ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.27.2018:19
sp. zn. 7 As 27/2018 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Ing. D. K., zastoupen
JUDr. Petrem Zajícem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Kadlčákova 1507, Frýdlant
nad Ostravicí, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem
28. října 117, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 10. 1. 2018, č. j. 18 A 25/2017 - 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 1. 2018, č. j. 18 A 25/2017 - 43,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí (dále jen „městský úřad“) rozhodnutím ze dne
23. 5. 2013, zn. MUFO 9183/2012/221.2, uložil žalobci pokutu ve výši 500 Kč podle §54 odst. 2
písm. c) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (dále jen „lesní
zákon“), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí, za provedení činnosti zakázané v lese podle
§20 odst. 1 písm. g) lesního zákona, konkrétně za jízdu a stání motorovým vozidlem Subaru
Forester, RZ: X, dne 13. 5. 2012 ve 14:40 na lesní cestě, tedy na pozemku určeném k plnění
funkce lesa, parc. č. X v k. ú. S. H. 1.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 7. 2013, č. j. MSK 83612/2013, zamítl žalobcovo
odvolání a potvrdil rozhodnutí městského úřadu. Žalobce v odvolání zpochybňoval, že se jednalo
o lesní cestu s omezeným vjezdem, a poukázal na to, že je tato cesta jedinou možnou příjezdovou
cestou k jeho nemovitosti, kde má trvalý pobyt. Žalovaný ovšem ve svém rozhodnutí zdůraznil
protiprávnost žalobcova jednání s tím, že si žalobce mohl od vlastníka lesa kdykoliv obstarat
povolení ke vjezdu na zmíněnou cestu. Při posouzení, zda je předmětná cesta pozemkem
určeným k plnění funkce lesa, žalovaný vycházel z údajů uvedených v katastru nemovitostí,
ve kterém byla takto označena.
[3] Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 20. 2. 2017,
č. j. 22 A 112/2013 - 45, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský
soud na základě judikatury Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že žalovaný nemůže při
úvaze o tom, zda je konkrétní pozemek pozemkem určeným k plnění funkce lesa, vycházet pouze
z formálního údaje zaznamenaného v katastru nemovitostí, ale musí zvážit, zda tyto formální
údaje odpovídají skutečnému stavu.
[4] Žalovaný poté rozhodnutím ze dne 26. 6. 2017, č. j. MSK 47450/2017, znovu rozhodl
o odvolání žalobce tak, že ho zamítl a uvedené rozhodnutí potvrdil, pouze změnil výrok
rozhodnutí tak, aby bylo přímo v něm uvedeno, jaké protiprávní činnosti se měl žalobce dopustit.
Žalovaný zejména poukázal na to, že existenci cesty určené k plnění funkce lesa oznamuje
dopravní značka zákaz vjezdu motorových vozidel. To, že se jedná o lesní cestu vymezenou jako
pozemek určený k plnění funkce lesa, prokazuje také záznam v katastru nemovitostí a dále
skutečnost, že tato cesta vede do hor a je již od počátku lemovaná lesními porosty. Zákaz vjezdu
motorovým vozidlem do lesa stanoví přímo lesní zákon, a bylo tak na místě, aby si žalobce pro
účely přístupu ke své nemovitosti obstaral výjimku povolující vjezd, kterou poskytují Lesy ČR.
II.
[5] Krajský soud napadeným rozsudkem ze dne 10. 1. 2018, č. j. 18 A 25/2017 - 43,
rozhodnutí žalovaného opět zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle jeho názoru ani
v druhém rozhodnutí žalovaný „neprovedl jediný důkaz, jímž mělo být především ohledání na místě samém
či alespoň učinění dotazu na vlastníka předmětného pozemku, jímž je státní podnik Lesy České republiky, Lesní
závod Ostravice.“ Žalovaný se podle jeho názoru toliko omezil na konstatování, že o charakteru
lesní cesty neměli pochybnosti ani zasahující policisté a že jemu samotnému je z úřední činnosti
známo, že jde o cestu do hor, lemovanou lesními porosty. Ač je tedy napadené rozhodnutí
žalovaného podrobně a obsáhle odůvodněno, opět neodpovídá na otázku, z jakých důvodů je
předmětná cesta pozemkem určeným k plnění funkce lesa.
III.
[6] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů
podle §103 odst. a) a d) s. ř. s., v níž zdůraznil, že pokládá napadený rozsudek krajského soudu
za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost.
[7] Stěžovatel poukázal na to, že se právní posouzení věci krajským soudem nachází
v jediném odstavci rozsudku, že z něj není pochopitelné, jaké další kroky by měl učinit po vrácení
věci a proč nejsou dostatečné ty kroky, které učinil. Stěžovatel při svém novém rozhodování
shledal podklady ve spise dostatečnými a nerozumí tomu, co by mělo na zjištěném stavu změnit
ohledání cesty na místě či sdělení vlastníka cesty. Bylo nepochybně zjištěno, že žalobce po dané
cestě jel, že je tato cesta evidovaná jako pozemek určený k plnění funkcí lesa, přičemž vede
do hor a je lemována lesním porostem, tato cesta byla označena dopravní značkou stanovící
zákaz vjezdu motorovým vozidlům tak, jak předpokládá zákon, a žalobci muselo být zřejmé,
že po této cestě bez příslušného povolení motorovým vozidlem jezdit nesmí. Zároveň je běžnou
praxí, že si vlastníci nemovitostí napojených na lesní cestu obstarávají výjimku k vjezdu na lesní
cestu od vlastníka pozemků, což je určitým následkem svobodné volby bydliště. Žalobcova
obhajoba je proto zcela účelová a je zřejmé, že si žalobce tuto výjimku obstarat nechce.
Stěžovatel se ve svém druhém rozhodnutí podrobně vypořádal se všemi vytknutými otázkami,
nevycházel již pouze z evidenčního charakteru cesty dle katastru nemovitostí a své rozhodnutí
dostatečně odůvodnil.
[8] Stěžovatel rovněž podotkl, že krajský soud na věc nazíral z pohledu rozhodování
v pochybnostech o dané cestě, avšak v projednávané věci se nejedná o „řízení v pochybnostech“
coby samostatné správní řízení.
IV.
[9] Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle §103 odst.
1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem. Bylo by totiž
předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí
krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem
na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[12] Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval
ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS, v němž vyložil, že „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která
postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo
rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ
zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním,
která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné“. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, pak vyslovil názor, že „nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení
provedeny“. Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav
pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Judikatuře Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ.
pod č. 689/2005 Sb. NSS) je jinak společný závěr, že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč
žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy,
jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Soud,
který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem
konkrétně její nesprávnost spočívá“.
[13] Napadený rozsudek je na samé hraně výše uvedených kritérií přezkoumatelnosti, ačkoliv
Nejvyšší správní soud dává za pravdu stěžovateli, že právní posouzení věci krajským soudem
obsažené pouze v odst. 8 napadeného rozsudku je stručné a ne příliš přehledné. Zároveň však
Nejvyšší správní soud neshledal, že by z něj nešlo seznat, jak bylo rozhodnuto či že by v něm
zcela absentovaly právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo by nebyly
jednoznačné důvody ve vztahu k výroku rozsudku. Z odst. 8 napadeného rozsudku je zřejmé,
že krajský soud nepokládá kroky učiněné stěžovatelem za dostatečné, neboť stěžovatel stále
podle jeho názoru dostatečně nevysvětlil, z jakých důvodů je předmětná cesta pozemkem
určeným k plnění funkce lesa, a že rozhodnutí stěžovatele zrušil, aby stěžovatel učinil ohledání na
místě samém či dotaz na vlastníka předmětného pozemku. Zároveň z uvedeného právního
posouzení vyplývá, proč k takovému závěru krajský soud dospěl, když poznamenal, že je
stěžovatelovo rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a jasně naznačil,
že za nedostatečně odůvodněnou pokládá otázku charakteru dané cesty, a jak by měl stěžovatel
dále postupovat. Podle Nejvyššího správního soudu je proto námitka nepřezkoumatelnosti
nedůvodná.
[14] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení kasační stížnosti pohledem §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dospěl k závěru, že je důvodná.
[15] Krajský soud prvním rozsudkem v této věci ze dne 20. 2. 2017, č. j. 22 A 112/2013 - 45,
stěžovatelovo předchozí rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění
rozsudku uvedl: „Jediným argumentem pro závěr, že předmětný pozemek je pozemkem určeným k plnění funkcí
lesa, který lze z rozhodnutí správních orgánů vysledovat, tedy je, že tento způsob ochrany je u předmětného
pozemku zapsán v katastru nemovitostí.“ Krajský soud dále poznamenal, že z judikatury
správních soudů, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2009,
č. j. 5 As 94/2008 - 44, publ. pod č. 2032/2010 Sb. NSS, vyplývá, že „při úvaze, zda konkrétní
pozemek je či není pozemkem určeným k plnění funkcí lesa, nemůže správní orgán vycházet pouze z formálního
údaje zaznamenaného v katastru nemovitostí, naopak se musí zabývat faktickou povahu předmětného pozemku,
zejm., zda takový pozemek skutečně k rozhodnému datu s lesem souvisel či sloužil lesnímu hospodářství“.
Závěrem krajský soud podotkl, že „[p]o materiální stránce se správní orgány faktickou povahou předmětné
cesty nijak v napadených rozhodnutích nezabývaly – vycházely (podle obsahu rozhodnutí) jen z údajů katastru
nemovitostí“, a z tohoto důvodu stěžovatelovo rozhodnutí zrušil.
[16] Zjednodušeně řečeno, krajský soud upozornil stěžovatele, že nemůže závěr o tom, že je
předmětná cesta pozemkem určeným k plnění funkce lesa, založit pouze na formálním kritériu,
tedy na evidenci v katastru nemovitostí, ale musí vzít v úvahu i kritéria materiální.
[17] Takový postup odpovídal tehdejší i pozdější judikatuře zdejšího soudu. Z citovaného
rozsudku Nejvyššího správního soudu, z něhož vycházel krajský soud, vychází i současná
judikatura zdejšího soudu, např. rozsudek ze dne 22. 6. 2017, č. j. 9 As 246/2016 - 46, který
uvádí: „Relevantní pochybnosti vznikají typicky tehdy, kdy se charakter pozemku fakticky jeví určitým
způsobem, v příslušných evidencích je však veden odlišně. V těchto situacích nemůže být určující formální evidence,
protože lesní zákon vymezuje pozemky určené k plnění funkcí lesa materiálně (viz §3). Je proto třeba zjistit,
jaká je jejich skutečná povaha.“ Tento názor je vyjádřen i v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 24/2016 - 61, publ. pod č. 3663/2018 Sb. NSS, ve kterém zdejší
soud uvedl: „Na výše uvedeném nic nemění ani závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 12. 2009, čj. 5 As 94/2008 - 44, č. 2032/2010 Sb. NSS. Ani tam vyslovený závěr, že orgán ochrany
lesa nemůže při rozhodování podle §3 odst. 3 lesního zákona vycházet jen z administrativního stavu (konkrétně
z evidence v katastru nemovitostí), neznamená a priori právní bezvýznamnost dosavadního zařazení předmětných
pozemků do kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa. Nejvyšší správní soud v tehdejším rozsudku pouze
konstatoval, že je třeba se zabývat i otázkou, zda evidovaný stav kdy od povídal skutečnosti nebo zda
se jednalo o evidenci chybnou .“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud)
[18] Podle Nejvyššího správního soudu stěžovatel ve svém druhém rozhodnutí těmto
požadavkům dostál. K argumentu o povaze lesní cesty spočívajícím na evidenci v katastru
nemovitostí, tedy k argumentu formální povahy, totiž v novém rozhodnutí připojil ještě další dva
důvody materiální povahy, a to jednak že se jedná o lesní cestu vedoucí do hor, již od počátku
lemovanou lesním porostem, a dále že je tato cesta vyznačena dopravní značkou stanovící zákaz
vjezdu motorovým vozidlům. Z těchto poznatků lze i bez ohledání na místě či jiných úkonů
s jistotou dospět k závěru, že se vskutku jedná o pozemek určený k plnění funkce lesa. Stěžovatel
tedy jasně prokázal, že se nejedná o chybnou evidenci v katastru nemovitostí, nýbrž že formálně
i materiálně jde o lesní cestu a o povaze pozemku nejsou žádné důvodné pochybnosti. Jeho
rozhodnutí je v tomto směru přezkoumatelné. Pro právní posouzení věci tedy není nutné
provádět další kroky doporučené krajským soudem v napadeném rozsudku.
[19] Z rozhodnutí žalovaného je navíc zřejmé, že o povaze této lesní cesty nemohl mít a neměl
pochybnost ani sám žalobce: na její povahu byl při každém vjezdu automobilem jasně upozorněn
nejen lesním porostem kolem cesty, ale zejména zákazovou značkou, kterou měl respektovat,
když neměl příslušné povolení. Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožňuje s názorem
stěžovatele, že je namístě, aby si žalobce pro účely přístupu ke své nemovitosti zajistil potřebné
povolení k vjezdu od vlastníka pozemku. Tento postup je využíván běžně a vyvažuje tak oba
protichůdné právní zájmy, které zde existují – právo vlastnit a užívat majetek i právo chránit
životní prostředí a přírodní bohatství.
[20] Nejvyšší správní soud pouze závěrem upozorňuje na chybnou úvahu stěžovatele,
že krajský soud na věc nazíral z pohledu rozhodování v pochybnostech o dané lesní cestě.
V celém napadeném rozsudku krajského soudu se slovo „pochybnost“ objevuje pouze
v kontextu pochybností o charakteru lesní cesty, čímž krajský soud pouze vyjadřoval svůj názor
o nedostatečně prokázaném skutkovém stavu, nikoli o nezbytnosti zahájit „řízení
v pochybnostech“ podle §3 odst. 3 lesního zákona. Rovněž z obsahu rozsudku je zřejmé,
že krajský soud věc posuzoval z pohledu přezkoumání rozhodnutí o správním deliktu, nikoliv
tak, jak se mylně domnívá stěžovatel.
[21] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů rozsudek krajského soudu s odkazem
na §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
ve kterém je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušujícím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu