ECLI:CZ:NSS:2010:7.AS.71.2010:97
sp. zn. 7 As 71/2010 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Mgr. T. N.,
zastoupen Mgr. Josefem Liscem, advokátem se sídlem Severní 1194, Ostrov, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 5. 2010, č. j. 57 Ca
76/2008 – 54,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 5. 2010, č. j. 57 Ca 76/2008 – 54,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 5. 2010, č. j. 57 Ca 76/2008 – 54, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Karlovarského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 8. 7. 2008, č. j. 1521/RR/08/Par, kterým
bylo zčásti změněno a zčásti potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu v Nejdku (dále jen stavební
úřad) ze dne 2. 4. 2008, č. j. SÚ 1250-P/2/07-2/07/Sa, o uložení pokuty za správní delikty podle
ust. §180 odst. 1 písm. n) a f) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) ve výši 150 000 Kč. Krajský soud
v odůvodnění rozsudku zejména uvedl, že stavební úřady obou stupňů vzaly v úvahu,
že se jednalo o první správní delikt stěžovatele, a proto uložily pokutu v rámci dolní hranice
zákonné sazby. Stavební úřady rovněž nepochybily, když na jedné straně vzaly v úvahu okolnost,
že pokuta musí mít preventivní účinek jak vůči stěžovateli, tak i ostatním stavebníkům,
ale zároveň si musí zachovat účinek represivní. Musí být totiž i výstrahou pro stěžovatele,
aby napříště respektoval stavební zákon. Uložená pokuta tedy odpovídá závažnosti správních
deliktů, včetně jejich společenské nebezpečnosti. Krajský soud v této souvislosti zčásti poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2005, č. j. 4 As 47/2004 - 87,
www.nssoud.cz. Krajský soud nezjistil, že by trest byl uložen stěžovateli ve zjevně nepřiměřené
výši. Stěžovatel již před zahájením jednotlivých staveb věděl, že nejdříve je nutné dosáhnout
změny územního plánu obce Nové Hamry, a přesto stavby provedl v nezastavitelném území
obce Nové Hamry před schválením změny územního plánu obce. Stěžovatel nemohl vědět,
zda jeho požadavek na změnu územního plánu obce bude schválen. Dopustil se dvou správních
deliktů. V odůvodnění rozhodnutí krajský soud, a před ním i stavební úřad, vysvětlili důvody
k uložení pokuty ve výši 150 000 Kč. Jejich správní uvážení o konkrétní výši pokuty mělo oporu
v mezích uvedených v ust. §182 odst. 2 stavebního zákona.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž namítal,
že se domníval, že bude změna územního plánu odsouhlasena v přislíbeném termínu, neboť
v průběhu projednávání změny územního plánu nevznikly ze strany dotčených orgánů státní
správy žádné námitky ani připomínky dalších účastníků schvalovacího řízení. Z tohoto důvodu
byly také zahájeny předčasné přípravné práce pro zajištění zkušebního provozu v průběhu sezóny
2007/2008, neboť bylo nutné vlek povinně vyzkoušet za zimních podmínek, což vyžadoval
Drážní úřad. Přenosný vlek je mobilního charakteru, sloupy jsou kotveny přes ocelový kříž
kovovými jehlami, dolní stanice je zajištěna ocelovými táhly, kotvenými ke 3 betonovým patkám,
které jsou součástí zařízení a lze je s vlekem demontovat. V současné době došlo k projednání
změny a schválení územního plánu podle předchozího příslibu. Zpoždění projednání změny
a schválení územního plánu nemohl stěžovatel ovlivnit. Uvedené přípravné práce byly součástí
jeho podnikatelského záměru na provozování lyžařských vleků a doplňkových sportovně
rekreačních aktivit, což je základ projektu, který má doplnit infrastrukturu cestovního ruchu
v obci a vytvoření konkurenčního prostředí rozšířením a zlepšením nabízených služeb zejména
pro děti a lyžaře začátečníky. Podle stěžovatele se jedná o projekt společensky žádoucí a obcí
podporovaný, neboť přispívá k aktivnímu sportovnímu využití času dětí a mládeže a navíc
pokrývá dlouhodobou poptávku po provozování výuky lyžování. Nezapomíná ani na další
skupiny zájemců, například se jedná o aktivity pro seniory, lyžařskou školu běžeckého lyžování,
nabídku zimní turistiky na sněžnicích. Jedná se tedy o nabídku služeb v regionu naprosto
chybějících. Stěžovatel zdůraznil, že zastupitelstvo obce již dne 18. 1. 2006 tento projekt, včetně
podnikatelského záměru, odsouhlasilo a následně zapracovalo do Plánu rozvoje obce na období
2007 - 2013. Celý tento obecně prospěšný projekt je financován ze zdrojů stěžovatele, přičemž
letošní investice činí 1,2 miliónu Kč. Vzhledem k výše uvedenému uložená pokuta rozhodně
neodpovídá závažnosti a společenské nebezpečnosti údajného správního deliktu, subjektivní
stránce a skutkovému ději, zejména s přihlédnutím k obecnému společenskému zájmu na jeho
projektu v obci Nové Hamry. Proto stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení
věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svém právním názoru
uvedeném v jeho rozhodnutí a ztotožňuje se s rozsudkem krajského soudu. Krajský úřad dále
odkázal na své vyjádření k žalobě a navrhl, aby kasační stížnost byla zmítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pokuta ve výši 150 000 Kč byla stěžovateli uložena za spáchání správního deliktu podle
ust. §180 odst. 1 písm. n) stavebního zákona, kterého se dopustil tím, že od srpna do
18. 10. 2007 provedl v nezastavěném území obce Nové Hamry bez stavebního povolení novou
stavbu lyžařského vleku a stavbu dvou dřevěných přechodových můstků přes Bílý potok,
vše na pozemcích p. č. 1402/1, 1406, 1639/1 a 2188/23 v k. ú. Nové Hamry a dále za spáchání
správního deliktu podle ust. §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, kterého se dopustil
tím, že od srpna do 18. 10. 2007 provedl v nezastavěném území obce Nové Hamry stavbu dvou
dřevěných přízemních staveb o rozměrech 3,9 x 3 m a výšce 3,9 m se zastřešením sedlovou
střechou na pozemku p. č. 1639/1 v k. ú. Nové Hamry bez územního rozhodnutí.
V prvostupňovém rozhodnutí stavební úřad odůvodnil výši pokuty tím, že jednak přihlédl
k doznání stěžovatele a ke skutečnosti, že se jedná o jeho první správní delikt a jednak přihlédl
také k důvodům, pro které byla stavba zahájena a ke skutečnosti, že stěžovatel od samého
počátku jednání s Obecním úřadem v Nových Hamrech, a poté na stavebním úřadě, která
se datují již z roku 2005, kdy konzultoval sportovní a stavební záměr v uvedené lokalitě, tedy ještě
před samotným zadáním změny územního plánu, věděl, že uvedenou stavbu lze umístit
a realizovat jen na základě změny územního plánu Obce Nové Hamry, která jeho žádosti vyšla
vstříc, a zejména také přihlédl ke skutečnosti, že přes všechny tyto okolnosti stavbu zahájil
a zrealizoval zcela svévolně bez stavebního povolení a z důvodů blížícího se zajištění provozu
zimní sezóny 2007/2008, jak je uvedeno v protokolu, a to vše pro svůj osobní prospěch
ve své podnikatelské činnosti, a nevyčkal řádného ukončení schvalovacího řízení a řízení
o umístění a povolení stavby, což stavební úřad považoval za závažné porušení stavebního
zákona. Jelikož se jedná o pokutu za více správních deliktů projednávaných ve společném řízení,
byla pokuta analogicky uložena podle ust. §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů, tj. za správní delikt nejpřísněji postižitelný.
V rozhodnutí o odvolání stěžovatele krajský úřad zopakoval důvody, které vedly stavební
úřad k uložení pokuty a dále uvedl, že je nesporné, že provedením stavby lyžařského vleku a dvou
dřevěných můstků v nezastavěném území obce Nové Hamry došlo k protiprávnímu jednání,
které je poměrně závažným porušením stavební kázně a za které zákon stanoví nejvyšší pokutu
až do výše 2 000 000 Kč. Provedením dvou dřevěných přízemních staveb byl proto spáchán
správní delikt podle ust. §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, za který je v ust. §181 písm. b)
stavebního zákona stanovena pokuta až do výše 500 000 Kč. Krajský úřad dodal, že výše postihu
musí být taková, aby si zachovala preventivní účinek nejen vůči delikventovi, ale i vůči ostatním
adresátům stejných zákonných povinností. Jde-li o finanční postih za závažné porušení stavební
kázně, musí být znatelný v majetkového sféře delikventa, tedy nikoli pro něho zanedbatelný,
a tak musí v sobě nutně obsahovat i represivní složku. Pokuta se ukládá za nejpřísněji postižitelný
správní delikt. V dané věci byla pokuta uložena podle §181 písm. d) stavebního zákona.
Stěžovatel v kasační stížností namítal nesprávné posouzení právní otázky soudem,
tj. důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž nesprávnost právního posouzení
spatřuje v tom, že krajský soud neshledal jemu uloženou pokutu zjevně nepřiměřenou.
Podle ust. §182 odst. 2 stavebního zákona se má při určení výše pokuty přihlížet
k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek je součástí posouzení zákonnosti
přezkoumávaného správního rozhodnutí. S. ř. s. ovšem i za situace, kdy správní orgán zákonné
meze nepřekročil a výši pokuty řádně zdůvodnil, dává soudu zvláštní oprávnění moderovat výši
pokuty. To vyplývá z ust. §78 odst. 2 s. ř. s., podle něhož, rozhoduje-li soud o žalobě proti
rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody
pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit
od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě
skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním
v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
Z citovaného ustanovení vyplývá, že moderační právo má místo pouze tam, kde je postih
za spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený (srov. rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003 - 48, publikovaný pod č. 560/2005 Sb. NSS). Nejvyšší
správní soud dále konstatuje, že ukládání trestu je založeno na dvou základních principech –
principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Soud v rámci moderačního práva zkoumá,
zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto ke všem
specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán pro pachatele
takový druh trestu a v té výměře, která splní účel trestu a není zjevně nepřiměřená.
Mezi hlediska individualizace trestu v dané věci patří zejména závažnost správního
deliktu, význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsob spáchání
správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Při posuzování konkrétní
závažnosti správního deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především
intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů
v konkrétním případě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2008,
č. j. 4 As 37/2007 – 119, www.nssoud.cz).
Podle ust. §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona se podnikající fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že provádí činnosti, ke kterým je třeba územní rozhodnutí, bez tohoto
rozhodnutí nebo v rozporu s ním, popřípadě bez územního souhlasu anebo v rozporu
s ním nebo provádí činnosti územním rozhodnutím zakázané.
Podle ust. §180 odst. 1 písm. n) stavebního zákona se podnikající fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že provádí bez stavebního povolení (§115), veřejnoprávní smlouvy (§116)
nebo certifikátu autorizovaného inspektora (§117) anebo bez ohlášení stavbu nebo její změnu
v chráněném území nebo v ochranném pásmu anebo na nezastavitelném pozemku nebo
v nezastavěném území.
V daném případě dospěly správní orgány k závěru, že stěžovatelovo jednání lze považovat
za závažné porušení stavební kázně. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že citovaná ustanovení
stavebního zákona nechrání pouze stavební kázeň, ale ochraňují i další zájmy chráněné stavebním
zákonem, jako je například zájem na ochraně životního prostředí, veřejného zdraví, vytváření
podmínek pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území. Rovněž nelze
přehlédnout, že citovaná ustanovení se vztahují na veškeré stavby a činnosti, tedy i na průmyslové
stavby, liniové stavby a jiné stavby velkého rozsahu. S ohledem na to zákonodárce stanovil
vysokou horní hranici zákonného rozmezí pokuty za tyto správní delikty až do výše
2 000 000 Kč, aby bylo možné v rámci individualizace trestu přihlédnout k rozsahu a charakteru
„nepovolené“ stavební činnosti a k intenzitě skutkových okolností, s jakou došlo k porušení
právem chráněných zájmů v konkrétním případě.
Nejvyšší správní soud se v dané věci neztotožňuje se závěrem krajského soudu,
že uložená pokuta odpovídá závažnosti správních deliktů, včetně jejich společenské
nebezpečnosti. Závažnost a společenskou nebezpečnost správních deliktů stěžovatele zásadně
snižuje především skutečnost, že došlo pouze k porušení stavební kázně (tedy k porušení řádného
plnění povinností stanovených stavebním zákonem), ale nikoliv k porušení dalších
vyjmenovaných chráněných zájmů, neboť zastupitelstvo obce Nové Hamry dne 30. 1. 2008
schválilo změnu č. 5 územního plánu sídelního útvaru obce Nové Hamry, kterou bylo povoleno
rozšíření sportovní, především zimní, rekreace v obci (lyžařská škola stěžovatele), a následně byla
vydána i další potřebná rozhodnutí podle stavebního zákona (územní rozhodnutí a stavební
povolení). Vzhledem k tomu, že dodržování stavební kázně je především prostředkem k ochraně
výše uvedených zájmů, lze konstatovat, že pouhé porušení stavební kázně (bez narušení jiných
zájmů) nemá zpravidla vysokou společenskou nebezpečnost. I když lze jistě souhlasit s krajským
soudem, že stavby, které vyžadují podle stavebního zákona územní rozhodnutí, stavební povolení
či ohlášení stavebnímu úřadu, nelze zahájit bez těchto rozhodnutí stavebního úřadu a spoléhat
se na to, že t ato rozhodnutí budou vydána dodatečně, protože jinak by byla podstatná část
ustanovení stavebního zákona zbytečná. V daném případě je však třeba dále přihlédnout jako
k polehčující okolnosti i k tvrzení stěžovatele, že měl tento projekt odsouhlasen zastupitelstvem
obce Nové Hamry již dne 18. 1. 2006 a že měl s obcí Nové Hamry nájemní smlouvu
k pozemkům, přičemž předmětem užívání měla být realizace jeho projektu. Rovněž nelze
odhlédnout od skutečnosti, že projekt stěžovatele je společensky žádoucí a obcí Nové Hamry
podporován.
Závažnost a společenskou nebezpečnost deliktu spočívajícího ve stavbě vleku a dvou
dřevěných přechodových můstků určených pro přejezd lyžařů přes terénní sníženinu s korytem
Bílého potoka u dolní stanice vleku rovněž výrazně snižuje konkrétní charakter těchto staveb.
Nejvyšší správní soud se ve výsledku ztotožňuje se závěry správních orgánů, že vlek toho typu,
který postavil stěžovatel, není přenosnou, nýbrž toliko přemístitelnou stavbou, a to proto,
že je napevno přichycen k podkladu a nelze jej přemístit prostým odnesením či odvezením, nýbrž
teprve po – byť velmi jednoduše proveditelné – demontáži spočívající v oddělení od podkladu.
V zásadě totéž platí i pro oba přechodové můstky. Podstatné zde ovšem je, že míra
jednoduchosti, s níž může být vlek daného typu demontován a přemístěn do jiné lokality,
jej přibližuje charakteru přenosné stavby. Podstatné je rovněž, že daný typ vleku je montován
tak, že to znamená jen minimální zásahy do podkladu, do něhož je umístěn a v němž jsou
upevněny mezilehlé podpěry oběžného lana i horní (vratná) a dolní (poháněcí) stanice. Zásah
tvoří jen vetknutí trnů či malých betonových patek do podkladu, tedy úkon jen minimálně měnící
či poškozující podklad (travnatou plochu) a umožňující narušení podkladu velmi jednoduše
odstranit a napravit. Rovněž přechodové můstky tvořené prkennými koryty umístěnými
na podpěrách z klád vetknutých do podkladu jsou jednoduše demontovatelné a přemístitelné
jinam vytažením klád, tvořících podpěry, z podkladu. Jestliže tedy stěžovatel měl za to, i
s ohledem na konzultace, které k tomu vedl, že vlek s doplňkovou konstrukcí přechodových
můstků má charakter přenosné stavby, byla jeho úvaha sice nesprávná, nicméně nikoli zcela
mimo objektivní realitu. I tato skutečnost, tedy jeho subjektivní přesvědčení, sice nesprávné,
avšak nikoli absurdní, že instaluje v případě vleků a přechodových můstků přenosnou stavbu,
snižuje zásadním způsobem závažnost správního deliktu, jehož se dopustil, neboť ukazuje,
že protiprávního jednání se dopustil v dobré víře, byť nesprávné, v legalitu přinejmenším části
svého jednání.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že pokuta ve výši 150 000 Kč uložená
stěžovateli byla vzhledem k souhrnu výše uvedených skutečností zjevně nepřiměřená. I když byla
stěžovateli uložena pokuta při dolní hranici zákonného rozmezí, jedná se o pokutu zhruba
o řád vyšší než ta, která by byla v daném případě přiměřená. Nejvyšší správní soud
k preventivnímu účinku trestu dodává, že i když při ukládání trestu působí uložená pokuta
výchovně nejen vůči delikventovi, ale i vůči ostatním adresátům stejných zákonných povinností
(generální prevence), je třeba přistupovat ke každému jednotlivému případu nanejvýš
individuálně, mimo jiné i se zohledněním majetkových poměrů delikventa (viz k tomu usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133,
publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS) a vždy posuzovat, v jaké míře bylo konkrétní jednání
pachatele způsobilé narušit zájmy chráněné zákonem a jak zavrženíhodné bylo jeho jednání
i s ohledem na míru a povahu zavinění, šlo-li o zaviněné jednání.
Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že i když stěžovatel navrhoval i upuštění od trestu,
nelze tomuto návrhu vyhovět, neboť stěžovatel věděl, že nejdříve je nutné dosáhnout změny
územního plánu obce Nové Hamry, a přesto začal s přípravou svého projektu. Určitou sankci,
avšak výrazně nižší, než jaká mu byla uložena, si proto zaslouží.
Nejvyšší správní soud proto shledal nesprávnost právního posouzení krajského soudu
v tom, že krajský soud nesnížil stěžovateli uložený trest, ač k tomu byly splněny zákonem
stanovené podmínky, neboť uložená pokuta byla zjevně nepřiměřená.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110 odst. 1,
3 s. ř. s.). Krajský soud tedy v souladu se závěry shora vyslovenými provede moderaci sankce.
Ve věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle
něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2010
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu