ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.165.2012:22
sp. zn. 7 As 165/2012 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalob kyně: A. K.,
zastoupená Mgr. Petrem Holešínským, advokátem se sídlem Husinecká 808/5, Praha 3 – Žižkov,
proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
28. 8. 2012, č. j. 10 A 278/2011 – 79 – 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 8. 2012, č. j. 10 A 278/2011 – 79 – 83, zrušil
rozhodnutí žalovaného (dále jen „stěžovatel“) ze dne 30. 6. 2011, č. j. 18935/2011 - 23,
o přezkoumání výsledku didaktického testu žalobkyně (dále jen „účastnice řízení“) ze zkušebního
předmětu maturitní zkoušky český jazyk a literatura. Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl,
že dospěl k závěru, že zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším
odborném a jiném vzdělávání (dále jen „školský zákon“) , s uskutečněním zkoušky, jejíž součástí
je i hodnocení, spojuje veřejné subjektivní právo žáka, aby zkouška včetně jejího hodnocení
proběhla za podmínek, které stanoví zákon, popř. které jsou stanoveny v souladu s pravidly
vyplývajícími ze zákona. Je-li konána maturitní zkouška ve formě „státní maturity“, pak je to stát ,
kdo garantuje, že zkouška proběhne za zákonných podmínek a že dodržení těchto podmínek
bude možno přezkoumat. Součástí ochrany poskytované správním soudnictvím nemůže být
přezkum vědomostí, znalostí a schopností studenta při vykonávání maturitní zkoušky, ani přímý
přezkum tomu odpovídajícího hodnocení ze strany hodnotitele, tj. zda vědomosti, znalosti
a schopnosti byly ohodnoceny „správně“. Soudní ochrana tedy nespočívá v postupu, v rámci
něhož by soud určoval, jak měl být výkon studenta u zkoušky hodnocen. Student nemá právo
na „kladný výsledek hodnocení“, popř. na výsledek, který by odpovídal jeho představě.
Hodnocení vědomostí, znalostí a schopností prokázaných studentem u zkoušky náleží pouze
hodnotiteli. Je tomu tak mimo jiné proto, že hledis ka odborná mohou převažovat nad hledisky
právními. Ve vztahu k projednávané věci soud není od toho, aby určoval, jaké hodnocení měla
účastnice řízení za svoji slohovou práci získat, tj. aby posuzoval pravopis, písařské chyby,
stylistiku, kompozici, dodržení příslušného slohového útvaru v rámci maturitní slohové práce
apod., stejně jako by nemohl činit ve vztahu k jakékoli jiné než maturitní zkoušce. Součástí
ochrany poskytované správním soudnictvím ale musí být přezkum zákonnosti těch postupů,
které lze podřadit pod výkon státní správy, navazujících na podání žádosti o přezkoumání
průběhu a výsledku maturitní zkoušky za podmínek ust. §82 odst. 3 školského zákona. V dané
věci je podle názoru městského soudu napadené rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. V jeho o důvodnění se totiž stěžovatel nevyjadřuje konkrétně k žádné
z námitek účastnice řízení, použitá argumentace je formulářově obecná a není z ní ani v obecných
rysech seznatelné, proč stěžovatel považuje konkrétní námitky účastnice řízení proti výsledku
hodnocení její písemné práce za nesprávné, nedůvodné nebo vyvrácené, proč považuje její
argumentaci za nerozhodnou, nesprávnou, vyvrácenou nebo jinak nedůvodnou, jakými
konkrétními úvahami se při dovození nedůvodnosti argumentace účastnice řízení řídil a jaké
konkrétní skutečnosti v průběhu řízení zjistil. Stěžovatel se nevyjádřil ani k žádosti účastnice
řízení o seznámení se s podklady pro rozhodnutí, čímž jí znemožnil v žádosti na přezkum
vypracovat skutkově dostatečně podloženou obranu. Svůj závěr odůvodnil výlučně shodným
hodnocením převzatým od Centra pro zajišťování výsledků vzdělávání (dále jen „Centrum“).
Vyžádáním kontrolního hodnocení však nemohl být přezkum rozhodnutí vyčerpán,
neboť účastnice řízení se nedozvěděla, z jakých konkrétních důvodů obstojí procentní
ohodnocení provedené původním hodnotitelem ve vztahu k její písemné práci, a z jakých
konkrétních důvodů také plně obstojí závěr obsažený v záznamu o hodnocení. Účastnice řízení
se z napadeného rozhodnutí prakticky dozvěděla pouze názor Centra, resp. jím údajně
pověřeného „kontrolního hodnotitele“, podle něhož původní hodnocení bylo správné.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Především namítal, že argumentace městského soudu
nepostihuje podstatu přezkumu podle ust. §82 odst. 3 školského zákona. Toto ustanovení totiž
nezakládá pravomoc stěžovatele, a ani odpovídající právo účastnice řízení, k přezkumu průběhu
a hodnocení zkoušky, nýbrž a pouze výsledku maturitní zkoušky, tj. posouzení, zda v procesu
od doby digitalizace záznamového archu účastnice řízení do doby vygenerování výsledku
didaktického testu nedošlo k chybám, které by měly vliv na výsledek testu. Podle stěžovatele je
třeba rozdělit dva druhy přezkumu. Prvním je přezkum, kterého se účastnice řízení domáhá, tedy
přezkum jednotlivých zadání testových úloh, posouzení, zda úlohy jsou tzv. úlohami uzavřenými,
které připouští pouze jednu správnou odpověď, posouzení, zda i jinak odpovídají pravidlům
stanoveným v Katalogu požadavků zkoušek společné části maturitní zkoušky apod. Tento
přezkum není předmětem postupu vymezeného v ust. §82 odst. 3 školského zákona, nýbrž je
součástí hromadné validace testových úloh z didaktického testu, kte rá probíhá na základě
empirického přezkumu všech testových úloh a na základě odpovědí všech žáků. K této validaci
dochází ihned po konání společné části maturitní zkoušky. Pokud se v rámci této validace
vyskytne neúměrné množství nesprávných odpovědí, úloha je podrobena dalšímu přezkumu,
který provádí validační komise. Na základě tohoto posouzení jsou v případě shledání pochybení
u dotčených testových otázek uznány za správné i ty odpovědi, které byly původn ě označené
za chybné. Teprve poté dochází k stanovení konečného výsledku didaktického testu. Uvedený
způsob „věcného“ přezkumu hodnocení a výsledků zkoušek, posouzení způsobilosti testových
úloh a odborné určení okruhu správných odpovědí vychází ze skutečnosti, že jde o věc čistě
pedagogickou, která nemůže být předmětem přezkumu orgány veřejné správy. Vedle toho
existuje přezkum prováděný stěžovatelem podle ust. §82 odst. 3 školského zákona, který je
zaměřen již výhradně na správnost použití metodických postupů od doby digitalizace
záznamového archu do doby vygenerování výsledku didaktického testu. Na základě kontroly
zpracování dat a aplikace klíče správného řešení pak stěžovatel učiní závěr, zda hodnocení bylo
vygenerováno správně. Závěr přezkoumání sdělí písemně žadateli. Formulace ust. §82 odst. 3
školského zákona, podle něhož stěžovatel „odešle žadateli písemné vyrozumění o výsledku
přezkoumání“, tak není pouze nepřesným označením správního aktu stěžovatele, ale záměrným
vyjádřením skutečnosti, že tento akt nemá povahu rozho dnutí o subjektivních právech
a povinnostech žadatele. Z tohoto důvodu byl přezkum podle ust. §82 odst. 3 školského zákona
výslovně vyloučen z režimu správního řádu. Vztažení pravidel správního řízení včetně náležitostí
odůvodnění správního rozhodnutí na přezkum podle citovaného ustanovení je pak přímým
důsledkem nesprávného postižení jeho podstaty. Výsledkem tohoto postupu totiž může být jen
sdělení, na které nejsou kladeny stejné nároky jako na správní rozhodnutí, a tedy ani požadavek
konkrétního vypořádání se se všemi námitkami účastníka. Jedná se již jen o eliminaci případných
chyb od doby digitalizace záznamového archu do doby vygenerování výsledku didaktického testu.
Podle názoru stěžovatele městský soud nevyřešil jednoznačně otázku procesního režimu
přezkumu podle ust. §82 odst. 3 školského zákona. Tato otázka patří ke klíčovým a nedostatek
jednoznačného závěru, zda se jedná o správní řízení nebo o postup podle části čtvrté zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „ správní řád“), se nesrovnává
s požadavky kladenými na odůvodnění rozhodnutí soudu ve správním soudnictví. Na přezkum
maturitních zkoušek podle ust. §82 školského zákona nelze aplikovat ani přechodné ust. §180
správního řádu. Správní řád nabyl účinnost dne 1. 1. 2006 a školský zákon v zásadě o rok dříve,
nicméně úprava „nové“ maturitní zkoušky představovala jednu z výjimek s výslovným odložením
účinnosti. Podle stěžovatele účastnice řízení neutrpěla újmu žalovatelnou ve správním soudnictví.
Věcný přezkum řešení jí nebyl upřen, ale byl proveden v rámci jiného postupu, než s jakým si jej
spojila. Takový postup nejen respektuje dikci zákona a úmysl zákonodárce, ale také vyhovuje
požadavku spravedlivého a rovného přístupu ke však maturantům, a to zřejmě efektivněji než
ochrana poskytovaná toliko k individuálnímu opravnému prostředku, pokud se jedná o přístup
k autorizovaným zněním didaktických testů. Neposkytnutí těchto materiálů, jakkoli může být
diskutabilní, nemůže být při výše vysvětlené koncepci „věcného“ přezkumu řešení maturitního
zadání maturantovi na újmu. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Současně navrhl, aby byl
kasační stížnosti přiznán odkladný účinek, neboť výkon nebo jiné právní následky rozsudku
městského soudu podle něj povedou k tlaku na změnu dosavadní správní praxe bez dostatečné
a přesvědčivé opory v soudní praxi. Riziko újmy vyplývající z přizpůsobení správní praxe názoru
soudu, který může být v rámci kasačního přezkumu vyvrácen, je ne poměrně větší oproti újmě
účastnice řízení, jež usiluje o změnu hodnocení, jež bylo již „věcně“ přezkoumáno validační
procedurou a jehož změnu proto nelze reálně očekávat. Zároveň odkladný účinek není v rozporu
s důležitým veřejným zájmem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané
kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Podle obsahu spisu účastnice řízení ve dnech 2. 5. - 7. 6. 2011 vykonala státní maturitní
zkoušku, jejíž součástí byla také písemná část maturitní zkoušky z předmětu český jazyk
a literatura formou didaktického testu. Dne 20. 6. 2011 jí byl oznámen výsledek maturitní
zkoušky a podle protokolu o výsledcích zkoušky neuspěla v předmětu český jazyk a literatura -
základní úroveň obtížnosti, když její výsledek v didaktickém testu nedosáhl požadované
minimální hranice úspěšnosti 44 %. Poté podala dne 21. 6. 2 011 žádost o přezkoumání výsledků
tohoto testu. Namítala, že některé její odpovědi měly být posouzeny jako správné,
protože vyhovují zadání testových úloh, a tedy i celkový výsledek testu mohl být odlišný. V krátké
zákonné lhůtě, kdy byla účastnice řízení nucena podat žádost o přezkoumání výsledků testu,
neměla k dispozici zadání testu, a tudíž nebyla schopna přesně identifikovat testové úlohy,
u nichž měla být její odpověď vyhodnocena jako správná. Proto obecnější znění žádosti
o přezkum bylo doplněno žádostí o umožnění přístupu k zadání maturitního testu, případně
jiným materiálům týkajícím se účastnice řízení, které mají vliv na výsledek maturitní zkoušky,
a to s dostatečným předstihem před vydáním rozhodnutí o přezkoumání žádosti tak, aby mohla
účastnice řízení svoji žádost doplnit. Účastnici řízení žádné z požadovaných materiálů poskytnuty
nebyly a dne 30. 6. 2011 vydal stěžovatel rozhodnutí, ve kterém u vedl, že žádost není důvodná,
a výsledek testu potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že zpracování a vyhodnocení výsledků
testů a přepočet na hodnocení zkoušky z daného předmětu zajišťuje Centrum. Na základě
podkladů, které Centrum stěžovateli zpřístupnilo, tedy protokolů o výsledcích společné části
maturitní zkoušky a o průběhu zkoušky v učebně, záznamového archu a klíče správného řešení,
dospěl stěžovatel k závěru, že hodnocení bylo správné a že v procesu tvorby zadání, zpracování
dokumentů a výpočtu výsledků nebyly shledány žádné chyby.
Právní otázkou, kterou se Nejvyšší správní soud v dané věci nejprve zabýval, je povaha
přezkoumání průběhu a výsledků maturitní zkoušky.
Maturitní zkouška je způsobem ukončení vzdělávání ve vzdělávacích programech
v oborech vzdělání vedoucích k dosažení středního vzdělání s maturitní zkouškou . Jejím účelem
podle ust. §73 školského zákona je ověřit, jak žáci dosáhli cílů vzdělávání stanovených rámcovým
a školním vzdělávacím programem v příslušném oboru vzdělání, zejména ověřit úroveň klíčových
vědomostí a dovedností žáka, které jsou důležité pro jeho další vzdělávání n ebo výkon povolání
nebo odborných činností. Dokladem o dosažení středního vzdělání s maturitní zkouškou je podle
ust. §72 odst. 3 vysvědčení o maturitní zkoušce. Maturitní zkouška se skládá ze společ né
a profilové části. Žák získá střední vzdělání s matur itní zkouškou, jestliže úspěšně vykoná obě
části maturitní zkoušky (§77 školského zákona). Zkouška ze zkušebního předmětu český jazyk
a literatura je zkouškou povinnou a podle ust. §78 odst. 4 školského zákona se skládá z dílčích
zkoušek konaných a) formou didaktického testu, b) formou písemné práce a c) ústní formou
před zkušební maturitní komisí. Didaktickým testem se podle ust. §78 odst. 5 školského zákona
rozumí písemná zkouška, která je jednotně zadávána a centrálně vyhodnocována, a to způsobem
a podle kritérií stanovených prováděcím právním předpisem. Podle §78a odst. 6 školského
zákona žák vykoná úspěšně společnou část maturitní zkoušky, pokud úspěšně vykoná všechny
povinné zkoušky, ze kterých se skládá společná část maturitní zkoušky.
Podle ust. §82 odst. 1 a 2 školského zákona každý, kdo konal dílčí zkoušku společné části
maturitní zkoušky formou písemné práce a ústní formou, anebo byl z konání těchto zkoušek
vyloučen, může písemně požádat krajský úřad o přezkoumání průběhu a výsledku této zkou šky
nebo rozhodnutí o vyloučení, a to do 8 dnů ode dne, kdy mu byl oznámen výsledek zkoušky
nebo kdy mu bylo oznámeno rozhodnutí o vyloučení. Krajský úřad rozhodne o takové žádosti
ve lhůtě 30 dnů ode dne jejího doručení, a to tak, že výsledek zkoušky změn í, nebo zruší a nařídí
opakování zkoušky, pokud zjistí, že při této zkoušce byly porušeny právní předpisy nebo
se objevily jiné závažné nedostatky, které mohly mít vliv na řádný průběh nebo výsledek zkoušky;
v opačném případě výsledek zkoušky potvrdí. Česká školní inspekce a Centrum při plnění úkolů
podle §80 odst. 3 poskytují krajskému úřadu součinnost při posuzování žádosti. Opakování
zkoušky s výjimkou dílčí zkoušky společné části maturitní zkoušky konané formou písemné práce
se koná nejpozději do 15 dnů ode dne vydání rozhodnutí, a to před zkušební komisí,
kterou jmenuje krajský úřad. Opakování dílčí zkoušky společné části maturitní zkoušky konané
formou písemné práce se koná v nejbližším možném termínu, který stanoví prováděcí právní
předpis.
Podle ust. §82 odst. 3 školského zákona k aždý, kdo konal zkoušku společné části
maturitní zkoušky s výjimkou dílčí zkoušky konané formou písemné práce a ústní formou, může
písemně požádat ministerstvo do 5 dnů ode dne, kdy mu byl oznámen výsledek zkoušek nebo
kdy mu bylo oznámeno rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky, o přezkoumání výsledku této
zkoušky nebo přezkoumání rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky. Ministerstvo žadateli odešle
písemné vyrozumění o výsledku přezkoumání nejpozději do 10 dnů ode dne doručení žádosti.
Podle §82 odst. 4 školského zákona má každý právo nahlédnout do všech materiálů
týkajících se jeho osoby, které mají význam pro rozhodnutí o výsledku zkoušky.
Je třeba zdůraznit, že pokud žák nesouhlasí s výsledky maturitní zkoušky, liší se podání
a vyřízení jeho žádosti o přezkoumání průběhu a výsledků zkoušky podle toho, o kterou část
zkoušky se jedná. Školský zákon totiž upravuje dělený režim přezkumu, v němž žádost
o přezkum výsledku didaktického testu společné části posuzuje stěžovatel a žádost o přezkum
průběhu a výsledku písemné práce či ústní zkoušky společné části posuzuje příslušný krajský
úřad.
Formou maturitní zkoušky státní správa zabezpečuje realizaci základních úkolů veřejné
správy v oblasti školství. Průběh, obsah i hodnocení maturitní zkoušky jsou upraveny závazně
státem stanovenými a příslušnými orgány veřejné správy prováděn ými pravidly vztahujícími
se na celý systém středních škol poskytujících vzdělání zakončené maturitou. Takovou maturitní
zkouškou veřejná správa uskutečňuje veřejný zájem na jednotném a v určité míře
standardizovaném hodnocení žáků po absolvování určité etapy vzdělávacího procesu. Úspěšné
vykonání maturitní zkoušky, a tedy d osažení úplného středního nebo úplného středního
odborného vzdělání, je přitom skutečnost zásadním způsobem ovlivňující další osud žáka,
bez něhož, až na výjimky, nemůže studovat na vysoké škole (§48 zákona č. 111/1998 Sb.,
vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů). S konáním
maturitní zkoušky je tak spojeno subjektivní veřejné právo žáka na to, aby tato zkouška proběhla
za podmínek stanovených zejména školským zákonem a vyhláškou č. 177/2009 Sb., o bližších
podmínkách ukončování vzdělávání ve středních školách maturitní zkouškou, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“). Rozhodování ve věci dodržení stanovených podmínek
během zkoušky je nepochybně rozhodováním o právech a povinnostech žáka
(viz obdobně ke státní zkoušce rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2009,
č. j. 9 As 1/2009 – 141, www.nssoud.cz). Výsledky jednotlivých částí maturitní zkoušky nejsou
totiž podkladem pro další rozhodnutí, jež by je zahrnulo, ale již na jejich základě dochází
ke složení maturitní zkoušky a dosažení středního vzdělání. Negativní výsledek maturitní zkoušky
pak pro žáka mimo jiné znamená, že pro dosažení středního vzdělání musí zkoušku opakovat
a ztrácí jeden z pokusů k jejímu složení.
Z důvodové zprávy ke školskému zákonu nevyplývá, že úmyslem zákonodárce bylo
zavést ryze formální kontrolu výsledků maturitní zkoušky. Právě naopak. Důvodová zpráva
uvádí, že je možné podat žádost o přezkoumání průběhu a výsledku zkoušky ke krajskému úřadu
zejména pro porušení právních předpisů v průběhu zkoušky či jiné závažné nedostatky,
např. neúčast členů zkušební komise v průběhu zkoušky, čímž byla ovlivněna klasifikace zkoušky
apod. Podle důvodové zprávy „(p)okud krajský úřad zjistí, že při zkoušce byly porušeny právní předpisy
nebo se objevily skutečnosti, které mohly negativně ovlivnit řádný průběh zkoušky neb o její výsledek, výsledek
zkoušky zruší a nařídí přezkoušení před novou komisí, kterou jmenuje, popřípadě výsledek zkoušky změní
(pokud z dostupných podkladů lze správný výsledek původní zkoušky určit). “ Ohledně možnosti žáka
požádat stěžovatele o přezkoumání výsledku písemné části maturitní zkoušky důvodová zpráva
uvádí, že se bude jednat především o přezkoumání formálních nedostatků - nesprávně provedený
součet bodů apod. Užší předpokládaný okruh námitek logicky vychází z toho, že stěžovatel
přezkoumává výsledek menší části maturitní zkoušky, navíc části tvořené písemným testem.
Stěžovatel neprovádí přezkum výsledku části maturitní zkoušky proto, že by se měl tento
přezkum kvalitativně odlišovat od přezkumu prováděného krajským úřadem, ale z toho důvodu,
že část maturitní zkoušky má podobu testu centrálně vyhodnocovaného státní příspěvkovou
organizaci, kterou stěžovatel zřídil. Jedná se tak o úpravu víceméně technického rázu.
Správnost výsledku didaktického testu se odvíjí nejen od správnosti technických postupů
při zpracování odpovědí, tedy správné aplikace klíče řešení testu n a příslušný odpovědní arch,
ale i od dodržení dalších podmínek zkoušky. Bylo by absurdní, kdyby účastnice řízení mohla
namítat skutečnosti, které mohly negativně ovlivnit řádný průbě h ústní zkoušky z českého jazyka,
a z toho důvodu se domáhat i změny výsledku této části maturitní zkoušky, a již by nemohla
totéž činit ve vztahu k didaktickému testu z českého jazyka. Pokud by Nejvyšší správní soud
akceptoval názor stěžovatele, že jeho povinností v přezkumném řízení je pouze kontrola
zpracování dat Centrem, znamenalo by to upření práva účastnice řízení na řádný opravný
prostředek, neboť by se tím činnost Centra, jež je pro vyhodnocení výsledku zkoušky klíčová,
dostala mimo soudní kontrolu. Přitom pro obsahové hodnocení maturitní zkoušky je právě
činnost Centra spočívající zejména v přípravě testu a zabezpečení, že test bude skutečně schopen
věrohodně ověřit znalosti žáků v předem stanoveném rozsahu (viz pravomoci Centra zakotvené
v §80 od st. 3 školského zákona), klíčová. Vyloučení určité části činnosti veřejné správy mající
přímý dopad na rozhodnutí o veřejných subjektivních právech jednotlivce je v daném případě
navíc ústavně nepřípustné. Studium na základních, středních i vysokých školác h je základním
právem (čl. 33 Listiny základních práva a svobod, dále jen „Listina“), na čemž nemění nic ani
okolnost, že se jedná o základní právo, jehož je možno se domáhat pouze v mezích zákonů,
které tato ustanovení provádějí (čl. 41 Listiny). Právo na soudní přezkum rozhodnutí veřejné
správy se týká i tohoto základního práva, neboť soudní ochrana u základních práv podle čl. 41
Listiny není oproti ochraně jiných základních práv nijak omezena. Čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví
obecně, bez jakýchkoli výjimek, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím
orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání
rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Ostatně i skutečnost, že stěžovatel v řízení podle ust. §82 odst. 3 školského zákona
přezkoumává rovněž rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky, jasně naznačuje, že postup podle
uvedeného ustanovení je plnohodnotným opravným prostředkem. Pokud by mělo přezkoumání
tohoto rozhodnutí probíhat stejně formálním způsobem , jaký stěžovatel předpokládá
u přezkoumání výsledku maturitní zkoušky, jednalo by se o ustanovení bezobsažné a neplnící
funkci opravného prostředku.
Nelze ani dovodit, že způsob formulace otázek maturitní zkoušky, jejich hodnocení
a závěry případného přezkumu hodnocení, jsou věcí čistě pedagogickou a nejedná se o zásah
veřejné správy do právní sféry žáka, jak uvedl stěžovatel například ve vyjádření k žalobě.
Skutečnost, že určitá otázka závisí na odborném posouzení, nemůže znamenat, že ji to vylučuje
ze soudní kontroly. Pokud by tomu tak bylo, soudní kontrola by v řadě oblastí zcela ztratila
smysl, neboť rozhodování veřejné správy se velmi často týká otázek specializovaných, vysoce
odborných, a tedy vymykajících se znalostem soudců. K tomu, aby soud dokázal posoudit
i takové otázky, má k dispozici příslušné procesní nástroje, které může v rámci dokazování
použít, a to odborné vyjádření nebo znalecký posudek (§127 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.).
Rozsah vědomostí a dovedností, které mohou být ověřovány zkouškami společné části
maturitní zkoušky, stanoví stěžovatel podle ust. §78a školského zákona v katalozích požadavků
zkoušek společné části maturitní zkoušky (dále jen „katalog“) pro příslušný zkušební předmět
a úroveň obtížnosti zkoušky. Účastnice řízení proto mohla namítat, že některé z otázek
v didaktickém testu přesahují rozsah vědomostí stanovený katalogem, případně že jejich zadání je
nejasné nebo umožňuje více správných odpovědí, a povinností stěžovatele by pak bylo tyto
námitky v přezkumném řízení vypořádat. Stěžovatel se této povinnosti nemůže zbavit tvrzením,
že přezkum není v tomto směru součástí postupu upraveného v ust. §82 odst. 3
školského zákona a že jej provádí Centrum při hromadné validaci testových úloh. Centrum totiž
podle ust. §22 odst. 2 vyhlášky provádí vyhodnocování testu, ale neprovádí již přezkoumání
tohoto hodnocení v řízení o opravném prostředku. To je svěřeno stěžovateli. Součástí
přezkumného řízení musí být v případech, kdy je to namítáno nebo kdy pochybnost o tom
v řízení jinak vyjde najevo, i věcné posouzení, zda žák správně odpověděl na otázky
v didaktickém testu, včetně posouzení, zda zadané otázky či úlohy byly podle současného stavu
vědeckého poznání formulovány správně a zda byly logicky a jazykově formulovány dostatečně
jednoznačně (obdobně pro řízení o přijímacích zkouškách na vysokou školu viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 7 As 79/2 011 - 120, publ. pod č. 2566 Sb.
NSS a dostupné na www.nssoud.cz). Hromadná validace provedená Centrem je nepochybně
důležitým prvkem kontrolního mechanismu při vyhodnocování didaktických testů jednotlivých
žáků, ovšem její závěry nesmí být považovány za n ezpochybnitelné a vyloučené ze soudní
kontroly. Pokud by v rámci přezkumu didaktického testu konkrétního žáka vyvstala otázka
správnosti určitého závěru hromadné validace, musí se příslušný orgán touto otázkou zabývat
a přezkoumatelně ji vypořádat. Přitom není závěry, ke kterým dospělo Centrum, vázán. Závěry
hromadné validace mohou být samozřejmě také předmětem soudního přezkumu.
Z výše uvedeného vyplývá, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání výsledku je
rozhodnutím, které zasahuje do práv účastnice řízení ve smyslu ust. §65 s. ř. s.
Že se v posuzované věci jedná o rozhodování, je patrné i z formulace ust. §181 odst. 2 školského
zákona, podle kterého se správní řád na rozhodování podle ust. §82 školského zákona
nevztahuje. Městský soud proto správně posoudil otázku přípustnosti žaloby proti rozhodnutí
stěžovatele, přičemž z odůvodnění jeho rozsudku je zjevné, že nepovažoval vyrozumění za úkon
podle části čtvrté správního řádu. Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku tak není
důvodná.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil rovněž se závěry městského soudu ohledně užití
ustanovení správního řádu na přezkoumání průběhu a výsledků maturitní zkoušky.
Přestože ust. §181 odst. 2 školského zákona vylučuje použití správního řádu
na rozhodování podle ust. §82 školského zákona, platí podle ust. §180 odst. 1 správního řádu ,
že tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní
orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celé m rozsahu upravují, postupují
v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé. Toto ustanovení
má přitom přednost před ustanoveními, která vylučovala aplikaci správního řádu účinného
do 31. 12. 2005, a to podle interpretačního pravidla, že pozdější norma má přednost
před normou předchozí (k tomu viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Bova Polygon, 2012,
II. akt. a rozš. vydání, str. 1431 – 1432). Úvaha stěžovatele, že v posuzované věci se nejedná
o postup podle dosavadních právních předpisů, když nová úprava maturitní zkoušky nabyla
účinnosti teprve po nabytí účinnosti správního řádu, a tedy i ust. §180, není správná. Za postup
ve správním řízení podle dosavadních předpisů je totiž třeba považovat postup v přezkumném
řízení podle ust. §82 školského zákona, přičemž, jak již bylo uvedeno, není zásadního rozdílu
mezi přezkumem prováděným krajským úřadem a stěžovatelem. Tím, že byl přezkum dílčí části
maturity svěřen stěžovateli, nedošlo k vytvoření nového postupu ve smyslu ust. §180 odst. 1
správního řádu.
V návaznosti na uvedený závěr je nezbytné vyřešit o tázky náležitostí rozhodnutí podle
ust. §68 správního řádu. Podle ust. §177 správního řádu, podle kterého se základní zásady
činnosti správních orgánů uvedené v ust. §2 až §8 správního řádu použijí při výkonu veřejné
správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu
odpovídající těmto zásadám neobsahuje. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje
na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96, uveřejněný
pod č. 3/1997 Sbírky zákonů, ze kterého vyplývá, že vyloučením použití obecných předpisů
o správním řízení při neexistenci jiných předpisů je jednak porušena garance zákonného podkladu
pro výkon státní moci ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, a jednak je jím založen
rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání
se svých práv. Vedle toho lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp.zn. Pl. ÚS
21/04, ve kterém Ústavní soud výše uvedené závěry potvrdil a dále uvedl, že „(p)řipouští-li vůbec
doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za omezujících podmí nek – pouze v omezeném
rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pou ze ve prospěch ochrany práv účastníků správního
řízení.“ Samotné vyloučení obecných předpisů o správním řízení proto nelze bez dalšího
považovat za neústavní, pokud je toto vyloučení kompenzováno vytvořením souboru pravidel
zvláštních, pro daný typ řízení vhodnějších.
Rozhodnutí krajského úřadu podle ust. §82 odst. 2 školského zákona i rozhodnutí
stěžovatele podle odst. 3 citovaného ustanovení musí odpovídat základním zásadám činnosti
správních orgánů, takže z nich musí být přinejmenším zřejmé, že se jedná o vrchnostenské akty
směřované vůči konkrétně určené osobě, kterými se rozhoduje o jejích právech nebo
povinnostech. Dále musí být zřejmé, jakým způsobem správní orgán rozhodl, z čeho vycházel,
jakými skutkovými a právními úvahami se řídil a jakým způsobem vypořádal námitky žadatele
o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky. Nejedná se o analogické vytvoření procesní úpravy
správního řízení v celé její šíři, ale omezené užití zásad správního řízení při chybějící právní
úpravě. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 11. 2009,
č. j. 5 As 86/2008 - 52, www.nssoud.cz, kdy se zabýval možností použití obecných předpisů
o správním řízení na rozhodování o právech a povinnostech studenta podle ust. §68
a násl. zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„zákon o vysokých školách“). V tomto rozsudku uvedl, že „(z)ákon o vysokých školách vylučuje použití
obecných předpisů o správním řízení na rozhodování o právech a povinnostech studenta. Vzhle dem ke znění §68
odst. 1 zákona o vysokých školách nelze bez dalšího postupovat podle §105 téhož zákona, podle něhož
nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v řízení ve věcech upravených tímto zá konem podle obecných předpisů
o správním řízení. Takto to zákonodárce určitě nezamýšlel, protože pak by §68 odst. 1 zákona o vysokých
školách neměl smysl.“ A že na druhou stranu „nelze zcela akceptovat názor krajského soudu, který aplikaci
ustanovení správního řádu s odkazem na ustanovení §68 odst. 1 zákona o vysokých školách zcela vyloučil.
Nedokonalá procesní úprava nemůže jít k tíži účastníka řízení.“ V rozsudku ze dne 21. 12. 2006,
č. j. 2 As 37/2006 - 63, www.nssoud.cz, pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že „(r)ozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu nemůže být v demokratickém státě otázkou libovůle, nýbrž věcí,
vyžadující objektivizovatelná hlediska.“ A dále že „(p)okud mají soudy ve správním soudnictví přezkoumávat
rozhodnutí vydané v oblasti veřejné správy, je z povahy věci nutné, aby bylo možno ze správního spisu usoudit
na to, z čeho správní orgán vycházel a jakými skutkovými a právními úvahami se řídil. Jinak je totiž nutné
napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušil.“ Tyto závěry dopadají i na daný případ,
když Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od nich odchýlit vzhledem ke srovnatelnému
zásahu do práv žáka při rozhodování o výsledku maturitní zkoušky a při rozhodování o jeho
přijetí ke studiu na vysoké škole. Nadto se tyto závěry opírají o demokra tické zásady vzdělávání
upravené v ust. §2 školského zákona a o demokratické zásady studia na vysoké škole upravené
v ust. §1 zákona o vysokých školách. Z tohoto pohledu je rozhodnutí stěžovatele
nepřezkoumatelné, neboť bez dalšího pouze přebírá hodnocení didaktického testu od Centra
a nijak se nezabývá námitkami účastnice řízení.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a neshledal, že rozsudek městského soudu trpí namítanými vadami. P roto kasační
stížnost zamítl v souladu s ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání,
když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, neboť bez výraznějšího prodlení rozhodl ve věci samé.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení, a účastnici řízení žádné náklady spojené s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu