ECLI:CZ:NSS:2014:8.ANS.4.2013:44
sp. zn. 8 Ans 4/2013 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Mgr. Adam Sigmund,
insolvenční správce úpadce atx – technická kancelář pro komplexní automatizaci, s. r. o.,
se sídlem Na Domovině 651/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Michalem Žižlavským, advokátem
se sídlem Široká 5, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem
Na Františku 32, Praha 1, zastoupenému JUDr. Vilémem Podešvou, LLM, advokátem se sídlem
Na Pankráci 1683/127, Praha 4, v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2013,
čj. 6 Ca 269/2009 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 8228 Kč k rukám
právního zástupce žalobce JUDr. Michala Žižlavského, advokáta se sídlem Široká 5,
Praha 1, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovanému se vrací zaplacený soudní poplatek za řízení o kasační stížnosti
ve výši 5000 Kč. Soudní poplatek bude vrácen z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný vydal dne 9. 8. 2006 rozhodnutí o poskytnutí dotace
čj. 1409-06/1.3-041/06/09100 (dále též „rozhodnutí o poskytnutí dotace“), kterým uznal projekt,
pro který žalobce podal žádost o poskytnutí podpory z Operačního programu Průmysl
a podnikání, za přijatelný a způsobilý k poskytnutí dotace v souladu s cíli programu 1.3 Školicí
střediska, a to až do stanovené maximální výše dotace. Rozhodnutí o poskytnutí dotace
obsahovalo maximální možnou výši dotace, a to 46 % uznatelných nákladů projektu, nejvýše
však 6 084 000 Kč, podmíněnou splněním stanovených podmínek, které tvořily nedílnou součást
rozhodnutí o poskytnutí dotace. V rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo dále výslovně uvedeno,
že dotace bude vyplacena zpětně, a to na základě již realizovaných způsobilých výdajů,
doložených příslušnými doklady.
[2] Žalobce doručil žalovanému dne 30. 9. 2008 žádost o platbu ze dne 9. 8. 2008, kterou
žalovaného požádal o proplacení dotace ve výši 5 729 026 Kč.
[3] Žalovaný oznámil žalobci přípisem ze dne 30. 1. 2009 s názvem „Oznámení o krácení
žádosti o platbu“, že rozhodl o krácení požadované částky 5 729 026 Kč na částku 37 851 Kč.
II.
[4] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze se žalobce domáhal vydání rozsudku,
kterým by soud žalovanému uložil povinnost vydat rozhodnutí ve věci žádosti žalobce o platbu
dotace, která mu byla poskytnuta rozhodnutím ze dne 9. 8. 2006.
[5] Městský soud žalobě vyhověl. Ve věci bylo sporné, zda oznámení o krácení dotace
(tj. nevyplacení maximální výše dotace uvedené v rozhodnutí o poskytnutí dotace) je žalovaný
jako poskytovatel dotace povinen vydat ve formě správního rozhodnutí.
[6] Soud vyšel z toho, že řízení o poskytnutí dotace je upraveno v §14
zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(dále jen „rozpočtová pravidla“). Z tohoto ustanovení vyplývá, že se na rozhodnutí o poskytnutí
dotace nevztahuje správní řád a je vyloučeno ze soudního přezkumu. Řízení o odnětí dotace
je upraveno v §15 citovaného zákona, na toto řízení se vztahuje správní řád a o odnětí dotace
se vydává rozhodnutí. Proces krácení dotace v uvedeném zákoně upraven není, avšak krácení
dotace, resp. nevyplacení celé výše dotace, představuje dle názoru městského soudu
ve své podstatě částečné odnětí dotace.
[7] Za situace, kdy pro rozhodování o odnětí dotace je předepsána forma správního
rozhodnutí podle správního řádu a s přihlédnutím k tomu, že při rozhodování o žádosti
o vyplacení dotace správní orgán posuzuje splnění podmínek pro vyplacení dotace v plné výši,
tedy jedná se o rozhodování o právech a povinnostech příjemce dotace, měl městský soud
za to, že o krácení dotace mělo být rozhodnuto ve formě správního rozhodnutí.
[8] Jestliže tak žalovaný nepostupoval a rozhodnutí nevydal, byl nečinný, a proto mu soud dle
§81 odst. 2 s. ř. s. uložil povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobce o platbu dotace, která mu
byla poskytnuta rozhodnutím žalovaného ze dne 9. 8. 2006 pod čj. 1409-06/1.3-041/06/09100.
III.
[9] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodu
nezákonnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
rozhodnutí podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[10] V době, kdy stěžovatel žalobci oznámil krácení žádosti o platbu, nebyla v rozpočtových
pravidlech výslovně uvedena povinnost vydat v případech nevyplacení dotace rozhodnutí. Pokud
by stěžovatel takové rozhodnutí vydal, porušil by tím čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, podle které státní
moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon.
[11] Pro doplnění stěžovatel uvedl, že podklad pro posouzení vyplácené částky dotace tvořily
protokoly o výsledku kontroly prováděné u příjemce dotace (žalobce). Žalobce měl možnost
podat ve lhůtě 5 dnů ode dne seznámení se s obsahem těchto protokolů odůvodněné námitky
podle §17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, což však neučinil. Žalobce se tedy podle
stěžovatele pouze snaží získat možnost podání opravného prostředku, který však v průběhu
posuzování uznatelných nákladů nevyužil.
[12] Stěžovatel rovněž městskému soudu vytkl, že při posuzování sporné otázky nesprávně
vycházel z předpokladu, že proces krácení dotace v aktuálním znění rozpočtových pravidel není
upraven.
[13] Stěžovatel odkázal na novelu rozpočtových pravidel provedenou zákonem
č. 465/2011 Sb., kterou byl s účinností od 30. 12. 2011 do rozpočtových pravidel včleněn
nový §14e, který v odst. 1 výslovně stanoví, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace,
domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných
z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako
nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. V odst. 2 je dále uvedeno,
že v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje
o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
V odst. 3 je stanoveno, že provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může
pokračovat v proplácení zbývající části dotace. Podle odst. 4 konečně platí, že na opatření podle
odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní
přezkoumání. Tato novela rozpočtových pravidel tedy právně zakotvila a aprobovala do té doby
uplatňovanou praxi při krácení dotace.
[14] To, že soud v řízení nezohlednil znění platné právní úpravy, vyplývá i z odůvodnění
napadeného rozsudku, ve kterém se soud s §14e rozpočtových pravidel nijak nevypořádal.
Napadeným rozsudkem je stěžovateli uloženo, aby jednal contra legem, což jej staví do mimořádně
složité situace. Vydáním požadovaného rozhodnutí by jednal v rozporu se zákonem, naopak
nevydáním rozhodnutí by se vystavil nebezpečí postihu pro nerespektování pravomocného
rozhodnutí soudu.
[15] Městský soud na věc aplikoval analogický výklad a dovodil, že stěžovatel má ve věci vydat
rozhodnutí. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a názory
odborné veřejnosti stěžovatel naopak dovodil, že v šetřeném případě nebylo možné analogii
aplikovat, neboť v době rozhodnutí již situace ohledně nevyplacení dotace byla jednoznačně
upravena v §14e rozpočtových pravidel. Současně by uvedenou analogií došlo k vytvoření
nového institutu rozhodnutí o nevyplacení části dotace nad rámec zákonné úpravy, což nebyl
úmysl zákonodárce.
[16] Úmysl zákonodárce, že v případě nevyplacení dotace se nejedná o její odnětí, je naopak
zjevný z hlediska systematiky použité při formulaci novely rozpočtových pravidel provedené
zákonem č. 465/2011 Sb. (pozn. NSS: stěžovatel nesprávně odkázal na novelu 456/2011 Sb.),
neboť zákonodárce zařadil §14e před §15 rozpočtových pravidel, který hovoří o odnětí dotace.
Z formulace §14e rozpočtových pravidel konečně vyplývá, že cílem zákonodárce bylo
na nevyplacení dotace neaplikovat obecné předpisy o správním řízení.
[17] Stěžovatel tedy označil rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť se soud nevypořádal
s argumentací stěžovatele, že na nevyplacení dotace nelze použít §15 rozpočtových pravidel,
vztahující se na řízení o odnětí dotace. Soud v rozsudku pouze uvedl, že „proces krácení dotace
v uvedeném zákoně upraven není, avšak krácení dotace, resp. nevyplacení celé výše dotace, představuje dle názoru
soudu ve své podstatě částečné odnětí dotace.“ Takový postup stěžovatel považuje za zcela nedostatečný,
a to zejména s odkazem na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně
požadavků na přezkoumatelnost rozhodnutí.
IV.
[18] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na obsah žaloby a na obsah rozsudku,
se kterým se ztotožnil. Zároveň nesouhlasil s tezí stěžovatele, že rozsudek je nepřezkoumatelný,
nedostatečně odůvodněný a nesrozumitelný. Zdůraznil, že krácení plnění z dotačního programu
včetně nápravy odepření soudní ochrany přezkumu rozhodnutí stěžovatele spadá pod ochranu
majetkových práv a legitimního očekávání žalobce ve smyslu článku 1 Dodatkového protokolu
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, a odkázal na související judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva.
V.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Kasační stížnost není důvodná.
[20] Stěžovatel označil napadený rozsudek za nezákonný a nepřezkoumatelný. Zejména
nesouhlasil s městským soudem v tom, že byl povinen o nevyplacení části dotace vydat
rozhodnutí.
[21] Předmětem sporu mezi stěžovatelem a žalobcem byly okolnosti poskytování dotace
v rámci Operačního programu Průmysl a podnikání. Operační program průmysl a podnikání
2004 - 2006 (OPPP) byl základní programový dokument politiky hospodářské a sociální
soudržnosti (HSS) sektoru průmyslu, vytvořený v návaznosti na cíle a strategii průmyslové
politiky České republiky. Operační program Průmysl a podnikání čerpal podporu z Evropského
fondu regionálního rozvoje. Evropský fond regionálního rozvoje patří mezi strukturální
fondy EU.
[22] Systém finančních toků strukturálních fondů je založen na principu předfinancování
žádostí konečného příjemce z prostředků státního rozpočtu a následného zpětného proplacení
prostředků strukturálních fondů na příjmové účty správců příslušných kapitol státního rozpočtu
ze zdrojového účtu platebního a certifikačního orgánu. Tento princip je obsažen v článku
32 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. 6. 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních
fondech, platného v době přípravy Operačního programu Průmysl a podnikání 2004 – 2006,
i v článku 78 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. 7. 2006 o obecných ustanoveních
o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti
a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999, které nabylo účinnosti dne 1. 8. 2006.
[23] Stěžovatel vydal dne 9. 8. 2006 rozhodnutí o poskytnutí dotace, kterým rozhodl
o poskytnutí dotace na projekt Podnikové školicí středisko – atx – technická kancelář
pro komplexní automatizaci, s. r. o., a uvedl, že dotace bude vyplácena zpětně na základě
již realizovaných uznatelných nákladů doložených příslušnými účetními doklady. Příjemce poučil,
že na poskytnutí dotace není právní nárok, a že nedílnou součást rozhodnutí tvoří Podmínky
poskytnutí dotace ze státního rozpočtu ČR a prostředků strukturálních fondů ES potvrzené
podpisem příjemce dotace (dále jen „podmínky poskytnutí dotace“) a žádost o dotaci.
[24] V podmínkách poskytnutí dotace je v části II. písm. A. bod (1) stanoveno, že poskytnutá
dotace je vázána na skutečnou úhradu prokázaných uznatelných nákladů na projekt nebo jeho
etapu příjemcem dotace, a to od podání žádosti o poskytnutí podpory do ukončení realizace
projektu.
[25] Z výše uvedeného vyplývá, že dotace se v první fázi měla příjemci (žalobci) poskytnout
ze státního rozpočtu, a až následně měla být kryta prostředky z rozpočtu Evropské unie,
konkrétně z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Poskytnutí dotace se tedy řídilo
rozpočtovými pravidly, podle kterých není na poskytnutí dotace právní nárok, nestanoví-li
zvláštní právní předpis jinak (srov. §12 rozpočtových pravidel).
[26] Poskytnutí dotace ze státního rozpočtu je de facto dobrou vůlí státu, která musí
být na druhé straně vyvážena přísnými podmínkami, které zavazují jejího příjemce. Je proto
nasnadě, že příjemce dotace je povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen
zákonné podmínky, ale též podmínky stanovené ve smlouvě či rozhodnutí o poskytnutí dotace
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, čj. 9 Afs 113/2007 – 63).
[27] Z výše uvedeného také plyne, že rozhodnutí o poskytnutí dotace není samo o sobě
titulem k vyplacení dotace. Jako takové představuje ze strany stěžovatele závazný příslib,
že stěžovatel užije své volné správní uvážení ohledně poskytnutí dotace určitým způsobem,
tj. že dotaci příjemci poskytne při splnění daných podmínek. Pokud by však za této situace
příjemce splnil všechny požadované podmínky a stěžovatel by mu dotaci nevyplatil, dopustil
by se stěžovatel nezákonného zneužití správního uvážení a porušení principu ochrany legitimního
očekávání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2006, čj. 6 A 25/2002 – 59).
[28] Ústavní soud opakovaně přiznal ústavní ochranu legitimnímu očekávání jako základnímu
právu. Např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04 Ústavní soud připomenul, že k neoddělitelným
znakům právního státu patří také předvídatelnost práva a ochrana oprávněné důvěry v právo,
nazývaná také oprávněným legitimním očekáváním. V nálezu č. 120/2004 ve svazku 34 Sb. ÚS
shledal Ústavní soud ústavní princip v „povinnosti neohrožovat důvěru osob v akty veřejné moci“
(obdobně srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 353/04, II. ÚS 37/04, Pl. ÚS 6/05, I. ÚS 437/03,
Pl. ÚS 50/04, stanovisko Pl. ÚS-st. 21/05 a další).
[29] Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí o poskytnutí dotace není samo o sobě titulem
k vyplacení dotace, ale příslibem vyplacení dotace při splnění dalších podmínek. Navzdory
obecnému pravidlu, že na dotaci není právní nárok, je tedy objektivně způsobilé vyvolat
u příjemce legitimní očekávání, že dotace bude skutečně vyplacena, samozřejmě za předpokladu,
že příjemce splní stanovené podmínky. Ustanovení §14 odst. 3 písm. g) rozpočtových pravidel
v rozhodném znění stanovilo, že písemné rozhodnutí o poskytnutí dotace může obsahovat
podmínky, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace splnit. Z toho implicitně vyplývá
možnost poskytovatele nevyplatit dotaci v celé výši, pokud příjemce dotace stanovené podmínky
neplní. Tomu ostatně odpovídá i výrok rozhodnutí o poskytnutí dotace, které váže poskytnutí
dotace vedle jejího účelu též na soulad s žádostí o dotaci a soulad s podmínkami, které jsou
součástí rozhodnutí a které upravují relativně podrobně povinnosti, které musí příjemce dotace
splnit. Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek nepochybně zasahuje do právní sféry
příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň
pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit.
[30] Stěžovatel uvedl, že v době, kdy žalobci oznámil zkrácení žádosti o platbu, nebyla
v rozpočtových pravidlech výslovně uvedena povinnost vydat v případech nevyplacení dotace
rozhodnutí. To však bez dalšího neznamená, že byl oprávněn zůstat zcela nečinný. Stěžovatel
ostatně oznámil žalobci zkrácení dotace. Bylo třeba posoudit, zda tak učinil správným způsobem
a zda bylo jeho jednání možné následně soudem hodnotit jako nečinnost.
[31] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval již ve svém usnesení ze dne
23. 3. 2005 čj. 6 A 25/2002 – 42, že správní rozhodnutí je úkon správního orgánu, kterým
se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti určené osoby. Rozhodnutí je tedy
vymezeno materiálními znaky; není proto rozhodné, zda je úkon správního orgánu jako
rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv. Uvedené pojetí
akcentující při hodnocení, zda se v konkrétním případě jedná o rozhodnutí či nikoli materiální
hledisko na úkor hlediska formálního se bezpochyby promítá i do rozhodování o žalobách
na ochranu proti nečinnosti. I tam je třeba hodnotit, zda právní předpisy ukládají správnímu
orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení, protože jen tehdy lze tento typ žaloby
využít. Např. v rozsudku ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008 - 104, soud rovněž vycházel z toho,
že „úkon správního orgánu je nutno posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle formy, neboť i neformální přípis
může být rozhodnutím v materiálním smyslu (§65 s. ř. s.).“
[32] V době, kdy stěžovatel zjistil, že příjemce dotace nesplnil jednu z podmínek pro vyplacení
poskytnuté dotace, neobsahovala rozpočtová pravidla výslovnou úpravu pro případy,
kdy se poskytovatel dotace rozhodne nevyplatit část dotace. Vedle rozhodnutí o poskytnutí
dotace upraveného v §14 rozpočtových pravidel, byla k dispozici pouze úprava postupu
při odnětí již poskytnuté dotace v §15. Porovnání předpokladů pro odnětí dotace, upravených
v §15 odst. 1 s důvodem, který v této konkrétní věci vedl k velmi výraznému snížení fakticky
vyplacených dotačních prostředků, odůvodňuje úvahy městského soudu, pokud se zaobíral
přípustností přiměřeného použití úpravy v §15 i na projednávanou věc. Byť jsou důvody
pro odnětí dotace odlišné a míří k okolnostem, za kterých byla dotace poskytnuta, přesto
např. důvod uvedený v §15 odst. 1 písm. b) (zjištění, že údaje, na jejichž základě byla dotace
nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta, byly neúplné nebo nepravdivé) rovněž míří
na chování příjemce, na rozdíl od projednávané věci však ještě před vydáním rozhodnutí
o poskytnutí dotace. Při absenci výslovně použitelné právní úpravy lze rozumět úvahám, jaký
faktický rozdíl pro příjemce dotace představuje to, že výše poskytnuté dotace byla naprosto
radikálně krácena (v rozsahu 99,4% požadované částky) oproti tomu, pokud by bylo rozhodnuto
o jejím odnětí jako celku a úvahám, zda a nakolik využít při úvaze o nečinnosti stěžovatele úpravu
podmínek a řízení o odnětí dotace.
[33] Stěžovatel však městskému soudu oprávněně vytkl, že vycházel z předpokladu, že krácení
dotace není v rozpočtových pravidlech upraveno. Odkázal na §14e rozpočtových pravidel, který
byl do zákona vtělen novelou provedenou zákonem č. 465/2011 Sb. s účinností od 30. 12. 2011.
Ustanovení §14e odpovídá podle něj dosavadní praxi a o krácení dotace z důvodu porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie nemá
být vydáváno správní rozhodnutí. Ani tato námitka však není důvodná.
[34] Ustanovení §14e rozpočtových pravidel umožňuje poskytovateli dotace provést opatření
spočívající v nevyplacení části dotace, pokud se poskytovatel domnívá, že příjemce dotace porušil
pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
Jak již bylo výše uvedeno, pro úvahu, zda jde v režimu §14e o rozhodování a tedy rozhodnutí
není rozhodující formální označení tohoto úkonu, ale jeho skutečná povaha, zda tedy
jde o rozhodnutí v materiálním smyslu.
[35] Slovní spojení „provést opatření“, popř. „učinit opatření“ nebo „přijmout opatření“ používá český
právní řád v řadě hmotněprávních i procesněprávních předpisech. Význam tohoto spojení není
jednotný a pokaždé je třeba hodnotit, v jakém kontextu je užit. V této souvislosti je příhodný
názor prof. Průchy, který tvrdí, že „individuální správní akty přitom však nemusejí mít vždy jen povahu
správních rozhodnutí vydávaných ve správním řízení. Mohou jimi být a často také jsou, nejrůznější opatření,
vyjádření, stanoviska, posudky, osvědčení apod., jimž právní úprava povahu rozhodnutí vydávaného ve správním
řízení nepřiznává. Přitom platí, že některé z těchto individuálních správních aktů nemusejí být právně závazné,
a lze o nich obecně hovořit i o jako jiných správních úkonech.“
(srov. Průcha, P. Správní právo. Obecná
část. 7 dop. a akt. vyd. Brno. Masarykova univerzita, 2007. s. 278). Podrobněji se vymezení pojmu
opatření věnuje dr. Potěšil (srov. Potěšil, L. Individuální správní akty, disertační práce,
Masarykova univerzita, 2009/2010). Pojem „opatření“ byl tradičním pojmem prvorepublikové
teorie. Nadále je používán doktrínou německy mluvících zemí, zejména ve Švýcarsku. Opatření
je individuálním správním aktem s účinky na práva a povinnosti. Základní rozdíl mezi oběma
uvedenými pojmy spočíval v tom, že „opatření“ bylo chápáno obdobným způsobem jako dnes
konstitutivní rozhodnutí. Pro „opatření“ byly a jsou typické konstitutivní následky. Pozdější teorie
se však uchýlila k pojmu „rozhodnutí“, případně „individuální správní akt“. Ten začal být užíván
místo pojmu „správní akt“. Ostatně pojem „rozhodnutí“ počal být legálním pojmem,
a to již od samotného zavedení právní úpravy správního řízení [srov. vládní nařízení
8/1928 Sb. z. a n. o věcech náležejících do působnosti politických úřadů, (správní řízení)]. Proto
v důsledku absence výslovné právní úpravy a rozlišování na rozhodnutí a opatření, se nutně
časem prosadil jako souhrnnější pojem „rozhodnutí“. V současné době je proto třeba pojem
opatření chápat jinak, spíše jako souhrnnou zkratku pro nevyjmenované, resp. výslovně
nepojmenované druhy dalších jiných úkonů. Pojem „opatření“ tedy spíše představuje komplexní
pojem pro jiné správní úkony.
[36] Protože a přestože jiné úkony nejsou rozhodnutími ve smyslu §9 a §67 odst. 1 správního
řádu, je však třeba v každém případě důkladně zkoumat možnost, zda nenaplňují materiální znaky
rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. V opačném případě by přicházela v úvahu např. ochrana
v režimu podkladových úkonů podle §75 odst. 2 s. ř. s., za předpokladu, že tento jiný úkon
je samostatně nenapadnutelný žalobou a současně představuje závazný podklad pro předmětné
rozhodnutí.
[37] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval tím, zda nevyplacení části dotace v důsledku
tvrzeného porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu
Evropské unie je činěno úkonem, který je třeba považovat v materiálním smyslu za rozhodnutí,
neboť se jím ve skutečnosti mění práva a povinnosti a zda informaci příjemce o tomto postupu
lze považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Ustanovení §14e odst. 1 je formulováno tak,
že nejprve obsahuje dispozici (poskytovatel nemusí vyplatit část dotace) a teprve poté hypotézu
(domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných
z rozpočtu Evropské unie). Mohlo by se jevit, že vyplácení dotace je faktickou činností, kterou
se poskytovatel dotace rozhodne před jejím započetím nebo v jejím průběhu změnit tak,
že dotaci nebo její část nevyplatí a příjemce dotace o tom pouze informuje. Pak by nezákonné
nevyplacení dotace představovalo spíše nezákonný zásah, proti němuž se lze bránit jiným typem
soudní žaloby. Tak postup by však předpokládal, že tvrzený zásah skutečně není
ani v materiálním smyslu rozhodnutím (srov. §82 s. ř. s.). Nejprve by tedy bylo třeba i při této
úvaze uzavřít, že poskytovatel dotace o nevyplacení její části nerozhoduje.
[38] Tak tomu však není. K nevyplacení části dotace totiž nedošlo bez příčiny. Žalobce
netvrdil, že by poskytovatel dotace dotaci bezdůvodně odmítl vyplatit. Žalobce nespatřoval
nezákonný zásah v následku, tedy v tom, že nebyla dotace téměř zcela vyplacena, ale domáhal
se vydání rozhodnutí, které by obsahovalo konkrétní důvody vedoucí k zásadnímu zkrácení
dotace. I kdyby bylo za opatření považováno nevyplacení části dotace, bylo třeba posoudit,
zda zde existuje právní titul pro takový postup. Jak již bylo uvedeno, nevyplacení dotace nebo
její části je přípustné teprve tehdy, pokud je naplněna výše uvedené hypotéza §14e odst. 1.
Poskytovatel dotace musí nejprve učinit úvahu a rozhodnout, zda jsou splněny podmínky a může
část dotace nevyplatit. Tomu zcela koresponduje poslední věta §14e odst. 1, podle které
poskytovatel přihlédne k závažnosti porušení (pravidel pro zadávání veřejných zakázek
spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie) a jeho vlivu na dodržení a cíle dotace. Naposledy
uvedené ustanovení jednoznačně stanoví zákonná kriteria, která je třeba zohlednit, pokud
se poskytovatel rozhodne dotaci v části nevyplatit. A kde jinde by k takovému zhodnocení mělo
dojít než při rozhodování o tom, zda jsou splněny podmínky pro takový postup.
[39] Na věci nic nemění ani to, že §14 odst. 2 ukládá poskytovateli povinnost informovat
o opatření finanční úřad a příjemce dotace. Povinnost informovat určené subjekty o úkonu totiž
nevypovídá o tom, zda je třeba takový úkon považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí.
Ustanovení §14e odst. 2 je sice formulováno tak, že poskytovatel nejprve provede opatření
a teprve poté o něm informuje. Je však třeba mít na paměti, že oním opatřením je v tomto
případě nikoli aktivní úkon, ale svojí podstatou setrvání na nečinnosti – část dotace dosud nebyla
proplacena a nadále proplacena nebude. Že k tomu poskytovatel přistoupil, je zřejmé právě
až ze zaslané informace. Teprve tehdy poskytovatel deklaruje, že podle něj nastaly právním
předpisem předpokládané okolnosti odůvodňující krácení dotace a důvody, proč poskytovatel
zastává takový názor. Rozpočtová pravidla výslovně stanoví, že je třeba příjemci dotace sdělit
rozsah krácení a důvody, pro které ke krácení došlo. Zákonné požadavky na řádné odůvodnění,
přesné vymezení rozsahu krácení výplaty, požadavek přihlížet k závažnosti porušení pravidel
a úvaha o vlivu porušení pravidel na dodržení cíle dotace jsou typickými hledisky, která musí
správní orgán zohledňovat při své rozhodovací činnosti. Za takové situace proto Nejvyšší správní
soud dospěl k přesvědčení, že sdělení o nevyplacení části dotace je třeba považovat za rozhodnutí
v materiálním smyslu.
[40] Podle §14e rozpočtových pravidel se na krácení dotace nepoužijí obecné předpisy
o správním řízení. Z toho však nelze dovodit, že úkon spočívající ve zkrácení dotace a priori
nemůže být považován za správní rozhodnutí. Správní rozhodnutí vymezené materiálními znaky
zahrnuje podstatně širší okruh správních aktů, než jsou rozhodnutí vydávaná ve správním řízení.
S tím koresponduje i soudní řád správní, který zakládá v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu žalobní legitimaci každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
„úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
a povinnosti“, nikoli každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen správním rozhodnutím
vydaným podle správního řádu [srov. §65 odst. 1 s. ř. s.].
[41] Na shora uvedeném názoru nemůže nic změnit ani námitka stěžovatele mířící
na to, že §14e je včleněn za §14 a nikoli systematicky za §15 rozpočtových pravidel, který
obsahuje důvody pro odnětí dotace. Z povahy věci vyplývá, že krácení dotace předpokládá,
že alespoň její část bude poskytnuta v souladu s rozhodnutí o poskytnutí dotace. (§14 odst. 4).
Je proto zcela logické, že právní úprava umožňující krácení dotace je obsažena nikoli až po odnětí
dotace jako celku.
[42] Pro přípustnost nečinnostní žaloby v případech, kdy se poskytovatel dotace rozhodne
její část nevyplatit, je třeba rovněž uvážit, zda opatření o krácení dotace je činěno ve věci samé.
Jen vydání takového rozhodnutí se totiž lze domáhat nečinnostní žalobou (§79 odst. 1 s. ř. s.).
Podle §14e odst. 4 se na výše uvedené opatření nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Rozpočtová pravidla tedy nepředpokládají, že by bylo zahajováno řízení o krácení dotace,
ze kterého by byl zřejmý předmět řízení, který by bylo možné považovat za věc samu. To však
neznamená, že nelze určit, čeho se opatření o krácení poskytnuté dotace týká. Rozhodnutí
o poskytnutí dotace ze dne 9. 8. 2006 spolu s Podmínkami stanovilo požadavky, při jejichž
splnění bude dotace poskytnuta. Takto je vymezen předmět, v rámci kterého může být případně
shledán důvod pro krácení poskytnuté dotace. Pokud poskytovatel dotace zjistí, že některá
z požadovaných podmínek není splněna a je nutno z tohoto důvodu nevyplatit část poskytnuté
dotace, nepochybně tím závazně deklaruje, že některou ze stanovených podmínek považuje
za nesplněnou. Příjemci dotace tím avizuje, že minimálně část poskytnuté dotace nebude
proplacena. Nepochybně mohou být různé právní názory poskytovatele a příjemce dotace
na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek v konkrétní věci. Ve vztahu ke splnění
či nedodržení konkrétní podmínky je stanovisko poskytovatele konečné a příjemce dotace nemá
v budoucnu procesní prostor, jak názor poskytovatele zvrátit. Proto je opatření o krácení dotace
aktem ve věci samé a nikoli např. podkladovým rozhodnutím, jehož správnost by bylo možné
posoudit v budoucnu.
[43] Zbývá doplnit, že v řízení o žalobě ani následně v řízení o kasační stížnosti nevyvstala
otázka, zda byla splněna další z podmínek uvedených v §79 s. ř. s. a sice předchozí bezvýsledné
uplatnění prostředku k ochraně proti nečinnosti. Žalobce v žalobě zmínil, že se 18. 5. 2009
obrátil na nadřízený správní orgán. Městský soud vycházel z tohoto předpokladu při rozhodování
a ani stěžovatel, i v důsledku odlišné právní argumentaci, k této okolnosti nic nenamítal. Nejvyšší
správní soud proto považuje za splněný i tento předpoklad pro uplatnění žaloby na ochranu proti
nečinnosti.
[44] Nejvyšší správní soud musel rovněž zvážit, zda zákonným požadavkům na opatření podle
§14e nevyhovuje Oznámení o krácení žádosti o platbu ze dne 30. 1. 2009, jehož doručení
žalobce potvrdil. Pak by totiž nečinnostní žaloba nemohla mít místo. Soud je přesvědčen,
že uvedené oznámení nesplňuje zákonné požadavky, byť v době jeho vydání nebyly tyto
požadavky součástí platné právní úpravy. Zatímco rozsah krácení dotace z něj vyplývá, důvody
takového krácení nikoli. Oznámení obsahuje pouze tabulku, která zahrnuje číslo dokladu,
požadované uznatelné náklady, částku nákladů ke krácení, uznatelné náklady po krácení a důvod
krácení. Právě chybějící specifikace důvodu pro krácení dotace znemožňuje oznámení považovat
za souladné s §14e. Jako univerzální důvod pro krácení dotace je totiž uvedeno, že „výběrové řízení
neproběhlo v souladu s metodikou“. Z takto obecného vymezení nevyplývá, jaké bylo zjištěno
konkrétní pochybení a porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek a jaký je tedy skutečný
důvod pro krácení dotace. Proto nelze dospět k závěru, že stěžovatel nebyl nečinným, neboť
zaslal žalobci oznámení ze dne 30. 1. 2009.
[45] Z odůvodnění rozsudku městského soudu nevyplývá, že při úvaze o nečinnosti
stěžovatele zohlednil též §14e rozpočtových pravidel, které v mezidobí nabylo účinnosti.
Při rozhodování o žalobách na ochranu proti nečinnosti správního orgánu rozhoduje správní
soud na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§81 odst. 1 s. ř. s.). Musí
tedy před rozhodnutím ve věci posoudit, zda je žalovaný ve věci nečinný. Pro takovou úvahu
je nezbytné rovněž zjistit, zda právní úprava účinná v době rozhodování soudu předpokládá
a umožňuje vydání rozhodnutí, jehož vydání se žalobce domáhá nečinnostní žalobou. Skutkový
stav zjištěný ke dni rozhodnutí tedy v sobě zahrnuje nejen okolnosti skutkové (faktické),
tj. zjištění, zda správní orgán případně v mezidobí rozhodnutí nevydal, ale rovněž to, zda platné
právní předpisy vůbec předpokládají vydání určitého rozhodnutí v situaci, která ve věci nastala.
Městský soud proto nepostupoval správně, pokud se zaměřil pouze na hodnocení důvodnosti
žalobních námitek a nezohlednil §14e, který se řešené problematiky bezprostředně dotýká.
Z odůvodnění rozsudku nelze zjistit, zda analogickou aplikaci §15 rozpočtových pravidel zvolil
jako řešení vzniklé situace i při vědomí existence §14e či zda se případně domníval, že uvedené
ustanovení není použitelné a z jakých důvodů.
[46] Uvedené nedostatky však nečiní rozsudek městského soudu nezákonným. Stručné
odůvodnění rozsudku městského soudu lze shrnout do základní úvahy, že stěžovatel
měl adekvátně reagovat, pokud se rozhodl zásadním způsobem snížit výši dotace, která bude
nakonec žalobci vyplacena. Tento základní argument městského soudu je správný. Pokud byla
v mezidobí přijata právní úprava, která předpokládá, že nebude vyplacena dotace v plné výši
stanovené dříve v rozhodnutí o poskytnutí dotace a přepokládá rovněž, jak bude v takové situaci
poskytovatel dotace reagovat, posiluje naopak taková skutečnost přesvědčení Nejvyššího
správního soudu, že stěžovatel neměl zůstat ve věci nečinným. Za této situace je dle přesvědčení
Nejvyššího správního soudu dán prostor pro podstatnou korekci právního názoru městského
soudu, avšak obstojí výrok rozsudku o povinnosti stěžovatele vydat rozhodnutí. Podstatnou roli
při úvaze o přípustnosti tohoto postupu hraje i skutečnost, že městský soud rozhodoval o žalobě
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Znakem řízení o takové žalobě je požadavek
na jeho rychlost a efektivnost. Bylo by procesně neekonomické zrušit věcně správný rozsudek
městského soudu a zavázat prvý soud právním názorem o potřebě konfrontovat své rozhodnutí
s ustanovením §14e rozpočtových pravidel, pokud by takové posouzení mělo ústit ve shodný
výrok rozsudku městského soudu. Je rovněž třeba vycházet z toho, že městský soud nezavázal
žalovaného vydat rozhodnutí podle konkrétního právního ustanovení rozpočtových pravidel,
ale toliko rozhodnutí o žádosti o platbu dotace, kterou podal dne 8. 9. 2008. Další řízení před
městským soudem v Praze by rovněž generovalo další náklady řízení, které by byly přiznány
procesně úspěšnému účastníku řízení.
[47] Stěžovatel dále namítl, že žalobce měl možnost podat ve lhůtě 5 dnů ode dne seznámení
se s obsahem protokolů odůvodněné námitky podle §17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole, což však neučinil. Ani tato námitka není důvodná.
[48] Na vztah mezi stěžovatelem a žalobcem při výkonu finanční kontroly ve věci předmětné
dotace se použije zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně
některých zákonů v rozhodném znění (dále jen „zákon o finanční kontrole“), a to s odkazem
na §39 rozpočtových pravidel. Podle §13 zákona o finanční kontrole platilo, že vzájemné vztahy
mezi kontrolními orgány a kontrolovanými osobami při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě
se řídily částí třetí zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen „zákon o státní kontrole“),
nestanoví-li tento zákon jinak. Podle §18 zákona o státní kontrole rozhodoval o námitkách proti
protokolu vedoucí kontrolního orgánu. Ustanovení §18 zákona o státní kontrole stanovilo i další
pravidla pro rozhodování o námitkách, z nichž vyplývá, že o námitkách bylo rozhodováno
resp. byly vypořádány ve správním řízení o uložení sankce nebo opatření v přímé souvislosti
se skutečností obsaženou v protokolu, pokud bylo takové řízení zahájeno (§18 odst. 4 zákona
o státní kontrole).
[49] Ze správního spisu vyplývá, že kontrola u žalobce proběhla dvakrát – poprvé
dne 25. 9. 2008 a podruhé dne 30. 10. 2008. O průběhu obou kontrol byl pořízen protokol,
přičemž při druhé kontrole byly zohledněny výsledky první kontroly a námitky, které žalobce
vznesl k obsahu protokolu dne 6. 10. 2008. Žalobce podal námitky i proti obsahu protokolu
ze dne 30. 10. 2008, a to dne 3. 11. 2008, tedy ve lhůtě 5 dnů podle zákona o státní kontrole.
Lze tedy uzavřít, že žalobce námitky podal, byť stěžovatel je za námitky nepovažoval
a nerozhodl o nich.
[50] Lze tedy uzavřít, že byť Nejvyšší správní soud korigoval některé dílčí závěry městského
soudu, dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[51] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud ve věci přistoupil k vydání meritorního
rozhodnutí, nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[52] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
[53] Nejvyšší správní soud přiznal úspěšnému žalobci odměnu v souladu s §7, §9 odst. 4
a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), za dva úkony právní služby po 3100 Kč
(převzetí a příprava zastoupení, písemné podání k soudu – vyjádření ke kasační stížnosti), dále
přiznal náhradu hotových výdajů ve výši paušální částky 2 × 300 Kč podle §13 odst. 3 citované
vyhlášky a daň z přidané hodnoty ve výši 21 %. Zástupci žalobce se tedy přiznává celková
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 8228 Kč. Tuto částku je stěžovatel – žalovaný
povinen zaplatit žalobci k rukám JUDr. Michala Žižlavského, advokáta, do 30 dnů od právní
moci rozsudku.
[54] Žalovaný je jako organizační složka státu osvobozen od soudních poplatků podle
§11 odst. 2 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Žalovaný přesto zaplatil
soudní poplatek za podání kasační stížnosti ve výši 5000 Kč. Nejvyšší správní soud proto rozhodl
podle §10 odst. 1 zákona o soudních poplatcích o vrácení soudního poplatku v plné výši na účet
žalovaného do 30 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. června 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu