ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.185.2018:37
sp. zn. 7 As 185/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: M. N., zastoupen
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka
v Pardubicích ze dne 18. 4. 2018, č. j. 52 A 64/2017 - 96,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Přelouč, Odboru vnitřních věcí, dopravně-správní agendy
(dále také „správní orgán prvního stupně“) ze dne 6. 2. 2017, č. j. MUPC 2256/2017, byl žalobce
uznán vinným ze spáchání přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bodu 4. zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), neboť jako řidič motorového vozidla překročil
nejvyšší dovolenou rychlost jízdy v obci Valy po odečtení odchylky měření 3 km/h o 16 km/h,
za což byla žalobci uložena podle §125c odst. 5 písm. g) zákona o silničním provozu pokuta
ve výši 1 500 Kč společně s povinností uhradit náklady správního řízení paušální částkou
1 000 Kč.
[2] Žalobce byl zpočátku správního řízení zastoupen zmocněncem Ing. J., který za něj
v průběhu správního řízení podal blanketní odvolání. Správní orgán prvního stupně žalobce
prostřednictvím tohoto zmocněnce vyzval k odstranění vad podaného odvolání dle §37 odst. 2
a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)
a stanovil mu lhůtu 5 dnů k doplnění odvolacích důvodů. Výzva byla zmocněnci doručena
do datové schránky dne 17. 3. 2017. Odvolání nebylo ve stanovené lhůtě doplněno. Správní
orgán prvního stupně následně dne 31. 3. 2017 předal správní spis se svým stanoviskem
žalovanému. K žalovanému se dne 20. 4. 2017 dostavil nahlížet do spisu nový zástupce žalobce
JUDr. R., který své zmocnění prokázal plnou mocí. Ing. J. následujícího dne, tj. 21. 4. 2017, podal
ke správnímu orgánu prvního stupně doplnění banketního odvolání. Správní orgán prvního
stupně jej obratem zaslal žalovanému. JUDr. R. se dne 28. 4. 2017 opětovně dostavil
k žalovanému za účelem nahlížení do spisu, při kterém mu byla poskytnuta kopie doplnění
odvolání. Dne 2. 5. 2017 žalovanému telefonicky oznámil doručovací adresu žalobce (sídlo
Ředitelství silnic a dálnic ČR – Správa Hradec Králové) s tím, že chtěl vypovědět plnou moc, což
mu telefonicky nebylo umožněno, a proto téhož dne žalovanému doručil výpověď plné moci
v písemné formě. Žalovaný doplnění odvolání podané Ing. J. posoudil jako podání učiněné
osobou, která k tomu nebyla zmocněna, a proto vyzval Ing. J. dle §37 odst. 3 správního řádu, aby
ve lhůtě 5 dnů prokázal své zmocnění k podání doplnění odvolání. Dále žalovaný žalobci oznámil
doplnění odvolání nezmocněnou osobou s tím, že pokud chce, aby se doplněním odvoláním
zabýval, může ve lhůtě 5 dnů buď požádat o uznání úkonu učiněného nezmocněnou osobou dle
§34 odst. 4 správního řádu, nebo opětovně zmocnit Ing. J., který znovu podá doplnění odvolání.
Výzvy žalovaného zůstaly bez reakce. Žalovaný následně rozhodl o podaném odvolání tak, že jej
rozhodnutím ze dne 9. 6. 2017, č. j. KrÚ 40714/2017/ODSH/11 zamítl a rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně potvrdil.
[3] Žalobce se proti rozhodnutí žalovaného bránil podanou žalobou ke Krajskému soudu
v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“), v níž předně namítal,
že žalovaný se nevypořádal s odvolacími důvody, které byly uvedeny v doplnění odvolání.
Žalovaný měl k odstranění vady podaného doplnění odvolání vyzvat primárně podatele
a případně též osobu, v jejíž prospěch bylo podání učiněno. Žalovaný však výzvu zaslal pouze
Ing. J. a žalobci, avšak zcela pominul skutečnost, že žalobce byl v době podání zastoupen
JUDr. R. a také znění §34 odst. 2 správního řádu, dle kterého se písemnosti doručují pouze
zástupci, pokud nemá zastoupený v řízení něco osobně vykonat, což nebyl případ žalobce.
K výzvě Ing. J. tak nelze přihlížet, nadto samotnému žalobci byla výzva doručena pouze fikcí
doručení. Žalobce jako účastník správního řízení tak nebyl účinně vyzván k odstranění vady
podání, neboť jeho zástupci JUDr. R. nebyla výzva doručována a žalovaný jej ani o podaném
odvolání neinformoval, k tomu odkázal na rozsudek NSS ze dne 4. 6. 2015,
č. j. 9 As 63/2015 - 36. Žalobce dále mimo jiné namítal, že měření rychlosti bylo provedeno
nezákonně, neboť jeho začátek a konec nebyl označen dopravními značkami č. IP 31a a IP 31b.
Byť žalobce připustil, že obecní policie nemá dle platné právní úpravy povinnost tyto značky
při měření rychlosti používat, tuto povinnost však lze dovodit již z toho, že tyto dopravní značky
v právní úpravě existují, jelikož právo je nutné vykládat tak, aby jeho ustanovení nebyla pokud
možno obsoletní. Tyto dopravní značky jsou navíc uvedeny ve veřejnoprávní smlouvě, na základě
které bylo měření provedeno Městskou policií Přelouč, ve smluvním ustanovení čl. 3 odst. 4
smlouvy: „Obec pořídí na své náklady dopravní značení potřebné k označení měřeného úseku.“ Správní
orgány se vůbec nezabývaly tím, zda byla splněna tato zákonná podmínka měření.
[4] Krajský soud žádné procesní pochybení správních orgánů a nepřezkoumatelnost
rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů neshledal. Žalovaný se nemusel vypořádávat
s odvolacími důvody uvedenými v doplněném odvolání, neboť Ing. J. nebyl v době podání
oprávněn činit za žalobce procesní úkony. Bylo proto na místě, aby žalovaný vyzval výzvou
dle §37 odst. 3 správního řádu Ing. J., tedy toho, kdo podání učinil. Z postupu žalovaného je
zjevné, že byl veden snahou pomoci žalobci odstranit nedostatky podání, a proto také vyzval
přímo žalobce. V takovém případě bylo doručení výzvy přímo žalobci „naplněním smyslu §37
odst. 3 správního řádu“ (srov. rozsudek NSS ze dne 6. 4. 2016, č. j. 3 As 260/2015 - 58). Dále
krajský soud k neoznačení měřeného úseku dopravními značkami konstatoval, že platná právní
úprava takový požadavek neuvádí. Ze správního spisu a z rozhodnutí žalovaného vyplývá,
že strážník Městské policie Přelouč mohl v místě spáchání přestupku provádět měření, což bylo
podloženo stanoviskem Policie ČR ze dne 15. 12. 2015. Krajský soud žalobu neshledal
důvodnou, a proto ji zamítl.
II.
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se včas podanou kasační stížností domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného rozsudku krajského soudu z důvodů, jež lze podřadit pod §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Stěžovatel má obdobně jako v podané žalobě za to, že žalovaný ignoroval
doplnění odvolání žalobce bez toho, aniž by řádně vyjasnil, zda se jednalo o podání žalobce či
nikoliv. Žalovaný měl za tímto účelem v souladu s §34 odst. 2 správního řádu vyzvat zástupce
žalobce, kterým byl JUDr. R., neboť podatelem byl žalobce, nikoliv Ing. J. K tomu
stěžovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 63/2015 - 36
a č. j. 1 As 352/2016 - 36. Dále stěžovatel poukazoval na nesplnění podmínek měření rychlosti
spočívající v neoznačení měřeného úseku příslušnými dopravními značkami. Absenci této
podmínky nelze překonat tím, že ostatní podmínky byly splněny (měření probíhalo na základě
veřejnoprávní smlouvy, v místě určením Policií ČR atd.). Záměrem zákonodárce bylo jen stěží
stanovit určitou dopravní značku jen proto, aby se nikdy nepoužívala. Závěrem stěžovatel uvedl,
že proti rozsudku krajského soudu se velmi těžko argumentuje, neboť krajský soud nepředložil
žádnou relevantní argumentaci k argumentům žalobce. Dle stěžovatele je rozsudek krajského
soudu na samé hranici přezkoumatelnosti.
[6] Žalovaný se zcela ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu a odkazuje na vyjádření
k žalobě. Shrnul časový průběh správního řízení od podání banketního odvolání do vydání
rozhodnutí o odvolání. Trvá na závěru, že Ing. J. podal doplnění odvolání jako nezmocněná
osoba. Žalobce v době, kdy žalovaný vyzýval podatele Ing. J. a žalobce k odstranění vady podání,
nebyl již nikým zastoupen. Žalovaný právě proto vyzval i samotného podatele Ing. J.,
aby případně prokázal své zmocnění činit úkony za žalobce. Žalovaný se navíc vypořádal se
všemi odvolacími námitkami, minimálně implicitně, avšak i nadále má za to, že odvolání bylo
podáno pouze jako blanketní. K neoznačení měřeného úseku dopravními značkami uvedl,
že žalobcem popisovaná povinnost označit úseky měření uváděnými dopravními značkami byla
s účinností od 1. 8. 2011 zrušena. V současnosti mají tyto značky význam při označování úseků
měření rychlosti automatizovanými technickými prostředky. Žalovaný navrhuje zamítnutí kasační
stížnosti.
III.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval zcela obecnou námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou, že se jí
zdejší soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (srov.
§109 odst. 4 s. ř. s.). Stěžovatel sice zmínil nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
v závěru druhého bodu kasační stížnosti, avšak námitka nepřezkoumatelnosti vyznívá ve vztahu
k rozsudku krajského soudu jako k celku, proto nejen z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud
v míře obecnosti samotné námitky uvádí, že rozsudek krajského soudu je plně přezkoumatelný.
Je z něj jasně patrný názor krajského soudu ve vztahu ke konkrétním žalobním bodům, které
stěžovatel v podané žalobě uplatnil. Ve vztahu ke druhé námitce neoznačení měřeného úseku
dopravními značkami stěžovatel namítl, že mu není znám názor krajského soudu, zda je na místě
dovozovat povinnost k umístění dopravní značky ze zásady vyloučení redundance. Krajský soud
však námitku neoznačení měřeného úseku dopravními značkami vypořádal odkazem na platnou
právní úpravu, v níž tato povinnost stanovena není, čímž implicitně vypořádal i veškeré
související žalobní tvrzení stěžovatele k tomuto žalobnímu bodu. Takto krajský soud postupoval
i v dalších žalobních bodech uplatněných v žalobě, což neznamená nepřezkoumatelnost
rozsudku. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je totiž nutné vztahovat ke konkrétní
žalobní námitce a jejímu vypořádání případně nevypořádání, nikoliv však k veškerým možným
úvahám stěžovatele, kterými podporuje svůj názor. Soud totiž není povinen výslovně reagovat
na každé tvrzení obsažené v žalobě (viz rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Námitka nepřezkoumatelnosti není důvodná.
[10] Stěžovatel má za to, že správní orgány pochybily tím, že výzvu odstranění vad dle §37
odst. 3 správního řádu nedoručily v souladu s §34 odst. 2 správního řádu zástupci stěžovatele.
[11] Dle §37 odst. 3 správního řádu: „Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami,
pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu
přiměřenou lhůtu.“
[12] Kasační soud se ztotožňuje s posouzením krajského soudu, dle kterého se správní orgány
žádného procesního pochybení nedopustily. Předně je třeba uvést, že dle §33 odst. 1 správního
řádu může mít účastník řízení v téže věci pouze jednoho zmocněnce. Ze správního spisu vyplývá,
že žalobce nejprve zastupoval Ing. J., jehož zmocnění skončilo předložením plné moci
pro JUDr. R., který následně plnou moc vypověděl dne 2. 5. 2017. Ze správního spisu je
bezpečně zřejmé, že doplnění odvolání Ing. J. bylo správnímu orgánu doručeno až poté, kdy byla
do spisu založena plná moc pro JUDr. R. V době doručení doplnění odvolání tedy již Ing. J.
nebyl zmocněným zástupcem žalobce, což ostatně stěžovatel sám uvádí v kasační stížnosti.
[13] Na tomto místě je vhodné připomenout stěžovatelem uváděný rozsudek NSS
č. j. 1 As 352/2016 - 36. V uvedené věci byl zástupcem účastníka řízení podán odpor společně
s plnou mocí, která ovšem nebyla podepsána účastníkem řízení. Správní orgán vyzval zástupce
žalobce k odstranění vady podání, tj. k prokázání zastoupení, na což zástupce nereagoval, a proto
správní orgán k podanému odporu nepřihlédl, neboť byl podán neoprávněnou osobou. Nejvyšší
správní soud však konstatoval, že nebylo dostatečně vypořádáno, zda výzva k odstranění vad
měla být zaslána zástupci nebo přímo zmocniteli, tedy účastníku řízení. Pro posouzení této otázky
bylo nezbytné vymezit pojem podatele, z čehož by vyplynulo, komu měla být výzva ve smyslu
§37 odst. 3 správního řádu adresována. Nejvyšší správní soud konstatoval, „že za podatele lze
považovat samotného zástupce, jenž podání elektronicky podepsal svým jménem, teprve v okamžiku, kdy je
takřka postaveno najisto, že osoba zástupce ve skutečnosti nebyla účastníkem řízení zmocněna k jeho
zastupování. Jen v takové situaci vystupovala osoba domnělého „zástupce“ toliko sama za sebe a podání činila
vlastním jménem, nikoli jménem účastníka. Naopak, pokud zástupce skutečně byl zmocněn k zastupování
účastníka, činí podání jménem zastoupeného a podatelem je tudíž sám účastník.“ Tento závěr lze aplikovat
na nyní posuzovanou věc. Ve věci stěžovatele bylo postaveno na jisto, že Ing. J. v době doručení
doplnění odvolání nebyl v důsledku předložení zmocnění pro jiného zástupce oprávněn k jednání
za stěžovatele. Proto je správný závěr krajského soudu, že k odstranění vad měl být vyzván
Ing. J., který byl podatelem a úkon učinil svým vlastním jménem. Ani odkaz na §34 odst. 2
správního řádu nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, neboť jeho užití by předpokládalo,
že podatelem byl stěžovatel. Ing. J. však jednal jako nezmocněný zástupce, a proto jeho doplnění
odvolání nebylo učiněno za stěžovatele. Žalovaný tak správně uzavřel, že doplnění odvolání
podal Ing. J. bez zmocnění k takovému jednání, a proto jej vyzval k doložení takového zmocnění.
Žalovaný zároveň projevil vstřícnost vůči stěžovateli tím, že jej o podání informoval a předestřel
mu další možnosti procesního postupu. Zbývá poznamenat, že výzvy k odstranění vad podání
byly správním orgánem I. stupně zasílány Ing. A. a stěžovateli až poté, kdy JUDr. R. vypověděl
plnou moc k zastupování stěžovatele ve správním řízení. Námitka stěžovatele, že výzva
k odstranění vad měla být doručována zástupci stěžovatele JUDr. R., tedy není důvodná.
[14] K námitce stěžovatele, že úsek, v němž městská policie měřila rychlost, nebyl označen
dopravní značkou, Nejvyšší správní soud připomíná, že §79a odst. 2 zákona o silničním provozu
podle kterého může obecní policie měřit rychlost výhradně v úseku určeném policií, jehož počátek je ve směru
silničního provozu označen přenosnou dopravní značkou s vyobrazením kamery snímající rychlost a nápisem
„MĚŘENÍ RYCHLOSTI“. Konec tohoto úseku je označen přenosnou dopravní značkou s tímto vyobrazením
šikmo přeškrtnutým a nápisem „KONEC MĚŘENÍ RYCHLOSTI“, byl součástí platného právního
řádu do 31. 7. 2011. Po účinnosti novely provedené zákonem č. 133/2011 Sb. zůstává součástí
§79a pouze dosavadní první odstavec, dle kterého za účelem zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních
komunikacích je policie a obecní policie oprávněna měřit rychlost vozidel. Obecní policie tuto činnost vykonává
na místech určených policií, přitom postupuje v součinnosti s policií. Obecní policie je oprávněna měřené
úseky dopravními značkami označit. Pokud tak však neučiní, nelze dovozovat, že měření
rychlosti proběhlo v rozporu se zákonem.
[15] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[16] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. června 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu