ECLI:CZ:NSS:2020:8.AFS.183.2019:52
sp. zn. 8 Afs 183/2019-52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Ondřeje Sekvarda v právní věci žalobkyně: CRISTAL PALACE a. s., se sídlem
Hlavní třída 61/66, Mariánské Lázně, zastoupená Mgr. Jaroslavem Mazůrkem, advokátem
se sídlem Konviktská 291/24, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje,
se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, ve věci ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne
30. 4. 2019, čj. 57 A 170/2018-20,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 4. 2019, čj. 57 A 170/2018-20, se r uší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se domáhala,
aby Krajský soud v Plzni (dále „krajský soud“) žalovanému uložil povinnost „ukončit neoprávněné
zadržování vratky místního poplatku z ubytovací kapacity v nestátních zdravotnických zařízeních žalobce
v celkové výši 1.270.651,- Kč“. Žalobkyně provozuje hotely, v jejichž rámci poskytuje zdravotní péči.
Za lůžka sloužící k výkonu činnosti nestátního zdravotnického zařízení odvedla místní poplatek.
Učinila tak ale z důvodu nejasného výkladu §7 odst. 2 písm. c) zákona č. 565/1990 Sb.,
o místních poplatcích, ve znění účinném do 31. 12. 2019 (dále jen „zákon o místních
poplatcích“). Později ale spolu s podstatnou částí „odvětvové praxe“ dospěla k názoru, že nelze
vybírat místní poplatky za ubytovací kapacity z té části hotelových lůžek, která slouží pro výkon
činnosti zdravotnického zařízení. Požádala proto o vrácení odvedeného poplatku. Městský úřad
Mariánské Lázně (dále „správní orgán I. stupně“) ani žalovaný jako odvolací orgán její žádosti
nevyhověli. Věcí se opakovaně zabýval krajský soud, který rozhodnutí žalovaného zrušil a dal
žalobkyni za pravdu, že z lůžek sloužících pro lázeňské účely se místní poplatek neodvádí, byť
by byla umístěna v zařízení hotelového typu. Žalovaný ani přesto žádosti o vrácení poplatku stále
nevyhověl. V tom spatřuje žalobkyně nezákonný zásah do veřejného subjektivního práva nebýt
vystaven povinnosti odvádět místní poplatek, resp. obdržet v přiměřené lhůtě přeplatek poplatku
odvedeného bez zákonného důvodu, a dále do práva, aby vůči ní žalovaný postupoval v souladu
se zásadami daňového (poplatkového) řízení.
[2] Krajský soud žalobu v záhlaví označeným usnesením odmítl. Žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem je podle něj nepřípustná, protože žalobkyně disponuje jinými právními
prostředky k ochraně svých práv. V případě, že o žádosti o vrácení místního poplatku správní
orgány nerozhodnou, lze se bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti. Jestliže správní orgány
o žádosti rozhodnou, ale pro žalobkyni nepříznivě, lze se proti rozhodnutí bránit žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu. Prostor pro zásahovou žalobu si lze představit tam, kde správní
orgán vydal kladné rozhodnutí o žádosti o vrácení přeplatku, ale správce daně (poplatku)
jej přesto žadateli nepoukázal. Žalobkyně ale nic takového netvrdí. Z žaloby plyne, že po vydání
předchozího rozsudku krajského soudu se věc vrátila do stadia řízení o odvolání a k žádnému
obratu stran náhledu správních orgánů na žádost žalobkyně nedošlo.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Rekapituluje předně dosavadní průběh správního řízení i předchozích řízení soudních a shrnuje
důvody, které ji vedly k podání žaloby. Ve vztahu k napadenému usnesení krajského soudu tvrdí,
že nemůže být nucena vyčkávat do doby, než žalovaný vydá rozhodnutí, které by mohla
napadnout správní žalobou. Přestože krajský soud opakovaně zrušil rozhodnutí žalovaného
a ztotožnil se s argumentací stěžovatelky, žalovaný opakovaně nachází způsoby, jak stěžovatelce
přeplatek nevrátit. Řízení prodlužuje již šestým rokem. Stěžovatelka nemůže být nucena podat
nečinnostní žalobu tam, kde správní orgán patrně činí všechny kroky k tomu, aby nemusel
v souladu s judikovaným právním názorem rozhodnout v její prospěch. Závěry krajského soudu
jsou nesprávné, formalistické a nechrání zájem stěžovatelky jako subjektu, který je v právu.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Plně se ztotožňuje se závěry krajského soudu. Nesouhlasí s tvrzením, že nemá zájem vydat
ve věci rozhodnutí. Důvodem, proč doposud rozhodnutí nevydal, je pouze to, že jde o velice
skutkově a právně složitou věc a je nucen se opakovaně vypořádávat s mnoha námitkami
stěžovatelky a se závěry soudů.
[5] Na vyjádření žalovaného reagovala stěžovatelka replikou. Argumentace žalovaného
je podle ní účelová a tvrzení o možnosti využití jiných prostředků ochrany je až téměř cynické.
Žalovaný v rámci řízení o odvolání kontinuálně mění svou argumentaci, postoje a procesní
taktiku podle toho, jak se mu to hodí. Stěžovatelka popsala průběh správního řízení a průtahy,
které v něm spatřuje. Má za to, že všech prostředků ochrany práva využila. I přesto je spor
i po šesti letech na mrtvém bodu. Žalovaný řízení neúměrně natahuje a využívá skulin v právním
řádu, aby nemusel žádosti vyhovět. Pokud toto jednání není zásahem do práv stěžovatelky,
nedovede si představit, co jiného by již zásah zakládalo.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila důvody s odkazem na §103 odst. 1 písm. a) a b)
s. ř. s. K tomu je nutno předeslat, že napadá-li kasační stížnost usnesení o odmítnutí žaloby,
přichází v úvahu pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, nebo usnesení ze dne
18. 3. 2004, čj. 1 As 7/2004-47, č. 625/2005 Sb. NSS). Kasační soud se tedy v takové situaci
může zabývat pouze zákonností odmítnutí žaloby a nepřísluší mu se jakkoliv vyslovovat k meritu
věci. Pro kasační řízení je bez významu též rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2020 (tedy
vydané později než napadené usnesení krajského soudu), které v průběhu řízení o kasační
stížnosti zaslal zdejšímu soudu a z něhož plyne, že odvolání stěžovatelky opět zamítl. Lze dodat,
že §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. konzumuje důvody kasační stížnosti jinak podřaditelné i pod
§103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s. (viz nap ř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 6. 2016, čj. 9 As 47/2016-39).
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda napadené usnesení netrpí vadami, které
by musel zohlednit z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Je povinen přihlédnout
především k případným vadám řízení, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[9] V tomto ohledu především nelze přehlédnout, že krajský soud napadeným usnesením
žalobu odmítl s odkazem na existenci jiných právních prostředků ochrany práv stěžovatelky.
Poukázal na to, že stěžovatelka žalobu jako zásahovou označila, uvedla odpovídající
petit, odkazovala na zákonná ustanovení týkající se tohoto žalobního typu a opakovně
v ní o „nezákonném zásahu“ hovoří. Zdůraznil, že o vrácení přeplatku rozhoduje správce daně
formou rozhodnutí, jehož vydání se lze domoci žalobou nečinností, případně se proti takto již
vydanému rozhodnutí dá bránit žalobou podle §65 s. ř. s. Krajský soud k tomuto závěru dospěl,
aniž by stěžovatelku se svým náhledem na nepřípustnost žaloby a existenci jiného možného
právního způsobu ochrany (nesprávnou volbu žalobního typu) jakkoliv upozornil či jí v této
souvislosti poskytl poučení a umožnil jí reagovat např. změnou žaloby.
[10] V této souvislosti je nutno připomenout judikaturu rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, ze které vyplývá, že žalobce nemůže mít újmu z toho, že mylně zvolil
nesprávný žalobní typ, a to nehledě na to, zda judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla
jednotná, nejednotná či byla již sjednocena, popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud
judikováno nebylo. V takovém případě musí být žalobce poučen o tom, že soud odlišně hodnotí
povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány, a vyzván,
aby tomu přizpůsobil obsah žaloby (viz rozsudek ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160,
č. 3687/2018 Sb. NSS). Ačkoli byl tento rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018, zrušovací důvody se citovaného závěru netýkaly
a Nejvyšší správní soud se jej přidržel i v další rozhodovací činnosti (viz např. rozsudek ze dne
21. 3. 2019, čj. 10 Afs 190/2017-36).
[11] Výše reprodukovaný závěr rozšířeného senátu následně potvrdil také Ústavní soud
v nálezu sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019. V něm zdůraznil, že před odmítnutím žaloby
pro špatnou volbu žalobního typu je povinností soudu poučit účastníka řízení, že hodlá vycházet
z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu
k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat; opačný postup
by představoval tzv. překvapivé rozhodnutí. Odmítne-li tedy správní soud žalobu z důvodu
nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro účastníka řízení žádným způsobem
předvídatelná, dopustí se porušení práva účastníka na přístup k soudu. Respektování takového
postupu po správních soudech vyžaduje i navazující judikatura Ústavního soudu (viz např. též
nález sp. zn. III. ÚS 389/19 ze dne 7. 1. 2020).
[12] Ačkoliv jsou v nyní projednávané věci námitky stěžovatelky pojící se k možnosti využití
jiných právních prostředků ochrany (žalobních typů) spíše obecného charakteru, považuje
Nejvyšší správní soud za vhodné v reakci na ně (v obdobné míře obecnosti) uvést, že především
sdílí východiska krajského soudu týkající se subsidiární povahy zásahové žaloby ve vztahu
ke zbývajícím žalobním typům předpokládaným soudním řádem správním (srov. např. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98,
č. 2206/2011 Sb. NSS). V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je proto nutné
vyjasnit, zda se nelze soudní ochrany domáhat prostřednictvím jiného žalobního typu. Jak krajský
soud v této souvislosti rovněž správně uvedl, správní orgány o žádosti o vrácení přeplatku
na místním poplatku vydávají rozhodnutí, které je soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. (viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 6. 2014, čj. 5 Afs 116/2013-39, nebo ze dne 6. 2. 2019, čj. 6 Afs 201/2018-27).
V kontextu nyní posuzované věci, v níž stěžovatelka usiluje o to, aby žalovaný vyhověl její žádosti
o vrácení místního poplatku, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem také v tom,
že prostředkem nápravy může být i žaloba proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s .
Tou lze dosáhnout toho, aby soud správnímu orgánu uložil povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé, je-li nečinný. Jestliže žalovaný takové rozhodnutí ve věci vydá a stěžovatelka s jeho závěry
nesouhlasí (např. z důvodu, že žalovaný nerespektuje závazný právní názor vyjádřený v dřívějším
rozsudku krajského soudu vydaného v téže věci), může se proti takovému rozhodnutí žalovaného
bránit žalobou proti správnímu rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. Pouhá stěžovatelčina
pochybnost o ochotě žalovaného respektovat rozsudky krajského soudu není skutečností, která
by měla mít jakýkoliv vliv na posouzení správnosti zvoleného žalobního typu, resp. důvodem,
proč by v posuzované věci měla být navzdory výše uvedenému správným žalobním typem
zásahová žaloba podle §82 a násl. s. ř. s. Případná škoda, která by stěžovatelce mohla vzniknout
v důsledku tvrzeného (opakovaného) nezákonného postupu správních orgánů nemůže
být předmětem přezkumného soudního řízení správního.
[13] I přes nedůvodnost kasačních námitek pojících se k posouzení správnosti zvoleného
žalobního typu ze strany krajského soudu je však ve světle výše již rekapitulovaných požadavků
judikatury nutno setrvat na tom, že napadené usnesení je zatíženo vadou, která způsobuje jeho
nezákonnost. Krajský soud totiž bez dalšího nemohl odmítnout žalobu stěžovatelky
jen proto, že se v ní stěžovatelka mylně domáhala soudní ochrany prostřednictvím žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem. Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani krajským
soudem zdůrazňovaná skutečnost, že stěžovatelka žalobu jako zásahovou formulovala,
resp. v předchozích soudních řízeních brojila proti rozhodnutím žalovaného žalobou podle §65
a násl. s. ř. s. Výše již citovaná judikatura se totiž netýká situace, kdy by nebylo jasné, jaký žalobní
typ má žalobce použít, ale naopak dopadá právě na situaci, kdy žalobce mylně zvolí žalobní typ
nesprávný. Povinností krajského soudu tedy bylo předestřít stěžovatelce (poučit ji o tom), jak
na povahu napadeného postupu (nečinnosti) žalovaného nahlíží (včetně odkazu na právní úpravu
či judikaturu), a umožnit jí upravit žalobní tvrzení a petit. Nastíněním možného postupu
při změně žalobního typu (včetně případného analogického užití §95 zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu) se již judikatura zdejšího soudu taktéž zabývala (viz např. rozsudek
ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS).
[14] Lze dodat, že povinnost soudu vyzvat žalobce k případné úpravě zvoleného žalobního
typu, užije-li typ nesprávný, samozřejmě není absolutní. Výzva k překvalifikování žalobního typu
není nutná především tehdy, pokud by ani po její úpravě zjevně nebyly splněny podmínky řízení
(viz např. výše již citovaný nález nálezu sp. zn. II. ÚS 2398/18). Nejeví se však (zejména pokud
jde o možnost bránit se žalobou nečinnostní), že by to byl případ nyní projednávané věci.
Ostatně pokud by krajský soud nenaplnění podmínek řízení v případě jiných v úvahu
přicházejících žalobních typů dospěl, měl by to v odůvodnění svého rozhodnutí přezkoumatelně
vyložit, což se v nyní projednávané věci taktéž nestalo.
[15] S ohledem na výše uvedené tedy nezbývá, než uzavřít, že pokud krajský soud v dané věci
nepostupoval výše předestřeným způsobem a bez dalšího přímo přistoupil k odmítnutí žaloby,
zatížil dané řízení vadou, která má za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. S ohledem
na výše uvedené a možnou změnu žalobního typu (předmětu soudního přezkumu) se Nejvyšší
správní soud již nemohl zabývat dalšími uplatněnými kasačními námitkami.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto
napadené usnesení krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Krajský soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení tedy především bude na krajském soudu,
aby postupoval předestřeným způsobem, a setrvá-li na svém náhledu na povahu napadeného
postupu žalovaného a na možné jiné právní prostředky ochrany, aby stěžovatelku vyzval k úpravě
žaloby a v návaznosti na to (a případnou reakci stěžovatelky) se žalobou znovu zabýval.
[17] Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. června 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu