ECLI:CZ:NSS:2010:7.ANS.5.2010:70
sp. zn. 7 Ans 5/2010 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) JUDr. V. V., b)
Mgr. E. T., oba zastoupeni JUDr. Klárou Doležalovou, advokátkou se sídlem Sokolovská 22,
Praha – Karlín, proti žalovanému: Úřad městské části Praha 8, odbor výstavby, se sídlem
Zenklova 35, Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 1. 10. 2009, č. j. 10 Ca 153/2009 – 44,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2009, č. j. 10 Ca 153/2009 – 44,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 10. 2009 č. j. 10 Ca 153/2009 – 44, zamítl
žalobu, kterou se žalobci (dále jen „stěžovatelé“) domáhali, aby byla Úřadu městské části Praha 8
(dále jen „stavební úřad“) uložena povinnost vydat do pěti dnů od právní moci rozsudku
rozhodnutí o jejich návrhu na nařízení předběžného opatření ze dne 30. 10. 2008 ve věci vedené
pod sp. zn. MCP8 060335/2008/OV/Kš. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl,
že stěžovatelé opakovaně podali návrh na nařízení předběžného opatření, na základě něhož
by stavební úřad stavebníkovi SKANSKA REALITY, a. s. zakázal stavět, a to v souladu
s ust. §61 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“).
Protože stavební úřad ani v jednom případě o tomto návrhu nerozhodl, podali stěžovatelé
Magistrátu hl. města Prahy (dále jen „magistrát“) podnět k opatření proti nečinnosti a na základě
tohoto podnětu bylo opatřením ze dne 16. 4. 2009 stavebnímu úřadu přikázáno, aby ve lhůtě 10
dnů ode dne doručení rozhodl. I přes toto opatření stavební úřad o návrhu stěžovatelů
nerozhodl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé vyčerpali prostředky k ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, je městský soud v daném řízení oprávněn posuzovat pouze to,
zda požadovaný úkon představuje rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Proto se zabýval
otázkou, zda úkon, jehož se stěžovatelé domáhali, je rozhodnutím ve věci samé a dospěl k závěru,
že tomu tak není. Rozhodnutí o předběžném opatření není rozhodnutím, jímž se zakládají, mění
nebo ruší práva nebo povinnosti konkrétní osoby. Řízení o vydání předběžného opatření
představuje souběžné řízení k řízení ve věci samé, bez jehož existence nemůže být zahájeno
a bez něhož postrádá svůj smysl. Stěžovatelé se domáhali postavení účastníků v řízení o vydání
stavebního povolení a v rámci tohoto řízení podali předmětný návrh na vydání o předběžném
opatření, jímž se snažili dosáhnout toho, aby stavebníkovi byl uložen zákaz stavby. Následně
se pak domáhali u magistrátu ochrany proti nečinnosti. V době vydání opatření proti nečinnosti
magistrátem se správní spis nacházel již u tohoto orgánu, který nařídil stavebnímu úřadu
rozhodnout o předmětném návrhu na vydání předběžného opatření. Městský soud konstatoval,
že v tomto případě nebyl postup zvolený magistrátem v souladu s jedním z hlavních principů
správního řízení, a sice principem dobré správy, neboť nebylo na místě uložit stavebnímu úřadu,
aby rozhodl o předmětném návrhu nýbrž měl tak učinit sám, když nadto byl takový postup přímo
obsažen v podaném návrhu. V době, kdy stěžovatelé podali žalobu, kterou se domáhali, aby soud
uložil stavebnímu úřadu povinnost vydat rozhodnutí o jejich návrhu na nařízení předběžného
opatření, byla již tato povinnost stavebnímu úřadu uložena, a to právě „Opatřením proti
nečinnosti“ vydaným magistrátem. Zůstal-li stavební úřad přesto nadále nečinný, nelze
se za tohoto stavu úspěšně domáhat žalobou, aby znovu tuto povinnost uložil stavebnímu úřadu
soud, protože ochranu proti nečinnosti správního orgánu zákonodárce vymezil v s. ř. s.
jen pro nejzávažnější úkony správních orgánů, jimiž jsou právě rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení.
Proti tomuto rozsudku podali stěžovatelé v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, dále
nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů a rovněž pro nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. V kasační stížnosti poukázali na to, že jejich postup v rámci podaného
návrhu na vydání předběžného opatření (opakovaně), a následně podané žádosti na ochranu proti
nečinnosti, byl magistrátem přijat bez dalšího jako podání, které splňuje formální i obsahové
náležitosti natolik, aby se jím zabýval a na jeho základě také, ve prospěch stěžovatelů, vydával
příslušná rozhodnutí, která zavazovala stavební úřad ke konání. Stěžovatelé se nemohou ztotožnit
s právní argumentací městského soudu, neboť tato nerespektuje právo deklarované základní
ochrany před nezákonnou činností správních orgánů, která tkví v čl. 38 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, které je nezrušitelné. Není ho tedy možné zákonem zrušit nebo nadmíru omezit.
Právní argumentace městského soudu zároveň ve svém výsledku hrubě zasahuje do normativně
ukotvené zásady rychlosti řízení, obsažené v ust. §6 odst. 1 správního řádu, jež říká, že správní
orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené
lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy
ustanovení o ochraně proti nečinnosti (§80). Toto ustanovení lze, na základě ust. §6 odst. 1
správního řádu, použít na jakékoliv postupy a úkony správních orgánů, na které se vztahuje
správní řád. Co se rozumí vydáním rozhodnutí je stanoveno v ust. §71 odst. 2 správního řádu.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že není na místě omezovat rozsah soudní ochrany dané zákonem
tím, že soud bez dalšího zúží tuto ochranu pouze na „nejzávaznější úkony správních orgánů“,
zvláště, když ust. §6 správního řádu žádné takové omezení, resp. dělení úkonů na „závažné“
a „méně závažné“, neuvádí. Nepřiznání práva stěžovatelům na ochranu před nečinností
správních orgánů by bylo vážným zásahem do jejich práva bránit se skutečné nečinnosti
správního orgánu již proto, že je z obsahu spisu zřejmé, že nadřízené správní úřady se neřídí
zásadou tzv. dobré správy, neboť podřízené správní úřady nejsou jimi řádně kontrolovány
a aktivním pak musí být ve správním řízení samotný účastník. Ze shora uvedených důvodů
stěžovatelé navrhli zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pokud stěžovatelé uvedli, že podávají kasační stížnost podle ust. §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. z důvodu nezákonnosti odmítnutí jejich žaloby, jedná se o námitku zcela bezpředmětnou
vzhledem k tomu, že městský soud žalobu podanou stěžovateli neodmítl, ale zamítl.
Dále bylo nezbytné, aby se Nejvyšší správní soud vypořádal se stížní námitkou
nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Tuto stížní námitku stěžovatelé nijak nekonkretizovali a neuvedli,
v čem podle jejich názoru spočívá jimi tvrzená nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. V této
souvislosti lze odkázat na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se konkretizací stížních námitek. V usnesení ze dne 24. 11. 2004, č. j. 1 Afs 47/2004 - 74,
Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že „není důvodem kasační stížnosti ve smyslu §103 odst. 1
s. ř. s., cituje-li stěžovatel toliko zákonný text tohoto ustanovení nebo jeho část,
aniž by jej v konkrétní věci specifikoval, a nekonkretizuje-li vady v řízení či vady v právním
úsudku, jichž se soud podle stěžovatele dopustil“. Obdobně se vyslovil i v rozsudku ze dne
13. 4. 2004, č. j. 3 Azs 18/2004 - 37, uveřejněném pod č. 312/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, kde uvedl, že „pokud stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí pouze námitky
obecného charakteru, aniž upřesňuje, které konkrétní důkazy či podklady pro rozhodnutí
žalovaného v odůvodnění jeho rozhodnutí chybí, je takové tvrzení bez uvedení konkrétních
skutečností nedůvodné. Nejvyšší správní soud vychází z premisy „nechť si každý střeží
svá práva“; proto nemůže stěžovatelka v kasační stížnosti úspěšně namítat, že správní orgán
či soud v předcházejícím řízení nezjistily důsledně skutečný stav věcí, pokud sama neuvádí
skutečnosti či důkazy, které pro takové tvrzení svědčí“. Z výše uvedených důvodů nemohl
na základě takto nedostatečně formulované stížní námitky přezkoumat a důvody
nepřezkoumatelnosti neshledal ani při přezkumu ve smyslu ust. §109 odst. 3 s. ř. s.
V poslední stížní námitce vytýkají stěžovatelé městskému soudu nesprávné posouzení
právní otázky.
Podle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. se v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení
u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
Ústavní soud i Nejvyšší správní soud setrvale zastávají názor, že výluky ze soudního
přezkumu aktů veřejné správy směrovaných vůči jednotlivci je nutno v pochybnostech vykládat
ve prospěch práva na přístup k soudu. Jen tak budou řádně respektována základní práva
jednotlivce zaručená zejména v čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod
a čl. 6 odst. Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8
(vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.).
Jakkoli byla uvedená zásada v judikatuře obou soudů doposud uplatňována zejména
ve vztahu k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle ust. §65 a násl. s. ř. s.
a v rámci něho pak zvláště k tzv. kompetenčním výlukám, je na místě ji použít i ve vztahu k jiným
řízením na ochranu práv jednotlivce vůči jednání veřejné správy, která jsou upravena v s. ř. s.
I tato jiná řízení totiž svojí povahou určitým způsobem zajišťují či ochraňují ústavně zaručená
práva jednotlivce. V případě žaloby podle ust. §79 a násl. s. ř. s. jde zejména o právo „domáhat
[se] stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného
orgánu“ (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Účelem žaloby je totiž umožnit, aby
soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé nebo
osvědčení. V řízení podle ust. §79 a násl. soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý
akt z množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v §79 odst. 1 s. ř. s., a pokud shledá,
že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná se tedy o soudní řízení, které
zajišťuje, aby správní orgán respektoval právo jednotlivce zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, a tedy stanoveným postupem vyřídil věc jednotlivce tak, že „finální
produkt“ jeho činnosti bude rozhodnutí zpravidla soudně přezkoumatelné na základě žaloby
podle ust. §65 a násl. s. ř. s. nebo osvědčení o zákonem stanoveném obsahu (k osvědčení viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 Ans 4/2009 – 63,
www.nssoud.cz). Součástí práva jednotlivce zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod je také to, že správní orgán se v procesu vydávání rozhodnutí či osvědčení vyvaruje
průtahů, a tedy nesprávného úředního postupu.
Ust. §79 odst. 1 věta první in fine s. ř. s., jež zakládá pravomoc správního soudu uložit
správnímu orgánu vydat „rozhodnutí ve věci samé“, je proto nutno vykládat s ohledem na výše
uvedenou povahu a smysl a účel a s ohledem na roli správního soudnictví v systému dělby moci
mezi moc soudní a moc výkonnou. Není úkolem správního soudnictví nahrazovat svojí
rozhodovací činností činnost moci výkonné, zejména pak není jeho úkolem vykonávat
za veřejnou správu činnosti, které jsou jí zákonem svěřeny a které se ona přes toto zákonné
zmocnění zdráhá vykonávat. Správní soudnictví tedy nemá nahradit činnost výkonné moci tam,
kde má být ona sama činná, nýbrž přinutit výkonnou moc v takových případech k činnosti. Právě
proto ukládá ust. §79 odst. 1 s. ř. s. soudu, aby správnímu orgánu přikázal vydat „finální
produkt“ jeho postupu, avšak neukládá mu provést za správní orgán úřední postup (řízení)
směřující k vydání „finálního produktu“ či jej dokonce místo správního orgánu vydat. Citované
ustanovení je proto nutno vykládat tak, že soud je oprávněn přikázat správnímu orgánu vydání
určitého „finálního produktu“ (rozhodnutí nebo osvědčení) v případech, kdy má být správní
orgán podle zákona činný. Slova „ve věci samé“ proto omezují oprávnění správního soudu
přikázat pouze vydání onoho „finálního produktu“ jako výsledek procesního postupu správního
orgánu vymezeného relativně samostatným předmětem řízení a určitým zákonem definovaným
okruhem jeho účastníků či jinak na tomto procesním postupu zainteresovaných osob.
„Rozhodnutím ve věci samé“ ve smyslu ust. §79 odst. 1 věta první s. ř. s. tedy může být i takový
akt správního orgánu, který - za nutného vstupního předpokladu, že je „rozhodnutím“ ve smyslu
definice obsažené v ust. §65 odst. 1 s. ř. s. (neboť legislativní zkratka zavedená v §65 odst. 1
s. ř. s. se vztahuje i na §79 odst. 1 s. ř. s. jako na jedno z ustanovení následujících po §65 odst. 1
s. ř. s.); viz k tomu také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008,
č. j. 1 Ans 5/2008 - 104, č. 392/2008 Sb. NSS, a ze dne 26. 2. 2004, č. j. 1 Ans 1/2003 - 50,
č. 186/2004 Sb. NSS, oba též na www.nssoud.cz – je rozhodnutím např. procesní povahy
vydávaným jako výsledek určitého relativně samostatného předběžného postupu v rámci
„hlavního“ řízení. Důvod pro takový závěr je logický. Čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod totiž garantuje i to, aby správní orgán bez průtahů provedl i zákonem stanovený
předběžný postup v rámci určitého „hlavního“ řízení. Má-li podle zákona být „finálním
produktem“ takového předběžného postupu „rozhodnutí“ ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.,
tedy akt, který se závazně dotýká práv či povinností jednotlivce, vztahuje se soudní ochrana
i na tento předběžný či pomocný „finální produkt“.
Přesně takovým případem je vydání předběžného opatření podle ust. §61 správního řádu.
Požádá-li o jeho vydání účastník řízení, je správní orgán povinen o požádání rozhodnout
do deseti dnů. Zákon tedy stanoví jednoznačný, a z časového hlediska dokonce velmi striktní,
postup, který je správní orgán v řízení o vydání předběžného opatření povinen dodržet. Jeho
nedodržení je porušením práva účastníka zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod. „Finálním produktem“ tohoto řízení je rozhodnutí o předběžném opatření. Právě
proto, že je „finálním produktem“ postupu rozhodování o předběžném opatření, je toto
rozhodnutí rozhodnutím „ve věci samé“ ve vztahu k řízení o vydání předběžného opatření. Jeho
obsah může zcela vyhovět návrhu účastníka, vyhovět mu zčásti, anebo návrhu nevyhovět
ani zčásti. V každém případě však půjde o akt, který se (negativně, pozitivně nebo nějakou
kombinovanou formou) dotkne práv či povinností účastníka, a tedy o „rozhodnutí“ ve smyslu
ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Podmínky stanovené v ust. §79 odst. 1 věta první s. ř. s. pro to,
aby ve věci vydání rozhodnutí o předběžném opatření bylo možno domáhat se žalobou ochrany
proti nečinnosti, jsou tedy z hlediska typu aktu, jehož vydání se lze touto žalobou domáhat,
splněny. Na rozdíl od řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nejsou v případě této
žaloby stanoveny žádné kompetenční výluky (vyjma implicitních kompetenčních výluk
vyplývajících z taxativní definice typů aktů, jejichž vydání se lze žalobou domáhat). Pro účely
nečinnostní žaloby je proto zcela irelevantní, zda rozhodnutí o předběžném opatření má povahu
např. „úkonu předběžné povahy“ ve smyslu ust. §70 písm. b) s. ř. s.
Proto se městský soud zcela správně zabýval otázkou, zda se stěžovatelé domáhali v rámci
ochrany před nečinností vydání rozhodnutí ve věci samé. S jeho právním závěrem, že tomu
tak není, se ale Nejvyšší správní soud, jak výše podrobně vyloženo, neztotožňuje.
Opíral-li se městský soud ve svém rozsudku o právní názor uvedený v usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. 11. 2003, sp. zn. 15 Ca 141/2002, v němž byl
vysloven právní názor, že „žalobou proti nečinnosti správního orgánu podle soudního řádu správního
se lze domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinnosti správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém
obsahu nebo jiný právní důsledek.“. nebylo to na místě, protože v něm vůbec nebyla řešena povaha
„rozhodnutí ve věci samé“ ve smyslu §79 odst. 1 věta první in fine s. ř. s.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). Ve věci
rozhodl bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu