ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.68.2014:87
sp. zn. 7 As 68/2014 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: P. Š.,
zastoupena Mgr. Vítem Veselým, advokátem a společníkem společnosti VHK Partners,
advokátní kancelář, s. r. o., se sídlem Revoluční 1082/8, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I. Ing. K. K., II. Mgr. V. K., III. Mgr. M. V., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 4. 2014, č. j. 30 A 16/2013 – 128,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně P. Š. se včas podanou kasační stížností domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 15. 4. 2014, č. j. 30 A 16/2013 - 128, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Hradci Králové (dále též „krajský soud“) napadeným rozsudkem
ze dne 15. 4. 2014, č. j. 30 A 16/2013 – 128, zamítl žalobu P. Š. proti rozhodnutí
Krajského úřadu Libereckého kraje, odboru dopravy (dále také „krajský úřad“),
ze dne 27. 4. 2012, č. j. OD 349/2012 – 2/280.9/Jk KULK 26637/2012, jímž bylo zamítnuto
odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Městského úřadu Jilemnice, odboru dopravy, (dále
též „silniční správní orgán“), ze dne 19. 12. 2011, č. j. MUJI – 5477/11/OD roz. a současně
potvrzeno toto rozhodnutí, kterým prvostupňový silniční správní orgán rozhodl podle ust. §7
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném v rozhodné době, (dále
jen „zákon o pozemních komunikacích“), tak, že na pozemku parc. č. 2306/4 v k. ú. Vítkovice
v Krkonoších existuje pozemní komunikace – kategorie veřejně přístupná účelová komunikace,
jenž vede od silnice č. II/286 mezi domem č. p. 245 a řadou smrků na pozemek parc. č. 2306/1
v k. ú. Vítkovice v Krkonoších a je užívána od nepaměti pro dopravní obslužnost objektů
č. p. 105, 106, 107, 361 a k obhospodařování přilehlých lučních a lesních pozemků.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel nejprve z obecných úvah, že podle
platné právní úpravy má komunikace přímo ze zákona charakter účelové pozemní komunikace
tehdy, bude-li naplňovat zákonem vymezené znaky pozemní komunikace, jak jsou vyjmenovány
v ust. §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní
komunikace, vymezené v ust. §7 odst. 1 (event. §7 odst. 2) zákona o pozemních komunikacích
[a) existence v terénu zřetelné cesty k užití vozidly a chodci pro účel dopravy, b) sloužící
ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto
nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
nebo lesních pozemků].
Kromě těchto náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, veřejně přístupná účelová
komunikace podle bohaté civilní a správní judikatury může existovat pouze se souhlasem
vlastníka. Souhlas vlastníka pak může být výslovný nebo konkludentní. Pokud vlastník
se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva omezena veřejnoprávním
institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným
úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jinak řečeno, jestliže vlastník pozemku
v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný
nesouhlas, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona (v případě nesouhlasu musí jít o aktivní
jednání). Strpění užívání pozemku jako komunikace, má tak za následek vznik účelové
komunikace ze zákona. Judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové
komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Existují-li jiné
způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí),
aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva
přednost těmto jiným způsobům.
Jde-li o problematiku tzv. cest užívaných od nepaměti, kde je problematická průkaznost
veřejnosti starých cest, je třeba především poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66, či na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, které dovodily, že veřejně přístupnou účelovou
komunikací je i komunikace, u níž sice nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků
věnována obecnému užívání, jež však byla užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby
jako veřejná cesta. V tomto směru již dříve dospěl ke stejnému závěru i Nejvyšší soud v rozsudku
ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002.
Žalobkyně rozporuje existenci judikatorně dovozených podmínek pro vznik veřejně
přístupné účelové komunikace tvrzením, že není prokázán souhlas některého z předchozích
vlastníků pozemku parc. č. 2306/4 k tomu, aby tento pozemek, resp. ta jeho část, na níž
se nachází předmětná komunikace, byl jako veřejně přístupná komunikace užíván. Tato úvaha
žalobkyně není správná.
Není sporu o tom, že objekty č. p. 105, 106, 107 a 361 byly postaveny zhruba před 150
až 200 lety a z logiky věci vyplývá, že již tehdy k nim museli mít jejich vlastníci zajištěn přístup
pro pěší nebo povozy. Objekt č. p. 245 nyní ve vlastnictví žalobkyně je však nesporně v dané
lokalitě objektem nejmladším. Je také zřejmé, že především v 50. a 60. letech minulého století
se prudce zvýšil počet osobních automobilů, které se staly dostupnějšímu pro veřejnost a změnila
se i technika používaná v zemědělství a v lesním hospodářství.
O užívání předmětné komunikace v této době svědčí podání účastníků řízení a vyjádření
dalších osob. Z podání osoby zúčastněné na řízení Ing. K. K. vyplývá, že jeho rodina
má ve vlastnictví dům č. p. 361 již od roku 1959 a jako přístupová cesta k němu vždy sloužila
předmětná komunikace jako historicky daná a v reálu jediná v úvahu přicházející. Zpočátku tomu
tak bylo pro přístup pěších a následně pro jízdu motocyklem či osobním automobilem.
Totéž v podstatě vyplynulo i z vyjádření účastnice správního řízení M. P., jejíž rodina
má ve vlastnictví dům č. p. 106 od poloviny roku 1961. Oba jmenovaní popřeli, že by předmětná
komunikace byla někdy v minulosti oplocena. Že byla předmětná komunikace využívána
po několik desítek let jako přístupová cesta pro pěší, motorová vozidla a pro techniku nezbytnou
pro obhospodařování přilehlých luk a lesů potvrdila i vyjádření rodiny P., která má dům
v blízkosti domu č. p. 245, M. Š., který v letech 1959 až 1980 pracoval v daném polesí a M. H.,
který do roku 2010 v domě č. p. 245 bydlel. Posledně jmenovaný také potvrdil, že po domluvě
se sousedy z obav o zdraví malého syna instaloval v místě styku komunikace se silnicí zábranu
v podobě pletiva a dvojkřídlé branky, která však nebyla uzamčena a všichni mohli předmětnou
komunikaci užívat. Veřejné užívání předmětné komunikace bylo respektováno nejen vlastníkem
pozemku, na němž se předmětná komunikace nachází (ať již to byl Pozemkový fond
České republiky nebo následně Lesy České republiky s. p.), ale i všemi vlastníky objektů
nacházejících se v dané lokalitě, stejně jako všemi uživateli předmětné komunikace. Žalobkyně
se sice v souvislosti s využíváním komunikace odvolávala na sdělení bývalé starostky obce
Vítkovice v Krkonoších Preizslerové, podle něhož k dotčeným nemovitostem vedly pouze cesty
pěší (neexistovala cesta využívaná povozy), ale při jednání soudu již na jejím výslechu netrvala.
Krajský soud nepřehlédl, že se ve správním spise nacházejí toliko písemné vyjádření
rodiny P., M. Š. a M. H. a nikoliv jejich svědecké výpovědi. Uvedený nedostatek ale nezpůsobil
nedostatečné či neúplné zjištění skutkového stavu věci. Je tomu tak proto, že podle §51 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“), lze
k provedení důkazů použít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci
a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Uvedená vyjádření jsou
pak způsobilá objasnit, jako to bylo s užíváním předmětné komunikace v posledních desetiletích
a především plně korespondují s vyjádřeními majitelů domů č. p. 105, 106, 107 a 361, která učinili
v průběhu správního řízení jako jeho účastníci, případě v průběhu soudního řízení jako osoby
na tomto řízení zúčastněné, navíc doloženými mapovými podklady či pořízenou
fotodokumentací.
Zásadní pro posouzení celé problematiky však není, aby byl prokázán souhlas některého
z předchozích vlastníků předmětné komunikace s veřejným užíváním této komunikace,
jak se domnívá žalobkyně. Pro posouzení dané otázky je naopak relevantní, zda vlastník pozemku
v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyjádřil kvalifikovaný
nesouhlas. Pokud pak existence takého nesouhlasu nebyla prokázána, jde o účelovou komunikaci
vzniklou ze zákona (zde podle judikatury postačuje, aby vlastník pozemku i strpěl užívání
pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání). Pro rozhodnutí
o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace není proto relevantní, zda je komunikace
zakreslena v pozemkových mapách či nikoliv, stejně jako označení pozemku v katastru
nemovitostí.
Z výše uvedeného vyplývá, že v řízení nebyla prokázána existence kvalifikovaného
nesouhlasu vlastníka pozemku parc. č. 2306/4 s užíváním předmětné komunikace k veřejným
účelům. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani vyjádření Lesů České republiky s. p.
ze dne 6. 12. 2011, v němž se jeho autor zabýval existencí soukromoprávních titulů pro užívání
předmětné komunikace. Zcela však pominul aspekt veřejnoprávní, tedy právě problematiku
účelových komunikací ve smyslu §7 zákona o pozemních komunikacích. Ze žádného důkazu
provedeného ve správním řízení také neplyne, že by pozemek, na němž se předmětná
komunikace nachází, byl někdy v minulosti oplocen a tím bylo užívání komunikace znemožněno.
Krajský soud proto uzavřel, že s odkazem na shora uvedené považuje předmětnou
komunikaci za čítankový případ veřejně přístupné účelové komunikace, která byla určena
pro veřejné užívání a jako taková sloužila k tomuto účelu od nepaměti. Nejsou proto oprávněné
ani úvahy žalobkyně, že by jí v souvislosti s existencí této veřejně přístupné účelové komunikace
náleželo právo na náhradu za omezení jejího vlastnického práva.
Žalobkyně rozporovala i naplnění druhého judikatorního znaku účelové komunikace, tedy
existenci nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Ve správním řízení i v žalobě
namítala existenci tří variantních přístupových cest k objektům č. p. 105, 106, 107 a 361.
První variantou měla být přístupová cesta od hranice pozemku parc. č. 2306/5
přes pozemek parc. č. 2306/1. Sama žalobkyně však uvedla, že by tato varianta řešila jen otázku
přístupu k domu č. p. 361 ve vlastnictví Ing. K. a domu č. p. 107 ve vlastnictví společnosti
MENTEM spol. s. r. o. Z přiložených fotografií navíc není ani možné říci, že by v těchto místech
existovala cesta umožňující příjezd motorovými vozidly právě k objektům č. p. 361 a 107
(jde o louku s velkým sklonem, kudy jistě projde pěší, řidič automobilu by však riskoval
poškození vozidla, ale i zranění osob v něm jedoucích). Krajský soud proto vyloučil tuto
přístupovou variantu.
Žalobkyně preferovala jako nejschůdnější přístupovou cestu tzv. cestu „za kompostem“,
vedoucí sice také po jejím pozemku parc. č. 2306/4, ale ve větší vzdálenosti od domu.
Argumentovala přitom tím, že tato cesta je zakreslena v pozemkové mapě a v současnosti
je využívána uživateli objektu č. p. 107. Krajský soud má ale za to, že z vyjádření účastníků
správního řízení a z fotodokumentace založené ve správním spise vyplývá, že využívání této cesty
jako cesty přístupové k objektům č. p. 105, 106, 107 a 361 není reálné. Je tomu tak proto,
že i když je v těchto místech cesta zakreslena v pozemkové mapě, ze žádných důkazů nevyplývá,
že by fakticky v těchto místech v minulosti cesta byla. Tato část pozemku parc. č. 2306/4 tedy
jako přístupová cesty využívána nebyla. Důvody plynou jak ze závěrů správních orgánů,
jejichž pracovníci byli na místě samém, tak i z vyjádření účastníků řízení a z přiložené
fotodokumentace. Ostatně závěry, které správní orgány učinily ohledně možnosti přístupu
po cestě „za kompostem“, mají oporu i v ostatních důkazech založených ve spisu.
Z fotodokumentace vyplývá, že se jedná o travnatý svažitý pozemek bez zpevněného povrchu
a bez napojení na těleso silnice. Patrnost cesty na něm není ani zřetelná. Na tom nemůže nic
změnit ani skutečnost, že po uzavření předmětné komunikace začala být tato cesta nouzově
používána zejména uživateli objektu č. p. 107, kteří jinou možnost dostat se motorovými vozidly
k tomuto objektu nemají. Tento pozemek proto navenek dostal podobu užívané ceny jenom
v důsledku chování žalobkyně, která znemožnila průjezd po předmětné komunikaci
parc. č. 2306/4. Tato skutečnost proto nemůže jít z tohoto důvodu k tíži dosavadním uživatelům
předmětné komunikace. Není také důvod nevěřit závěru správních orgánů podpořenému
fotodokumentací, že spodní část cesty tvoří po většinu roku mokřina znemožňující i uvedené
nouzové užívání. Náhradní přístupová cesta sice nemusí být po stránce kvalitativní na shodné
úrovni s cestou původní, přesto by však měla v zásadě umožňovat stejný rozsah užívání a sloužit
stejnému účelu (užívání této cesty osobními automobily by bylo po většinu roku buď vůbec
nemožné, nebo se značnými obtížemi). Krajský soud má z uvedených důvodů za to, že ani tato
varianta přístupové cesty nemůže obstát.
Žalobkyně navrhovala jako přístupovou variantu i tzv. cestu „Jeřábník“, která byla
vybudována koncem minulého století, jež vede lesem po úbočí vrchu Velký Jeřábník, na kterou
je možno při splnění podmínek stanovených v čl. 3 odst. 5 Návštěvního řádu KRNAP,
tj. i z důvodu vlastnictví nemovitostí, vjíždět motorovými vozidly. Žalovaný správní orgán
dovodil, že možnost přístupu z této komunikace k objektům č. p. 105, 106, 107 a 361 není reálná.
Cesta je v nejbližším místě vzdálená od objektů více jak 100 m vzrostlým lesem a objekty
k ní tedy nemají přímé spojení. Tento správní orgán ve svém vyjádření ještě upřesnil vzdálenosti
jednotlivých budov od cesty tak, že jde o vzdálenosti od 120 do 190 m s hodnotou převýšení
od 50 do 75 m. Z leteckých snímků lze pak usoudit, že zatímco průsek tvořící cestu „Jeřábník“
je na nich dobře patrný, mezi touto cestou a shora uvedenými objekty se žádný obdobný
(třeba i užší) průsek, tedy ani cesta nenachází. V těchto místech je skutečně pouze vzrostlý les.
Jakýkoliv příjezd osobními automobily z cesty „Jeřábník“ k uvedeným objektům je za daného
stavu zcela vyloučen. Ani tato cesta tedy není přijatelnou přístupovou variantou.
Krajský soud dospěl k uvedeným závěrům přesto, že žalobkyně navrhovala provedení
místního šetření, k němuž však nedošlo. Silniční správní orgán odůvodnil takový postup tím,
že by se jednalo o nadměrné obtěžování účastníků řízení, neboť všichni situaci dobře znají
a shromážděné materiály poskytují dostatek informací pro vydání rozhodnutí. Žalovaný správní
orgán v odůvodnění rozhodnutí odkázal i na svoji prohlídku daného místa, kterou uskutečnil
dne 12. 4. 2012. Krajský soud za této situace zvažoval, zda je takové odůvodnění dostatečné
a zda není nutné, aby dokazování bylo v tomto směru doplněno např. místním šetřením
ve smyslu §54 správního řádu. S ohledem na zjištěný skutkový stav věci však nakonec dospěl
k závěru, že takového doplnění dokazování třeba není, neboť by to na výsledku věci nemohlo nic
změnit (skutkový stav věci je dostatečně prokázaný obsahem správního spisu). Krajský soud
má navíc za to, že není nejmenšího důvodu znehodnocovat a podceňovat závěry správních
orgánů, které jsou podloženy znalostí místních poměrů (§50 odst. 1 správního řádu). Kdo jiný
než pracovník silničního správního orgánu by měl lépe znát situaci v tom kterém místě své obce,
jež má možnost navštěvovat, ať už osobně či v rámci úřední činnosti, třeba v průběhu několika
desítek let.
Krajský soud dodal, že ve správním řízení, jehož předmětem je deklarace silničního
správního orgánu v tom smyslu, zda určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou
komunikací či nikoliv, řeší správní orgán toliko tuto otázku, nic jiného. Není tedy povinen
zabývat se dalšími otázkami souvisejícími s režimem provozu na veřejné účelové komunikaci,
jako např., zda vjezd motorovými vozidly na ni je v souladu zákonem o ochraně přírody a krajiny
(potažmo Návštěvním řádem KRNAP), zda v důsledku provozu na této komunikaci dochází
k poškození přilehlých nemovitostí např. domu č. p. 245 či zda vyústění této komunikace
odpovídá ČSN. Posouzení těchto otázek není předmětem tohoto řízení. Z tohoto důvodu
se žalobními námitkami směřujícími k těmto otázkám krajský soud zabývat nemusel
a ani nemohl. Žalobkyně musí své možnosti právních ochrany realizovat v jiných řízeních,
které je oprávněna iniciovat.
Krajský soud nakonec při svém rozhodování vyšel z koncentrační zásady vyplývající
z ust. §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. a z ust. §72 odst. 1 s. ř. s. Se zřetelem k tomu, že žalobou
napadené rozhodnutí nabylo právní moci dne 26. 5. 2012, nemusel se krajský soud zabývat
žalobními námitkami, s nimiž žalobkyně přišla až ve své replice ze dne 3. 4. 2013 a které nebyly
předmětem žaloby. Jednalo se o tyto námitky, které byly uplatněny až po uplynutí dvouměsíční
lhůty pro podání žaloby: absence zájmů správních orgánů, zda napojení předmětné komunikace
na silnici II/286 odpovídá ČSN, správní orgány neurčily předmětnou komunikaci správně,
neboť ji nedeklarovaly také na pozemku st. parc. č. 315/1, který je rovněž ve vlastnictví
žalobkyně a přes jehož cíp předmětná komunikace též prochází, obavy žalobkyně z možné
podjatosti pracovníků správních orgánů obou stupňů. Přestože tyto námitky byly vzneseny
opožděně a z tohoto důvodu nebylo povinností správního soudu se jimi zabývat, považoval
krajský soud za vhodné se k nim vyjádřit alespoň stručně obiter dictum. Ani jedna z uvedených
námitek však nebyla shledána důvodnou.
Vzhledem k tomu, že krajský soud žádné ze žalobních námitek nepřisvědčil, žalobu P. Š.
zamítl.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále
jen „stěžovatelka“), prostřednictvím svého zástupce Doc. JUDr. Milana Kindla, CSc., advokáta,
dne 30. 4. 2014 u Nejvyššího správního soudu kasační stížnost, kterou opřela o důvod uvedený
v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelka v kasační stížnosti brojí jen proti závěrům krajského soudu ohledně nutné
a ničím nenahraditelné komunikační potřeby jakožto podmínky pro vznik veřejně přístupné
účelové komunikace a poukazuje na to, že jednou z možností je právě „cesta za kompostem“,
jež sice také vede po jejím pozemku, ale ve významně větší vzdálenosti od jejího domu.
Veškerá omezení vlastnických práv musí mít nejen legitimní a zákonné cíle, ale současně
musí být činěna jen v nezbytné míře a nejšetrnějším způsobem z těch, jež ještě vedou ke svému
cíli tak, aby nedošlo k porušení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Jestliže tedy některý
ze způsobů omezení vlastnického práva ještě vede ke svému cíli, nelze jej odmítnout jen proto,
že sice jako menší zlo omezuje vlastnické právo méně, ale omezuje ho, a zvolit proto větší zlo
(vlastnické právo je omezováno tak jako tak). Příkaz k minimalizaci zásahů lze podle nálezu
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 451/2011 vyvodit z čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
podle něhož musí být vždy šetřena základní práva a svobody. Minimalizace zásahu (šetření
soukromých práv) se neprojevuje jen tím, zda je vlastnické právo omezeno nebo není, ale také
mírou tohoto omezení. Nelze připustit stav, že pokud je již třeba do soukromého práva
mocensky zasáhnout, je míra takového zásahu irelevantní. Krajský soud ale princip šetření
základních práv a svobod a s ním spojený princip minimalizace zásahů do těchto práv a svobod
nerespektoval.
Stěžovatelka ze shora uvedeného důvodu navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatelka poté dne 7. 5. 2014 doručila Nejvyššímu správnímu soudu prostřednictvím
nového zástupce Mgr. Víta Veselého, advokáta, doplnění kasační stížnosti proti již uvedenému
rozsudku krajského soudu, které opřela o důvody uvedené v ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
Nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
spatřuje stěžovatelka především ve vadném posouzení splnění podmínek pro existenci veřejně
přístupné účelové komunikace, deklarované rozhodnutím žalovaného správního orgánu,
a to mimo jiné v rozporu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, reprezentovanou nálezem
ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06. Podle toho nálezu „omezení vlastnického práva
k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka
na vlastníka a není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky
předchozími“. Tento právní názor ale platí jen tam, kde „dochází k převodu vlastnického práva
mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím,
že vlastnické právo je již takto omezeno“.
Stěžovatelka nabyla předmětný pozemek parc. č. 2306/4 v k. ú. Vítkovice v Krkonoších
v roce 2011 v dobrovolné veřejné dražbě vydražením od původního vlastníka České republiky,
za kterou hospodařily Lesy České republiky, s.p. se sídlem Hradec Králové. Je tedy nepochybné,
že předchozí vlastník byl veřejnou korporací (stát) a právo hospodaření vykonával státní podnik.
Předmětný pozemek byl ze strany státu navíc prodáván kvůli jeho nepotřebnosti a nevyužitelnosti
pro činnost státního podniku, z čehož logicky vyplývá i míra jeho zájmu o využívání pozemku
jako cesty jinými osobami. Před nabytím nemovitosti od státu nemohla o údajné existenci
předmětné komunikace ani vědět. V dražební vyhlášce tato skutečnost nebyla uvedena, v katastru
nemovitostí nebyla komunikace zanesena a v terénu byla pokryta neporušenou sněhovou
pokrývkou. Krajský soud tak svým rozhodnutím nerespektoval skutečnost nabytí předmětné
nemovitosti od veřejnoprávního subjekt (státu) a bez přiměřeného důvodu zvýhodnil vlastníky
sousedních nemovitostí.
Stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti opakuje argumenty uplatněné již v této stížnosti
ze dne 30. 4. 2014 ohledně nesprávného právního posouzení existence nutné a ničím
nenahraditelné komunikační potřeby pro zřízení pozemní komunikace (minimalizace zásahu
do vlastnického práva), které dále rozvíjí a dodává, že užívání komunikace „cesta za kompostem“,
vedené v násobně delší vzdálenosti od domu č. p. 245 bude mnohem méně zatěžující než užívání
cesty deklarované rozhodnutím žalovaného, která vede v bezprostřední blízkosti uvedeného
domu.
Průjezd automobilů, a to i terénních, na deklarované komunikaci v těsné blízkosti domu
způsobuje vibrace a otřesy, které dokládala znaleckým posudkem Doc. Ing. Valdemara
Kudrny CSc. Lze tudíž konstatovat, že krajský soud při svém rozhodování nerespektoval princip
šetření základních práv a svobod a s ním spojený princip minimalizace zásahu do těchto práv.
Liché jsou i argumenty odmítající vhodnost „cesty za kompostem“. Velký sklon a podmáčení
v době jarního tání a větších dešťů jsou skutečností společné všem cestám v dané lokalitě – strmě
stoupajících svahů údolí západních Krkonoš v nadmořské výšce cca 700 m. V případě dotčených
nemovitostí se jedná bezvýjimečně o objekty postavené v době, kdy motorová vozidla
neexistovala a jejich umístění bylo tehdy vybíráno na základě jiných kritérií než čisté dostupnosti
od veřejné komunikace (silnice). Ani při využití deklarované účelové komunikace nejsou všechny
dotčené nemovitosti dostupné všemi typy vozidel (zpravidla pouze terénními vozidly)
a i tak v závislosti na roční době a aktuálním počasí. Existenci komunikační potřeby je tedy nutno
dovozovat i z těchto hledisek, neboť ze žádného právního předpisu nelze dovodit existenci
subjektivního práva vlastníka nemovitosti na přístup motorovým vozidlem k veřejné komunikaci.
Stěžovatelka také namítá, že krajský soud nezrušil rozhodnutí žalovaného pro vady
při zjišťování skutkové podstaty, z níž žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel, ačkoliv tyto
vady v žalobě vytýkala, konkrétně neprovedení místního šetření, tj. důkazu ohledáním podle §54
správního řádu a neprovedení důkazů svědeckými výpověďmi podle §55 správního řádu.
Posouzení existence veřejně přístupné komunikace na jejím pozemku záviselo
na posouzení uspořádání vztahů v dané lokalitě (alternativní cesty, včetně jejich sjízdnosti,
podloží, povrchu, výškové poměry, vzdálenosti apod.). Podkladem tohoto posouzení byla mimo
jiné subjektivní prohlídka místa správním orgánem mimo jakýkoliv procesní režim, bez oznámení
účastníkům správního řízení. Správní orgán tímto postupem zjevně obcházel povinnosti,
které mu jinak vyplývaly z ust. §54 správního řádu, tedy vydat usnesení o provedení ohledání
na místě samém, toto usnesení doručit účastníkům, případně pozvat k účasti na ohledání
nestranné osoby. To, že správní řád umožňuje provedení i jiných, než vyjmenovaných důkazů,
ještě neznamená, že má být provádění procesně neupraveného typu důkazu pravidlem na úkor
důkazních prostředků výslovně upravených. To by bylo v rozporu se zásadou zákonnosti
a předvídatelnosti úkonů veřejné moci. Ohledání na místě samém s pečlivým protokolárním
zanesením objektivních vzdáleností a výškových poměrů v dané lokalitě, zejména s ohledem
na možnost alternativních cest, by na výsledku správního řízení mohlo mnohé změnit.
Obdobné platí i pokud jde o spokojení se s písemnými vyjádřeními účastníků řízení.
Rovněž výslechy těchto osob mohly mít rozdílný výsledek, pokud by měly tyto osoby vlastními
slovy při konfrontaci s konkrétními podklady (mapy, fotografie) popisovat skutečný historický
či současný stav a nikoliv pouze podepisovat připravené prohlášení. Zásada procesní ekonomie
nebo nezatěžování účastníků řízení nemůže být nadřazena povinnosti zjistit stav věci, o němž
nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního řádu). Krajský soud se však namísto zrušení
napadeného správního rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení spokojil s pouhou „prohlídkou
daného místa“ uskutečněnou dne 12. 4. 2012, jak je uvedeno v odůvodnění rozsudku na straně 18
s tím, že „doplnění dokazování třeba není, neboť by na výsledku nemohlo nic změnit“, Stejně
tak se krajský soud spokojil jen s konstatováním, že „správním orgánům lze jistě vytknout,
že neprovedly řádně svědecké výslechy uvedených osob; uvedený nedostatek ale dle krajského
soudu nezpůsobil nedostatečné či neúplné zjištění skutkového stavu věci“.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského
soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení, případě aby sám zrušil i napadené rozhodnutí
žalovaného správního orgánu.
Stěžovatelka nakonec dne 21. 5. 2014 doručila Nejvyššímu správnímu soudu
prostřednictvím svého zástupce Mgr. Víta Veselého, advokáta, další doplnění kasační stížnosti
proti již uvedenému rozsudku krajského soudu, které opřela o důvod uvedený v ust. §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelka je přesvědčena i o tom, že žalovaný správní orgán a po něm krajský soud
neměl dovodit naplnění ani prvního ze znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace,
a to existence dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§7 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích ve spojení s §2 odst. 1 téhož zákona).
Je tomu tak proto, že ve správním řízení a v řízení před krajským soudem uplatňovala
námitku zákazu jízdy motorových vozidel na území Krkonošského národního parku podle
zákona o ochraně přírody a krajiny a na jeho základě i podle Návštěvního řádu Krkonošského
národního parku. Tato námitka byla ale krajským soudem odmítnuta s tím, že „posouzení těchto
otázek není předmětem daného řízení“.
Nesporné je však to, že se předmětný pozemek nachází na území Krkonošského
národního parku, kde podle ust. §16 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny
je nezákonná veškerá dosavadní doprava motorovými vozidly po údajné pozemní komunikaci
na předmětném pozemku (komunikace není silnicí podle §5 zákona o pozemních komunikacích,
ani místní komunikací podle §6 téhož zákona ani místem vyhrazeným se souhlasem orgánu
ochrany přírody, kde je umožněna doprava). Zřetelnost cesty v terénu zvýrazněná kamenitou
navážkou přitom vychází z uvedeného nezákonného stavu (užívání pozemku pro provoz
motorových vozidel). Protiprávní jednání tedy nemůže požívat právní ochrany. Zásada odepření
této ochrany protiprávnímu stavu je bezpochyby jednou ze základních zásad právního státu.
Nelze také odhlédnout ani od další obecně přijímané zásady právního státu, kterou je požadavek
jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu. Napadený rozsudek krajského soudu ani předchozí
rozhodnutí žalovaného tak nemůže obstát při platnosti uvedených zásad právního státu. Je tomu
tak proto, že posouzením existence cesty na předmětném pozemku dochází výkonem veřejné
moci k autoritativnímu potvrzení nezákonného stavu, byť byl způsoben porušením zákona
o ochraně přírody a krajiny, jenž je však součástí právního řádu, i když sleduje jiný veřejný zájem
(ochrana životního prostředí). Nelze také argumentovat dobrou vírou uživatelů cesty, protože
její užívání pro provoz motorových vozidel je zakázáno právním předpisem, jehož případná
neznalost nemůže způsobit dobrou víru (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 3. 2006,
sp. zn. 21 Cdo 1403/2005).
Žalovaný Krajský úřad Libereckého kraje se ke kasační stížnosti stěžovatelky nevyjádřil,
ačkoliv s ní byl obeznámen.
Původní osoba zúčastněná na řízení společnost MENTEM, spol. s. r. o., ve svém
vyjádření ke kasační stížnosti především uvedla, že plně odkazuje na své předchozí vyjádření,
které učinila již dříve. Pokud jde o tzv. cestu „za kompostem“ je od samého počátku zřejmé,
že tato cesta jako alternativní cesta neexistuje. Je tomu tak proto, že tato část pozemku
je z důvodu terénních a permanentního zavodnění zcela nevhodná pro vytvoření odpovídajícího
alternativního přístupu k jejímu objektu. Jestliže však i stěžovatelka ve svém podání uznává,
že neexistuje alternativní komunikace, navrhuje společnost MENTEM, spol. s. r. o., aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost stěžovatelky odmítl, případně i zamítl (usnesením Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 6. 2014, č. j. 7 As 68/2014 – 80, které nabylo právní moci
dne 21. 7. 2014, bylo posléze rozhodnuto tak, že společnost MENTEM, spol. s. r. o. již není
osobou zúčastněnou na řízení z důvodu převodu nemovitosti, jejíž součástí je objekt č. p. 107).
Ing. K. K. (osoba zúčastněná na řízení) ve svém vyjádření uvedl, že považuje kasační
stížnost za neopodstatněnou. Přáním stěžovatelky je vytvořit alternativní cestu „za kompostem“,
kde je ale po většinu roku močál. Jelikož užívá nemovitost č. p. 361 v Krkonoších již 55 let
ví velmi dobře, kam není radno vůbec vstupovat. Není mu proto známo, z jakého důvodu
stěžovatelka spornou cestu uzavřela, když v době prohlídky před koupí objektu jasně viděla podle
vyšlapané cesty ve sněhu, že vedle jejího domu vede používaná cesta.
Mgr. V. K. a Mgr. M. V. (osoby zúčastněné na řízení) se nejprve připojili k vyjádření
původní osoby zúčastněné na řízení MENTEM, spol. s. r. o. a sami vznesli řadu námitek vůči
kasační stížnosti.
Nejprve namítli, že stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti vznáší některé námitky,
které neuplatnila ve správním řízení, ale až v rámci správního soudnictví. Stěžovatelka především
namítá nesoulad napadeného rozsudku krajského soudu s nálezem Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 268/06. Tento nález ale nelze v projednávané věci použít. Podstata nálezu
Ústavního soudu spočívá v tom, že nelze po vlastníkovi, jemuž byl majetek vydán v restituci,
aby proti své vůli a bez jakékoli náhrady, snášel omezení svého vlastnického práva dané obecným
užíváním jeho pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace, k němuž byl udělen souhlas
v době, kdy mu byl tento majetek protiprávně odňat. Citovaný nález tak sleduje zmírnění křivd
vzniklých restituentům v důsledku zestátnění a následného vrácení majetku státem. Stěžovatelka
ale nemovitosti koupila a získala je do vlastnictví ve stavu, v jakém byly v okamžiku udělení
příklepu. Kompletnost informací ze strany dražitele či původního vlastníka je však z hlediska
existence účelové komunikace zcela irelevantní. Pokud se přesto stěžovatelka cítila neúplností
informací v dražební vyhlášce poškozena, mohla uplatnit svá práva vůči původnímu vlastníkovi
či napadnout samotnou dražbu. Stěžovatelka tak nemůže násilně vynucovat změny v desetiletí
trvajícím pokojném stavu.
Cesta „za kompostem“ ve skutečnosti není žádnou cestou a sama stěžovatelka v kasační
stížnosti uvádí, že „pokud by komunikace vedoucí těsně u domu stěžovatelky začala být legálně
využívána…bylo by ztíženo vytvoření alternativní přístupové cesty za kompostem“. Vytvoření
tohoto alternativního přístupu by tedy vyžadovalo dohodu všech stran. Cesta „za kompostem“
je navíc v důsledku vlivu přírodních podmínek (podmáčenosti a sklonu svahu) při deštivém
počasí nebo jarním tání zcela nepoužitelná, což účelová komunikace, jejíž deklarace je předmětem
celého řízení, není.
Místní šetření a svědecké výslechy jsou pouze jedním z možných důkazních prostředků.
Stěžovatelka ostatně důkaz provedením svědeckých výpovědí ani nenavrhovala. Navíc všichni
účastníci řízení i zástupci silničních úřadů lokalitu znají. Přítomnost stěžovatelky nebo jakýchkoliv
jiných osob v rámci místního šetření by na této skutečnosti nemohla nic změnit. Vzhledem
k velikosti a přehlednosti dotčeného pozemku stěžovatelky nelze předpokládat, že by existence
jiné alternativní komunikace unikla zástupcům silničního úřadu.
Zcela účelové a absurdní je pak tvrzení stěžovatelky o tom, že účelová komunikace
nemohla vůbec vzniknout, neboť se nachází v Krkonošském národním parku a její využívání
bylo samo o sobě nezákonné od samého počátku, tj. od roku 1976, od kdy začal Ing. K. využívat
cestu k dopravě ke své rekreační nemovitosti.
Naprosto irelevantní je zjištění, od jaké doby začal Ing. K. cestu užívat, neboť ostatní
nemovitosti jsou velmi staré (č. p. 107 více jak 200 let) a jejich vlastníci předmětnou komunikaci
využívali již dříve. Využívali ji však i správci luk a lesů k obhospodařování pozemků za použití
potřebné techniky. Vyjádření Ing. K. tak mělo jen dokreslit situaci, že on osobně předmětnou
komunikaci využívá od roku 1976, což na druhé straně ale znamená, že musela existovat i před
tímto datem. Absurdní je také tvrzení stěžovatelky o tom, že nemovitosti neměly od počátku své
existence přístup k silnici, neboť s tímto tělesem musely být komunikačně spojeny již od svého
vzniku. K zamezení provozu na účelové komunikaci by bylo třeba, aby komunikace byla opatřena
značkou zákaz vjezdu, což nebylo a není. Běžnou praxí také je, že vlastníci nemovitostí mohou
žádat o výjimky a povolení k vjezdu. Rozporovaná účelová komunikace je navíc podle územního
plánu umístěna v zastavěném území, kde se s dopravní obslužností zcela jistě počítá.
Nejvyšší správní soud by proto měl kasační stížnost stěžovatelky odmítnout
jako nepřípustnou, případně zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti (§109
odst. 3, 4 s .ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vychází z úvah, které jsou podstatné
pro posouzení věci samé, jež jsou obdobné jako úvahy, z nichž vyšel krajský soud.
Zákon o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací,
které vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§2 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií,
a sice na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace (§2 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací,
které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou
být ve vlastnictví soukromých subjektů.
Podle ust. §7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích je účelovou
komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků
těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými
účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými
komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně - jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném
prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru
nebo objektu (§7 odst. 2).
Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní
komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní
komunikace (§2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové
pozemní komunikace vymezené v §7 odst. 1 věta první cit. zákona (resp. v §7 odst. 2 věta
první).
Pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace,
režim tzv. obecného užívání (§19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání
lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně
přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“
(cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006,
s. 303 - 304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto
komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích
a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99, dostupný na www.nssoud.cz). Právo
obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých
osob, není institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj
základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64, dostupný
na www.nssoud.cz).
Výkladem §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v minulosti opakovaně
zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak i Ústavní soud. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06
ze dne 9. 1. 2008 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), Ústavní soud mimo jiné konstatoval,
že vlastnické právo je omezitelné v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě
nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud
některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace
za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně
konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze proto vůbec hovořit
o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení §11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod (srov. obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2008,
č. j. 6 As 80/2006 – 105, dostupný na www.nssoud.cz).
Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo,
aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní
konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných
účelových komunikací definovaných v ust. §7 zákona o pozemních komunikacích,
v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání
pozemku jako komunikace (§19 zákona o pozemních komunikacích) a umožnit na něj veřejný
přístup. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického
práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje
skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními,
nikoli soukromoprávními.
Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní.
Jestliže však vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva
v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace,
které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil,
ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006,
sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit
jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci,
vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace,
v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Vznikne-li proto účelová komunikace,
je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace,
kteří nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Ústavní soud akceptuje v obecné rovině
názor Nejvyššího soudu (srov. rozsudek ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005), že omezení
vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé
přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas
udělen vlastníky předchozími.
Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání,
ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66, dostupný
na www.nssoud.cz).
Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové
komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle Ústavního
soudu se z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv jedná o nezbytnou
podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout
sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení
vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným
způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho,
že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší
tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně…“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu
ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251). Vedle nezbytné komunikační
potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku, jakožto veřejné
komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může
se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník
obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.", srov. Boh.
A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila
proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost,
že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci
nutnou." (Boh. A 10130/32).
Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99,
dostupný na www.nssoud.cz, vymezil z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního
soudu následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních
komunikací, které naplňují znaky vymezené v ust. §7 odst. 1 věta první zákona o pozemních
komunikacích: 1) účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně
vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace
vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas. V prvním případě nic
nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace aktivoval
režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí
nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky
„věnoval“ tuto komunikaci do veřejného užívání. Ve druhém případě je ale situace odlišná,
neboť zřízení a existence účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného
pozemku, případně vlastník o ní pouze neví a není s ní tedy výslovně srozuměn. Deklarace
existence účelové pozemní komunikace v tomto případě by představovala potvrzení nuceného
omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě veřejného přístupu každého na tuto
komunikaci, tj. její obecné užívání. V takovém případě je proto nutno postupovat
v souladu s ust. čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, za použití ústavně konformního
výkladu (k omezení vlastnického práva bez projevené vůle vlastníka lze veřejnoprávními
prostředky přistoupit pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu). Jednalo
by se totiž o neústavní zásah do vlastnického práva, není-li splněna, byť jen jedna z podmínek
možnosti jeho omezení.
Vyústěním uvedených úvah Nejvyššího správního soudu obsažených v rozsudku
ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99, je i právní věta, v níž je konstatováno,
že: „Předpokladem pro vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že určitá komunikace je veřejně přístupnou
účelovou pozemní komunikací ve smyslu §7 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, je mj. souhlas vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází. Není-li tento souhlas dán
nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní komunikace přistoupit
výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákonných znaků veřejně přístupné účelové pozemní
komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického
práva. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází
k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě
rozumně uvažovat“.
Podle krajského soudu bylo ve správním řízení prokázáno, že předmětná komunikace
sloužila po dlouhá desetiletí jako přístupová cesta pro vlastníky a uživatele objektů č. p. 105, 106,
107 a 361, stejně jako přístupová cesta pro zemědělskou a lesní techniku v případech, kdy nastala
potřeba obhospodařovat luční či lesní pozemky nacházející se za ní. V případě potřeby tak byla
tato cesta kdykoliv přístupná veřejnému užívání. Tato skutečnost byla po dlouhá léta
respektována nejen vlastníky pozemku, na němž se předmětná komunikace nachází (ať již to byl
Pozemkový fond nebo Lesy České republiky či jiný vlastník), ale rovněž všemi vlastníky objektů
nacházejících se v dané lokalitě, stejně i všemi uživateli předmětné komunikace. Tento stav byl
potvrzen především vyjádřeními Ing. K., M. P., rodiny P., M. Š. a M. H., jak to uvedl krajský soud
ve svém rozsudku. Vzhledem k tomu, že nebyl prokázán kvalifikovaný nesouhlas vlastníka
pozemku parc. č. 2306/4 se vznikem a uvedeným užíváním předmětné veřejně přístupné účelové
komunikace, došlo ke vzniku této komunikace.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ust. §106 odst. 1 s. ř. s. ukládá
stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést, z jakých důvodů
(skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky tohoto rozhodnutí
za nezákonné, a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.)
a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Činnost kasačního soudu
je tak ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního rozhodnutí a skutkové
a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí), a tento soud se musí omezit na zkoumání
napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu, k níž musí hledět z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších požadavcích proto musí
být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých stránkách má Nejvyšší správní
soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není povinen, ale ani oprávněn
sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Stěžovatelka ve své žalobě, ale i v kasační stížnosti především namítá, že žalovaný správní
orgán ani krajský soud neměly dovodit naplnění prvního ze znaků veřejně přístupné účelové
pozemní komunikace, kterým je existence dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly
a chodci ve smyslu ust. §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích ve spojení s ust. §2 odst. 1
téhož zákona. Je tomu tak proto, že se předmětný pozemek nachází na území Krkonošského
národního parku, kde je veškerá doprava motorovými vozidly, tedy i na předmětném pozemku,
nepovolená ve smyslu ust. §16 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny (účelová
komunikace není silnicí podle §5 zákona o pozemních komunikacích, ani místní komunikací
podle §6 téhož zákona ani místem vyhrazeným se souhlasem orgánu ochrany přírody,
kde je umožněna doprava).
Nejvyšší správní soud je však toho názoru, že krajský soud v souladu se zákonem vyslovil
závěr, že správní orgán v řízení vedeném podle ust. §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích pouze deklaruje existenci fakticky existujícího stavu a že proto není povinen
zabývat se otázkami souvisejícími s režimem provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci,
jako např. tím, zda vjezd motorovými vozidly na ni je v souladu se zákonem o ochraně přírody
a krajiny, potažmo Návštěvním řádem Krkonošského národního parku, které jsou vyhrazeny
jinému řízení, v němž se stěžovatelka může dovolat nápravy. Jinak řečeno, předmětem řízení
vedeného podle ust. §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je jen deklarace toho,
zda určitá pozemní komunikace splňuje vymezené znaky veřejně přístupné účelové komunikace
či nikoliv. Veřejně přístupná účelová komunikace proto nemůže být omezována jen na užití
silničními a jinými vozidly nebo jen na užití chodci. Taková komunikace je jako dopravní cesta
obecně určena k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§2 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích). Konkrétně se však může potom stát, že účelová komunikace bude využívána
zcela nebo převážně jen chodci, kteří se po ní mohou pohybovat bez jakéhokoliv omezení
zákona o ochraně přírody a krajiny nebo naopak. I z toho vyplývá, že je nutno rozlišovat vznik
veřejně přístupné účelové komunikace a režim provozu na této komunikaci, který se může měnit.
Ostatně i Správa Krkonošského národního parku ve zprávě ze dne 30. 1. 2012, zn. KRNAP
00690/2011, založené ve správním spise, sama připouští, že v případě neexistence reálné
možnosti sjezdu majitelů nemovitostí č. p 105, 106, 107 a 361 z komunikace „Jeřábník“ ke svým
objektům, bude jedinou možností dopravy k těmto objektům právě komunikace, o níž silniční
správní úřad rozhodoval a u které jako jediné by i nadále byla naplněna podmínka nutné
komunikační potřeby. Běžnou praxí také je, že vlastníci nemovitostí mohou žádat o výjimky
a povolení k vjezdu. Účelová komunikace je navíc podle územního plánu zřejmě umístěna
v zastavěném území, kde se s dopravní obslužností zcela jistě počítá.
V nyní souzené věci je třeba znovu také připomenout, že je-li veřejně přístupná účelová
pozemní komunikace v souladu s vůlí vlastníka zřízena, nemůže její vlastník jednostranným
vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání, jak je zřejmé i z ustanovení zákona o pozemních
komunikacích, která vážou regulaci provozu na uvedených komunikacích na rozhodnutí
příslušného orgánu, nikoliv na rozhodnutí vlastníka (§7 odst. 1 věta druhá, §24). K takové
regulaci nejsou oprávněni ani právní nástupci původního vlastníka. Vlastník komunikace,
která má znaky účelové komunikace, jež není v uzavřeném prostoru nebo objektu (§7 odst. 2
zákona o pozemních komunikacích), není ani při zřízení komunikace oprávněn omezit užívání
této komunikace na určitou skupinu subjektů, a vyloučit tak její obecné užívání. To neznamená,
že vlastník by byl zbaven možnosti provoz na účelové komunikaci regulovat, případně
komunikaci zcela uzavřít; může tak však učinit jen na základě rozhodnutí příslušného správního
orgánu. Silniční správní orgán se zde zabývá otázkou, zda a případně jakým způsobem je možné
zmírnit již existující omezení vlastnického práva spočívající v existenci účelové pozemní
komunikace na pozemku ve vlastnictví jiného. Důvody k úpravě nebo omezení veřejného
přístupu mohou být různé, vždy se však vztahují k problematice přístupu veřejnosti na tuto
komunikaci (např. omezení vjezdu vozidel určitého typu či nad určitou hmotnost). I zde ovšem
platí ústavně konformní potřeba aplikace zásady proporcionality.
Stěžovatelka ve své kasační stížnosti a v prvním doplnění tohoto mimořádného
opravného prostředku brojí i proti závěrům krajského soudu, které vyslovil ohledně existence
nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby jakožto podmínky pro vznik veřejně
přístupné účelové komunikace, ale jen ve vztahu k „cestě za kompostem“, která také vede
po jejím pozemku, ale ve významně větší vzdálenosti od jejího domu. Jinak řečeno, stěžovatelka
v kasační stížnosti namítá nerespektování zásady minimalizace zásahu do vlastnického práva
ze strany krajského soudu.
Jen v tomto rozsahu a z tohoto důvodu (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.) proto mohl Nejvyšší
správní soud přezkoumávat opodstatněnost uvedené námitky.
Nejvyšší správní soud má za to, že tzv. cesta „za kompostem“ není v dané lokalitě
k předmětné komunikaci alternativou, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám
k území ještě rozumně uvažovat.
Závěry, které správní orgány učinily na místě samém ohledně možnosti přístupu
po cestě „za kompostem“, mají oporu i v ostatních důkazech založených ve spisu.
Tak z provedené fotodokumentace vyplývá, že tzv. cesta za kompostem je travnatým svažitým
pozemkem bez zpevněného povrchu a bez napojení na těleso silnice. Patrnost cesty na tomto
pozemku není ani zřetelná. Není také žádného důvodu nevěřit závěru správních orgánů,
že spodní část cesty tvoří po většinu roku mokřina znemožňující nejen dále uvedené nouzové
užívání, ale i pěší průchod a přechod. Náhradní přístupová cesta nemusí být sice po stránce
kvalitativní na shodné úrovni s cestou původní, přesto by však měla v zásadě umožňovat stejný
rozsah užívání a sloužit stejnému účelu. Tento úlohu rozhodně cesta „za kompostem“ nesplňuje.
Užívání cesty osobními automobily by bylo po většinu roku buď vůbec nemožné,
nebo se značnými obtížemi. To samé platí i pokud jde o pěší průchod a přechod. Krajský soud
má pravdu v tom, že na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že po uzavření
předmětné komunikace byla cesta „za kompostem“ nouzově užita zejména uživateli objektu
č. p. 107, kteří jinou možnost dostat se motorovými vozidly k tomuto objektu nemají. Tato
skutečnost proto nemůže jít k tíži dosavadním uživatelům předmětné komunikace. Stejné
okolnosti v podstatě uvedly osoby zúčastněné na řízení Mgr. V. K. a Mgr. M. V., ale též bývalá
osoba zúčastněná na řízení společnost MENTEM, spol. s. r. o., které se shodly v tom, že cesta
„za kompostem“ je pod vlivem přírodních podmínek (podmáčenosti a sklonu svahu)
při deštivém počasí nebo při jarním tání zcela nepoužitelná. Veřejně přístupná účelová
komunikace, jejíž deklarace je předmětem celého řízení, proti níž stěžovatelka brojí, však
nepoužitelnou komunikací není. Krajský soud má z uvedených důvodů právem za to, že tato
varianta přístupové cesty rozhodně nemůže obstát.
Pokud není dána alternativa této cesty k předmětné komunikaci, nelze krajskému soudu
vytýkat porušování principu minimalizace zásahu do práv stěžovatelky, spočívajícím
ve stěžovatelkou tvrzených vibracích a otřesech domu č. 245 v důsledku jízd automobilů
po veřejně přístupné účelové komunikaci. Tento stav je za uvedené situace třeba řešit
podle ust. §7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích rozhodnutím silničního
správního orgánu (např. omezením vjezdu vozidel určitého typu či nad určitou hmotnost).
Nelze ovšem ani nevidět to, že předmětná účelová komunikace je využívána podle vyjádření
žalovaného správního orgánu zcela minimálně (v době rekreace a příznivých klimatických
podmínek do deseti jízd za den podél kratší strany domu), kdežto po silnici II/286 projede denně
cca 400 vozidel za den, a to i nákladních.
Stěžovatelka v kasační stížnosti, resp. v prvním doplnění kasační stížnosti také namítá
nesprávnost právního posouzení existence souhlasu vlastníka pozemku se zřízením pozemní
komunikace krajským soudem, s ohledem na nabytí předmětné nemovitosti od veřejnoprávního
subjektu, a to s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06.
Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že takový žalobní důvod není v žalobě
ze dne 3. 7. 2012 vůbec namítán.
Podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné
důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
Z pohledu přezkumu Nejvyšším správním soudem jde tu o nový právní důvod,
který stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáváno, ač tak učinit mohla. Takový důvod kasační stížnosti je v uvedeném rozsahu
nepřípustný (§104 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, dostupném na www.nssoud.cz, vyslovil, že: „Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s.
in fine brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné.
Ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. naproti tomu brání tomu, aby se poté, co bylo vydáno přezkoumávané
rozhodnutí, uplatňovaly skutkové novoty. K takto uplatněným novým skutečnostem soud při svém rozhodování
nepřihlíží“. Nadto je třeba též konstatovat, že v textu této námitky je poněkud zaměňován
nesouhlas stěžovatelky s užíváním pozemku cizími osobami poté, co začala koupí nabytý
pozemek užívat, s nesouhlasem stěžovatele pokud jde o vznik veřejně přístupné účelové
komunikace.
Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že stejné závěry platí, i pokud jde o námitku
kasační stížnosti, v níž stěžovatelka vytýká neprovedení svědeckých výpovědí správními orgány
a nevyvození odpovídajícího závěru z této vady řízení správním soudem. Také tato námitka
nebyla vznesena stěžovatelkou v žalobě, ale poprvé až v kasační stížnosti. Takový důvod kasační
stížnosti je rovněž nepřípustný s poukazem na ust. §104 odst. 4 s. ř. s. a citovanou judikaturu
k uvedené problematice, neboť stěžovatelka popsanou výtku mohla vznést již v žalobě.
Pokud pak jde o námitku kasační stížnosti ohledně neprovedení důkazu ohledáním
předmětné nemovitosti na místě samém, v níž stěžovatelka vytýká správním orgánům nevyhovění
její žádosti, aby provedly místní šetření, je třeba říci, že k prvnímu uplatnění nesouhlasu,
resp. jen stesku na tento postup došlo v rozporu s ust. §71 odst. 2 s. ř. s. až po uplynutí
dvouměsíční lhůty pro podání žaloby, tedy opožděně (žalobou napadené rozhodnutí správního
orgánu ze dne 27. 4. 2012 bylo stěžovatelce doručeno dne 3. 5. 2012, nabylo právní moci
dne 26. 5. 2012, a poukaz stěžovatelky na postup správních orgánů byl toliko zmíněn v podání
ze dne 24. 9. 2012 u Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, a to ještě
jen ve vyjádření stěžovatelky jako žalobkyně k vyjádření žalovaného, tedy ani v žalobním podání).
Řádná námitka ohledně neprovedení důkazu ohledáním tak nebyla uplatněna v souladu s ust. §71
odst. 2 s. ř. s., ale až v kasační stížnosti. Důsledek takového postupu stěžovatelky je ten,
že kasační stížnost je v uvedeném rozsahu nepřípustná.
Nic na nepřípustnosti a opožděnosti námitky kasační stížnosti nemění ani fakt,
že se krajský soud v odůvodnění svého rozsudku zdařile vypořádal s uvedenou problematikou.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů zamítl kasační stížnost stěžovatelky směřující
proti napadenému rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 4. 2014,
č. j. 30 A 16/2013 – 128, (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání,
protože mu takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 s. ř. s., za použití ust. §120 s. ř. s.
Stěžovatelka ve věci úspěch neměla a podle obsahu spisu úspěšnému správnímu orgánu nevznikly
žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, protože jim správní
soud neuložil žádnou povinnost, kterou by měly splnit (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2014
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu