ECLI:CZ:NSS:2021:8.AO.3.2021:73
sp. zn. 8 Ao 3/2021-73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Jitky
Zavřelové a Milana Podhrázkého v právní věci navrhovatele: Doc. JUDr. Z. K., Ph.D., proti
odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-
6/MIN/KAN, v části čl. I bodu 1, bodu 5 písm. h), bodu 16 ve slovech „a jiná shromáždění“,
„poutě“ a „kterých se v případě vnitřních i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“ a bodu 19 ve
slovech „neuplynulo více než 90 dní“,
takto:
I. Návrh v části týkající se čl. I bodu 1, bodu 5 písm. h) a bodu 19 ve slovech
„neuplynulo více než 90 dní“ opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, se od m ít á .
II. Ve zbývající části se návrh zamí t á.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ze dne
23. 4. 2021 u Nejvyššího správního soudu domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce
z 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření“), v části:
- čl. I bodu 1 – dále též „omezení obchodních nebo výrobních provozoven“,
- čl. I bodu 5 písm. h) – dále též „omezení lanovek a lyžařských vleků“,
- čl. I bodu 16 ve slovech „a jiná shromáždění“, „poutě“ a „kterých se v případě vnitřních
i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“ – dále též „omezení společenských akcí“,
- čl. I bodu 19 ve slovech „neuplynulo více než 90 dní“ – dále též „podmínky vstupu
do některých vnitřních prostor“.
[2] Mimořádné opatření bylo vydáno dne 23. 4. 2021 s účinností ode dne 26. 4. 2021
od 00:00 hod. s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a §69 odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i)
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále
„pandemický zákon“). Následně bylo napadané mimořádné opatření zrušeno dalším
mimořádným opatřením odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN,
účinným ode dne 3. 5. 2021 od 00:00 hod.
[3] Podáním ze dne 29. 4. 2021 navrhovatel s ohledem na zrušení napadeného mimořádného
opatření navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření bylo v části čl. I bodu
1, bodu 5 písm. h), bodu 16 ve slovech „a jiná shromáždění“, „poutě“ a „kterých se v případě vnitřních
i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“ a bodu 19 ve slovech „neuplynulo více než 90 dní“,
v rozporu se zákonem.
II. Návrh a vyjádření odpůrce, replika navrhovatele
II.1 Návrh
[4] Navrhovatel předně uvedl, že podal návrh již proti předchozímu mimořádnému opatření
odpůrce ve znění pozdějších opatření, kterému Nejvyšší správní soud vyhověl rozsudkem
z 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48. Nyní napadené mimořádné opatření toto zrušené mimořádné
opatření nahradilo. Podle navrhovatele odpůrce zcela ignoroval právní závěry obsažené
v uvedeném rozsudku. Odpůrce se dle navrhovatele znovu dopustil též vady v postupu
zveřejnění opatření, které je na webových stránkách prezentováno jako opatření týkající
se obchodu a služeb, přestože omezuje také setkávání osob, právo shromažďovací a schůze osob
konaných na základě zákona.
[5] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud návrh, s výjimkou napadení čl. I bodu 16
ve slovech „a jiná shromáždění“, „poutě“ a „kterých se v případě vnitřních i vnějších prostor může účastnit
nejvýše 15 osob“, odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení (viz dále), shrnuje dále pouze námitky týkající se pouze uvedené části bodu 16.
[6] K návrhu na zrušení výše uvedené části čl. I bodu 16 mimořádného opatření zakazující
vybrané akce a shromáždění, čímž dochází k omezení společenských akcí, navrhovatel namítl,
že pandemický zákon v §2 odst. 2 písm. e) umožňuje zákaz nebo omezení konání veřejných nebo
soukromých akcí. Pokud mimořádné opatření zakazuje i „jiná shromáždění“, je v rozporu
s pandemickým zákonem. Nelze zde uplatnit §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví, neboť ten umožňuje zákaz nebo omezení shromáždění osob podezřelých z nákazy,
nikoliv osob všech. Vůle zákonodárce je jasná, žádný zákon neumožňuje mimo akce omezit
shromáždění a setkávání zdravých lidí, to může jen krizové opatření za nouzového stavu.
V případě poutí se zákaz dotýká náboženské svobody dle čl. 16 Listiny, konkrétně náboženského
projevu, přičemž ani k tomu není odpůrce zmocněn. V této souvislosti navrhovatel opět odkázal
na rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48.
[7] Omezení pohřbů a svateb na 15 lidí je nepřiměřeným zásahem do práva na rodinný život.
Navíc, v případě církevních sňatků a pohřbů jde i o zásah do náboženské svobody. Je zcela
neadekvátní zakázat sňatky a pohřby s více než 15 lidmi. Zvláště u pohřbů jde o velmi citlivou
otázku. Sňatek a pohřeb nelze považovat za akci, kterou dovoluje omezit či zakázat pandemický
zákon. Jednotná hranice maximálního počtu lidí je též nesmyslná s ohledem na velikost různých
staveb, kde se sňatky a pohřby mohou konat. Je rozdíl mezi malým vesnickým kostelíkem
či obřadní síní a katedrálou v Brně či Olomouci. Rovněž je zcela nedůvodné stanovit tuto hranici
jednotně pro vnitřní i venkovní prostory.
II.2 Vyjádření odpůrce k návrhu
[8] Odpůrce ve vyjádření k návrhu nesouhlasil s námitkou vadného postupu při zveřejnění
mimořádného opatření. Uvádí, že veškerá mimořádná opatření jsou zveřejňována na jeho
webových stránkách pod odkazem „Aktuální opatření“, odkud je následně uživatel přesměrován
na webovou adresu https://covid.gov.cz/, kde lze dohledat všechna opatření, nařízení vlády,
jejich detail, platnost a jednoduché vysvětlení. Dále je veřejnost s chystanými, resp. vydanými
opatřeními seznamována prostřednictvím vyjádření odpovědných osob pro média, ať formou
tiskových konferencí nebo tiskových zpráv.
[9] Odpůrce je přesvědčen, že §3 odst. 1 a 2 pandemického zákona ve spojení
s navrhovatelem vytýkanými ustanoveními §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného
zdraví umožňují stanovit omezení nařízená mimořádným opatřením. Odpůrce, vědom si znění
pandemického zákona, vydal mimořádné opatření tak, aby bylo podle jeho názoru
v souladu s právními předpisy a reflektovalo aktuální epidemickou situaci v zemi.
[10] K námitkám směřujícím proti omezení společenských akcí (čl. I bod 16 mimořádného
opatření) se odpůrce konkrétněji nevyjádřil.
II.3 Replika navrhovatele a její doplnění
[11] V replice k vyjádření odpůrce navrhovatel uvedl, že pokud odpůrce odmítá provést
jednoduchou a nenákladnou opravu svého pochybení při zveřejňování mimořádných opatření,
klame občany, jedná v rozporu s principy dobré správy a ignoruje soudy. Dále navrhovatel nově
namítl zcela nedostatečné vedení správního spisu. Odborné studie, na něž odpůrce odkazuje
např. v odůvodnění mimořádného opatření, by měly být založeny ve spise, dostupné i formou
zákona o svobodném přístupu k informacím a měla by být možnost odborné oponentury k těmto
studiím. V doplnění repliky pak navrhovatel cituje investigativní článek, z něhož dle jeho tvrzení
vyplývá, že odborný aparát ministerstva si uvědomuje nezákonnost ministrem zdravotnictví
vydávaných mimořádných opatření. Článek tak dokresluje okolnosti přípravy nezákonného
postupu ministra.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil návrh a dospěl k názoru, že v části nebyly splněny
podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení) a ve zbývající části byl
návrh nedůvodný.
[13] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že při rozhodování (o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS) je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.
[14] O návrhu na zrušení napadené části mimořádného opatření Nejvyšší správní soud
rozhodl v souladu s §51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť navrhovatel i odpůrce s tímto
postupem vyslovili souhlas.
[15] Jednání nebylo třeba nařídit ani za účelem provádění dokazování, protože při přezkumu
(napadených částí) mimořádného opatření vycházel soud pouze z něj a z jeho odůvodnění, tedy
pouze ze spisové dokumentace, kterou se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla
dokazování neprovádí (srov. mutatis mutandis např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2382/2011 Sb. NSS).
III.1 Omezení obchodních nebo výrobních provozoven, omezení lanovek a lyžařských vleků a podmínky vstupu
do některých vnitřních prostor
[16] Navrhovatel v nyní projednávané věci napadl dotčené mimořádné opatření odpůrce
i v částech, které Nejvyšší správní soud již na návrh jiných navrhovatelů shledal rozpornými
se zákonem. Nejvyšší správní soud vyslovil tento závěr ohledně čl. I bodu 1 mimořádného
opatření (omezení obchodních nebo výrobních provozoven) v rozsudku ze dne 22. 6. 2021,
čj. 8 Ao 6/2021-91, ohledně čl. I bodu 5 písm. h) mimořádného opatření (omezení lanovek
a lyžařských vleků) v rozsudku ze dne 28. 5. 2021, čj. 8 Ao 14/2021-45, a ohledně čl. I bodu 19
mimořádného opatření (podmínky vstupu do některých vnitřních prostor) v rozsudku ze dne
29. 6. 2021, čj. 8 Ao 7/2021-44.
[17] Nejvyšší správní soud podle §103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. kdykoliv za řízení
přihlíží z úřední povinnosti k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout
ve věci samé (podmínky řízení). Jelikož navrhovatel v nyní projednávané věci napadl dotčené
mimořádné opatření odpůrce i v částech, které Nejvyšší správní soud již shledal rozpornými
se zákonem [viz předchozí odstavec tohoto rozsudku], zabýval se dále tím, zda jsou ve vztahu
k těmto částem splněny podmínky řízení pro rozhodnutí ve věci samé. Dospěl k závěru,
že deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo
v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci,
anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§13 odst. 4
pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem). V dalších řízeních o návrhu
na vyslovení nezákonnosti téhož opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již
byla vyslovena, proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel
by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti
(viz závěry v usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, čj. 8 Ao 9/2021-43).
[18] Nejvyšší správní soud rozsudky uvedenými v bodě [16] již deklaroval nezákonnost
napadeného mimořádného opatření v rozsahu omezení obchodních nebo výrobních provozoven
(čl. I bod 1), omezení lanovek a lyžařských vleků [čl. I. bod 5 písm. h)] a podmínek vstupu
do některých vnitřních prostor [čl. I bod 19 (zde ve slovech „neuplynulo více než 90 dní“)]. Účinky
těchto rozsudků dopadají i na navrhovatele v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně
k vyprázdnění části předmětu řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že návrh navrhovatele
v tomto rozsahu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení.
III.2 Omezení společenských akcí
III.2.1 Aktivní procesní legitimace
[19] Nejvyšší správní soud se u dalších napadených bodů mimořádného opatření, u kterých
neshledal důvod pro odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz závěry uvedené v části III.1
tohoto rozsudku), musí dále zabývat otázkou aktivní procesní legitimace navrhovatele, a to vždy
u každého jednotlivého napadeného bodu mimořádného opatření; v tomto případě již pouze
u bodu 16. Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí
obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení mimořádného
opatření. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní
tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele byla napadeným mimořádným opatřením dotčena.
To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy napadeným návrhem
na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci územní plán Vysoká nad Labem, bod 34).
[20] Podle čl. I bodu 16 mimořádného opatření se „zakazují spolkové, taneční, tradiční a jim
podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé
akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, není-li
v tomto mimořádném opatření stanoveno jinak a s výjimkou účasti na svatbě, prohlášení osob o tom, že spolu
vstupují do registrovaného partnerství, a pohřbu, kterých se v případě vnitřních i vnějších prostor může účastnit
nejvýše 15 osob; tento zákaz se nevztahuje na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné
moci, soudů a jiných veřejných osob, které se konají na základě zákona, a na shromáždění konaná podle zákona
č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů; Ministerstvo zdravotnictví je oprávněno
stanovit závazné hygienicko- epidemiologické podmínky pro hromadné akce jinak tímto mimořádným opatření
zakázané, při jejichž dodržení je dovoleno je z důvodů zřetele hodných konat, a to zejména jedná-li se o akce
v důležitém státním zájmu, významné kulturní akce nebo významná sportovní utkání nebo soutěže“.
[21] Ohledně svojí aktivní procesní legitimace k napadení čl. I bodu 16 mimořádného opatření
navrhovatel uvedl, že se účastní poutí, a různých shromáždění, které lze podřadit pod označení
„jiná shromáždění“. Navíc se může kdykoliv účastnit pohřbu. Tato omezení navíc dopadala
na všechny občany.
[22] Závěr o aktivní procesní legitimaci všech osob lze učinit obecně vůči celému bodu 16
mimořádného opatření, neboť všechny tam vyjmenované akce mohou být jak soukromého, tak
veřejného charakteru, a zejména v postavení jejich organizátora či hostitele se může ocitnout
v podstatě kdokoliv. Každý může takové akce hostit či se jich účastnit, neboť jejich organizování
a pořádání souvisí s běžnými lidskými činnostmi, jako jsou organizovaná setkání rodiny či přátel,
členů spolků, obyvatel obce a podobné události (rozsudky NSS čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 11,
čj. 8 Ao 7/2021-44, bod 69 až 72, a ve vztahu k obdobnému čl. I bodu 15 pozdějšího
mimořádného opatření rozsudek ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44, bod 18). Navrhovatel
je aktivně procesně legitimován k napadení výše uvedené části čl. I bodu 16 mimořádného
opatření.
III.2.2 Překročení mezí zákonem vymezené pravomoci a působnosti
[23] Ustanovení §2 odst. 1 pandemického zákona zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území
celého státu nebo několika krajů za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku nařídit mimořádné opatření (obsahově konkretizované v odstavci 2), kterým přikáže určitou
činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž
výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo
poskytování takových služeb.
[24] Podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví
k ochraně a podpoře veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku … .
[25] Pravomocí soud rozumí oprávnění odpůrce vydávat na základě zákonného zmocnění
opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně upravuje práva a povinnosti
subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Jde o vlastní výkon veřejné
moci vrchnostenským způsobem. V daném případě je pravomoc odpůrce k vydávání opatření
obecné povahy (mimořádných opatření) dána citovanými §2 odst. 1 pandemického zákona a §80
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (ve spojení s §3 odst. 6 věta první
pandemického zákona). Je zřejmé, že mimořádné opatření dané kritérium splňuje.
[26] Podle §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona je mimořádným opatřením zákaz nebo
omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo
stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení
maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze,
zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob,
které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím.
[27] Ohledně překročení vymezené působnosti při stanovení omezení společenských akcí
navrhovatel namítl, že v případě poutí se zákaz dotýká svobody náboženského projevu, k jejímuž
omezení není odpůrce zmocněn. Navrhovatel nicméně uvedenou námitku nesprávně vztahuje
k překročení mezí působnosti. Podstatou námitky totiž není otázka působnosti, ale tvrzený
rozpor napadené části mimořádného opatření se zákonem. Nejvyšší správní soud se proto
uvedenou námitkou navrhovatele bude zabývat až v rámci přezkumu zákonnosti této části
napadeného opatření.
[28] Nejvyšší správní soud se otázkou působnosti nicméně musí zabývat i z úřední povinnosti
(bod 28 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011
Sb. NSS). Zkoumal tedy, zda odpůrce mimořádným opatřením v části čl. I bodu 16 ve slovech
„a jiná shromáždění“, „poutě“ a „kterých se v případě vnitřních i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“
upravil okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn – v rámci nichž tedy realizuje svoji
pravomoc vydávat opatření obecné povahy (k tomuto kritériu viz taktéž rozsudek ze dne
27. 5. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
[29] Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření
obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy
realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy). Rozlišovat je dále třeba působnost
věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc),
působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou
(na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost
časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve které
může svoji pravomoc vykonávat); rozsudek čj. 1 Ao 1/2005-98.
[30] Zákonné zmocnění k vydání čl. I bodu 16 mimořádného opatření je v daném případě
obsaženo přímo v pandemickém zákoně [§2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona je speciálním
ustanovením (lex specialis) k §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví], a tedy není
pochyb o tom, že zákaz (resp. omezení) konání veřejných nebo soukromých akcí má po dobu
pandemické pohotovosti (§1 odst. 3 pandemického zákona) zákonnou oporu.
III.2.3 Soulad omezení společenských akcí se zákonem
[31] Navrhovatel namítl, že pokud mimořádné opatření zakázalo i „jiná shromáždění“,
je v rozporu s pandemickým zákonem, přičemž zde nelze uplatnit §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví, neboť ten umožňuje zákaz nebo omezení shromáždění osob
podezřelých z nákazy, nikoliv osob všech. K tomu soud uvádí, že jelikož omezení společenských
akcí mělo svůj zákonný základ v §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, zákon o ochraně
veřejného zdraví jako obecná norma se neužije a není třeba se v této věci podmínkami ustanovení
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví blíže zabývat.
[32] Spojení „a jiná shromáždění“ jsou v napadeném bodu užita v rámci demonstrativního
výčtu příkladů zakázaných akcí (bod 38 posledně rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48), přičemž právě
uvedené spojení poukazuje na neúplnost výčtu, tj. neuzavřenou množinu prvků či možností.
Současně jde o typově vymezené akce a shromáždění („spolkové, taneční, tradiční a jim podobné akce
a jiná shromáždění“), jež spolu s dalšími uvedenými příklady (slavnosti, poutě, přehlídky,
ochutnávky, oslavy) představují jednotlivé prvky společné množiny „veřejných nebo soukromých
akcí“ ve smyslu §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, jenž umožňuje jejich regulaci (zákaz,
omezení či stanovení podmínek jejich konání). Pohledem větné skladby (formulace dané části
čl. I bodu 16) tak nelze dospět k závěru tvrzenému navrhovatelem, že „jiná shromáždění“
představují množinu prvků nacházející se mimo zákonem předpokládanou množinu „veřejných
nebo soukromých akcí“. Jedná se tak o jakousi zbytkovou položku, jež je imanentní jakémukoli
demonstrativnímu výčtu. Z hlediska svého interpretačního dopadu je srovnatelná s jinak
užívanými slovy jako „například“, „a podobně“ nebo „zejména“.
[33] Je též nutno uvedené spojení odlišit od spojení „shromáždění konaná podle zákona č. 84/1990 Sb.,
o právu shromažďovacím“ užitého v druhé části bodu 16, jež vymezuje konkrétně definovaná
shromáždění v užším, zákonném významu tohoto slova (k tomu bod 62 rozsudku
čj. 6 Ao 11/2021-48 či bod 57 rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44). Nejvyšší správní soud nicméně
uznává, že užití pojmu „jiná shromáždění“ v obecném (nejširším) významu může v daném
případě navozovat jeho širší dopad a působit tak matoucím dojmem. Nicméně, jak je uvedeno
výše, je nutné jej vykládat v kontextu (formulace) daného ustanovení, tedy jako dílčí podmnožinu
nadřazeného pojmu „veřejné nebo soukromé akce“. Současně je zřejmé, že odpůrce spojení „jiná
shromáždění“ užívá v synonymickém významu ke spojení „akce, při níž dochází ke kumulaci
osob na jednom místě“ ve smyslu §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Tomu odpovídá
obecný význam slova „shromáždění“ – větší množství lidí soustředěné na jednom místě; zástup, skupina,
shluk (viz např. definice ve Slovníku spisovného jazyka českého Ústavu pro jazyk český Akademie
věd ČR, dostupného na https://ssjc.ujc.cas.cz/search.php?db=ssjc). Uvedený výklad pak plyne
i z odůvodnění čl. I bodu 16 mimořádného opatření, jež hovoří o „omezování hromadných akcí“
a „zákazu veřejného shromažďování a omezování soukromých shromáždění“. Odpůrce, byť jistě
ne zcela šťastně, tedy do jisté míry volně zaměňuje pojem „akce“ a „shromáždění“.
[34] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil názoru navrhovatele, že odpůrce užitím spojení
„jiná shromáždění“ hodlal omezit ještě další typ setkávání lidí nad rámec veřejných
či soukromých akcí. I kdyby se takový výklad jako jeden z možných nabízel, je nutné uvedený
zákaz vykládat ústavně konformně, tedy v užším smyslu tak, aby byl v souladu se zákonným
zmocněním, jak učinil Nejvyšší správní soud výše. Takový užší ústavně konformní výklad má
přednost před zrušením, resp. zde vyslovením rozporu napadené části se zákonem.
[35] Navrhovatel dále namítl nedostatek zákonného zmocnění odpůrce k zákazu poutí
v rozsahu, v němž se dotýká náboženské svobody zaručené čl. 16 Listiny.
[36] Nejvyšší správní soud k tomu předně uvádí, že slovo „pouť“ má vícero významů,
přičemž v daném kontextu nelze žádný z nich ponechat stranou, neboť jej nelze a priori vyloučit
z rozsahu uvedeného pojmu. Dle výše citovaného Slovníku spisovného jazyka českého lze poutí
rozumět: 1) putování, cesta (např. pouť po hradech a zámcích), 2) putování na posvátné
místo (např. pouť na Svatou Horu), či 3) tradiční výroční slavnost se zábavou (např. matějská
pouť, kolotoče na pouti). Uvedené významy lze, sice zjednodušeně avšak v daném kontextu
přiléhavě, rozdělit na náboženské a světské (či laické). Na uvedeném nic nemění, že i dnes běžně
chápaný laický význam poutě jako cestování či slavnosti s kolotoči má svůj původ
v náboženských svátcích. V průběhu času totiž došlo k významovému rozpojení, a proto
cestování po hradech a zámcích ani pořádání poutí s kolotoči již dnes není obecně spojováno
s náboženskou tematikou (to však neznamená, že takové spojení v konkrétním případě existovat
nemůže).
[37] Navrhovatel tedy nenapadl zákaz světských, laických poutí s kolotoči ani hromadného
cestování bez náboženského prvku, jež lze v souladu s §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona
zakázat. Naopak, napadl pouze poutě náboženského charakteru, v podobě náboženských
shromáždění, jež dle jeho přesvědčení nelze zcela zakázat, ale toliko omezit v míře nezbytné a při
respektování zásady přiměřenosti.
[38] Náboženské poutě však pod zákaz stanovený čl. I bodu 16 mimořádného opatření nelze
podřadit. Uvedený zákaz (tj. včetně zákazu poutí) se totiž nevztahuje na shromáždění konaná
podle zákona o právu shromažďovacím [§2 odst. 2 písm. e) věta za středníkem pandemického
zákona a shodně i čl. I bod 16 věta za středníkem mimořádného opatření). Jak dovodil Nejvyšší
správní soud již v rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 63, i náboženská shromáždění (tedy
i náboženské poutě) spadají do režimu zákona o právu shromažďovacím, a proto na ně nedopadá
čl. I bod 16, nýbrž bod 17 mimořádného opatření, jenž však náboženská shromáždění
nezakazuje.
[39] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že stěžovatelem napadený čl. I bod 16 ve slově
„poutě“ se z výše uvedeného důvodu nemůže dotýkat náboženské svobody, a proto nemůže být
v rozporu s čl. 16 Listiny. Ustanovení čl. 17 mimořádného opatření, jež reguluje konání poutí
jako náboženských shromáždění, pak navrhovatel nenapadl, a proto se jím Nejvyšší správní soud
nemohl nyní zabývat (§101d odst. 1 s. ř. s.), a to ani z toho hlediska, zda odpůrce následoval
závěry rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48.
[40] Navrhovatel dále napadl čl. I bod 16 v části stanovující výjimku pro účast na svatbě,
prohlášení osob o tom, že spolu vstupují do registrovaného partnerství, a pohřbu, a to ve slovech
„kterých se v případě vnitřních i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“. Navrhovatel tvrdí, že svatby
ani pohřby nelze považovat za akci, kterou pandemický zákon umožnuje omezit či zakázat.
Dále považuje omezení pohřbů a svateb na 15 lidí za nepřiměřený, neadekvátní zásah do práva
na rodinný život, neboť odpůrce mohl namísto stanovení absolutního maximálního počtu osob
stanovit pouze podmínky konání, např. povinnost mít roušku, dodržovat rozestupy apod.
[41] Uvedenou námitku však navrhovatel nijak blíže neodůvodnil a není tak jasné, na základě
čeho má navrhovatel za to, že svatby ani pohřby nelze podle pandemického zákona regulovat.
Nejvyšší správní soud si uvědomuje, že jde o osobní a v případě pohřbů i citlivou záležitost.
Přesto, či právě proto, není úkolem soudu, aby za navrhovatele spekulativně domýšlel argumenty,
které návrh podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu,
ale přebíral by funkci navrhovatelova advokáta (např. rozsudek rozšířeného senátu NSS
z 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, bod 32, či rozsudek ze 4. 4. 2019,
čj. 7 As 400/2018-105, body 17 a 25). V míře obecnosti odpovídající formulaci návrhového bodu
pak lze uvést, že na první pohled nejsou zřejmé důvody, proč by svatba či pohřeb neměly být
podřaditelné pod soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, jež lze
podle §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona zakázat omezit či stanovit podmínky jejich
konání.
[42] Ohledně obecného poukazu na nepřiměřenost omezení Nejvyšší správní soud poukazuje
na odůvodnění dané regulace. Odpůrce souhrnně k bodům 16, 17 a 18 čl. I mimořádného
opatření uvedl: „V obecné rovině je mechanismus účinku omezení shromažďování osob z různých domácností
na šíření epidemie zjevný. Přehled dostupné odborné literatury uvádí zákaz veřejného shromažďování a omezování
soukromých shromáždění jako jedno z nejúčinnějších plošných opatření podle analýzy opatření přijatých v mnoha
různých zemích a modelech epidemie založené na datech (viz Perra. N. (2021). Non-pharmaceutical interventions
durinq the COVID-19 pandemic: A review. Phvs. Rep.). Na účinku omezení shromažďování panuje v odborné
literatuře značná shoda Otázkou aktivního výzkumu je, jak protiepidemický účinek omezení shromáždění závisí
na počtu osob. Nejnovějším výsledkem v tomto směru je výzkum Understanding the effectiveness of government
interventions in Europe’s second wave of COVID-19 (viz Sharma, M., Mindermann, S., Rogers-Smith. C.,
Leech. G., Snodin, B., Ahuia. J,. Sandbrink. J.B., Monrad, J.T., Altman, G., Dhaliwal, G., etal. (2021).
Understanding the effectiveness of government interventions in Europe's second wave of COVID-19. medRxiv.),
založený na analýze dat z evropských zemí včetně ČR. Byť jde o výzkum dosud nerecenzový, a založený na
observačních datech včetně z toho plynoucích omezení, je lépe vycházet z existujícího výzkumu než z dat vůbec
nevycházet. Podle Sharma, M., Mindermann. S., Roaers-Smith. C., Leech. G., Snodin. B., Ahuia, J.,
Sandbrink J.B., Monrad, J.T., Altman, G., Dhaliwal. G., et al. (2021). Understanding the effectiveness
of government interventions in Europe’s second wave of COVID-19. medRxiv. je největší část efektu omezení
shromažďování korelována s omezením na 2 osoby. Úplný zákaz setkání nemá podstatně větší vliv. Naopak
rozdíl mezi omezením na 10 osob a na 2 osoby je větší, než mezi omezením na 10 osob a stavem,
kdy shromažďování není omezené vůbec. Tento závěr, založený na datech, dobře odpovídá praktickým poznatkům
z epidemiologických šetření, kdy setkávání už 10 osob ve vnitřních prostorách zahrnuje velmi rizikové situace typu
oslav a večírků. (…) Omezení shromažďování na 2 osoby je zároveň vysoce omezující, zasahující do přirozených
práv a potřeb občanů se potkávat. Přesto v kontextu ostatních omezení působí toto omezení pravděpodobně
společnosti menší škody, než jiná opatření, konkrétně než velký rozsah distanční výuky (viz Jann, O., Můnich,
D., and Zaplová, L. (2021). Výluka prezenční výuky během pandemie covid- 19: odhad neviditelných
ekonomických ztrát (Národohospodářský ústav AV ČR, v.v.i.)) nebo i omezení obchodu a služeb. Z hlediska
přiměřenosti se toto omezení jeví vzhledem k efektu relativně výhodnější, než omezení prezenční výuky, nebo
omezení maloobchodu a služeb. (…) Povolení shromažďování ve větších počtech má potenciálně rušivý efekt
na účinek systému opatření ve školství, který je založen na homogenních skupinách, kde se děti setkávají pouze
se stále stejnou skupinou spolužáků.“ (podtržení odpůrce, pozn. NSS).
[43] Odpůrce tedy uvedl, na základě jakých odborných úvah přistoupil k omezení
maximálního počtu osob na společenských akcích (byť výslovně neodůvodnil maximální počet
15 lidí na svatbách a pohřbech) a proč je upřednostnil před jinými opatřeními. Navrhovatel však
s jeho zdůvodněním nikterak věcně nepolemizoval ani na něj nereagoval či neprezentoval
oponentní názor a omezil se jen na obecné poznámky o nesmyslnosti regulace (obdobně ve
vztahu ke kvalitě kasačních námitek srov. usnesení NSS z 30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019-63,
č. 4051/2020 Sb. NSS). Tak jako není úkolem soudu, aby hledal a domýšlel důvody mimořádných
opatření namísto odpůrce, není ani jeho úkolem, aby na místo navrhovatele spekulativně
domýšlel argumenty a výtky, se kterými on sám nepřišel.
[44] K poznámce navrhovatele, že nesmyslnost omezení společenských akcí co do počtu
osob, které se jich mohou účastnit, se ukazuje na srovnání se shromážděními podle
shromažďovacího práva, neboť se v tomto režimu se povoluje shromažďování neurčitého počtu
lidí, Nejvyšší správní soud odkazuje na bod 57 rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44, kde tento soud
vysvětlil, že shromáždění lze sice rovněž považovat za typ organizovaného setkání („akce“), avšak
za typ zvláštní, který podléhá speciální regulaci na zákonné (a zejména ústavní) úrovni. Jde tedy
o různé typy shromáždění, u kterých není možné provádět zjednodušená srovnání.
[45] Navrhovatel dále poznamenal, že v případě církevních sňatků a pohřbů jde i o zásah
do náboženské svobody. Ani tento návrhový bod však dále nerozvedl. Postačí proto poukázat
na závěry ohledně náboženských poutí učiněný v bodě [38] tohoto rozsudku, které platí i pro
shromáždění pořádaná církvemi nebo náboženskými společnostmi v kostele či jiné modlitebně
a v tomto úzkém smyslu tedy i pro svatby či pohřby.
III.3 Další námitky navrhovatele
[46] Navrhovatel namítl, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení
obchodu a služeb, nicméně dopadá i na řadu dílčích oblastí, které s obchodem a službami
nesouvisejí. Tyto výhrady Nejvyšší správní soud sdílí (shodně rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod
97), nejde však o vadu, která by sama o sobě zapříčinila nezákonnost mimořádného opatření.
[47] Dále navrhovatel až v replice povšechně namítl nedostatečné vedení správního spisu.
Podle §101b odst. 2 s. ř. s. návrh [na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí; pozn. NSS]
kromě obecných náležitostí podání (§37 odst. 2 a 3) musí obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno,
z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné.
Obsahuje-li návrh tyto náležitosti, nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření
obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body …“. Jedná se o koncentraci uplatnění návrhových
bodů, pokud navrhovatel v návrhu vymezí rozsah, v němž opatření obecné povahy (zde
mimořádné opatření odpůrce), a důvody z jakých tak činí, nemůže již později tento rozsah
rozšiřovat ani uvádět nové důvody.
[48] Návrh navrhovatelů ze dne 26. 4. 2021 zákonem požadované náležitosti splňoval, a proto
došlo ke koncentraci rozsahu i návrhových bodů. Námitka nedostatečnosti správního spisu
představuje však právě onen další, až v reakci na vyjádření odpůrce uplatněný, návrhový bod,
neboť původním návrhem navrhovatel ve vztahu ke spisové dokumentaci nic netvrdil. Nejednalo
se proto ani o přípustné rozhojnění již dříve uplatněného návrhového bodu. Z uvedených
důvodů se Nejvyšší správní soud nezabýval námitkou nedostatečnosti spisové dokumentace,
kterou se nemůže zabývat ani z moci úřední.
IV. Závěr a náklady řízení
[49] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že v části nebyly
splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení), a proto návrh
v tomto rozsahu [čl. I bod 1, bod 5 písm. h) a bod 19 ve slovech „neuplynulo více než 90 dní“]
odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ve zbylé části byl návrh nedůvodný, a proto jej soud
v tomto rozsahu zamítl (čl. I bod 16 ve slovech „a jiná shromáždění“, „poutě“ a „kterých se v případě
vnitřních i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“).
[50] Podle §60 odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh
odmítnut. Ve vztahu k části, v níž byl návrh odmítnut, proto nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení.
[51] Podle §60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen
částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů. Navrhovatel v části, jíž Nejvyšší
správní soud meritorně přezkoumal (čl. I bod 16 ve slovech „a jiná shromáždění“, „poutě“ a „kterých
se v případě vnitřních i vnějších prostor může účastnit nejvýše 15 osob“), úspěch neměl, a proto na náhradu
nákladů řízení nemá právo. Procesně úspěšnému odpůrci nevznikly žádné náklady převyšující
náklady běžné úřední činnosti, soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal a rozhodl,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. června 2021
Petr Mikeš
předseda senátu