ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.282.2015:32
sp. zn. 7 As 282/2015 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Ing. L. F.,
zastoupený JUDr. Denisem Mitrovićem, advokátem se sídlem Mírové náměstí 274, Týniště nad
Orlicí, proti žalovanému: Magistrát města Pardubic, se sídlem nám. Republiky 12, Pardubice,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích ze dne 23. 9. 2015, č. j. 52 A 62/2015 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 23. 9. 2015,
č. j. 52 A 62/2015 – 60, zamítl žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“), kterou
se domáhal zrušení rozhodnutí Magistrátu města Pardubic (dále jen „magistrát“) ze dne
18. 5. 2015, č. j. OSA/P-684/14-D/106, kterým nebylo nevyhověno žádosti stěžovatele
o upuštění od výkonu zbytku zákazu řízení motorových vozidel, který mu byl uložen
rozhodnutím magistrátu ze dne 21. 7. 2014, č. j. OSA/P-684/14-D/36, a to na dobu 16 měsíců
(od 20. 8. 2014 do 20. 12. 2015). Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že předpokladem
pro rozhodnutí o upuštění od výkonu zbytku zákazu činnosti je především to, že pachatel
přestupku plně respektoval uložený zákaz činnosti. I když jde o hledisko základní, nejde o jediné
kritérium a správní orgán je povinen zvážit všechny okolnosti související s osobou pachatele
přestupku a s jeho protiprávní činností, aby mohl přijmout závěr o dosažení potřebného
působení na pachatele přestupku i kratším výkonem této sankce. Magistrát proto zcela správně
a v souladu se zákonem přihlédl také k tomu, že stěžovatel v průběhu výkonu sankce zákazu
činnosti znovu porušil ustanovení zákona č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o silničním provozu“), když v zákonem stanovené lhůtě neodevzdal příslušnému
obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností řidičský průkaz. Držení řidičského průkazu
bez existence řidičského oprávnění narušuje veřejný zájem na rychlém a spolehlivém zjištění,
zda je řidič držitelem řidičského oprávnění, neboť se jedná o veřejnou listinu, která osvědčuje
řidičské oprávnění držitele a jeho rozsah. Ten, kdo si ponechává řidičský průkaz, aniž by byl
držitelem řidičského oprávnění, vytváří podmínky pro znesnadnění odhalení jeho případné
protiprávní činnosti. Současně tím vyjadřuje svůj ledabylý postoj k plnění povinností řidiče
stanovených zákonem o silničním provozu, tzn., vede takový způsob života, který nezaručuje,
že další výkon zákazu činnosti není potřebný. Pokud jde o námitku, že rozhodnutí o přestupku
ze dne 21. 7. 2014, č. j. OSA/P-684/14-D/36, dosud nenabylo právní moci, ta nesměřuje proti
napadenému rozhodnutí. Navíc toto rozhodnutí je opatřeno doložkou právní moci, která sice
není právní skutečností, jež zakládá, mění či ruší právní vztahy, ale je úředním osvědčením
o právní skutečnosti – nabytí právní moci. Krajský soud na základě výše uvedených důvodů tedy
dospěl k závěru, že magistrát při svém rozhodování nepřekročil zákonem stanovené meze
správního uvážení a ani ho nezneužil. Jeho úvahy jsou logické a premisy jeho úsudku byly zjištěny
řádným procesním postupem. Za těchto okolností správní soud není oprávněn z týchž
skutečností dovozovat jiné závěry.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., ve které namítal, že splnil i druhou podmínku
vyplývající z ust. §14 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o přestupcích“), a to, že pachatel prokáže způsobem svého života, že další výkon sankce není
potřebný. Stěžovatel v době vysloveného zákazu činnosti vedl řádný život a magistrát neprokázal
opak, když stěžovatel po dobu zákazu činnosti tuto nevykonával. Právní názor krajského soudu
i magistrátu, že neodevzdání řidičského průkazu ve stanovené lhůtě je důvodem pro další výkon
uložené sankce, je podle něj nesprávný. Krajský soud se vůbec nezabýval žalobním bodem,
že magistrát postupoval v rozporu se zákonem o přestupcích, když nad rámec tohoto zákona sám
stanovil podmínky, za kterých žádostem vyhovuje či nikoliv. Podle ust. §14 zákona o přestupcích
se posuzuje doba vysloveného zákazu činnosti, a zda v této době žadatel tato činnost vykonával
či nikoliv. Magistrát však bez opory v platném právu si extenzivně a nad jeho rámec vyložil zákon
o přestupcích tak, že si stanovil vlastní podmínky pro prominutí zbytku sankce, tj. že žádosti
může být vyhověno až poté co „pachatel přestupku plnil své povinnosti, které mu byly samotným
rozhodnutím o přestupku uloženy, nebo které vyplývají následně přímo ze zákona“,
tedy např. „zda uhradil pokutu a náklady řízení, zda si ve lhůtě splatnosti dohodl splátkový
kalendář, zda odevzdal řidičský průkaz příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou
působnosti do pěti pracovních dnů ode dne právní moci rozhodnutí“. Podle stěžovatelova
přesvědčení mělo být správné hodnocení právní otázky krajským soudem takové, že ust. §14
odst. 3 zákona o přestupcích nelze rozšiřovat o výše uvedené podmínky. Dále stěžovatel namítal,
že krajský soud se dostatečně nezabýval a neodůvodnil žalobní bod, uvedený v doplnění žaloby,
že meritorní rozhodnutí je nepravomocné, neboť stěžovatel magistrátu předložil úředně
ověřenou kopii podaného odvolání ze dne 12. 8. 2014, o kterém nebylo dosud rozhodnuto.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby napadený rozsudek byl zrušen a věc byla vrácena
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Magistrát se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu
uvedenými v napadeném rozsudku. Podle jeho názoru porušení povinnosti stanovené v ust. §94a
odst. 2 zákona o silničním provozu je závažným zásahem, který odůvodňuje závěr správního
orgánu, že pachatel svým způsobem života neprokázal, že výkon zbytku zákazu činnosti
po uplynutí poloviny doby výkonu není potřebný. Povinnost odevzdat do 5 pracovních dnů
řidičský průkaz vyplývá přímo z citovaného ustanovení. Navíc nad rámec zákona byl stěžovatel
o této povinnosti upozorněn také ve výroku rozhodnutí o přestupku. Ke stěžovatelově námitce,
že magistrát není kompetentní k extenzivnímu stanovování podmínek nad rámec zákona
o přestupcích, magistrát uvedl, že předmětem soudního přezkumu je posuzování konkrétního
jednání (způsobu života) stěžovatele v době, kdy měl vysloven zákaz činnosti, nikoliv hodnocení
transparentních kriterií, které magistrát stanovil veden snahou o vyloučení jakýchkoliv pochybností
o rozhodovací činnosti v této agendě. V této souvislosti dále uvedl, že není v obecných
možnostech správních orgánů provádět rozsáhlé dokazování o způsobu života pachatele během
doby výkonu sankce zákazu činnosti a ani k tomu nemají pravomoc. Při posuzování se magistrát
omezil na elementární minimum toho, co by měla osoba, která žádá o upuštění od zbytku výkonu
sankce zákazu činnosti, prokázat, tj. splnění povinností uložených rozhodnutím o přestupku
či vyplývajících ze zákona. Magistrát zastává názor, že požadavek na odevzdání řidičského
průkazu, uhrazení pokuty a nákladů řízení (nebo sjednání splátek ve lhůtě splatnosti), dodržování
zákazu činnosti, je minimem toho, co by měl obviněný plnit a na tomto požadavku není nic
nezákonného. Posuzování způsobu života v řízení podle ust. §14 odst. 3 a §92 zákona
o přestupcích je svěřeno správnímu orgánu I. stupně a tuto svou činnost musí vykonávat také
v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů. Pokud magistrát veřejně
transparentně zveřejnil elementární předpoklady pro vyhovění žádosti, nejedná se z jeho strany
o žádnou svévoli, nýbrž o činnost v souladu se základními zásadami, zejména zásadou ochrany
legitimního očekávání ve smyslu §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“). Při své rozhodovací činnosti vždy posuzuje pouze jednání,
které má nějaký vztah k předmětu zákazu činnosti. Neodevzdání řidičského průkazu v zákonné
době má přitom jednoznačný vztah k uloženému zákazu činnosti. Tímto žalobním bodem se však
krajský soud nemusel zabývat, neboť předmětem soudního přezkumu nejsou uvedená kriteria
z webových stránek magistrátu, ale posuzování vlastního způsob života stěžovatele, což bylo také
předmětem napadeného správního rozhodnutí. K námitce nepravomocnosti rozhodnutí
o přestupku magistrát uvedl, že meritorní rozhodnutí bylo řádně doručeno, přičemž doklad
o doručení je součástí správního spisu. Argumentace stěžovatele je přitom vnitřně rozporná,
neboť pokud tvrdí, že rozhodnutí o přestupku dosud nenabylo právní moci, měl by žalovat
nečinnost správních orgánů a nikoliv se domáhat žalobou vyhovění žádosti o upuštění od zbytku
výkonu zákazu činnosti, což předpokládá pravomocnost rozhodnutí o přestupku. S ohledem
na výše uvedené magistrát navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Jelikož stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou, protože by bylo předčasné,
aby se zabýval právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje
právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků
řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 – 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž
je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria napadený rozsudek
splňuje, neboť je z jeho odůvodnění zcela zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci
v rozsahu žalobních bodů krajský soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek
nepřezkoumatelným, přezkoumal ho v rozsahu dalších stížních námitek. Stěžovatel především
vytýkal krajskému soudu nesprávné posouzení právní otázky týkající se splnění druhé podmínky
uvedené v ust. §14 odst. 3 zákona o přestupcích, tj. prokázání toho, že další výkon sankce není
potřebný.
Podle ust. §14 odst. 3 zákona o přestupcích od výkonu zbytku zákazu činnosti lze upustit
po uplynutí poloviny doby výkonu této sankce, jestliže pachatel přestupku způsobem svého
života prokázal, že její další výkon není potřebný.
Z citovaného ustanovení vyplývá, že o upuštění od výkonu zbytku zákazu činnosti
správní orgán rozhoduje za použití správního uvážení, což vyplývá zejména z použití výrazu
„lze“ v dispozici právní normy. Je tedy ponecháno na uvážení správního orgánu, zda žádosti
o upuštění od výkonu zbytku zákazu činnosti vyhoví či nikoliv.
Diskreční pravomoc, neboli správní uvážení, je oprávnění správních orgánů určitou věc
samostatně posoudit a rozhodnout o ní. V rámci tohoto uvážení mají správní orgány relativně
volný prostor. Nejsou v takových případech vázány zákonem k jediné možné alternativě.
Je to důsledek toho, že právní norma kvůli určité právní skutečnosti nestanoví jen jeden
konkrétní následek. V textech právních předpisů bývá tato pravomoc označena např. slovem
„smí“, „může“, „je oprávněn“, „lze“, případně je správnímu orgánu nabídnuto několik
příkladmých možností k rozhodnutí. Správní orgán nicméně nemá možnost zcela neomezené
volby, nemůže ve svém rozhodování postupovat libovolně nebo nahodile. Správní řád v ust. §2
odst. 4 výslovně stanoví, že „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem
a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných
nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“
V rámci přezkumné činnosti správní soudy přezkoumávají zákonnost napadeného
správního rozhodnutí. Nemohou však nahrazovat správní uvážení správního orgánu uvážením
soudním. Správní uvážení může soud přezkoumat pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí
a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy
takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není
soud oprávněn z týchž skutečností dovozovat jiné závěry (viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 5 A 139/2002 - 46, ze dne 21. 1. 2004,
č. j. 5 Azs 47/2003 - 48 a usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2000, sp. zn. II. ÚS 361/2000).
V daném případě byl stěžovatel rozhodnutím magistrátu ze dne 21. 7. 2014,
č. j. OSA/P-684/14-D/36, uznán vinným, že dne 26. 4. 2014 spáchal přestupek podle ust. §125c
odst. 1 písm. e) bod 1 zákona o silničním provozu tím, že řídil motorové vozidlo a v rozporu
s ust. §3 odst. 3 písm. a) citovaného zákona nebyl držitelem příslušné skupiny řidičského
oprávnění. Dále spáchal přestupek podle ust. §125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona o silničním
provozu, neboť překročil nejvyšší dovolenou rychlost v obci o méně než 20 km/h. Za spáchané
přestupky mu byla uložena pokuta ve výši 30.000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení
všech motorových vozidel na dobu 16 měsíců. Podáním ze dne 22. 4. 2015 pak stěžovatel
požádal o upuštění od výkonu zbytku sankce zákazu řízení motorových vozidel.
Při rozhodování o upuštění od výkonu zbytku sankce uložené za spáchaný přestupek
musí být splnění druhé podmínky ve smyslu ust. §14 odst. 3 zákona o přestupcích posuzováno
ve vztahu ke konkrétnímu jednání přestupce. V případě, že je pachateli přestupku uložen zákaz
činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, nemůže se v době výkonu této sankce
dopustit protiprávního jednání souvisejícího s provozem na pozemních komunikacích. Ve výroku
rozhodnutí o přestupku byl stěžovatel výslovně poučen, že je povinen podle ust. §94a odst. 2
zákona o silničním provozu odevzdat řidičský průkaz příslušnému obecnímu úřadu obce
s rozšířenou pravomocí, a to do 5 pracovních dnů ode dne nabytí právní moci tohoto
rozhodnutí. Z evidenční karty řidiče však vyplývá, že stěžovatel tuto povinnost v zákonem
stanovené lhůtě nesplnil, čímž se dopustil protiprávního jednání souvisejícího s provozem
na pozemních komunikacích.
Držení řidičského průkazu bez existence řidičského oprávnění narušuje veřejný zájem
na rychlém a spolehlivém zjištění, zda je řidič držitelem řidičského oprávnění. Řidičský průkaz
je veřejnou listinou, která osvědčuje řidičské oprávnění držitele a jeho rozsah (§103 odst. 1
zákona o silničním provozu). Osoba, která si ponechá řidičský průkaz, aniž by byla držitelem
řidičského oprávnění, tak vytváří podmínky pro znesnadnění odhalení její případné protiprávní
činnosti. Současně tím vyjadřuje svůj negativní postoj k plnění povinností řidiče stanovených
citovaným zákonem, tzn. vede takový způsob života, který nezaručuje, že další výkon zákazu
činnosti není potřebný. Magistrát tedy nepochybil, když při posuzování toho, zda stěžovatel
způsobem svého života prokázal, že další výkon sankce není potřebný, zohlednil nespornou
skutečnost, že stěžovatel neodevzdal v zákonem stanovené lhůtě řidičský průkaz.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl v souladu s krajským soudem
k závěru, že magistrát v napadeném rozhodnutí řádně a úplně zjistil skutkový stav a nepřekročil
zákonem stanovené meze správního uvážení a ani ho nezneužil.
Stěžovatel dále namítal, že se krajský soud řádně nezabýval žalobním bodem,
že rozhodnutí o přestupku je nepravomocné.
Tento žalobní bod stěžovatel uplatnil v doplnění žaloby ze dne 30. 6. 2015, kde pouze
uvedl, že považuje meritorní rozhodnutí v dané věci za nepravomocné, neboť magistrátu
předložil úředně ověřenou kopii podaného odvolání, o kterém dosud nebylo rozhodnuto.
S ohledem na skutečnost, že předmětem soudního přezkumu v dané věci bylo rozhodnutí
magistrátu, jímž nebylo vyhověno žádosti stěžovatele o upuštění od výkonu zbytku zákazu řízení
motorových vozidel, a nikoliv rozhodnutí o přestupku, reagoval krajský soud na toto tvrzení
zcela dostatečným způsobem na str. 5 napadeného rozsudku, kde stručně uvedl, proč považuje
tuto námitku za bezpředmětnou.
Tvrzení stěžovatele, že rozhodnutí o přestupku není pravomocné, je podle Nejvyššího
správního soudu navíc účelové a nevěrohodné. V této souvislosti je nutno poukázat
na rozhodnutí magistrátu ze dne 24. 9. 2015, č. j. OSA/P-84/15-A/70, jímž byl stěžovatel uznán
vinným ze spáchání přestupku proti pořádku ve státní správě podle ust. §21 odst. 1 písm. c)
zákona o přestupcích, kterého se dopustil tím, že dne 6. 1. 2015 učinil podání adresované
Krajskému úřadu Pardubického kraje označené jako „Žádost o napravení chybného vyznačení
právní moci na rozhodnutí Magistrátu města Pardubic ze dne 21. 7. 2014
pod č. j. OSA/P-684/14-D/36“, kdy přílohou tohoto podání byla mimo jiné „kopie“ podacího
lístku doporučené zásilky adresované magistrátu, v ceně 37 Kč a hmotnosti 0,059 kg, podané
dne 12. 8. 2014 na Poště 110 00 Praha stěžovatelem, přičemž v uvedeném podání tvrdil, že dne
12. 8. 2014 řádně a včas podal (předal k poštovní přepravě) odvolání, kterým napadl celou
výrokovou část rozhodnutí č. j. OSA/P-684/14-D/36. Úmyslně tedy uvedl správnímu orgánu
nesprávný údaj za účelem získání neoprávněné výhody, neboť z následného sdělení České
pošty, s. p., ze dne 22. 1. 2015 vyplývá, že dne 12. 8. 2014 nebyla na poště Praha 1 podána žádná
doporučená zásilka adresovaná magistrátu, v ceně 37 Kč a hmotnosti 0,059 kg. Rozhodnutí
o tomto přestupku nabylo právní moci dne 11. 12. 2014.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a magistrátu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2016
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu