ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.345.2017:20
sp. zn. 7 As 345/2017 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Ing. J. Z., zastoupen
JUDr. Jiřím Juříčkem, advokátem se sídlem Údolní 222/5, Brno, proti žalovanému: Magistrát
města Brna, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 9. 2017, č. j. 31 A 11/2016 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 28. 7. 2015, č. j. MCBSLA/03718/15/OVÚR-SÚ/Mach, Úřad
městské části města Brna, Brno – Slatina (dále jen „stavební úřad“) dodatečně povolil změnu
stavby rodinného domu č. p. X, na pozemku parc. č. X v k ú. S., obec Brno. (dále jen
„rozhodnutí o dodatečném povolení stavby“).
[2] Rozhodnutím ze dne 20. 11. 2015, č. j. MMB/0421308/2015, žalovaný podle §92 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl
odvolání žalobce proti rozhodnutí o dodatečném povolení stavby jako nepřípustné, neboť bylo
podáno osobou, která není účastníkem předmětného řízení.
II.
[3] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který ji zamítl rozsudkem ze dne 20. 9. 2017, č. j. 31 A 11/2016 – 60.
[4] V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že pokud stavební úřad dne 12. 10. 2015
vydal usnesení č. j. MCBSLA/05166/15/OVÚR-SÚ/Mach, že žalobce není účastníkem řízení
o dodatečném povolení stavby, je toto rozhodnutí předběžně vykonatelné a nastaly tedy jeho
právní účinky, bez ohledu na to, že proti němu žalobce podal odvolání. Správní orgány byly tak
povinny do doby, než by bylo usnesení ze dne 12. 10. 2015 případně na základě opravného
prostředku zrušeno, z tohoto usnesení vycházet. Přezkoumání tohoto usnesení přitom není
možné v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve věci. Žalovaný proto v řízení odvolání proti
dodatečnému povolení stavby nemohl postupovat jinak, než odvolání pro nepřípustnost
zamítnout. K žalobní námitce ohledně podjatosti pracovníků stavebního úřadu krajský soud
uvedl, že rozsah přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí je značně omezen důvody, pro které
bylo vydáno. Jestliže bylo odvolání žalobce zamítnuto pro nepřípustnost, je soudní přezkum
omezen jednak na posouzení otázky, zda odvolání skutečně bylo nepřípustné či nikoliv, jednak na
to, zda řízení před žalovaným nebylo stiženo vadou, která by měla vliv na zákonnost tohoto
rozhodnutí. Z takto vymezeného rámce soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí odvolání
pro nepřípustnost zcela vybočuje námitka podjatosti pracovníků stavebního úřadu. Případná
podjatost těchto pracovníků se nemohla nijak promítnout do závěru žalovaného, že odvolání
žalobce bylo nepřípustné. Jedná se o námitku, která se zcela míjí s důvody, pro které bylo vydáno
žalobou napadené rozhodnutí, a která ani nemíří proti postupu samotného žalovaného. Takovou
námitku je tudíž nutno považovat za nedůvodnou. Není totiž vůbec způsobilá zpochybnit závěry
žalovaného či jeho procesní postup.
III.
[5] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Stěžovatel namítal, že stavební úřad neměl pravomoc vydat usnesení ze dne 12. 10. 2015,
jímž rozhodl o tom, že stěžovatel není účastníkem řízení o dodatečném povolení stavby, na jehož
základě žalovaný zamítl podané odvolání pro nepřípustnost. V této souvislosti poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015, č. j. 9 As 222/2014 - 147, podle
něhož „pokud došlo k vydání rozhodnutí o věci samé, nelze vydat usnesení o tom, zda určitá
osoba je či není účastníkem řízení podle §28 odst. 1 správního řádu“. Z časové posloupnosti je
zřejmé, že stavební úřad rozhodoval o tom, zda stěžovatel je účastníkem správního řízení až dne
12. 10. 2015, tedy dlouho poté, co vydal rozhodnutí ve věci samé, a dokonce i po tom,
co stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí ve věci samé odvolání. Jestliže usnesení stavebního
úřadu bylo vydáno orgánem, který k tomu neměl pravomoc, pak takové rozhodnutí není
způsobilé vyvolat jakékoliv právní účinky. Z takového rozhodnutí nelze v žádném případě
vycházet a žalovaný i krajský soud tedy pochybili, pokud tak učinili.
[7] Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že se krajský soud odmítl zabývat námitkou podjatosti
zaměstnanců stavebního úřadu. Nepřípustnost odvolání byla přitom žalovaným dovozena
výlučně z usnesení podjatého stavebního úřadu ze dne 12. 10. 2015. Žalovaný se otázkou,
zda stěžovatel materiálně je či není účastníkem řízení, vůbec nezabýval a odkazoval pouze
na usnesení vydané podjatými zaměstnanci stavebního úřadu.
[8] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Na úvod Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační námitkou, podle které stavební
úřad neměl pravomoc vydat usnesení ze dne 12. 10. 2015, se nemohl pro její nepřípustnost
zabývat. Tuto námitku totiž stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským soudem, jehož
rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl (§104 odst. 4 s. ř. s.). Uvedenou námitku
nelze subsumovat pod žádné z žalobních tvrzení, ani pod relativně obecný poukaz stěžovatele
na zneužití práva správními orgány. I přes nepřípustnost kasační námitky Nejvyšší správní soud
dodává, že poukaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015,
č. j. 9 As 222/2014 - 147, není případný. Předmětem tam posuzované věci bylo rozhodnutí
(přípis) správního orgánu se sdělením o tom, že správní orgán nepovažuje za účastníka řízení
osobu, která se účastenství domáhala. Obdobně tomu bylo i v nyní projednávané věci, jak o tom
svědčí přípis správního orgánu I. stupně ze dne 20. 7. 2015, kterým byl stěžovatel zpraven o tom,
že jej správní orgán nepovažuje za účastníka řízení o dodatečném povolení stavby. Pokud tedy
stěžovatel následně, jakkoli v této věci nepřípustně, argumentuje, že rozhodnutí podle §28
odst. 1 správního řádu bylo lze vydat toliko před vydáním rozhodnutí ve věci samé (rozhodnutí
o dodatečném stavebním povolení), pak tato námitka nemíří proti rozhodnutí o zamítnutí
odvolání ve věci samé pro nepřípustnost, ale věcně proti rozhodnutí ze dne 12. 10. 2015 o tom,
že stěžovatel není účastníkem předmětného řízení.
[12] Stěžovatel dále namítal, že se krajský soud pochybil, když se nezabýval jeho žalobní
námitkou ohledně podjatosti zaměstnanců stavebního úřadu.
[13] Předně je třeba zdůraznit, že předmětem soudního přezkumu bylo v projednávané věci
rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání stěžovatele jako nepřípustné podle §92 odst. 1
správního řádu, neboť bylo podáno osobou, která není účastníkem předmětného řízení. Povahou
rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost či nepřípustnost se zdejší soud ve své judikatuře
opakovaně zabýval. Přitom konstatoval, že na rozdíl od včasného a přípustného odvolání, o
němž odvolací orgán rozhoduje podle §90 správního řádu a kdy rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně nabývá právní moci až s právní mocí rozhodnutí o odvolání, v případě
opožděného nebo nepřípustného odvolání nabývá rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
právní moci samostatně, a to právě uplynutím lhůty pro odvolání, na čemž již opožděné nebo
nepřípustné odvolání nemůže nic změnit. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, proti
němuž bylo podáno opožděné nebo nepřípustné odvolání, tak netvoří jednotu s rozhodnutím
nadřízeného správního orgánu, jímž je odvolání směřující proti tomuto pravomocnému
rozhodnutí zamítnuto podle §92 odst. 1 správního řádu jako opožděné nebo nepřípustné, aniž
by bylo přitom rozhodnutí správního orgánu prvního stupně současně potvrzováno (srov. např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 - 135, a ze dne
23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75).
[14] Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že v rozhodnutí o zamítnutí odvolání
pro opožděnost nebo nepřípustnost podle §92 odst. 1 správního řádu se odvolací orgán věcně
nezabývá podaným odvoláním, posuzuje pouze jeho včasnost nebo přípustnost. V případě žaloby
proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako opožděného nebo nepřípustného je tedy správní soud
oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo
nepřípustné odvolání a zda tedy byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího
přezkumu. Pokud krajský soud dospěje k závěru, že odvolání bylo po právu zamítnuto jako
nepřípustné nebo opožděné, žalobu zamítne, v opačném případě toto odvolací rozhodnutí zruší
a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5.
2011, č. j. 5 As 18/2011 - 81).
[15] Krajský soud byl ve smyslu výše uvedeného v projednávané věci povinen posoudit
žalobu pouze ve výše vymezeném rozsahu, tedy v otázce, zda bylo odvolání stěžovatele vskutku
nepřípustné či nikoli. Krajský soud proto nepochybil, když se věcně nezabýval žalobní námitkou
podjatosti zaměstnanců stavebního úřadu, tedy správního orgánu prvního stupně. Tato žalobní
námitka se týkala zákonnosti prvostupňového rozhodnutí a procesu jeho přijímání, což žalovaný
meritorně v rozhodnutí v odvolání neposuzoval, neboť odvolání stěžovatele zamítl z formálních
důvodů. Závěr krajského soudu, že se uvedená žalobní námitka zcela míjí s důvody, pro které
bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, a že ani nemíří proti postupu samotného žalovaného,
je proto správný. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že námitka podjatosti zaměstnanců
stavebního úřadu by byla na místě v řízení o odvolání proti usnesení stavebního úřadu ze dne
12. 10. 2015, případně v následném soudním řízení.
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. listopadu 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu