ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.13.2007:56
sp. zn. 7 As 13/2007 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Česká televize,
se sídlem Kavčí hory, Praha 4, proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 3. 11. 2006, č. j. 7 Ca 215/2006 - 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 11. 2006, č. j. 7 Ca 215/2006 – 34,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 3. 11. 2006, č. j. 7 Ca 215/2006 - 34, zrušil Městský soud v Praze
rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „stěžovatelka“) ze dne 26. 5. 2006,
sp. zn. 2006/144/jfu/ČTV, č. j. jfu/4003/06, kterým byla České televizi podle ust. §60 odst. 1
písm. l) zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozhlasovém
a televizním vysílání“) uložena pokuta ve výši 100 000 Kč za porušení ust. §31 odst. 3 citovaného
zákona, kterého se měla dopustit tím, že v pořadu Události dne 31. 1. 2006 na programu
ČT 1 vysílala příspěvek týkající se Zprávy ombudsmana o Czech Teku, který vykazoval známky
neobjektivity a nevyváženosti. V odůvodnění městský soud uvedl, že zásadní otázkou v souzené
věci je, zda byla naplněna skutková podstata správního deliktu, tedy zda pořad Události, pokud
jde o informace týkající se předmětné zprávy byl neobjektivní a nevyvážený. Protože skutková
podstata správního deliktu obsahuje neurčitý právní pojem „objektivita a vyváženost“, může
jej, teprve poté, kdy správní orgán tento neurčitý právní pojem vyloží, konfrontovat
se skutkovými zjištěními konkrétního případu. Soudu nepřísluší, aby vlastní úvahou vymezil
obsah neurčitého právního pojmu, jím pak poměřil jednání České televize a posoudil, zda bylo
v rozporu se zásadou objektivity a vyváženosti, neboť by tak nepřípustným způsobem zasáhl
do diskrečního práva stěžovatelky. Soud však musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace
a aplikace takového pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady
pro své rozhodnutí soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil správně rozhodnout
a zda jeho zjištění nejsou s těmito podklady v logickém rozporu. V daném případě stěžovatelka
podřadila jednání České televize pod neurčitý právní pojem, neobjasnila však jeho význam
a spokojila se s konstatováním, že toto jednání uvažovanému neurčitému pojmu odpovídá.
Stěžovatelka nevymezila, co má být považováno za „porušení zásady vyváženosti a objektivity“,
a zároveň jednání České televize nevymezila tak, aby mohlo být pod neurčitý právní pojem vůbec
zařazeno. K závěru o nevyváženosti a neobjektivitě interpretace zprávy ombudsmana o zásahu
policie na Czech Teku 2005, k němuž stěžovatelka dospěla, bylo nezbytné v rozhodnutí uvést,
jak správně měla být tato zpráva interpretována. Rozhodnutí tedy musí obsahovat zejména
systematický, popř. gramatický, rozbor interpretované zprávy a jeho porovnání s interpretací
provedenou Českou televizí. Skutkový stav lze v posuzované věci definovat pouze konkrétním
vymezením rozdílu mezi zprávou ombudsmana a její interpretací Českou televizí. Stěžovatelka
tak neučinila, a neposkytla soudu vůbec možnost přezkoumat, zda její úvaha odpovídá zákonu,
zda k ní byly opatřeny postačující skutkové podklady a zda jejich hodnocení odpovídalo logickým
pravidlům. Jelikož stěžovatelka nezjistila skutečnosti rozhodné pro posouzení, zda jsou splněny
zákonné předpoklady pro uložení pokuty tak, aby bylo možné věc posoudit po právní stránce,
je její rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle ust. §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V ní poukázala na to, že již ve svém vyjádření
k žalobě uvedla, že tvrzení České televize, že se předmětný příspěvek soustředil na podstatu tehdy
řešeného problému, tj. zda byl zákrok policie přiměřený, je svévolnou manipulací se skutečným
stanoviskem ombudsmana. Vyplývá to jak z vlastního vyjádření ombudsmana na tiskové
konferenci, tak z celé zprávy, zvláště pak z určení jejího cíle. Podle stěžovatelky ombudsman
pokládal za podstatné ve své zprávě prokázat i oprávněnost zásahu policie. Do vystoupení
ombudsmana nebylo z „nezávislého zdroje“ jasně konstatováno zásadní pochybení ze strany
organizátorů, které si nutně vyžádalo zásah policie. Zatajení tohoto aspektu ve vysílání Česká
televize neoprávněně soustředila pozornost jen na pochybení policie, aniž by divákům současně
poskytla důležité informace, které ombudsman shromáždil k prokázání oprávněnosti zákroku.
Česká televize tak nesplnila povinnosti, které jí s ohledem na vyváženost a objektivitu ukládá
ust. §31 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Stěžovatelka při svém posuzování
disponovala kompletní zprávou ombudsmana, a byla proto schopna zasadit odvysílanou
informaci do celkového kontextu, a tak i posoudit míru desinformace, jíž se Česká televize
dopustila. Stěžovatelka dále namítala, že se městský soud nezabýval stanoviskem, ve kterém
se Česká televize v rámci zahájeného správního řízení vyjádřila k předmětnému zpravodajskému
pořadu. Z výše uvedených důvodů navrhla stěžovatelka zrušení napadeného rozsudku a vrácení
věci městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §31 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání je provozovatel vysílání
povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických pořadech bylo dbáno zásad
objektivity a vyváženosti a zejména aby nebyla v celku vysílaného programu jednostranně
zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory
jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém
a společenském životě.
Pojmy objektivita a vyváženost, použité v citovaném ustanovení, jsou neurčitými
právními pojmy. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela
přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání
v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce použitím neurčitého
právního pojmu vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situaci lze podřadit
pod daný neurčitý pojem. Někde jí napomáhá, snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků
věcí nebo jevů, které má neurčitý právní pojem zahrnovat, někdy také ukládá, aby byl pojem
zpřesněn veřejnou správou v prováděcích předpisech (viz Hendrych D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 82). Neurčité právní pojmy
ve správních právu se používají v situacích, kdy norma správního práva používá výraz, který blíže
obsahově nevymezuje a který není blíže obsahově vymezen ani jinými právními normami. Jejich
používání je často spojováno se správním uvážením, od něhož se však svou podstatou a posláním
liší. Neurčitým právním pojmem je např. pojem veřejný zájem, veřejný pořádek, občanské soužití,
pohoda bydlení apod., jejichž obsah musí případ od případu posuzovat správní orgán,
a na základě všestranného posouzení dané situace rozhodnout, zda je v daném případě jeho
obsah naplněn či nikoliv. Dospěje-li k závěru, že v souvislosti s předmětným skutkovým stavem
je obsah daného neurčitého právního pojmu naplněn, musí dále postupovat způsobem, který
pro takovou situaci předpokládá daná norma správního práva. (Pomahač R., Průcha P. Lexikon
- správní právo. 1. vydání, Ostrava: Sagit, 2002, str. 254)
Výklad neurčitého právního pojmu správním orgánem je podroben soudnímu přezkumu.
Při svém rozhodování správní soud řeší otázku, zda určitý jev reálného života byl správním
orgánem správně podřazen pod neurčitý právní pojem. Soud musí mít možnost přezkoumat,
zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu
se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil
v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění s těmito podklady
nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek
důvodů nepřezkoumatelné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007,
č. j. 7 As 78/2005 - 62).
Protože městský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, když stěžovatelka nevymezila, co má být
považováno za „porušení zásady vyváženosti a objektivity“ a zároveň nevymezila jednání České
televize tak, aby mohlo být pod tento neurčitý právní pojem vůbec zařazeno, zabýval se Nejvyšší
správní soud v intencích kasační stížnosti otázkou opodstatněnosti tohoto závěru.
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval (např. rozsudek ze dne 28. 7. 2005,
č. j. 5 Afs 151/2004 - 73), musí se správní orgán při interpretaci neurčitého právního pojmu
zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí
alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska,
zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit.
Nejvyšší správní soud, aniž by se chtěl jakkoli odchýlit od výše citovaného právního
názoru, nesouhlasí se závěrem městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatelky.
Městskému soudu je sice třeba dát za pravdu v tom, že stěžovatelka ve svém rozhodnutí neurčitý
právní pojem „objektivita vyváženost“ obecně neobjasnila, avšak v tomto konkrétním případě
nelze absenci takového obecného vymezení považovat za důvod pro zrušení rozhodnutí.
Při interpretaci neurčitých právních pojmů je třeba odlišit případy, kdy se jedná o neurčité právní
pojmy, jejichž výklad působí jak správním orgánům, tak soudům nemalé obtíže (viz např. bohatá
soudní judikatura k neurčitému právnímu pojmu „veřejný zájem“), od případů týkajících
se neurčitých právních pojmů relativně snadno srozumitelných, jejichž obsah je v podstatě zřejmý
již z jejich jazykového vyjádření. A právě o posledně jmenovaný případ neurčitého právního
pojmu se v dané věci jedná. Je proto dostačující, je-li v odůvodnění rozhodnutí stěžovatelky
konkrétně uvedeno, v čem neobjektivita a nevyváženost předmětného příspěvku spočívala.
Stěžovatelka v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně uvedla, že vycházela ze „srovnání
skutečného obsahu Závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv ve věci postupu Policie ČR
proti účastníkům Czech Teku 2005 a odvysílaných zpravodajských příspěvků“, přičemž součástí
odůvodnění správního rozhodnutí je doslovný přepis předmětného příspěvku, a jeho obsah
zhodnotila tak, že vykazoval „nepřehlédnutelná pochybení proti objektivitě a vyváženosti“
a konkrétně poukázala na to, že „headlinová informace (pro vnímaní diváků zvlášť podstatná)
zamlčela nejdůležitější sdělení – že zákrok byl oprávněný“ a „byly vynechány jakékoliv zmínky
o tom, že zásadních chyb se dopustili i technaři“. V další části odůvodnění (str. 2) stěžovatelka
pak rovněž poměrně podrobně rozebrala, v čem podle jejího názoru Česká televize porušila zákon.
V závěru svého hodnocení pak uvedla, že v předmětném příspěvku „zcela chybí jasné uvedení
toho, že naprosto už v počátku zásadně pochybili organizátoři Czech Teku a že policie byla
nucena zasáhnout“. Celý příspěvek měl podle stěžovatelky „celkově jasně negativní vyznění …
vůči policii a jejímu zásahu“. Konkrétní vymezení rozdílu mezi zprávou ombudsmana a její
interpretací Českou televizí, které v napadeném rozsudku městský soud po stěžovatelce požaduje,
tak podle názoru Nejvyššího správního soudu předmětné správní rozhodnutí obsahuje. Další
požadavek městského soudu, aby rozhodnutí obsahovalo systematický, popř. gramatický, rozbor
interpretované zprávy, se v této souvislosti již jeví jako neopodstatněný. Z výše uvedeného
vyplývá, že stěžovatelka neurčité právní pojmy „objektivita a vyváženost“ vyložila způsobem
konformním se zákonem i ustálenou judikaturou. Nejvyšší správní soud proto, na rozdíl
od městského soudu, dospěl k závěru, že stěžovatelka své rozhodnutí odůvodnila způsobem, který
nebrání jeho věcnému přezkumu. Tento přezkum pak bude úkolem městského soudu v dalším
řízení.
Nejvyšší správní soud také považuje za vhodné upozornit na rozsudek
ze dne 20. 12. 2007, č. j. 5 As 11/2007 - 63, kterým byla zamítnuta kasační stížnost České televize
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 10. 2006, č. j. 8 Ca 205/2006 – 34, jímž byla
po věcném přezkumu zamítnuta žaloba České televize ve skutkově i právně v podstatě shodné
věci.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadený
rozsudek městského soudu pro nesprávné posouzení právní otázky zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž v souladu s §75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumá napadené správní rozhodnutí
v mezích všech žalobních bodů obsažených v žalobě.
Podle ust. §110 odst. 3 s. ř. s. je městský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku
vázán. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. února 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu