ECLI:CZ:NSS:2019:7.AZS.336.2018:70
sp. zn. 7 Azs 336/2018 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobců: a) S. M. N., b) N. J.
I., žalobkyně a) zast. Mgr. Gabrielou Kopuletou, advokátkou se sídlem Havlíčkova 1043/11,
Praha 1, proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se
sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 6. 2018, č. j. KRPA-
88531-42/ČJ-2018-000022, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 13. 7. 2018, č. j. 13 A 66/2018 - 29,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2018, č. j. 13 A 66/2018 - 29,
se zrušuje.
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne
1. 6. 2018, č. j. KRPA-88531-42/ČJ-2018-000022, se zr u š u je a věc se v rac í žalované
k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků n em á p ráv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovené zástupkyni žalobkyně a) se p ř i zn áv á odměna a náhrada hotových
výdajů ve výši 6 800 Kč. Tato částka bude vyplacena Mgr. Gabriele Kopuleté, advokátce
se sídlem Havlíčkova 1043/11, Praha 1, z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Policie ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy (dále jen „žalovaná“) v záhlaví
uvedeným rozhodnutím rozhodla podle §124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“), o prodloužení doby zajištění žalobkyně a) o 90 dnů; žalobkyně byla
zajištěna podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
[2] Proti rozhodnutí žalované podali žalobci žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“). Ten žalobu žalobce b) odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. c)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), neboť rozhodnutím žalované bylo rozhodnuto pouze o prodloužení zajištění
žalobkyně a) a žalobce b) nebyl účastníkem řízení. Žalobu žalobkyně a) soud zamítl jako
nedůvodnou. Žalovaná totiž dostatečně odůvodnila, proč nepostačovala původně stanovená
doba zajištění, a to tím, že žalobkyně a) neměla cestovní doklad, a proto bylo nutné zajistit
náhradní; za tímto účelem musela být nejdříve ověřena totožnost žalobkyně a) na zastupitelském
úřadu. Žalovaná zároveň uvedla, že již podnikla kroky k ověření totožnosti a zajištění náhradního
cestovního dokladu, a proto existoval reálný předpoklad, že správní vyhoštění bude realizováno.
Městský soud se s tímto hodnocením ztotožnil, neboť chybějící cestovní doklad podle judikatury
není důvodem znemožňujícím vycestování, přičemž irácké velvyslanectví s orgány policie,
spolupracuje, byť pomalu. Správní vyhoštění proto nebylo možné považovat za nerealizovatelné.
Ze skutečnosti, že k vydání náhradního cestovního dokladu ze strany iráckého velvyslanectví
v posledních letech dochází pouze tehdy, pokud dotčené osoby požádají o dobrovolný návrat,
pak nelze předjímat konkrétní postup velvyslanectví v případě žalobkyně a), a tedy ani dovozovat,
že její správní vyhoštění je nerealizovatelné.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[3] Žalobkyně a) (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Prodloužení zajištění bylo
nezákonné, neboť u ní nehrozilo nebezpečí maření či ztěžování výkonu správního vyhoštění.
Pouhé překročení státní hranice bez cestovního dokladu a následný neoprávněný pobyt na území
členských států EU nelze považovat za dostatečný důvod svědčící o takovém nebezpečí. Toto
nebezpečí nelze dovozovat ani z jejího vyjádření, že jejím cílovým státem bylo Německo.
Zajištění lze prodloužit, pouze pokud existuje reálný předpoklad, že cizinec může být v době
trvání zajištění skutečně vyhoštěn, a pokud orgány státu činí všechny nezbytné kroky k realizaci
správního vyhoštění. Tyto podmínky splněny nebyly, neboť náhradní doklad totožnosti se již
několik let dařilo zajistit pouze iráckým občanům, kteří požádali o dobrovolnou repatriaci,
což stěžovatelka neučinila; nadto uvedla, že měla v úmyslu požádat o azyl, což dále snižovalo
pravděpodobnost realizace správního vyhoštění. Žalovaná rovněž neuvedla, jaké konkrétní kroky
musela k realizaci správního vyhoštění provést, ani jakými úvahami se při stanovování doby
zajištění řídila.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že zajištění stěžovatelky bylo 9. 8. 2018
ukončeno, neboť zanikl důvod pro zajištění [§127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců].
Navrhla proto, aby soud řízení o kasační stížnosti zastavil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Soud neshledal důvodnou stěžovatelčinu námitku, že prodloužení jejího zajištění bylo
nezákonné, neboť u ní nehrozilo nebezpečí maření či ztěžování výkonu správního vyhoštění.
Podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je možné zajistit cizince, pokud je nebezpečí,
že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména tím, že v řízení uvedl
nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit
nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání. Stěžovatelka byla zadržena, když bez cestovních
dokladů cestovala ukrytá v dodávce přes území ČR. Následně uvedla, že jejím cílovým státem
bylo a stále je Německo, kde má příbuzné ona a její manžel, přičemž do Iráku se vracet nehodlá.
Soud se s žalovanou a městským soudem shoduje, že v takovém případě existovalo důvodné
riziko, že stěžovatelka bude mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění (srov. rozsudek NSS
ze dne 8. 4. 2016, č. j. 8 Azs 171/2015 - 52, č. 3429/2016 Sb. NSS). Zároveň nepostačovalo
uložení zvláštních opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců, neboť přes území ČR pouze
projížděla, neměla zde žádné vazby a nedisponovala finančními prostředky na složení finanční
záruky (usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 - 38, č. 3559/2017 Sb.
NSS). Podmínky pro zajištění za účelem správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců proto byly dány.
[8] V další námitce stěžovatelka uvádí, že zajištění nebylo možné prodloužit,
neboť s ohledem na postup iráckého velvyslanectví při ověřování totožnosti a vydání náhradních
cestovních dokladů neexistoval reálný předpoklad, že bude v době trvání zajištění vyhoštěna.
Reálný předpoklad dosažení účelu zajištění sice není výslovně uveden v zákoně o pobytu cizinců,
nicméně vyplývá přímo ze zákazu svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného v čl. 8
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný,
musí mimo jiné sledovat vymezený účel, kterým je v tomto případě vyhoštění cizince. Rovněž
podle čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince
2008, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), platí, že [j]akékoli
zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující
k vyhoštění. Podle odst. 4 téhož ustanovení [u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal
z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění
odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna. Rovněž z judikatury vyplývá, že správní
orgány musí při rozhodování o zajištění cizince zvážit, zda je výkon správního vyhoštění alespoň
potenciálně možný (viz rozsudek NSS ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 - 61, č. 1850/2009
Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150,
č. 2524/2012 Sb. NSS, a tam citovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva).
[9] Realizovatelností správního vyhoštění s ohledem na potíže při obstarávání náhradních
cestovních dokladů se Soudní dvůr Evropské unie (dále „SDEU“) zabýval v rozsudku ze dne
30. 11. 2009 ve věci C-357/09 PPU, Said Šamilovič Kadzoev (Chučbarov), v němž uvedl,
že „čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že pouze skutečný předpoklad, že může
dojít k úspěšnému vyhoštění s ohledem na lhůty stanovené v odstavcích 5 a 6 téhož článku, odpovídá reálnému
předpokladu pro vyhoštění a že tento neexistuje, jestliže se zdá nepravděpodobné, že dotyčný bude s přihlédnutím
k uvedeným lhůtám přijat ve třetí zemi.“ (podtržení doplněno NSS). Otázka, zda je v tom
kterém případě, s ohledem na problémy v souvislosti se získáním náhradních cestovních dokladů,
výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný, je otázkou skutkovou. NSS
se takovými situacemi zabýval již několikrát; například v rozsudku ze dne 16. 3. 2016,
č. j. 3 Azs 283/2015 - 62, shledal prodloužení zajištění z důvodu průtahů při obstarávání
náhradních cestovních dokladů zákonným, neboť „žalovaná nebyla při realizaci stěžovatelova správního
vyhoštění pasivní a […] zdržení při jeho realizaci bylo způsobeno výlučně pasivitou orgánů jeho země původu
v kombinaci s tím, že sám stěžovatel cestoval bez cestovních dokladů. Tyto dvě skutečnosti ovšem nelze klást k tíži
žalované a v dané situaci nezakládaly nezákonnost jejího rozhodnutí o prodloužení doby zajištění.“ V rozsudku
ze dne 27. 4. 2016, č. j. 10 Azs 275/2015 - 40, soud uvedl, že „[z]e správního spisu nevyplývá,
že by žalovaná měla v době vydání rozhodnutí o zajištění informace, z nichž by vyplývalo, že možnost získání
náhradního cestovního dokladu je nepravděpodobná, a to v takové míře, která by ji zbavovala povinnosti
se o to pokusit. Lhůty pro zajištění stanoví směrnice 2008/115 v čl. 15 jako maximální a samozřejmě je
žádoucí, aby byly co nejkratší, zároveň však musí být vzhledem ke svému účelu i reálné. To ovšem neznamená,
že by nemohlo dojít k jejich úplnému vyčerpání. Zákonnost takového vyčerpání bude dána tehdy, jak uvedl Soudní
dvůr ve věci Kadzoev, pokud budou ‚s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění a dokud je to
nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění‘ (bod 64). Existence reálnosti předpokladu pro vyhoštění tak není
vyloučena ani v případě, kdy dojde k opakovanému prodloužení doby zajištění až do dosažení maximální délky
doby zajištění, vždy však musí být tyto podmínky postupu správního orgánu splněny.“ Konečně v rozsudku
ze dne 13. 2. 2019, č. j. 6 Azs 353/2018 - 20, bylo prodloužení doby zajištění v souladu
se zákonem i s ohledem na pasivitu zastupitelského úřadu při zajišťování náhradních cestovních
dokladů, neboť „[p]ouze ze skutečnosti, že zastupitelský úřad do dne 13. 9. 2018 nesdělil žádné informace
o totožnosti stěžovatele, nebylo možné dovozovat, že k ověření totožnosti nedojde a nebude možné realizovat účel
zajištění. I nyní bylo zdržení při realizaci správního vyhoštění způsobeno pasivitou orgánů země původu stěžovatele
v kombinaci s tím, že stěžovatel na území České republiky dlouhodobě pobýval bez cestovního dokladu, navíc
v minulosti vystupoval pod jinou identitou.“
[10] V nyní posuzovaném případě žalovaná podle soudu nedostála požadavkům zákona
a relevantní judikatury, neboť se tento případ od výše citovaných rozsudků liší. Žalovaná bez
pochyby učinila kroky ke zjištění totožnosti stěžovatelky a obstarání náhradních cestovních
dokladů. Za účelem rozhodnutí o prodloužení zajištění si pak vyžádala vyjádření Ředitelství
služby cizinecké policie, které zahrnula také do odůvodnění svého rozhodnutí, v němž bylo
uvedeno, že „[j]e třeba uvést, že všechny náhradní cestovní doklady, které v posledních 2 letech Velvyslanectví
Irácké republiky vydalo, bylo osobám, které po uskutečnění konzulárního pohovoru požádaly o dobrovolný návrat.
U osob, které zájem o návrat neprojevily a odmítaly odcestovat kamkoli mimo EU, žádné náhradní cestovní
doklady vydány nebyly a zdůvodnění Velvyslanectví Irácké republiky bylo vesměs stejné (Bagdád nereaguje, osoby
jsou z oblasti, kde probíhají boje atd.), důvody, proč ještě nejsou ověřeny, nám byly ze strany Velvyslanectví Irácké
republiky sdělovány pouze telefonicky, a to až po urgencích. V případě, že by [stěžovatelka] požádala
o dobrovolný návrat, tak by Velvyslanectví Irácké republiky její totožnost ověřilo neprodleně a nedocházelo by
k takovýmto časovým prodlevám, a to především s ohledem na předchozí zkušenost s daným zastupitelským
úřadem. […] Z uvedených skutečností je zřejmé, že ve lhůtě pro zajištění, tj. do 4. 6. 2018, nebude možné
zrealizovat správní vyhoštění [stěžovatelky].“ Při posouzení realizovatelnosti správního vyhoštění však
žalovaná v napadeném rozhodnutí konstatovala, že „kroky k ověření Vaší totožnosti a vydání
náhradního cestovního dokladu byly již podniknuty a ověření Vaší totožnosti je stále ještě v běhu a tudíž je reálný
předpoklad, že v prodloužené době zajištění již bude vydán náhradní cestovní doklad a bude tak moci být naplněn
účel tohoto rozhodnutí… […] Správní orgán je nucen vyčkat reakce dožadovaného státu, přičemž doba vydání
náhradního cestovního dokladu je různá, neboť se odvíjí od konkrétního státu, kterého je cizinec státním občanem.
Obvykle se tato doba u států z třetích zemí pohybuje od 40 do 60 dnů.“
[11] Žalovaná tudíž nijak nereagovala na skutečnosti uvedené ve vyjádření Ředitelství služby
cizinecké policie, podle kterého Velvyslanectví Irácké republiky v posledních dvou letech vydalo
cestovní doklady pouze osobám, které požádaly o dobrovolný návrat, což zjevně nebyl případ
stěžovatelky. Spokojila se naopak pouze s obecným konstatováním, že byly učiněny kroky
k ověření totožnosti a třetí země zpravidla reagují v rozmezí 40 až 60 dnů. V odůvodnění
rozhodnutí žalované tak zcela chybí konkrétní posouzení a zdůvodnění, na základě jakých
konkrétních skutečností dospěla k závěru, že, nehledě na informace od Ředitelství služby
cizinecké policie, právě v případě stěžovatelky k vydání cestovního dokladu dojde, a případně
jaké konkrétní kroky za tím účelem žalovaná hodlá podniknout. Soud si je vědom toho, že potíže
při obstarávání cestovních dokladů v projednávaném případě nebyly způsobeny žalovanou.
Zákon o pobytu cizinců ostatně s takovou situací výslovně počítá v §125 odst. 2 písm.
c) [viz také čl. 15 odst. 6 písm. b) návratové směrnice a rozsudek SDEU ze dne 5. 6. 2014 ve věci
C-146/14 PPU, Bashir Mohamed Ali Mahdi, body 75–85]. Žalovaná však ani v takovém případě
nemůže rezignovat na konkrétní posouzení realizovatelnosti správního vyhoštění. Protože tak
v projednávaném případě neučinila, zatížila své rozhodnutí nezákonností.
IV. Závěr a náklady řízení
[12] Z výše uvedených důvodů soud rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[13] Jelikož již v řízení před městským soudem byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí
správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], soud zrušil i rozhodnutí žalované a vrátil jí věc
k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalovaná je v dalším řízení vázána právním názorem
soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[14] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Žalovaná, která neměla v řízení úspěch, nemá
ze zákona právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Stěžovatelka měla ve věci plný úspěch, proto by jí soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení, avšak žádné náklady řízení jí nevznikly, neboť náklady
jejího právního zastoupení v řízení o kasační stížnosti hradí soud a jiné náklady netvrdila. Žádný
z účastníků tedy nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[15] Stěžovatelce byla Nejvyšším správním soudem ustanovena advokátka podle §35 odst. 9
s. ř. s. V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 9
ve spojení s §120 s. ř. s.). Při přiznání odměny v dané věci soud určil odměnu výše uvedené
advokátce ve výši 6 800 Kč [dva úkony právní služby po 3 100 Kč dle §7 a §9 odst. 4 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s přihlédnutím k §11 odst. 1 písm. a)
a d) téže vyhlášky (převzetí a příprava zastoupení a písemné podání ve věci samé), a dva režijní
paušály po 300 Kč za dva úkony právní služby dle §13 odst. 4 téže vyhlášky]. Celková částka 6
800 Kč bude advokátce vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu