ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.125.2011:85
sp. zn. 7 As 125/2011 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) L. H., b) J.
H., oba zastoupeni JUDr. Michalem Kellnerem, advokátem se sídlem Ohradní 1159/65, Praha 4,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 8. 2011,
č. j. 11 A 224/2010 – 44,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 8. 2011, č. j. 11 A 224/2010 – 44,
a rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 23. 8. 2010,
č. j. MHMP 570060/2010/DOP 04/Go, se zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení o žalobě
12 980 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců
JUDr. Michala Kellnera, advokáta.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti 13 320 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců
JUDr. Michala Kellnera, advokáta.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 10. 8. 2011, č. j. 11 A 224/2010 – 44, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobci (dále jen „stěžovatelé“) proti rozhodnutí Magistrátu hlavního
města Prahy (dále jen „magistrát“) ze dne 23. 8. 2010, č. j. MHMP 570060/2010/DOP 04/Go,
kterým bylo zamítnuto jejich odvolání proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12 (dále jen
„městský úřad“) ze dne 9. 6. 2010, č. j. P12 21760/2010-OD/Krn, jímž byla stěžovatelům
uložena povinnost podle ust. §29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., ve z nění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), odstranit pevné překážky v podobě dřevin
z místní komunikace v Praze 4, U Jednoty na hranici pozemku p. č. 211/1 v k. ú. Písnice.
V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že podle ust. §57 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) je správní orgán vázán rozhodnutím
příslušného orgánu o předběžné otázce, které je pravomocné. Správní úřady obou stupňů
vycházely z toho, že podle rozhodnutí Místního úřadu Praha 12 ze dne 16. 7. 1996,
č. j. 2638/OŽP/Ří/96 (dále jen „rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996“) se na dotčené části pozemku
p. č. 211/1 nachází komunikace U Jednoty, která je tímto rozhodnutím zařazena do sítě místních
komunikací III. třídy. Na základě této skutečnosti je třeba vycházet z principu důvěry v platnost,
zákonnost a věcnou správnost pravomocného rozhodnutí vydaného ve správním řízení, pokud
nebylo zahájeno řízení, které by jiným způsobem či opakovaně posuzovalo právě onu
předběžnou otázku, která je pro rozhodnutí o důvodnosti či nedůvodnosti žalobních námitek
rozhodná, tj. zda se na pozemku p. č. 211/1 ve vlastnictví stěžovatelů nachází místní komunikace
III. třídy U Jednoty. Městský soud se ztotožnil se závěrem magistrátu, že ze žádného ustanovení
zákona o pozemních komunikacích nevyplývá, že by taková komunikace musela být zaevidována
jako komunikace v katastru nemovitostí. Obdobně není pro posouzení věci rozhodující, v jakém
stavebním nebo dopravně technickém stavu se komunikace nachází, neboť ve správním řízení
bylo rozhodnuto o jejím zařazení příslušným silničním správním úřadem podle ust . §3 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích do příslušné kategorie. V dané věci bylo nepochybně
správními úřady zjištěno, že se jedná o místní komunikaci, na níž nelze umisťovat pevné
překážky bez povolení příslušného silničního správního úřadu. Dále bylo zjištěno, že pevné
překážky v podobě vzrostlých dřevin jsou na místní komunikaci třetí třídy U Jednoty
prokazatelně umístěny bez povolení či rozhodnutí příslušného silničního správního úřadu. Pokud
stěžovatelé v žalobě zpochybňovali správnost rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996, městský soud
konstatoval, že toto rozhodnutí není předmětem soudního přezkumu, a proto se k uvedeným
námitkám nemohl blíže vyjádřit. V dané věci se nejednalo o překročení mezí správního uvážení,
neboť správní úřady obou stupňů si pro rozhodnutí opatřily dostatek podkladů a skutkový stav
mezi účastníky nebyl sporný. S právní otázkou existence místní komunikace na předmětném
pozemku se správní úřady náležitě vypořádaly s ohledem na obsah spisového materiálu a podle
názoru městského soudu nebyly shledány žádné rozhodné skutkové či právní okolnosti, které by
nasvědčovaly názoru stěžovatelů, že na jejich pozemku se místní komunikace nenachá zí. Jestliže
tedy rozhodl správní úřad o povinnosti stěžovatelů odstranit pevnou překážku ve smyslu ust . §29
odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, pak se nejedná o překročení mezí správního uvážení.
Není přitom rozhodné tvrzení stěžovatelů, že předmětn é túje, jejichž odstranění správní úřady
nařídily, stojí na jejich pozemku, který je zahradou, ani skutečnost, že správní úřady de facto
vyžadují, aby strpěli omezení svého vlastnického práva, neboť vzhledem k objektivní e xistenci
místní komunikace na pozemku ve vlastnictví stěžovatelů není takový postup správních úřadů
v rozporu s ústavními principy ani se zákonem o pozemních komunikacích, neboť jde o legitimní
a zákonem upravené omezení jejich vlastnických práv k dotčenému pozemku.
Proti tomuto rozsudku podali stěžovatelé v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti namítali, že došlo
k nesprávnému správnímu uvážení při řešení otázky týkající se charakteru místní komunikace III.
třídy na jejich pozemku č. p. 211/1 v k. ú. Písnice, který je v katastru nemovitostí zapsán jako
zahrada a který jako takový v roce 1990 koupili. Nezastavěnou část pozemku, která je předmětem
sporu, pak také jako zahradu od počátku užívali. Hranici pozemku měli původně ohraničenou
plotem, v pozdější době tújemi. K účelu uvedenému v ust. §7 zákona o pozemních
komunikacích tento pozemek nikdy využíván nebyl a žádnou z podmínek uvedených v tomto
zákoně nesplňoval. Stěžovatelé jako vlastníci nikdy nevyslovili souhla s se zařazením části svého
pozemku do sítě místních komunikací III. třídy. Souhlas nedali ani konkludentně,
neboť příslušnou část předmětného pozemku užívali stále jako zahradu. Jeji ch pozemek, ani jeho
část, tak nemohl být „používána odnepaměti“ jako místní komunikace. Uvedené skutečnosti tak
zcela odporují zákonné definici místní komunikace, jak byla uvedena v ust. §21 zákona
č. 135/1961 Sb. o pozemních komunikacích, ve znění platném v době vydání rozhodnutí
ze dne 16. 7. 1996. Charakter soukromého a výlučného užívání předmětné části pozemku
odporuje i současné definici místní komunikace uvedené v ust. §6 zákona o pozemních
komunikacích. Stěžovatelé vyslovili zásadní nesouhlas s názorem krajského soudu, že ze strany
magistrátu došlo k „nepochybnému zjištění“ stavu věci z hlediska charakteru místní komunikace
ve vztahu k předmětné části jejich pozemku. Z hlediska správného zjišťování stavu věci bylo
správním orgánům již v době správního řízení zřejmé, že o rozšíření místní komunikace
o pozemek stěžovatelů se jednalo již v roce 1998. V té době stěžovatele v řízení o rozšíření
komunikace U Jednoty místní úřad nevyrozuměl o tom, že by se na části jejich pozemku měla
nacházet místní komunikace III. třídy, a to na základě rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996. Kdyby měl
tehdy za to, že na pozemku stěžovatelů se nachází komunikace, nejednal by o jejím případném
rozšíření a stěžovatele by o tom vyrozuměl již v roce 1998. Při správním uvážení magistrátu,
na základě něhož posílá dne 9. 2. 2010 Informaci o zařazení části pozemku za místní komunikaci
III. třídy, došlo k překročení mezí správního uvážení, které není v souladu se zákonem a stavem
známým účastníkům řízení v roce 1998. Při „nepochybném zjišťování správními úřady“ tyto
ve správním řízení vycházely z rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996, a to i přesto, že místní podmínky
plně potvrzovaly tvrzení stěžovatelů, že se jedná o zahradu, kterou takto užívají od roku 1990
a za cestu ji nikdy užívat neumožnili. Toto zařazení ve vztahu ke svému pozemku vždy rozhodně
popírali, a to i v roce 1998, kdy s nimi bylo jednáno o rozšíření komunikace právě o jejich část
pozemku. Postup magistrátu, kdy se místo prověřování všech rozhodných skutečností svědčících
nebo vyvracejících možné zařazení části zahrady jako součást místní komunikace, spokojil
s vlastním posouzením rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996, nebyl nepochybným zjišťováním
ani odkazem na vyřešenou předběžnou otázku. Z rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996 není navíc vůbec
zřejmé, zda je součástí místní komunikace U Jednoty právě i část pozemku stěžovatelů, nebo zda
se v tu dobu převáděl statut existující místní cesty (používané právě v rozsahu mimo část jejich
pozemku) na místní komunikaci III. třídy. Svou argumentaci, že se rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996
jejich části pozemku netýká, stěžovatelé opírají i o odůvodnění tohoto rozhodnutí, v němž je
uvedeno že „zařazené komunikace tvoří obecně přístupné a užívané pozemní komunikace a nezařazené
do silniční sítě a jsou na území zastavěném nebo určeném k souvislému zastaven í, nebo vzájemně spojují městské
části případně menší části městských části hl. m. Prahy, a nebo spojují je se železnicí, letištěm, přístavem,
hřbitovem apod. a slouží místní dopravě.“ V tu dobu, a ani nikdy před tím a potom, totiž rozhodně
netvořila část jejich pozemku obecně přístupnou a užívanou pozemní komunikaci, a nemohla tak
být vůbec jako součást místní komunikace III. třídy zařazena. Stěžovatelé mají proto za to,
že se tímto správním uvážením řídil i příslušný úřad, se kterým vedli jednání v roce 1998. Uvážení
správního orgánu z roku 2010 už však hovoří o stavu opačném, a to právě s odkazem
na rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996, což považují za překročení správního uvážení a za chybný
výklad jakékoli možné předběžné otázky dotýkající se jejich pozemku. Z hlediska právního
posouzení věci jsou stěžovatelé přesvědčeni, že rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996 se k části jejich
pozemku č. p. 211/1 nevztahuje a nemohlo být řádným podkladem pro žádné další řízení.
Nesprávné právní posouzení věci spočívá dále v tom, že dřeviny, které mají stěžovatelé vysazeny
na hranici svého pozemku, mají spíše charakter silniční vegetace , nikoli pevné překážky
silničnímu provozu. Tuto vegetaci řeší ust. §15 zákona o pozemních komunikacích. Postup
v řízení nebyl podle stěžovatelů v souladu se zásadami zákonnosti, ochrany práv nabytých
v dobré víře, s principem právní jistoty a zásadou materiální pravdy. Proto navrhli, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Magistrát ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek městského soudu
vychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci, neboť na pozemku p. č. 211/1 ve vlastnictví
stěžovatelů se nalézá místní komunikace III. třídy U Jednoty zařazená do příslušné kategorie
podle ust. §3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Za tohoto stavu jsou stěžovatelé
povinni odstranit pevnou překážku ve smyslu ust. §29 odst. 3 citovaného zákona, která jimi byla
neoprávněně umístěna na místní komunikaci U Jednoty . Z tohoto důvodu navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítnul v celém rozsahu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé ,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Obecné i zvláštní užívání určitého statku, typicky právě veřejné cesty, js ou tradičními
instituty veřejného práva, jež jsou v současné době vymezeny také v ust. §19 až 29 zákona
o pozemních komunikacích. Pro obecné užívání, tedy nevýlučné užívání statku odpovídající jeho
určení, je charakteristické, že oprávnění k takovému užívání vzniká předem neurčenému okruhu
uživatelů. Nejde o soukromá práva konkrétních osob k věci cizí (věcná břemena), a vzniká přímo
ze zákona, na rozdíl od užívání zvláštního, které bývá vázáno na vydání určitého individuálního
správního aktu (viz Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck,
2006, s. 303 až 307).
Jak vyplývá z dosavadní judikatury (např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000,
sp. zn. 22 Cdo 1868/2000 a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, r ozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, dostupný na www.nssoud.cz), je
zákon o pozemních komunikacích třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod tak, že veřejně přístupná pozemní komunikace nemůže vzniknout proti vůli
vlastníka dotčeného pozemku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho
soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání
pozemní komunikace. Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho přenecháním obecnému
užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním. Rovněž komunikace, u níž
sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání přenechána,
jež ale byla jako veřejná cesta užívána „od nepaměti“, je veřejně přístupnou pozemní komunikací.
Ke vzniku veřejně přístupné pozemní komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není
podstatné, jak je pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak
byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně
přístupné místní komunikace uvedené v ust. §6 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy
zda jde o veřejně přístupnou pozemní komunikaci, která slouží převážně místní doprav ě
na území obce.
V daném případě městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že skutkový
stav mezi účastníky řízení nebyl sporný a že správními orgány bylo nepochybně zjištěno,
že na předmětné části pozemku ve vlastnictví stěžovatelů se nachází místní komunikace III. třídy
U Jednoty. Stěžovatelé však jak ve správním, tak i soudním řízení konzistentně tvrdí,
že předmětná část jejich pozemku nebyla nikdy užívána jako pozemní komunikace,
neboť v minulosti byl tento pozemek po celém svém obvodu oplocen a poté byly na jeho hranici
vysázeny dřeviny, což prokazovali fotografiemi a čestným prohlášením Z. K. Správní orgány jsou
sice podle ust. §57 odst. 3 správního řádu vázány pravomocným rozhodnutím příslušného
orgánu o předběžné otázce, ale z rozhodnutí ze dne 16. 7. 1996, z něhož magistrát i městský úřad
vycházely, nelze vzhledem k jeho obsahu dovodit, že součástí místní komunikace U Jednoty je i
část pozemku stěžovatelů p. č. 211/1. V tomto rozhodnutí jsou pouze vyjmenovány názvy
komunikací, které se zařazují do sítě místních komunikací III. třídy, aniž by tyto byly blíže
specifikovány, např. uvedením p. č. pozemků, na nich se nacházejí. Relevantním důkazem není
ani sdělení magistrátu ze dne 9. 2. 2010, č. j. MHMP-101748/2010/DOP-Rd/Čd, protože se
pouze odvolává na rozhodnutí z roku 1996. V této souvislosti je třeba poukázat na skutečnost, že
dne 23. 2. 1998 proběhlo na Místním úřadě městské části Praha – Libuš jednání, jehož
předmětem bylo „zajištění užívání komunikace U Jednoty resp. projednání možnosti jejího rozšíření o části
pozemků č. parc. 211/1 a 211/2 v kat. území Písnice“. Výsledkem tohoto jednání byl příslib zástupců
Místního úřadu městské části Praha – Libuš, že navrhnou hl. m. Praze vykoupení předmětných
částí pozemků ve prospěch rozšíření části komunikace U Jednoty. Je tedy nepochybné, že
existence místní komunikace na části pozemku stěžovatelů p. č. 211/1 je sporná. Tato skutečnost
má však zásadní význam pro posouzení toho, zda dřeviny vysazené na pozemku stěžovatelů mají
povahu pevných překážek ve smyslu §29 zákona o pozemních komunikacích , a tedy zda lze
stěžovatelům uložit povinnost tyto odstranit. Nejvyšší správní soud proto shledal vadu řízení
spočívající v tom, že skutkový stav, z něhož magistrát v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá
oporu ve spisech, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl městský soud rozhodnutí správního
orgánu zrušit (§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je
opodstatněná, a proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 věta prvá před středníkem
s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku městského soudu zrušil Nejvyšší správní
soud podle ust. §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 s. ř. s. také rozhodnutí magistrátu.
Podle ust. §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ust. §78 odst. 4 s. ř. s. byla věc vrácena
magistrátu k dalšímu řízení.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
Nejvyšší správní soud nerozhodl o návrhu stěžovatelů na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2003,
č. j. 2 Azs 3/2003 - 44, č. 173/2004 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz), protože o kasační
stížnosti bylo věcně rozhodnuto po nezbytném poučení účastníků řízení bez zbytečného odkladu,
takže odpadl důvod pro rozhodování o odkladném účinku.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Protože stěžovatelé měli v řízení o kasační stížnosti i v řízení o žalobě
úspěch, mají právo na náhradu nákladů těchto řízení.
V řízení o žalobě sestávaly náklady řízení stěžovatelů ze soudního poplatku ve výši
2000 Kč a odměny a náhrady hotových výdajů jejich zástupce. Odměna zástupce činí za tři úkony
právní služby (převzetí věci, podání žaloby a návrhu na přiznání odkladného účinku) 3 x 3360 Kč
[§1 odst. 1, §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. a) a d), §12 odst. 4 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ vyhláška“)], tj. celkem 10 080 Kč.
Náhrada hotových výdajů činí 900 Kč (3 x 300 Kč podle ust. §13 odst. 3 vyhlášky). Náhrada
nákladů řízení o žalobě tak činí celkem 12 980 Kč.
V řízení o kasační stížnosti sestávají náklady řízení stěžovatelů ze zaplacených soudních
poplatků ve výši 6000 Kč a odměny a náhrady hotových výdajů jejich zástupce. Odměna zástupce
činí za dva úkony právní služby (podání kasační stížnosti a návrhu na přiznání odkladného
účinku) 2 x 3360 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) , §12 odst. 4
vyhlášky], tj. celkem 6720 Kč. Náhrada hotových výdajů pak sestává z paušální částky 600 Kč (2 x
300 Kč podle ust. §13 odst. 3 vyhlášky). Náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti tak činí
celkem 13 320 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. ledna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu