ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.295.2018:37
sp. zn. 7 As 295/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobců: a) L. D., b) M. K.,
zastoupeni JUDr. Ing. Lukášem Prudilem, Ph.D., advokátem se sídlem Bašty 8, Brno, proti
žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 7. 2018,
č. j. 62 A 130/2016 - 74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 15. 6. 2016, č. j. JMK 89454/2016, sp. zn. S-JMK 63008/2016
OÚPSŘ, žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Šlapanice,
odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“) ze dne 9. 2. 2016, č. j. OV-ČJ/57930-13/SVE,
sp. zn. OV/10187-2013/SVE. Tímto rozhodnutím stavební úřad podle §51 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl žádost
žalobců o vydání dodatečného povolení stavby „Rekreační chata M.“ – novostavba rekreační
chaty v M. vč. přípojky elektro na pozemku parc. č. X v k. ú. M., neboť povolovaná stavba není
v souladu s územním plánem obce M., který nabyl účinnosti dne 25. 9. 2014 (dále jen „nový
územní plán“).
II.
[2] Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který ji
zamítl rozsudkem ze dne 11. 7. 2018, č. j. 62 A 130/2016 – 74.
[3] V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že zásada, že pro rozhodování správního
orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí vyplývá ze správního řádu
implicitně, a to i s přihlédnutím k jiným ustanovením (§96 odst. 2, §90 odst. 4 nebo §82
odst. 4). Dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As
261/2014 - 42, podle kterého „je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení rozhodující skutkový
a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) nikoliv ke dni podání žádosti, ale ke dni vydání
rozhodnutí“. Stavební úřad proto postupoval v souladu se správním řádem, pokud své rozhodnutí
vydal na základě územního plánu platného pro dané území v době vydání rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby. Ačkoli se krajský soud ztotožnil s tím, že průtahy na straně
stavebního úřadu zásadně nemohou jít k tíži účastníků správního řízení, v řízení o žádosti jsou to
především žadatelé – tu žalobci, kteří mají na vydání rozhodnutí zájem. Žalobci tak neměli
v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby být zcela pasivní, nýbrž měli proti nečinnosti
stavebního úřadu brojit. Pokud tak žalobci nečinili, nelze jinak, než jim to přičíst k tíži. Postup
stavebního úřadu, který disponoval potřebnými podklady pro vydání rozhodnutí o žádosti již
ode dne 20. 8. 2014 a prvostupňové rozhodnutí vydal až dne 9. 2. 2016, lze jistě označit
za liknavý; vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí však v posuzované věci nemá.
[4] K námitce porušení zásady legitimního očekávání krajský soud uvedl, že žalobcům lze
přisvědčit potud, že z textu zápisu z kontrolní prohlídky stavby ze dne 25. 2. 2014 mohli nabýt
přesvědčení, že o jejich žádosti bude, po doložení dodatečného stavebního povolení stavby
studny, kladně rozhodnuto. Ze zápisu však toliko vyplývá, že za daného skutkového i právního
stavu dojde k dodatečnému povolení stavby, pokud žalobci doloží další podklad pro rozhodnutí.
Z okolností případu tak lze dovozovat, že pokud by stavební úřad rozhodoval za účinnosti
„starého“ územního plánu, stavbu by dodatečně povolil. Nicméně o žádosti žalobců bylo
meritorně rozhodováno až za účinnosti nového územního plánu, se kterým povolovaná stavba již
nebyla v souladu. Stavebnímu úřadu tak nezbylo, než žádost žalobců zamítnout.
[5] Podle krajského soudu nemůže uspět ani námitka žalobců, podle které nemohli vědět,
že nový územní plán dodatečné povolení stavby znemožní. Žalobci se totiž mohli s návrhem
nového územního plánu seznámit v rámci řízení o územním plánu podle §52 a násl. zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“).
[6] Rovněž námitku porušení zásady „spravedlnosti a právní jistoty“ spočívající v tom,
že územní plán má působit do budoucna a nemá se dotýkat staveb, které na dotčeném území již
existují, neshledal krajský soud důvodnou. Územní plán účinný při vydání rozhodnutí stavebního
úřadu nepůsobil zpětně, tedy na stavby existující nebo rozestavěné na základě řádně vydaného
stavebního povolení či jiného opatření stavebního úřadu. Nicméně tento (nový) územní plán plně
dopadá na plánované stavby, které s ním musí být v souladu. Obdobně s ním musí být v souladu
i stavby, které dosud řádně povoleny nebyly, a to i stavby rozestavěné či dokonce stojící.
Podstatné v daném případě je, že se jedná o stavby nepovolené, tedy postavené v rozporu
se zákonem. Stavba žalobců sice fakticky v rozhodnou dobu stála, nebyla však stavebním úřadem
povolena (a to ani dodatečně).
III.
[7] Proti tomuto rozsudku podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) v zákonné lhůtě společnou
kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Stěžovatelé namítali, že postupem správních orgánů a krajského soudu byl vůči nim
porušen princip ochrany tzv. legitimního očekávání. Stěžovatelé byli v době podání žádosti
o dodatečné povolení stavby v dobré víře, že jejich žádosti bude vyhověno. Jejich legitimní
očekávání nenarušilo ani kontrolní ohledání na místě samém, kdy byli ujištěni osobou k tomu
oprávněnou, že po dodání dodatečného povolení studny bude jejich žádosti o dodatečné
povolení stavby kladně rozhodnuto. Tedy i v době, kdy činili doplnění žádosti o dodatečné
povolení stavby o rozhodnutí Městského úřadu Šlapanice ze dne 13. 8. 2014 o povolení stavby
studny, byli žalobci stále v dobré víře, že jsou zde skutečnosti, které svědčí v jejich prospěch.
Nadto žalobci legitimně očekávali i rychlý postup správních orgánů, a to v souladu
s §6 správního řádu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 4. 2017,
č. j. 6 As 98/2016 - 54, uvedl, že „Legitimní očekávání může kromě správní praxe založit jednorázové
ujištění správního orgánu, přímo adresované omezenému okruhu budoucích účastníků.“ Stěžovatelé přitom
byli správním orgánem také ujištěni, že v případě, kdy doloží doklad o zajištění zásobování stavby
vodou, tj. dodatečné povolení stavby studny, bude ve věci rozhodnuto v jejich prospěch.
[9] Stěžovatelé dále poukázali na to, že správní řád stanovuje striktní lhůty pro účastníky řízení,
a také pro samotný správní orgán. Podle §71 správního řádu je správní orgán povinen
rozhodnout bez zbytečného odkladu. Pokud nelze rozhodnout bezodkladně, správní řád
stanovuje dodatečnou lhůtu 30 dní k vydání rozhodnutí. V dané věci měl stavební úřad ode dne
20. 8. 2014 všechny potřebné podklady pro vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby.
Pokud by postupoval v souladu se zákonem, tak by ke dni 20. 9. 2014 vydal rozhodnutí, které by
ještě nebylo v rozporu s novým územním plánem, jež sice byl už formou opatření obecné povahy
vydán, ovšem nabyl právní moci až dne 25. 9. 2014. Nesprávným úředním postupem tak došlo
k zásahu do principu legitimního očekávání stěžovatelů, kteří po celou dobu byli v dobré víře,
že pokud dodají potřebné doklady, tak bude rozhodnuto v jejich prospěch. Stěžovatelé tak ke dni
20. 8. 2014 měli za to, že jejich žádost o dodatečné povolení je kompletní a řádná, a proto nečinili
žádné další kroky.
[10] Podle stěžovatelů postupem správních orgánů i krajského soudu bylo zasaženo do jejich
ústavních práv, a to do práva vlastnického chráněného článkem 11 Listiny základních práv
a svobod. Stěžovatelé nikdy nerozporovali skutečnost, že jejich stavba byla postavena bez
stavebního povolení. Tento stav chtěli dát v souladu se zákonem do pořádku, ale postupem
orgánů veřejné moci došlo ke stavu, kdy jejich vlastnické právo k nemovitosti bylo velice
intenzivně zasaženo. Nový územní plán, který byl vydán až po doložení všech potřebných
podkladů k vydání rozhodnutí, a který tak v podstatě působil do minulosti, měl za následek,
že stavba nebyla dodatečně povolena. Postup správních orgánů i krajského soudu nebyl v souladu
s právním řádem České republiky a neobstojí v porovnání s nastolenou judikaturou. Neobstojí
ani v otázce vyvažování práv, kdy postupem státních orgánů bylo nepřiměřeně zasaženo
vlastnické právo stěžovatelů.
[11] Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podmínky pro dodatečné povolení stavby jsou obsaženy v §129 odst. 3 stavebního zákona,
podle kterého lze stavbu dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není
umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací
dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo
s předchozími rozhodnutími o území, b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis
zakazuje nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným
zvláštním právním předpisem.
[15] V daném případě je nesporné, že dne 4. 9. 2014 byl zastupitelstvem obce M. vydán nový
územní plán formou opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti dne 25. 9. 2014. Podle
tohoto nového územního plánu je pozemek, na němž se povolovaná stavba nachází, zařazen
do plochy individuální rekreace (kód Ir), kde je přípustným funkčním využitím rekonstrukce
a dostavba stávajících objektů (hlavní stavba) do 50m
2
celkové zastavěné plochy nebo do velikosti
stávající zastavěné plochy, výstavba nových objektů do 50 m
2
celkové zastavěné plochy (hlavní
stavba), doplňkové stavby pro rodinnou rekreaci (terasy, bazény, altány, skleníky, opěrné zdi
apod.), včetně nezbytných zpevněných manipulačních ploch, kdy nové objekty se připouští pouze
za podmínky napojení objektů na technickou infrastrukturu odpovídající platné legislativě.
Nepřípustným využitím jsou pozemky, stavby a zařízení nesouvisející se stanoveným hlavním
a přípustným funkčním využitím, kdy se nepřipouští výstavba objektů sloužících k trvalému
bydlení a rozšiřování stávajících ploch. Zastavěná plocha povolované stavby přitom činí cca
125 m
2
. Je tedy nepochybné, že ke dni vydání rozhodnutí stavebního úřadu byla předmětná
stavba, tak jak je navržena a postavena, v rozporu platným a účinným územním plánem.
[16] Podle ustálené judikatury správních soudů je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním
řízení rozhodující skutkový a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) nikoliv
ke dni podání žádosti, ale ke dni vydání rozhodnutí (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 9. 2008, č. j. 6 As 23/2006 - 98, a ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 – 42, nebo
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2006, č. j. 30 Ca 24/2005 - 36, publ.
pod č. 904/2006 Sb. NSS).
[17] Pro úplnost je třeba uvést, že přijetím územního plánu bez dalšího nedochází k omezení
dosavadního faktického užívání pozemků. Územní plán totiž nemění stávající využití území
ani neukládá povinnost k jeho změně, ale pouze stanoví limity budoucích změn v jeho využití,
přičemž tyto limity se mohou projevit až v navazujícím územním rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud k této otázce v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 - 139,
publ. pod č. 2742/2013 Sb. NSS, uvedl, že „územní rozhodnutí (i stavební povolení) vydaná v určitém
území představují tzv. limit využití území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení
musejí být limity využití území obsaženy v územně analytických podkladech, které jsou podle §25 stavebního
zákona podkladem k pořizování územně plánovací dokumentace. Koncept územního plánu tak musí respektovat
vydaná pravomocná územní rozhodnutí a stavební povolení. Platnost územních rozhodnutí, případně stavebních
povolení je omezena toliko dobou jejich platnosti a nemůže být proto narušena jejich nezařazením do územního
plánu. Není tedy možné, aby se obec prostřednictvím vydání územního plánu snažila ‚odstranit‘ účinky již dříve
pravomocných územních rozhodnutí. Odlišný, než shora provedený výklad dotčených zákonných ustanovení,
by mohl vést ke zcela absurdním důsledkům, kdy by se již například několik let řádně umístěné, povolené
a zkolaudované stavby dostaly do rozporu s územním plánem, a pro tento rozpor by musely být odstraněny,
resp. by byly považovány za nezákonně umístěné a postavené. Takový přístup by byl v příkrém rozporu
s principem právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře.“ Jinými slovy lze shrnout, že pravomocná
územní rozhodnutí nemohou být přijetím nového územního plánu dotčena. Zároveň přitom
v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že „stavebnímu úřadu v rámci řízení o povolení
stavby nepřísluší posuzovat soulad stavby s územně plánovací dokumentací, neboť tato otázka již byla posouzena
v řízení o umístění stavby a soulad záměru s územně plánovací dokumentací konstatován vydáním územního
rozhodnutí. Pokud není stavební úřad oprávněn v rámci stavebního řízení posuzovat soulad stavby s územně
plánovací dokumentací, jež byla podkladem pro vydání územního rozhodnutí, tím spíše mu nemůže příslušet
posuzování souladu stavby s územně plánovací dokumentací, která nabyla účinnosti až po vydání rozhodnutí
o umístění stavby. Zásada, dle které přísluší stavebnímu úřadu v rámci jednotlivých fází celého procesu
probíhajícího podle stavebního zákona (od územního plánování přes územní řízení, stavební řízení po kolaudační
řízení) posuzovat právě ty otázky, které do této fáze patří (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2009,
č. j. 1 As 79/2008 – 128), a nikoli otázky či námitky, které náleží do fáze jiné (předchozí), nemůže být
prolomena skutečností, že po ukončení určité fáze procesu vydáním pravomocného rozhodnutí dojde ke změně
podstatné okolnosti, která byla podkladem pro vydání tohoto rozhodnutí “ (uvedené závěry Nejvyšší správní
soud potvrdil například v rozsudku ze dne 26. 4. 2017, č. j. 2 As 291/2016 - 40). Stručně řečeno
z uvedeného vyplývá, že přijetí nového územního plánu nemůže mít vliv na již vydaná
(pravomocná) územní rozhodnutí, a tím spíše nemůže ovlivňovat ani navazující řízení stavební,
neboť v něm již stavební úřad není oprávněn soulad stavebního záměru s územním plánem
posuzovat.
[18] Výše uvedené závěry však na nyní posuzovanou věc nedopadají, neboť v případě řízení
o dodatečném povolení stavby zákon výslovně stanoví, že stavební úřad musí posuzovat soulad
stavby s územněplánovací dokumentací. Je nutno zdůraznit, že stěžovatelé stavbu provedli
bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem. Pro danou
stavbu tedy nikdy neexistovalo pravomocné územní rozhodnutí nebo stavební povolení. Proto
správní orgány postupovaly správně, když posuzovaly soulad povolované stavby s novým
územním plánem, tedy podle skutkového a právního stavu platného ke dni vydání rozhodnutí
stavebního úřadu. Námitka stěžovatelů, že nový územní plán měl zpětnou účinnost, proto není
důvodná.
[19] K námitce ohledně nedodržení zákonem stanovené lhůty pro vydání správního rozhodnutí,
zdejší soud uvádí, že lhůta zakotvená v §71 odst. 3 správního řádu je lhůtou pořádkovou.
Samotné nedodržení této lhůty nelze považovat za podstatné porušení ustanovení o řízení před
správním orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a nemůže
tak být důvodem pro zrušení správního rozhodnutí soudem (srov. rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 22. 7. 2011, č. j. 9 A 128/2010 – 33, publ. pod č. 2985/2011 Sb. NSS). Pokud není
rozhodnutí vydáno v zákonné lhůtě, lze se toliko domáhat ochrany před nečinností (§80
správního řádu). Této možnosti nicméně stěžovatelé nevyužili.
[20] Pokud jde o námitky stěžovatelů, že postupem správních orgánů došlo k zásahu
do principu legitimního očekávání, takové očekávání nemohlo stěžovatelům vzniknout již z toho
důvodu, že stavební zákon vymezuje podmínky dodatečného povolení stavby dostatečně jasně
a vyžaduje soulad s územním plánem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 9. 2017, č. j. 9 As 342/2016 – 21). Znovu je třeba zdůraznit, že stěžovatelé nedisponovali
žádným titulem v podobě územního rozhodnutí či stavebního povolení, na základě kterého by
případně spoléhali na to, že oprávnění v něm udělené budou moci v budoucnu realizovat.
Skutečnost, že stěžovatelé případně nabyli na základě protokolu o místním ohledání ze dne
25. 2. 2014 dojmu, že jejich žádosti o dodatečné povolení stavby bude vyhověno, je s ohledem
na konkrétní okolnosti této věci irelevantní. Jak bylo již výše uvedeno, stavební úřad v rámci
předmětného řízení musel posuzovat, zda tato stavba není umístěna v rozporu s územně
plánovací dokumentací účinnou ke dni jeho rozhodnutí [§129 odst. 3 písm. a) stavebního
zákona]. Jelikož dospěl k oprávněnému závěru, že tomu tak není, nemohl rozhodnout
o dodatečném povolení stavby, neboť by tak rozhodl v rozporu se zákonem. Jiný postup by byl
v rozporu se zásadou zákonnosti, podle které musí správní orgán postupovat v souladu
s právními předpisy (§2 odst. 1 správního řádu).
[21] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[22] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, proto nemají
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu