval v souladu
s ustanovením §89 odst. 2 Ústavy právní názor Ústavního soudu, vyslovený v jeho
rozhodnutích, zejména pak rozhodnutí – usnesení pléna č. j. Pl. ÚS 54/2000 ze dne
23. 1. 2001. Důvody, pro které se odchýlil od právního názoru krajského soudu, byť si byl
vědom závaznosti právního názoru vyplývající z ustanovení §250j odst. 3 o. s. ř., podrobně
popsal v odůvodnění svého rozhodnutí, kde odkázal na výše citované usnesení pléna a dále
na rozhodnutí ÚS č. j. II. 212/02 a IV. ÚS 239/02. Odůvodnění tohoto postupu shledává
Nejvyšší správní soud dostačujícím, když je v daném případě patrné, že se nejedná o svévoli
stěžovatele, nýbrž o aplikaci závazného výkladu, jenž učinil ve svém rozhodnutí v obdobném
případě Ústavní soud. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že závěry stanoviska Pléna
Ústavního soudu byly v daném případě plně aplikovatelné.
Krajský soud poté opětovně nové rozhodnutí stěžovatele pro nezákonnost zrušil a věc
vrátil k dalšímu řízení, když se neztotožnil s názorem stěžovatele, že rozhodnutí Ústavního
soudu, byť v obdobné věci, by mohlo být důvodem pro prolomení vázanosti právním názorem
soudu dle ustanovení §250j odst. 3 o. s. ř., nyní §78 odst. 5 s. ř. s.. Nejvyšší správní soud
však došel k závěru, že krajský soud pochybil, když opětovně při projednání žaloby odmítl
akceptovat právní názor Ústavního soudu.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že výklad učiněný Ústavním soudem shledal
zákonným taktéž Evropský soud pro lidská práva (dále jen „Soudní dvůr“), když stížnost
žalobce č. 55728/00 prohlásil za nepřijatelnou pro zjevnou neopodstatněnost. Soudní dvůr
dospěl k závěru, že se národní soudy věnovaly výkladu práva, opírajíc se o logické,
gramatické a účelové prvky, které jasně vyslovily ve svých rozhodnutích. Soudy tak plnily
úlohu, která jim byla svěřena v právním státě a přitom podle závěrů Ústavního soudu,
které Soudní dvůr nezpochybňuje, nepřekročily rámec své hodnotící pravomoci vymezené.
Podle Soudního dvoru on sám nemůže zpochybnit závěry vnitrostátních soudů,
které z možných výkladů celního zákona určitou interpretaci zvolily, s tím, že taková
interpretace nebyla nepředvídatelná nebo svévolná a tudíž neslučitelná se zásadou legality.
Nejvyšší správní soud je tak nucen konstatovat, že byl naplněn kasační důvod
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., když Krajský soud v Brně zrušil
rozhodnutí stěžovatele pro nezákonnost a odmítl respektovat výklad učiněný Ústavním
soudem.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek Krajského soudu v Brně dle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Při výkladu pojmu globální záruka je nutno vyjít zejména ze závěrů, které vyslovil
Ústavní soud v usnesení pléna Pl. ÚS 54/2000, kde podal výklad tohoto pojmu s cílem
sjednotit judikaturu v dané problematice.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti ( §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2005
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu