ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.200.2015:34
sp. zn. 7 As 200/2015 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: Ing. A. P.,
zastoupená JUDr. Jaroslavou Kalendovou, advokátkou se sídlem Hybešova 726/42, Brno, proti
žalované: Masarykova univerzita, se sídlem Žerotínovo nám. 617/9, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 7. 2015, č. j. 62 Af
118/2013 – 34,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 7. 2015, č. j. 62 Af 118/2013 – 34,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí rektora Masarykovy univerzity ze dne 10. 10. 2013,
č. j. MU-PS/22177/2013/18242/ESF, a rozhodnutí děkana Ekonomicko-správní fakulty
Masarykovy univerzity ze dne 21. 8. 2013, č. j. MU-PS/17146/2013/18242/ESF,
se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku
20.342 Kč k rukám její zástupkyně JUDr. Jaroslavy Kalendové, advokátky se sídlem
Hybešova 726/42, Brno, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 20. 7. 2015, č. j. 62 Af 118/2013 – 34, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí
rektora Masarykovy univerzity (dále „rektor MU“) ze dne 10. 10. 2013,
č. j. MU-PS/22177/2013/18242/ESF, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí děkana
Ekonomicko-správní fakulty Masarykovy univerzity (dále jen „děkan“) ze dne 21. 8. 2013,
č. j. MU-PS/17146/2013/18242/ESF o vyměření poplatku stěžovatelce za prodlouženou dobu
studia ve výši 4.428 Kč a současně zamítnuta žádost o prominutí nebo snížení tohoto poplatku.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku za spornou označil otázku, zda Masarykova
univerzita byla oprávněna stanovit stěžovatelce poplatek za prodlouženou dobu studia v zákonem
stanovené minimální výši přesto, že ve Statutu Masarykovy univerzity (dále jen „statut“) byla
uváděna odlišná výše a způsob stanovení poplatku. Podle krajského soudu lze ust. §58 odst. 3
zákona č. 111/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“),
podle kterého Masarykova univerzita při určení výše poplatku postupovala, chápat jako „spodní
mantinel“ pro určení výše poplatku. Současně je stanovena povinnost vysoké školy poplatek
vybírat, čemuž odpovídá poplatková povinnost studentů, kteří naplní dikci tohoto ustanovení.
Statut explicitně stanoví studentům povinnost platit poplatek za prodlouženou dobu studia,
z čehož vyplývá, že pokud stěžovatelka splnila podmínky stanovené v ust. §58 odst. 3 zákona
o vysokých školách a v čl. 15 statutu, byla povinna poplatek uhradit. Masarykova univerzita byla
povinna jí ho stanovit a jeho výše nemohla být nižší, než zákonem určená minimální hranice.
Ta byla zároveň uvedena i ve statutu. Stěžovatelka nezpochybnila, že splnila podmínky
pro stanovení poplatku. Není totiž sporu o tom, že studovala ve studijním programu déle,
než je standardní doba studia prodloužená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském
studijním programu. Za situace, kdy soud v předchozím přezkumném řízení prohlásil znění
statutu za nezákonné, Masarykova univerzita stanovila poplatek v minimální výši určené
zákonem. Tímto postupem nemohla být stěžovatelka zkrácena na svých právech. Pro věc není
rozhodné, že Masarykova univerzita předem zveřejnila podstatně vyšší poplatek stanovený
nezákonným postupem podle statutu, neboť po stěžovatelce nakonec požadovala poplatek
v minimální zákonné výši. Námitka, že statut nemůže delegovat určení výše poplatku a jeho
splatnosti na děkana fakulty, je bezpředmětná, neboť se vztahuje k předchozímu soudnímu
řízení. Podle krajského soudu by stěžovatelka měla přijmout fakt, že pokud jako studentka
přesáhla standardní dobu studia z důvodů, které soudu nepřísluší hodnotit, musí nést i negativní
následky s tím spojené, tedy i vyměření poplatku za prodlouženou dobu studia. Tento poplatek
přitom nemá primárně sankční charakter, ale spíše charakter stimulační, tj. motivovat studenty
k tomu, aby dokončili studium ve standardní době.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítala, že pokud krajský soud
v podstatě vyslovil, že vysoká škola nemusí mít poplatek uveden ve statutu, neboť výše poplatků
vyplývá ze zákona, je to v rozporu s ust. §58 odst. 6 zákona o vysokých školách, podle kterého
statut vysoké školy určuje výši, formu placení a splatnost poplatků spojených se studiem, a dále
v rozporu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí uvedenou v čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle které lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Masarykova univerzita porušila
ust. §58 odst. 6 zákona o vysokých školách dvojím způsobem, neboť po stěžovatelce požadovala
zaplatit poplatek, který jednak nebyl vyměřen ve statutu, a jednak nebyl zveřejněn v zákonné
lhůtě 90 dnů před termínem pro podávání přihlášek ke studiu, takže studenti nebyli o výši
poplatku informováni v zákonném termínu. Krajský soud však porušení zákona interpretoval
v neprospěch stěžovatelky, čímž porušil právní zásadu, že nikdo nemá mít prospěch ze své vlastní
nezákonnosti, a princip in dubio pro libertate. Na základě mediálních zpráv stěžovatelka legitimně
očekávala, že Masarykova univerzita nebude poplatek vybírat vůbec. Již v minulosti k tomuto
kroku přistoupila fakulta sociálních studií, když opožděně zveřejnila výši poplatků spojených
se studiem. Nejvyšší správní soud i krajský soud potvrdily, že ve statutu Masarykovy univerzity
nebyl žádný poplatek stanoven. Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas s argumentem rektora MU,
že účelem zveřejnění výše poplatků před termínem přihlášek je seznámit budoucí studenty
s ekonomickými podmínkami studia, a proto není třeba je seznamovat s poplatkem ve výši
zákonného minima. Stěžovatelka také označila rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný,
protože přistoupil k teleologickému (účelovému) výkladu příslušných ustanovení zákona
o vysokých školách, aniž by se zabýval tím, zda jsou splněny podmínky pro tento postup.
Teleologický výklad právních norem totiž může nastoupit pouze tehdy, vede-li jazykový výklad
ke zřejmé a zásadní nespravedlnosti, nebo je-li třeba odstranit rozpory v právním řádu či vyplnit
mezeru v zákoně. Krajský soud neuvedl, která z uvedených podmínek byla splněna. Porušil tím
i zásadu právní jistoty, neboť upřednostnil účelový výklad, který byl v rozporu s výkladem
jazykovým, systematickým i logickým, aniž by pro to byly vážné důvody. Ve zbytku stěžovatelka
odkázala na text žaloby a navrhla, aby byl zrušen jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí
rektora MU.
Rektor MU se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s právními závěry krajského
soudu. Stěžovatelka je povinna platit poplatky spojené se studiem přímo ze zákona, což plyne
z ust. §63 odst. 3 písm. a) zákona o vysokých školách. Stěžovatelka nebyla krácena na svých
právech, neboť byla dopředu informována o povinnosti platit poplatek v určité výši a následně
jí byl vyměřen poplatek v nižší částce, která byla stanovena zákonem. Skutečnost, že dřívější
způsob stanovení poplatku vyhodnotil soud jako nezákonný, nezprošťuje Masarykovu univerzitu
povinnosti vyměřit poplatek za studium v minimální zákonné výši. Krajský soud v předchozím
soudním řízení vrátil věc k dalšímu řízení, čímž fakticky uložil povinnost znovu ve věci
rozhodnout. Rektor MU poukázal na rozsudek ze dne 4. 7. 2013, č. j. 7 As 41/2013 – 37,
ve kterém Nejvyšší správní soud přisvědčil, že povinnost zveřejnit výši poplatku je oddělena
od povinnosti stanovit výši poplatků statutem. Rektor MU se také ohradil vůči tvrzením
stěžovatelky, že z mediálních prohlášení a z rozhodnutí fakulty sociálních studií bylo zřejmé jejich
rozhodnutí vůbec poplatky nevybírat, na nichž stěžovatelka zakládala své tvrzené o legitimním
očekávání. Po vydání citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu Masarykova univerzita
pouze pozastavila vydávání rozhodnutí o vyměření poplatku za prodlouženou dobu studia
v dosavadní výši, a to do doby rozhodnutí rektora MU o vyměřování poplatku v minimální
zákonné výši. K tomu rektor MU odkázal na tiskovou zprávu ze dne 21. 8. 2013. Tudíž
stěžovatelka neměla důvod se domnívat, že jí nebude vyměřen žádný poplatek za prodlouženou
dobu studia. Proto rektor MU navrhl zamítnutí kasační stížnosti v celém rozsahu
pro nedůvodnost.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
Nejvyšší správní soud se opakovaně zabýval podmínkami, za kterých veřejné vysoké školy
mohou vybírat poplatky za prodlouženou dobu studia. V rozsudku ze dne 4. 7. 2013,
č. j. 7 As 41/2013 – 37, rovněž ve věci stěžovatelky, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že ze zákona o vysokých školách jednoznačně vyplývá požadavek, aby výše poplatků spojených
se studiem byla stanovena ve statutu veřejné vysoké školy. Hovoří-li ust. §58 odst. 6 věta druhá
zákona o vysokých školách o výši poplatku, nepochybně má na mysli, aby byla ve statutu určena
konkrétní výše poplatků nebo alespoň určeno zcela jednoznačné pravidlo (vzorec) pro výpočet
konkrétní výše poplatků. Na tento rozsudek navázal rozsudek ze dne 20. 11. 2014,
č. j. 7 As 227/2014 – 39, v němž Nejvyšší správní soud zdůraznil, že z citovaného ustanovení
vyplývají dvě podmínky, které musí být kumulativně splněny. První podmínkou je určení
konkrétní výše poplatků a druhou její zveřejnění pro příští akademický rok před termínem
podávání přihlášek ke studiu. Zveřejněný údaj o výši poplatku musí vycházet z aktuálního znění
statutu. Nestačí, že povinnost platit poplatky spojené se studiem vyplývá v obecné rovině
ze zákona o vysokých školách. Tato obecně stanovená povinnost musí být konkretizována
ve statutu veřejné vysoké školy. Za splnění zákonné povinnosti zveřejnit výši poplatků nelze
považovat zveřejnění poplatku v nezákonné výši. Splnění této povinnosti má zajistit
informovanost studentů a uchazečů, která ovlivňuje jejich rozhodování o zahájení studia
nebo pokračování v něm. Tento cíl nemůže být splněn, jsou-li studenti informováni včas,
ale o nezákonně stanovené výši poplatků. Pozdější určení výše poplatku v souladu se zákonem
nemůže zhojit dosavadní nezákonnost, neboť by zásadním způsobem narušilo právní jistotu
studentů, popř. budoucích studentů, v době jejich rozhodování o zahájení studia
nebo pokračování v něm.
Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že stěžovatelka podala také
kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 7. 2015,
č. j. 62 Af 117/2013 – 33, jímž byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí rektora MU ze dne
10. 10. 2013, č. j. MU-PS/22178/2013/25324/ESF, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí děkana
Ekonomicko-správní fakulty MU o vyměření poplatku za prodlouženou dobu studia za období
od 31. 8. 2012 do 27. 2. 2013 a zamítl její žádost o prominutí nebo snížení tohoto poplatku.
Na základě této kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 1. 2016,
č. j. 8 As 115/2015 – 27 zrušil napadený rozsudek, napadené rozhodnutí rektora MU i jemu
předcházející rozhodnutí o vyměření poplatku.
V dané věci se rovněž jedná o vyměření poplatku za prodlouženou dobu studia
stěžovatelce, pouze za jiné studijní období. Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit
se od závěrů vyslovených Nejvyšším správním soudem již v rozsudku ze dne 19. 1. 2016,
č. j. 8 As 115/2015 – 27.
Podle obsahu správního spisu byl stěžovatelce vyměřen poplatek za období
od 29. 8. 2011 do 28. 2. 2012. Ve statutu Masarykovy univerzity platném pro toto období nebyla
určena přesná výše poplatku za prodlouženou dobu studia, ale pouze rozsah, v jehož rámci měl
konkrétní výši pro příslušný akademický rok určit svým opatřením děkan. Takový postup byl
v rozporu s ust. §58 odst. 6 věta druhá zákona o vysokých školách. Pokud studenti nebyli
ve stanoveném termínu informováni o výši poplatku určené zákonným postupem, nemohla
Masarykova univerzita tuto podmínku dodatečně zhojit zveřejněním nové výše poplatku
se zpětnou účinností, byť by již byla určena v souladu se zákonem. Nezákonný postup nemohl
být napraven ani následným rozhodnutím rektora MU deklarovaným v tiskové zprávě ze dne
21. 8. 2013 o vybírání poplatku za prodlouženou dobu studia v minimální zákonné výši,
a to se zpětnou účinností od 1. 8. 2013. I kdyby bylo toto rozhodnutí zveřejněno způsobem
předvídaným v čl. 12 odst. 2 Přílohy č. 6 statutu, tedy vyvěšeno na úředních deskách fakult
a rektorátu (což nebylo nejen prokázáno, ale ani tvrzeno), nemohlo by být účinné zpětně
pro předcházející akademické roky, tedy ani pro vyměření poplatku stěžovatelce za předmětné
období. Nebyla-li tedy stěžovatelka řádně a včas informována, že je povinna hradit poplatek
ve výši zákonem předvídaného minima, a t ato výše nebyla konkretizována ve statutu, mohla
se oprávněně domnívat, že Masarykova univerzita nesplnila zákonné podmínky pro možnost
vybírat poplatek za prodlouženou dobu studia, a že proto poplatek nemůže být vybrán.
Masarykova univerzita je právnickou osobou svého druhu s charakteristickými rysy
veřejnoprávní korporace. Bez ohledu na to, zda vykonává konkrétní pravomoc v rámci
samosprávy nebo přenesené státní správy, je vždy vázána zákonem a ústavním pořádkem. Takže
i pro ni platí čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou být ukládány
povinnosti pouze na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv
a svobod. I při výkonu samosprávné působnosti (stanovení výše poplatků spojených se studiem
podle §6 odst. 1 písm. l) zákona o vysokých školách) je tedy určující primárně zákonná úprava,
v jejíchž mezích se musí veřejná vysoká škola pohybovat. To platí nejen pro tvorbu vnitřních
předpisů veřejné vysoké školy, ale i pro jejich následnou aplikaci při rozhodování o právech
a povinnostech adresátů.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že povinnost uložená
stěžovatelce, aby uhradila poplatek za prodlouženou dobu studia nebyla stanovena v souladu
s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud se nezabýval stížní námitkou porušení legitimního očekávání
v důsledku blíže nespecifikovaného vyjádření Fakulty sociálních studií MU, že nebude vybírat
poplatky spojené se studiem. Stěžovatelka neuplatnila tuto námitku v řízení před krajským
soudem, ač jí v tom nic nebránilo; námitka je tudíž nepřípustná podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se také nezabýval spekulacemi stěžovatelky o důvodech,
proč se Masarykova univerzita rozhodla vybírat poplatek v minimální zákonné výši,
či fabulováním důsledků případného rozhodnutí stanovit poplatky v řádech statisíců či milionů
korun, neboť neměly k projednávané věci žádný vztah.
Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nedůvodnou námitku nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že krajský soud přikročil
k teleologickému výkladu předmětných zákonných ustanovení, aniž by k tomu byly splněny
podmínky. Z rozsudku krajského soudu je nepochybné, že použil teleologický výklad právě
proto, že podle něj nebylo možné posuzovanou otázku zodpovědět pouze za pomoci jiných
výkladových metod, neboť zákon neměl pro nastalé skutkové okolnosti výslovné řešení.
Z všech výše uvedených důvodů je kasační stížnost důvodná, a proto Nejvyšší správní
soud rozsudek krajského soudu zrušil. Současně zrušil i rozhodnutí rektora MU a jemu
předcházející rozhodnutí děkana, protože již v řízení před krajským soudem byly dány důvody
pro takový postup [§110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 3 s. ř. s.], a vrátil věc
k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud zrušil kromě napadeného rozsudku i správní
rozhodnutí, rozhodl v souladu s ust. §110 odst. 3 s. ř. s. o náhradě nákladů za řízení o žalobě
i o kasační stížnosti.
Výrok o náhradě nákladů řízení o žalobě se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Protože stěžovatelka měla v řízení o žalobě úspěch, má právo na náhradu nákladů
tohoto řízení, které sestávají ze zaplaceného soudního poplatku v částce 3.000 Kč a odměny
za právní zastoupení činila za dva úkony právní služby 2x 3.100 Kč (převzetí a příprava
zastoupení a písemné podání ve věci samé) podle ust. §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm.
a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), a náhrady
hotových výdajů 2x 300 Kč podle ust. §13 odst. 1 a 3 vyhlášky]. Protože advokátka je plátcem
daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou
je povinna odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 1.428 Kč.
Celková částka náhrady nákladů řízení o žalobě proto činí 11.228 Kč.
Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Protože stěžovatelka měla v řízení o kasační
stížnosti úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení, které jí vznikly zaplacením soudního
poplatku v částce 5.000 Kč a odměny za právní zastoupení za jeden úkon právní služby 3.100 Kč
(písemné podaní ve věci samé) podle ust. §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky)
a náhrady hotových výdajů 300 Kč (§13 odst. 1 a 3 vyhlášky). Protože advokátka je plátcem daně
z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinna
odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 714 Kč. Celková částka
náhrady nákladů řízení o kasační stížnosti činí 9.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2016
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu