ECLI:CZ:NSS:2012:8.AO.9.2011:64
sp. zn. 8 Ao 9/2011 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatele: M. B., proti
odpůrci: Obec Bukovinka, se sídlem Bukovinka 126, Křtiny, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy č. 1/2011, kterým byly vydány změny územního plánu obce Bukovinka, označené
jako Bu1, Bu2, Bu4, Bu5, Bu6, Bu7 a Bu8, schváleného Zastupitelstvem obce Bukovinka
usnesením č. 3 ze dne 14. 9. 2011,
takto:
I. Opatření obecné povahy č. 1/2011, kterým byly vydány změny územního plánu obce
Bukovinka označené jako Bu1, Bu2, Bu4, Bu5, Bu6, Bu7 a Bu8, schválené
Zastupitelstvem obce Bukovinka usnesením č. 3 ze dne 14. 9. 2011 se dnem právní
moci tohoto rozsudku zrušuje v části týkající se změny Bu2.
II. Ve zbytku se návrh zamítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Návrh
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 30. 12. 2011 se navrhovatel
domáhal zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011, kterým byly vydány změny územního plánu
obce Bukovinka, označené jako Bu1, Bu2, Bu4, Bu5, Bu6, Bu7 a Bu8, vydaného Zastupitelstvem
obce Bukovinka usnesením č. 3 ze dne 14. 9. 2011.
[2] Navrhovatel uvedl, že je vlastníkem pozemků s parc. č. 140 a 141 (PK) v k. ú. Bukovinka
a jako občan obce Bukovinka podával námitky a připomínky v průběhu pořizování změn
územního plánu Pozn. soudu: V současné době jsou pozemky v katastru nemovitostí evidovány
pod parc. č. 127/19, 140/15 a 141.
[3] Podle navrhovatele došlo k zásahu do jeho vlastnického práva návrhem vodního zdroje
a jeho ochranným pásmem. Proces přijímání opatření obecné povahy byl nezákonný, byla
narušena právní jistota a předvídatelnost podobných řízení a z tohoto důvodu nebyla
navrhovateli umožněna změna způsobu využití jeho pozemků. Navrhovatel je dle svého tvrzení
po vydání opatření obecné povahy znevýhodněn a uvržen do nerovného postavení vůči
majitelům zastavitelných ploch vymezených touto změnou územního plánu, protože nové
zastavitelné plochy bude moci odpůrce vymezit pouze v případě, že prokáže, že nelze využít
již vymezené zastavitelné plochy v obci. Navrhovatel dále namítá, že bylo zasaženo do jeho práva
na příznivé životní prostředí, protože stanoviska dotčených orgánů byla příliš obecná a nebylo
provedeno posouzení vlivů na životní prostředí u navrhovaných staveb, které svým vlivem
přesahují hranici pozemků, na nichž mají být postaveny.
1. Námitky proti „Posouzení žádosti o pořízení změn územního plánu“
[4] Navrhovatel uvedl, že v roce 2006 podali manželé B., původní vlastníci pozemků
navrhovatele, návrh na změnu způsobu užívání pozemků parc. č. 134, 135, 140, 141 (PK) a žádali
o zařazení pozemků do ploch pro bydlení při první změně územního plánu obce. Městský úřad
v Blansku, stavební úřad (dále jen „pořizovatel“), vypracoval dne 27. 3. 2008 „Posouzení žádostí
o pořízení změn územního plánu obce Bukovinka, čj. MBK 5883/2008“ (dále jen „stanovisko
pořizovatele“). Ve stanovisku nedoporučil pořízení změny územního plánu v části týkající
se pozemků manželů B., protože se jedná o plochy stabilizované krajinné zeleně a plochy s ornou
půdou. Pozemky dále leží v ochranném pásmu vodního zdroje a lesa a při změně jejich užívání by
muselo dojít ke změně dopravního napojení v obci.
[5] Navrhovatel v návrhu na zrušení opatření obecné povahy ke stanovisku pořizovatele
uvedl, že pořizovatel při řešení otázky dopravního napojení opomenul veřejně přístupnou cestu
parc. č. 308/2, která zpřístupňuje pozemky navrhovatele. Městský úřad dále zohlednil
ve stanovisku ochranná pásma vodního zdroje, která neexistují. Taktéž argumentace ochranným
pásmem lesa je podle navrhovatele nedůvodná, neboť pořizovatel tuto námitku nekonkretizoval.
Navíc byla žádost manželů B. znevýhodněna oproti ostatním žádostem vztahujícím se ke shodné
lokalitě, neboť ve stanoviscích k jiným žádostem není např. zmíněno ochranné pásmo lesa. Proti
stanovisku pořizovatele v minulosti brojili již právní předchůdci navrhovatele.
[6] Odpůrce však toto stanovisko akceptoval a použil jej jako podkladový materiál pro
zasedání Zastupitelstva obce Bukovinka, které se uskutečnilo 28. 3. 2008. Na tomto zasedání
zastupitelstvo zamítlo žádost o změnu způsobu užívání pozemků parc. č. 134, 135, 140, 141
(PK), a to i přesto, že znalo skutečné poměry v území a vědělo tedy o existenci elektrického
vedení a veřejně přístupné cesty i neexistenci ochranných pásem v posuzované oblasti.
[7] Navrhovatel se následně stal vlastníkem pozemků parc. č. 140, 141 (PK) a dne 5. 12. 2008
sám podal nový návrh na změnu způsobu užívání pozemků, resp. žádost o zařazení pozemků
do ploch na bydlení, a návrh na aktualizaci ochranných pásem v územním plánu. Zastupitelstvo
obce Bukovinka na základě této žádosti zařadilo pozemky navrhovatele do změn územního
plánu. Pozn. soudu: Změna využití pozemků parc. č. 140 a 141(PK) a dalších je dále evidována jako „změna
Bu2“.
2. Námitka k neprojednání žádosti o aktualizaci ochranných pásem
[8] Podle navrhovatele odpůrce jeho žádost o aktualizaci ochranných pásem nevyřídil,
ač se měl aktualizací ochranných pásem zabývat i z úřední povinnosti, a upřel navrhovateli právo
navrhovat změny v územním plánu. Podle navrhovatele tím došlo k porušení čl. 38 Listiny
základních práv a svobod.
3. Námitky k pořízení územního plánu
[9] Navrhovatel spatřuje rozpor v tom, že byť dle odůvodnění napadeného opatření obecné
povahy rozhodlo zastupitelstvo o jeho pořízení z vlastního podnětu, zastupitelstvo na 4. zasedání
dne 28. 3. 2008 vycházelo z výše zmíněného stanoviska pořizovatele. Pořizovatel však stanovisko
vyhotovil na základě §46 odst. 2 a 3 stavebního zákona, z čehož by vyplývalo, že zastupitelstvo
pořizuje změnu územního plánu nikoli z vlastního podnětu, ale na základě návrhu občana obce.
[10] Ze stanoviska pořizovatele dále vyplynulo, že pořizovatel vypracoval již dříve stanovisko
pro pracovní zasedání zastupitelstva. Na tomto neveřejném zasedání zastupitelstva
mělo být přijato usnesení, na jehož základě pořizovatel zpracoval konečné stanovisko. Podle
navrhovatele ale nemají neveřejná rozhodnutí zastupitelstva oporu v žádném zákoně, neměla tedy
založit podnět pro vypracování stanoviska pořizovatelem.
[11] Navrhovatel dále uvedl, že ze stanoviska pořizovatele vyplývá, že zástupce obce
doporučoval pořizovateli, aby některým návrhům na změnu územního plánu vyhověl
či nevyhověl. Toto jednání podle navrhovatele odporuje §46 stavebního zákona, protože
zástupce obce nemůže samostatně vyslovovat návrhy nebo doporučení. Pokud tak již zástupce
obce učinil, neměl pořizovatel tyto návrhy zapracovat do dokumentace.
[12] V žádných podkladech týkajících se změny územního plánu by podle navrhovatele
pořizovatel neměl uvádět výsledky pracovních jednání s členy zastupitelstva. Pořizovatel
měl pouze vyhotovit stanovisko podle §46 stavebního zákona. Neměl také pravomoc navrhovat
znění usnesení zastupitelstvu.
[13] Pokud by zastupitelstvo obce rozhodlo o pořízení změny územního plánu z vlastního
podnětu, tedy dle §44 písm. a) stavebního zákona, domnívá se navrhovatel, že by zastupitelstvo
muselo samostatně rozhodnout o návrhu na pořízení změn územního plánu. V usnesení
zastupitelstva by pak musela být jasně projevena vůle předložit návrh pořizovateli k vypracování
stanoviska dle §46 odst. 2 a 3. Takové rozhodnutí však zastupitelstvo nepřijalo. V této souvislosti
navrhovatel poukazuje na §41 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon
o obcích“), podle nějž právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady
obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.
4. Námitky ke střetu zájmů při vydání usnesení o pořízení územního plánu
[14] Navrhovatel dále uvedl, že na jednání zastupitelstva dne 28. 3. 2008, kde bylo vydáno
usnesení o pořízení změny územního plánu, vznesli obyvatelé obce námitku střetu zájmů u dvou
zastupitelů. Ze zápisu jednání zastupitelstva vyplývá, že zastupitelstvo hlasovalo o důvodech
pro vyloučení zastupitelky z projednání změn územního plánu. Hlasování se zdrželo 7
zastupitelů, v zápise je však uvedeno, že byl schválen výrok o tom, že ke střetu zájmů zastupitelky
nedošlo. O střetu zájmů druhého zastupitele zastupitelstvo nehlasovalo. Pozn. soudu: Zastupitelstvo
hlasovalo o tom, zda u Ing. Pořízkové, zastupitelky obce, existují důvody pro vyloučení z projednávání. Ze zápisu
vyplývá, že všech 7 zastupitelů se zdrželo hlasovávání. Hlasování: ANO: 0 hlasů, NE: 0 hlasů. V zápise
je dále uvedeno: „Schválený výrok: nejedná se o střet zájmů“. Druhým zastupitelem, u kterého byl namítán střet
zájmů, byl Ing. Ondráček. Zastupitelstvo o jeho vyloučení nehlasovalo.
[15] Podle navrhovatele ke střetu zájmů u obou zastupitelů došlo a byly naplněny podmínky
pro možné vyloučení zastupitelů z projednávání věci podle §83 zákona o obcích. O možném
střetu zájmů zastupitelstvo nerozhodlo řádně. Navrhovaný výrok se neshoduje se schváleným
výrokem, a dále rozhodnutí zastupitelstva je neplatné, protože nebyla splněna podmínka
nadpolovičního souhlasu většiny všech členů zastupitelstva.
[16] Protože podle navrhovatele zastupitelstvo nerozhodlo pravomocně o vyloučení
ani jednoho ze zastupitelů, není rozhodnutí zastupitelstva v otázce střetu zájmů přezkoumatelné
a došlo k rozporu s čl. 36 Listiny. Všechna usnesení zastupitelstva byla dle stěžovatele stižena
právní vadou střetu zájmů, na jejímž základě docházelo ke zvýhodnění a naopak znevýhodnění
některých účastníků procesu pořizování změn územního plánu. Bylo proto porušeno právo
na rovné postavení účastníků, zejména čl. 37 Listiny.
5. Námitky ke zveřejnění písemností a možnosti podávání námitek
[17] Navrhovatel se dále zabýval otázkou zveřejnění písemností obce veřejnou vyhláškou.
Uvedl, že pokud zákon nestanoví povinnost sledovat úřední desku, neměl by být občan
sankcionován za to, že úřední desku nesledoval a nepodal námitku v určitém řízení. Obec navíc
mohla postupovat i podle zákona o obcích a zveřejňovat příslušné informace i způsobem v místě
obvyklým, např. rozhlasem. Dle navrhovatele nepodání připomínek v určitém řízení nelze
považovat za vyslovení souhlasu.
[18] Sledování úřední desky stejně jako podávání připomínek je dle navrhovatele
jeho základním právem a svobodou dle čl. 2 odst. 3 Listiny. Pro uplatňování základních práv
a svobod nemůže nikomu vzniknout újma na jeho právech (čl. 3 odst. 3 Listiny). Správní orgán
měl proto šetřit práva nabytá v dobré víře, postupovat nestranně, aj., aby nikomu nevznikla újma
na právech. Pokud tak nečiní, porušuje lidská práva a svou činností ohrožuje základy
demokratického státu (čl. 9 odst. 3 Ústavy). Protože takový stav nelze trpět, musí jej správní
orgán z úřední moci napravit, a to kdykoli porušení základních práv či svobod zjistí,
neboť základní práva a svobody jsou nezadatelná, nezcizitelná, nepromlčitelná a nezrušitelná.
6. Námitky ke zveřejnění návrhu zadání změn územního plánu
[19] Navrhovatel má pochybnosti, zda byl návrh zadání změn územního plánu zveřejněn,
obzvláště prostřednictvím dálkového přístupu. Uvádí, že odpůrce oznámení o návrhu zadání
změny územního plánu na úřední desku obce doplnil až dodatečně.
7. Námitky k zadání změn územního plánu a stanovisku odboru životního prostředí
[20] Z návrhu dále vyplývá, že odpůrce zaslal dne 4. 10. 2009 původním vlastníkům pozemků
parc. č. 140, 141 (PK) oznámení, v němž sdělil, že pozemky nezařadil do ploch zahrnutých
do zadání změny územního plánu. Důvodem pro vyřazení bylo stanovisko Městského úřadu
Blansko, odboru životního prostředí, ze dne 29. 7. 2009 k návrhu zadání změn územního plánu
obce Bukovinka.
[21] Odbor životního prostředí nesouhlasil s návrhem změny Bu2, protože navržené plochy
na bydlení se dotýkají bezprostředně lesních pozemků. Dotčený lesní komplex parc. č. 306/1
by byl již ze tří stran obklopen plochou pro bydlení. Nevhodně navrženým rozšířením bytové
zástavby by došlo k omezení hospodaření na pozemcích určených k plnění funkcí lesa.
[22] Navrhovatel s touto částí stanoviska odboru životního prostředí nesouhlasí. Předně podle
jeho názoru samotná existence společné hranice pozemku s lesní plochou nestačí k tomu,
aby byl omezen záměr změny využití pozemku. Správní orgán neuvedl porušení konkrétní části
zákona. U dalších pozemků, o jejichž změně využití se mělo jednat v souvislosti se změnou
územního plánu a které taktéž sousedily s lesními plochami, se odbor životního prostředí
společnou hranicí s lesními plochami nezabýval. Dle §14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích
a o změně a doplnění některých zákonů (dále jen „lesní zákon“), se tato stanoviska mají týkat
jen pozemků ve vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Odbor životního prostředí však posuzoval celou
plochu Bu2, aniž by svůj postup zdůvodnil a překročil tak svou působnost. Jeho rozhodnutí
je proto nepřezkoumatelné.
[23] Odpůrce toto stanovisko bez dalšího akceptoval, přestože znal místní poměry a tedy
věděl, že pozemky navrhovatele neplní funkci lesa. Navíc pozemek navrhovatele parc. č. 141
hraničí s lesním pozemkem parc. č. 306/1 pouze jedním katastrálním bodem. Samotný návrh
zadání změny Bu2 do pozemku parc. č. 306/1 nezasahuje. Z těchto důvodů navrhovatel spatřuje
ve stanovisku odboru životního prostředí zásadní zásah do jeho vlastnických práv.
8. Námitky k postupu zastupitelstva obce při schvalování zadání změny územního plánu
[24] Navrhovatel dále namítá, že zastupitelstvo obce na svém 17. zasedání,
které se uskutečnilo 25. 9. 2009, vadným způsobem schválilo zadání změny územního plánu.
V programu zasedání zastupitelstva je pod bodem č. 5 uvedeno: „Zadání ‚Změna Územního plánu
Obce Bukovinka‘“ a zastupitelstvo mělo o tomto bodu samostatně rozhodnout. V průběhu
projednání byl bod č. 5 předložen ve dvou částech, v části A – schvalování jednotlivých změn
územního plánu, v části B – schválení zadání změny územního plánu. Podle navrhovatele mělo
změnu navrhovaného bodu č. 5, konkrétně rozdělení bodu č. 5 na dvě „obsahově samostatné série
projednání“, schválit zastupitelstvo souhlasným usnesením o návrhu na rozdělení schvalovaného
bodu. Zastupitelstvo tak neučinilo, bod č. 5 proto nebyl řádně schválen zastupitelstvem obce.
[25] Navrhovatel se dále zabýval obsahem bodu č. 5. Usnesením A zastupitelstvo schválilo
jednotlivé úpravy plochy Bu2, Bu5 a Bu6, nerozhodovalo o plochách Bu3 a Bu9. Na základě
úprav v usnesení A zastupitelstvo přijalo usnesení B, kterým schválilo změny na plochách Bu1,
Bu2, Bu4, Bu5, Bu6, Bu7 a Bu8. Z usnesení není jasné, jakým způsobem rozhodovalo
zastupitelstvo o plochách Bu3 a Bu9. Z usnesení by mělo vyplývat, proč zastupitelstvo tyto
plochy vypustilo z projednání a z jakých důvodů. Zastupitelstvo o plochách Bu3 a Bu9
nerozhodlo, usnesení je proto nepřezkoumatelné.
[26] Navrhovatel tvrdí, že podkladem pro 17. zasedání zastupitelstva mělo být pořizovatelem
upravené zadání změn územního plánu. Ve skutečnosti bylo podkladem pro projednání pouze
stanovisko a záznam jednání s odborem životního prostředí. Podle navrhovatele měli určení
zastupitelé předložit výsledek jednání s dotčenými orgány k posouzení zastupitelstvu, a teprve
na jeho základě mělo být zadání změn územního plánu upraveno a předloženo zastupitelstvu
ke schválení. Usnesení schválené na 17. zasedání zastupitelstva je proto v rozporu s §47 odst. 4
stavebního zákona.
9. Námitky k jednání o návrhu změny územního plánu
[27] Navrhovatel se dále zabývá stanoviskem odpůrce ze dne 17. 3. 2010, čj. 196/2010,
které odpůrce zaslal pořizovateli a ve kterém se vyjádřil k návrhu změny územního plánu.
Pozn. soudu: Jedná se o „Stanovisko obce Bukovinka k Návrhu projektu změny č. 1 ÚP Bukovinka“,
v němž se odpůrce vyjadřoval v návaznosti na společné jednání podle §50 odst. 2 stavebního zákona.
[28] Pořizovatel stanovisko odpůrce zapracoval do opatření obecné povahy č. 1/2011.
Podle navrhovatele byl tento postup vadný, protože odpůrce mohl vyslovit stanovisko toliko
k návrhu na pořízení nebo zadání změn územního plánu. Podle §50 odst. 2 stavebního zákona
mohou vydat stanovisko pouze dotčené orgány a okolní obce, nikoli odpůrce, který již nemůže
podat připomínky proti zadání změny územního plánu, které sám schválil. Tím, že pořizovatel
stanovisko odpůrce zapracoval do opatření obecné povahy, došlo k porušení §50 odst. 2
stavebního zákona. Ze stanoviska odpůrce podle navrhovatele dále vyplývá, že jeho obsah
neschválilo zastupitelstvo obce, pořizovatel proto k tomuto stanovisku neměl přihlížet.
10. Námitky k vyhodnocení připomínek k návrhu změny územního plánu
[29] Podle navrhovatele je vyhodnocení připomínek nedostatečné, neodůvodněné,
nepřezkoumatelné, nelze zjistit, z jakých úvah a právních norem odpůrce při jejich vypořádání
vycházel. Přitom by řádné vyhodnocení připomínek přispělo k zákonnosti a objektivitě procesu
územního plánování.
a. Připomínka k vodnímu zdroji
[30] Odpůrce se ve vyhodnocení připomínky nevypořádal s vlivem nově umísťované stavby
vodního zdroje, z jehož odběrového charakteru vyplývá vznik ochranných pásem podle zákona
č. 254/2001 Sb., o vodách (dále jen „vodní zákon“), na pozemky navrhovatele. V opatření
obecné povahy není uvedeno skutečné umístění veřejně prospěšné stavby. Opatření obecné
povahy v části I. písm e) – Vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby, návrh vodního zdroje
a ochranných pásem nezmiňuje. Pouze v části II v oddíle nazvaném Technická infrastruktura
je uvedeno, že „obcí byly předloženy podklady pro zakreslení nového vodního zdroje a ochranných pásem“.
[31] Opatření obecné povahy porušilo §46 stavebního zákona, protože neobsahuje posouzení
veřejně prospěšné stavby dotčenými orgány, ani posouzení vlivů na životní prostředí.
Dle navrhovatele není přípustné, aby pořizovatel odkázal v otázce vlivu stavby na životní
prostředí na jiná řízení. Navrhovatel neměl možnost se k veřejně prospěšné stavbě vyjádřit,
neboť nebyla veřejně projednávána, proto byl porušen zákonný postup při pořizování opatření
obecné povahy.
b. Připomínka k omezení navrhovaných zastavitelných ploch Bu2
[32] Navrhovatel tvrdil, že jeho návrh na změnu využití pozemků (Pozn. soudu: Žádost o zařazení
pozemků parc. č. 140 a 141 do ploch na bydlení ze dne 5. 12. 2008) byl neoprávněně vyřazen. Tím došlo
k porušení jeho vlastnického práva, protože podle §55 odst. 3 stavebního zákona bude následné
vymezení zastavitelných ploch možné pouze v případě, že obec prokáže, že současné zastavitelné
plochy nelze využít. Protože byly pozemky neoprávněně vyřazeny z prováděných změn, byla
narušena rovnost v celém procesu posuzování zastavitelných ploch. Pro nápravu je tedy nezbytné
zrušení všech zastavitelných ploch, neboť přijaté zastavitelné plochy jsou prokazatelně
zvýhodněny vůči pozemkům neoprávněně vyřazeným.
c. Připomínka k nedostatečnému uplatňování stanoviska odboru životního prostředí
[33] Vyhodnocení připomínky je obecné, nelze zjistit, proč byla legitimní připomínka
navrhovatele vypořádána daným způsobem. Pouhý odkaz na dohodu dotčených orgánů je podle
navrhovatele nedostatečný. Dotčené orgány se mohly k věci vyjádřit dle §52 stavebního zákona
nebo si mohl odpůrce vyžádat odborná stanoviska. To však neučinil.
11. Námitky k vydání opatření obecné povahy
[34] Navrhovatel se zabýval 6. zasedáním zastupitelstva ze dne 14. 9. 2011,
na němž zastupitelstvo schválilo opatření obecné povahy. Ze zápisu vyplývá, že zastupitelstvo
pod bodem č. 3 projednalo opatření obecné povahy. Není však zřejmé, jaký návrh usnesení
byl předložen a schválen. V průběhu jednání nebyl předložen návrh podle §54 odst. 2 a 3
stavebního zákona, proto podle navrhovatele byla schválena pouze informace o změně územního
plánu a jeho vztahu k původnímu územnímu plánu, což nezakládá důvod k vydání opatření
obecné povahy. Navrhovatel proto tvrdí, že nebyl dodržen průběh přijímání změny opatření
obecné povahy podle §54 stavebního zákona a nebyly splněny náležitosti pro vydání opatření
obecné povahy.
[35] Navrhovatel uzavřel, že si je vědom skutečnosti, že soud nebude posuzovat subjektivní
vhodnost zájmů, jejichž změnu opatření obecné povahy umožnilo. Doufá však v objektivní
posouzení postupu přijímání opatření obecné povahy.
II. Vyjádření odpůrce
[36] Ve sdělení doručeném Nejvyššímu správnímu soudu dne 11. 1. 2012 odpůrce uvedl,
že neshledává při vydání napadeného opatření obecné povahy žádný nezákonný postup
a domnívá se, že tento akt je zcela v souladu se zákonem. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud
„žádost pana M. B.“ v plném rozsahu zamítl a aby „nepřiznával hradit Obci Bukovinka náklady soudního
řízení“. Odpůrce dodal, že nemovitostem pana B. nebyla učiněna žádná újma a pozemky
navrhovatele nejsou zatíženy ze strany obce žádným břemenem.
III. Vyjádření navrhovatele
[37] Navrhovatel výše popsané sdělení odpůrce označil vzhledem k nedostatečnému
odůvodnění za neakceptovatelné. Navrhovatel se rovněž zamýšlel nad tím, který orgán obce
se jeho návrhem zabýval, když se ve sdělení odpůrce uvádí např., že „obec nesouhlasí“.
Protože nemohl dojít k jednoznačnému závěru, nemohl zaujmout ani stanovisko k oprávněnosti
tohoto orgánu či k subjektivním vlivům na jeho rozhodování. Dle názoru navrhovatele
neobsahuje vyjádření odpůrce žádné nové skutečnosti, a proto navrhovatel trvá na svém návrhu
ve všech jeho bodech.
IV. Skutečnosti vyplývající ze správního spisu
[38] Dne 23. 10. 2006 zaslala starostka obce Bukovinka pořizovateli žádost o zpracování
změny územního plánu. Dne 14. 11. 2006 podali manželé B., právní předchůdci navrhovatele, u
obecního úřadu Bukovinka žádost „o zařazení pozemků parc. č. 134, 135, 140 a 141 v k. ú. Bukovinka
do ploch určených pro bydlení při první změně Územního plánu obce“.
[39] Ze zápisu z 2. veřejného zasedání Zastupitelstva obce Bukovinka, které se uskutečnilo
29. 12. 2006, vyplývá, že se zastupitelé zabývali návrhy občanů souvisejícími s územním plánem
obce. Konkrétně je v bodě 15. zápisu uvedeno: „Návrhy k územnímu plánu obce a žádosti občanů
na začlenění do plánu, p. č. 134, 135, 140, 141, 144, 145, 287/4, 287/13. Hlasování k předloženým
návrhům proběhlo v hlasovacím poměru 6:1, hlasování se zdržel Ing. Tichý“.
[40] Obec Bukovinka dne 27. 1. 2008 zaslala pořizovateli žádost, aby předběžně posoudil
jednotlivé návrhy na zařazení pozemků do ploch na bydlení z hlediska zastavěnosti obce, záboru
zemědělské půdy a dalších hledisek. Jednalo se o pozemky, které byly předmětem jednání
zastupitelstva na zasedání z 23. 3. 2006 a 29. 12. 2006, jednalo se tedy i o pozemky manželů B.
[41] Pořizovatel vydal dne 7. 2. 2008 podklady pro pracovní seminář Zastupitelstva obce
Bukovinka, který se měl uskutečnit 7. 2. 2008 a měl se týkat posouzení žádostí o pořízení změn
územního plánu obce Bukovinka v souladu s §46 odst. 2 stavebního zákona. V bodě 9. podkladů
se pořizovatel zabýval žádostí manželů B. o zařazení pozemků parc. č. 134, 135, 140 a 141 (PK)
do ploch bydlení. Uvedl, že pozemky sousedí s plochami, které byly podle územního plánu obce
Bukovinka ponechány jako plochy orné půdy a stabilizované krajinné zeleně. Pozemky parc. č.
140 a 135 (PK) leží v ochranném pásmu vodního zdroje II. stupně a v ochranném pásmu lesa.
Jejich převedení do ploch bydlení by podle pořizovatele vedlo k tomu, že by obec musela
zpracovat návrh nového dopravního napojení a prodloužení sítí TI. Převedením pozemků do
ploch na bydlení by se obec rozšiřovala na úkor krajiny, přestože nejsou dostatečně vyčerpány
kapacitní možnosti volných pozemků uvnitř sídla. Z vyložených důvodů pořizovatel nedoporučil
pořízení změny územního plánu v souvislosti s pozemky manželů B. Navrhl, aby zastupitelstvo
vyslovilo nesouhlas se změnou územního plánu v této části.
[42] Dne 27. 3. 2008 zaslal pořizovatel obci Bukovinka stanovisko nazvané „Posouzení žádostí
o pořízení změn územního plánu obce Bukovinka v souladu s §46 odst. 2 a 3 stavebního zákona, podklady
pro zasedání zastupitelstva obce Bukovinka dne 28. 3. 2008“ (viz odst. [4]). Pořizovatel uvedl,
že jeho „stanovisko“ ze dne 7. 2. 2008 zůstává v platnosti. Zopakoval v souvislosti s pozemky
manželů B. skutečnosti zjištěné v dokumentu ze dne 7. 2. 2008 a navíc sdělil, že na pracovním
semináři zastupitelstva obce, konaném 7. 2. 2008, „nebylo pořízení odsouhlaseno. ZO nesouhlasí se
změnou ÚP. Návrh usnesení: Zastupitelstvo nesouhlasí s pořízením změny ÚPO, spočívající v novém prověření
možností území dle návrhu pana J. B. a paní M. B., B. 15.“
[43] Zastupitelstvo obce Bukovinka na 4. veřejném zasedání, které se uskutečnilo 28. 3. 2008,
projednalo v bodě 6.9 žádost o zařazení pozemků parc. č. 134, 135, 140 a 141 (PK)
v k. ú. Bukovinka do ploch bydlení. Zastupitelstvo obce zrušilo usnesení č. 15, přijaté na 2.
veřejném zasedání zastupitelstva dne 29. 12. 2006 (viz odst. [39]). Zastupitelstvo dále vyslovilo,
že „nesouhlasí s pořízením ÚPO, spočívající v novém prověření možností území dle návrhu pana J. B. a paní M.
B., B. 15, na parcelách č. 134, 135, 140 a 141“.
[44] Manželé B. následně několika dopisy zaslanými pořizovateli brojili proti jeho stanovisku a
skutečnostem, které v něm uvedl. Nesouhlasili zejména s tvrzením, že jejich pozemky zasahují do
ochranného pásma, že by došlo k rozšíření obce na úkor krajiny, aj. Na dopisy manželů B.
reagoval pořizovatel sdělením ze dne 21. 10. 2008 a uvedl, že hodnocení návrhů na pořízení
změn územního plánu obce Bukovinka bylo provedeno na základě žádosti obce Bukovinka.
Vztahuje se tedy k vypořádání návrhů na pořízení změn územního plánu, které bude uzavřeno
návrhem zadání a kde bude rovněž uvedeno, které složky území se mají prověřit. Rozhodnutí o
zohlednění či nezohlednění konkrétního námětu pořizovatele je v plné kompetenci zastupitelstva
obce, které je zodpovědné za směřování jejího rozvoje.
[45] Dne 5. 12. 2008 zaslal navrhovatel obci Bukovinka žádost o zařazení pozemků
parc. č. 140 a 141 (PK) do ploch na bydlení.
[46] Pořizovatel dne 12. 12. 2008 předal obci Bukovinka návrh zadání změn územního plánu
podle §47 stavebního zákona, a tyto změny označil jako Bu1 – Bu7. Dále uvedl, že podle §47
odst. 1 stavebního zákona je třeba návrh zadání zpracovat ve spolupráci s určeným zastupitelem.
Součástí předloženého návrhu nebyly pozemky navrhovatele.
[47] Téhož dne proběhlo 9. veřejné zasedání Zastupitelstva obce Bukovinka. Dle bodu 13
usnesení, které zastupitelstvo vydalo na tomto zasedání, zastupitelstvo schválilo „pořízení změny
územního plánu obce Bukovinka, spočívající v novém prověření možností území na parc. č. 140 a 141 žadatele
M. B., B. 15, do ploch bydlení“. Protože tento návrh nebyl součástí návrhu zadání změny územního
plánu, žádala obec Bukovinka dopisem ze dne 28. 12. 2008, aby pořizovatel zařadil mimo jiné
žádost navrhovatele do návrhu zadání změn územního plánu.
[48] Zastupitelstvo obce Bukovinka na svém 10. zasedání ze dne 16. 1. 2009 pověřilo starostu
obce, aby jednal s pořizovatelem za účelem „zajištění postupu prací na změnách ÚPO Bukovinka
pro projednání ZO“.
[49] Dne 21. 5. 2009 zaslal pořizovatel starostovi obce emailem nový návrh změn územního
plánu obce Bukovinka se zapracovanými všemi novými návrhy na zařazení pozemků do ploch
na bydlení (nově změny Bu1 – Bu9). Uvedl, že dle stavebního zákona zpracuje pořizovatel
ve spolupráci s určeným zastupitelem návrh zadání. Podle posouzení starosty pořizovatel návrh
zadání upraví, zahájí jeho projednání, v rámci kterého budou moci občané a zastupitelstvo
uplatňovat podněty a námitky. Po ukončení projednání se na základě stanovisek dotčených
orgánů a dohodnutých ostatních připomínek vypracuje čistopis zadání změn územního plánu
a předloží se zastupitelstvu ke schválení.
[50] Starosta obce Bukovinka zaslal dne 31. 5. 2009 pořizovateli dokument nazvaný „Posouzení
určeným zastupitelem“. Starosta v souvislosti s pozemky navrhovatele uvedl, že jsou „uvnitř PHO 2
vnitřní“, tj. uvnitř pásma hygienické ochrany.
[51] Pořizovatel dne 30. 6. 2009 oznámil projednání návrhu zadání změn územního plánu
obce Bukovinka označených jako Bu1 – Bu9 s tím, že po dobu 30 dnů může uplatnit každý
k návrhu své připomínky. Krajský úřad Jihomoravského kraje vydal dne 23. 7. 2009
koordinované stanovisko k návrhu zadání změn územního plánu s tím, že neuplatňuje požadavek
na vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí.
[52] Městský úřad Blansko, odbor životního prostředí, ve stanovisku k návrhu zadání změn
územního plánu ze dne 29. 7. 2009 v souvislosti s pozemky navrhovatele uvedl, že z hlediska
lesního hospodářství nesouhlasí s návrhem změny Bu2, protože navržené plochy pro bydlení
se bezprostředně dotýkají lesních pozemků a dotčený lesní komplex parc. č. 306/1
v k. ú. Bukovinka by byl již ze tří stran zastavěn plochou pro bydlení. Rozšířením ploch
pro bydlení by došlo k omezení hospodaření na pozemcích určených k plnění funkcí lesa.
[53] Dne 8. 9. 2009 proběhlo na Městském úřadu v Blansku, odboru životního prostředí,
jednání ohledně nesouhlasného stanoviska ze dne 29. 7. 2009 se zástupci obce Bukovinka.
Dotčený orgán vyslovil, že by bylo možné pokračovat ve zpracování změny územního plánu Bu2
za předpokladu, že bude zúžen předmět řešení změny pouze na pozemky parc. č. 144, 145, 148
a 149 (PK) v k. ú. Bukovinka. Zástupci obce Bukovinka navrhli, že předloží názor zastupitelstvu
s tím, že na základě stanoviska zastupitelstva následně dojde k úpravě návrhu zadání, nebo budou
dané body z návrhu vypuštěny.
[54] Zastupitelstvo obce Bukovinka na svém 17. zasedání, které se uskutečnilo 25. 9. 2009,
v souvislosti se zadáním změny územního plánu v ploše Bu2 schválilo změnu územního plánu
pouze na pozemcích parc. č. 144, 145, 148 a 149 (PK) (pozn. soudu: došlo tedy k vypuštění pozemků
navrhovatele). V zadání změny územního plánu obce Bukovinka, schváleném usnesením
č. 5 přijatým na 17. zasedání Zastupitelstva obce Bukovinka ze dne 25. 9. 2009, již v rámci změny
Bu2 nebyly pozemky navrhovatele uvedeny.
[55] Dne 4. 10. 2009 oznámila obec Bukovinka manželům B., v té době již právním
předchůdcům navrhovatele, že pozemky parc. č. 140 a 141 (PK) nebyly schváleny do ploch změn
zahrnutých do zadání změny územního plánu obce Bukovinka z důvodu nesouhlasného
stanoviska odboru životního prostředí ze dne 29. 7. 2009.
[56] Pořizovatel zaslal dne 14. 10. 2009 projektantovi schválené zadání změn územního plánu
s pokynem, aby zpracoval návrh změn územního plánu. Dne 5. 2. 2010 pořizovatel oznámil,
že se bude konat společné jednání o návrhu změny č. 1 územního plánu obce Bukovinka.
[57] Dne 23. 2. 2010 vydal Městský úřad Blansko, odbor životního prostředí, stanovisko
ke změně č. 1 územního plánu obce Bukovinka, ve kterém se rozsáhle zabýval pásmy hygienické
ochrany vodního zdroje a vyslovil, že navržené změny Bu2/1 a Bu2/2 jsou ve výkresové části
návrhu umístěny v PHO 2. Dotčený orgán navrhoval, aby byla nově vyhlášena ochranná pásma
vodního zdroje.
[58] Starosta obce Bukovinka zaslal pořizovateli dne 17. 3. 2010 stanovisko k návrhu změny
územního plánu a žádal, aby byl v dokumentaci zohledněn vybudovaný nový vodní zdroj a nová
hygienická pásma ochrany. Dále uvedl, že do 31. 3. 2010 obec Bukovinka požádá o stavební
vodoprávní povolení na tyto objekty. Územní řízení bylo podle starosty „v běhu“.
[59] Dopisem ze dne 20. 4. 2010 žádal pořizovatel projektanta, aby upravil změnu č. 1
územního plánu obce Bukovinka podle stanovisek dotčených orgánů a požadavků, které uvedl
starosta obce Bukovinka ve stanovisku ze dne 17. 3. 2010.
[60] Krajský úřad Jihomoravského kraje ve stanovisku k návrhu změny č. 1 územního plánu
obce Bukovinka ze dne 6. 9. 2010 doporučil, aby bylo zahájeno řízení o vydání změny č. 1
územního plánu obce Bukovinka ve smyslu §52 – 54 stavebního zákona. Pořizovatel proto
veřejnou vyhláškou ze dne 17. 9. 2010 oznámil vystavení návrhu a veřejné projednání návrhu
změn územního plánu obce Bukovinka.
[61] Dne 18. 10. 2010 sdělil Městský úřad Blansko, odbor životního prostředí, navrhovateli,
že stanovisko odboru životního prostředí ze dne 29. 7. 2009 (viz odst. [52]) není nutné považovat
za definitivní, protože lze přehodnotit a zmenšit navrhované plochy k bydlení v jiných lokalitách,
např. v části Bu8 a Bu5. Vůči navrhované změně Bu2 lze podat námitku v rámci pokračování
zpracování návrhu změn územního plánu obce. Navrhovatel proto dne 10. 11. 2010 zaslal obci
Bukovinka žádost o přehodnocení návrhu změn územního plánu obce Bukovinka s tím, že žádal,
aby byly jeho pozemky zařazeny do zastavitelného území. Tvrdil, že jsou omezována jeho práva
nevhodnou aplikací lesního zákona, a žádal, aby zastupitelstvo obce vyhovělo oprávněným
zájmům vlastníků pozemků, které nebyly zahrnuty do změny územního plánu.
[62] Navrhovatel zaslal pořizovateli 11. 11. 2010 námitku proti návrhu změn územního plánu
obce Bukovinka v části technická infrastruktura podle §52 stavebního zákona,
ve které nesouhlasil s umístěním nového vodního díla v obci Bukovinka. Upozornil,
že se stavbou vodního díla souvisejí i ochranná pásma, která omezí vlastníky sousedících
pozemků, se kterými o vodním dílu nikdo nejednal. Téhož dne zaslal navrhovatel pořizovateli
i další námitku proti změně územního plánu. V ní brojil proti stanovisku Městského úřadu
v Blansku, odboru životního prostředí, ze dne 29. 7. 2009 a vysvětloval, že v případě změny
pozemků navrhovatele na plochu bydlení by nedošlo k zásahu do lesních pozemků. Navrhovatel
zaslal pořizovateli také připomínku proti návrhu změn územního plánu obce Bukovinka,
ve které namítal, že v návrhu změny územního plánu jsou nedostatečně uplatňována závazná
stanoviska týkající se životního prostředí, zejména stanovisko Městského úřadu v Blansku,
odboru životního prostředí, ze dne 29. 7. 2009, a proto navrhoval, aby pořizovatel návrh změny
územního plánu znovu přehodnotil a posoudil v souvislosti s ochranou životního prostředí.
[63] Pořizovatel vydal dne 2. 2. 2011 dokument nazvaný „Vyhodnocení výsledků projednání návrhu
změn územního plánu obce Bukovinka, návrh rozhodnutí o námitkách“. Všechny námitky navrhovatele
vyhodnotil pořizovatel jako připomínky a navrhl variantní řešení pro usnesení Zastupitelstva
obce Bukovinka, varianta a) vždy obsahovala zamítnutí připomínky, varianta b) její akceptaci.
[64] Dne 23. 3. 2011 došlo k výměně e-mailů mezi zaměstnankyní pořizovatele a starostkou
obce Bukovinka, jejímž předmětem byly podklady pro zasedání Zastupitelstva obce Bukovina
ve věci vyhodnocení námitek a připomínek ke změnám územního plánu obce Bukovinka.
Podklady obsahovaly návrh rozhodnutí o námitkách, přičemž všechny námitky navrhovatele
měly být zamítnuty.
[65] Z usnesení č. 1 ze 4. zasedání Zastupitelstva obce Bukovinka ze dne 25. 3. 2011 vyplývá,
že zastupitelstvo zamítlo všechny námitky navrhovatele. Na 6. zasedání zastupitelstva,
které se uskutečnilo 14. 9. 2011, schválilo zastupitelstvo napadené opatření obecné povahy
č. 1/2011.
V. Sdělení Městského úřadu Blansko
[66] K výzvě Nejvyššího správního soudu předložil pořizovatel spisovou dokumentaci
související s územním plánem obce Bukovinka vydaným dne 24. 8. 2004.
[67] Městský úřad Blansko, odbor životního prostředí, jako vodoprávní úřad sdělil podáním
ze dne 11. 4. 2012 Nejvyššímu správnímu soudu, že se na území obce Bukovinka nenachází
žádné ochranné pásmo. Rozhodnutím ze dne 1. 2. 2012, čj. MBK 3193/2012, povolil odbor
životního prostředí nakládání s vodami – odběr podzemní vody pro zásobování obyvatel obce
Bukovinka pitnou vodou z vodního zdroje BU2 a povolení stavby vodního díla: Vodní zdroj BU
2A v Bukovince a trubní napojení. Pozn. soudu: Z rozhodnutí ze dne 1. 2. 2012 vyplývá, že odbor životní
prostředí vydal stavební povolení k provedení stavby vodního zdroje na pozemku parc. č. 125/3 v katastrálním
území Bukovinka. Tento pozemek sousedí s pozemkem ve vlastnictví navrhovatele parc. č. 140/15, nejedná
se však o mezující pozemky, neboť jsou od sebe odděleny komunikací parc. č. 308/2.
[68] Odbor životního prostředí dále uvedl, že Okresní úřad Blansko rozhodnutím ze dne
11. 3. 1994, čj. ŽP/Vod/3228/93/94-Ba, povolil nakládání s vodami – odběr podzemní vody
pro obec Bukovinka a Bukovina pro zásobování obyvatel obcí pitnou vodou z vodního zdroje
HB a současně povolil stavbu vodního díla: vodovod Bukovinka a Bukovina. Povolení k odběru
podzemních vod prodloužil odbor životního prostředí rozhodnutím ze dne 9. 7. 2007,
čj. MBK 33952/2007. Pásmo hygienické ochrany vodního zdroje bylo vyhlášeno rozhodnutím
Okresního úřadu Blansko ze dne 17. 6. 1996, čj. RŽP 926/1/96-Km. Platnost tohoto rozhodnutí
byla stanovena na dobu pěti let od nabytí právní moci rozhodnutí. Obec Bukovinka
o prodloužení platnosti ochranného pásma nepožádala. Ke dni 11. 4. 2012 se proto podle odboru
životního prostředí nenacházelo na území obce Bukovinka žádné ochranné pásmo.
VI. Další skutečnosti
[69] Na veřejně přístupné elektronické úřední desce obce Bukovinka byl dne 24. 8. 2012
vyvěšen návrh opatření obecné povahy, který upravuje ochranná pásma vodního zdroje
Bukovinka. Jedná se o ochranná pásma okolo dvou vrtaných studní. Navrhované ochranné
pásmo prvního stupně má okolo první studny rozlohu 58 m
2
a okolo druhé studny rozlohu
123 m
2
. Obě ochranná pásma prvního stupně jsou součástí původního pozemku parc. č. 125/3,
který je od pozemku navrhovatele parc. č. 140/15 oddělen pouze komunikací parc. č. 308/2.
Ochranné pásmo prvního stupně k této komunikaci v jednom případě těsně přiléhá a v druhém
případě je umístěno rovněž v její blízkosti. Ochranné pásmo druhého stupně je pro obě studny
vymezeno plochou pozemku parc. č. 125/3 o rozloze 3431 m
2
.
[70] Dne 3. 10. 2012 bylo na úřední desce obce Bukovinka vyvěšeno opatření obecné povahy,
kterým byla výše popsaná ochranná pásma zřízena.
VII. Jednání soudu
[71] Navrhovatel již v návrhu na zrušení opatření obecné povahy vyslovil svůj souhlas
s rozhodnutím věci bez jednání. Odpůrce přes výzvu k vyjádření a poučení o následcích
nečinnosti se k rozhodnutí bez nařízení jednání nevyjádřil, souhlasil však „s provedením jednání bez
účasti Obce Bukovinka“, vyslovil tak svůj souhlas. Nejvyšší správní soud proto rozhodoval o zrušení
opatření obecné povahy bez jednání.
VIII. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
A. Posouzení podmínek řízení
[72] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním podmínek řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části (§101a s. ř. s.), kterými jsou zejména existence opatření
obecné povahy, aktivní žalobní legitimace navrhovatele, formulace závěrečného návrhu a pasivní
procesní legitimace odpůrce (viz např. rozsudek NSS čj. 9 Ao 1/2008 - 34; všechna zde uvedená
rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz).
[73] Napadený správní akt je opatřením obecné povahy, neboť naplňuje materiální znaky
§171 a násl. spr. ř. a tato skutečnost plyne i z §43 odst. 4 stavebního zákona. Závěrečný návrh,
jímž se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy v celém jeho rozsahu, je v souladu
s §101a odst. 1 s. ř. s. Pasivní procesní legitimace odpůrce plyne z §101a odst. 4 s. ř. s.
[74] Nejvyšší správní soud proto dále zkoumal aktivní procesní legitimaci navrhovatele
k podání návrhu. Podle §101a s. ř. s. je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
ten, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Navrhovatel namítá,
že vydáním opatření obecné povahy byl uvržen do nerovného postavení vůči majitelům
zastavitelných ploch, došlo k zásahu do jeho vlastnických práv a práva na příznivé životní
prostředí a došlo k narušení právní jistoty. Nejvyšší správní soud vyšel ze své dosavadní
judikatury, především z rozsudku rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaného
pod č. 1910/2009 Sb. NSS, podle nějž lze odmítnout návrh pro jeho nepřípustnost ve smyslu
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. v případě, „bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných
případně postupem podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel
(zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen.
Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li navrhovatel logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“.
[75] Změnou územního plánu mohou být podle zmíněného rozhodnutí dotčeny především
osoby, které mají přímý a nezprostředkovaný vztah k části území, která je územním plánem
regulována, tedy obvykle vlastník nebo spoluvlastník pozemku nebo jiné nemovité věci
a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám), nikoli však nájemce;
v některých případech může být aktivně legitimován i navrhovatel, který, ačkoliv sám není
vlastníkem nemovitosti nebo oprávněným z věcného práva k cizí nemovitosti na území
regulovaném územním plánem, tvrdí, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k nemovitosti
nacházející se mimo regulované území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování
na území regulovaném územním plánem tento plán připouští (typicky vlastník sousedního
pozemku, u něhož se mohou významně projevit vlivy činnosti z regulovaného území,
např. exhalace, hluk, zápach, nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku).
[76] V nyní posuzované věci je navrhovatel vlastníkem parcel, které byly původně
zastupitelstvem obce schváleny a zahrnuty do změny územního plánu v lokalitě Bu2, později
však byly vyloučeny. Současně se jedná o pozemky ležící v blízkosti pozemků, u nichž byla změna
využití v lokalitě Bu2 opatřením obecné povahy schválena, a v blízkosti vodních zdrojů
navržených v tomto aktu spolu s jejich plánovanými ochrannými pásmy. V obou případech
je tedy navrhovatel tzv. nemezujícím sousedem s pozemky, jichž se změna územního plánu
přímo dotkla. V této souvislosti již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku
čj. 8 Ao 1/2010 - 89, že „k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle
§101a a násl. s. ř. s. mohou být aktivně legitimováni také vlastníci pozemků (nemovitostí) či jiné osoby
oprávněné z věcných práv k nemovitostem, jež sousedí s územím regulovaným napadeným opatřením obecné povahy
(územním plánem), pokud tvrdí, že jejich vlastnické nebo jiné věcné právo by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou,
jejíž provozování na regulovaném území tento plán připouští. Otázku, „kam až“ možné dotčení sahá, přitom
nelze zodpovědět paušálně, ale záleží na konkrétních okolnostech individuálního případu. Typicky je nutno uvážit
velikost sídelní aglomerace, krajinný ráz, zalidněnost (zastavěnost), charakter území (zemědělské či průmyslové)
atd.“.
[77] Navrhovatel je výlučným vlastníkem pozemků parc. č. 141, 127/19 a 140/15 v k. ú.
Bukovinka, které se nacházejí v bezprostřední blízkosti pozemků, jichž se změna územního plánu
týkala. Proto mohl být změnou územního plánu dotčen. Nadto se navrhovatel také aktivně
podílel na postupu přípravy a schvalování opatření obecné povahy a podával k němu námitky
i připomínky. Zda k dotčení skutečně došlo, a je-li tu tedy i legitimace věcná, je věcí důvodnosti
návrhu. Podmínky řízení však byly splněny.
B. Posouzení důvodnosti návrhu
[78] Nejvyšší správní soud se dále zabýval přezkumem důvodnosti podaného návrhu
a přezkoumal napadené opatření obecné povahy postupem stanoveným v rozsudku Nejvyššího
správního soudu čj. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. V něm Nejvyšší správní
soud nastínil algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§101d odst. 1 a 2 s. ř. s.)
v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil
meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu
obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části)
se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné
povahy z hlediska jeho proporcionality. Při tom nebyl vázán právními důvody návrhu
(§101d s. ř. s. ve znění před novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.).
[79] Na úvod je však třeba poznamenat, že tomuto soudu nepřísluší přezkoumávat,
zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití.
Musí však přezkoumávat, jak plyne z výše uvedeného, zda změnu územního plánu přijal
pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným
způsobem (srov. rozsudek NSS čj. 1 Ao 1/2006 - 74).
[80] Z hlediska přezkumu pravomoci správního orgánu postačí konstatovat, že Zastupitelstvo
obce Bukovinka bylo a je dle §6 odst. 5 písm. c) ve spojení s §54 a 55 stavebního zákona nadáno
pravomocí vydat změnu územního plánu této obce.
[81] U dalšího kroku algoritmu, působnosti správního orgánu, je třeba rozlišovat zejména
působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v jejichž rámci správní orgán vykonává
svoji pravomoc), osobní (okruh osob, vůči nimž správní orgán působí), prostorovou
(území, na němž správní orgán vykonává svoji pravomoc) a za určitých okolností též časovou
(pokud má správní orgán stanovené období, v němž může svoji pravomoc vykonávat).
Z předloženého spisu nevyplývá, že by odpůrce svou působnost překročil. Změny územního
plánu se v převážené většině týkají změn funkčního využití území, zejména jsou navrženy
nové plochy bydlení, s čímž souvisí i úprava uspořádání dopravy ve změně územního plánu.
Ani v tomto směru tedy Nejvyšší správní soud nezjistil žádné pochybení.
[82] Zbývá tedy posoudit poslední tři kroky algoritmu, jichž se také týkají námitky
navrhovatele.
B.1 Postup odpůrce při přijímání opatření obecné povahy
[83] Postup odpůrce při přijímání změny územního plánu zjištěný ze správního spisu byl
popsán v odstavcích [38] - [65]. Níže tedy budou uváděny pouze úkony odpůrce v tomto
procesu, které vyvolaly pochybnosti navrhovatele či soudu o jejich správnosti.
a) K fázi rozhodování o pořízení změny územního plánu dle §44 – 46 stavebního zákona
[84] Postup odpůrce obsahuje již od počátku úvah o přijetí změn územního plánu určité
nesrovnalosti. Zastupitelstvo obce např. při schvalování pozemků, které zahrne do požadavku
na posouzení pořizovateli dle §46 odst. 3 stavebního zákona a případně posléze do požadavku
na návrh zadání územního plánu dle §47 odst. 1 stavebního zákona, v jednotlivých usneseních
uvedlo, že „schvaluje změnu územního plánu u p. č. 184/1“ atp. (viz správní spis, část C – Související
podklady, č. l. 54) Z takto formulovaného usnesení by vyplývalo, že jím obec schvaluje samotné
vydání opatření obecné povahy – změnu územního plánu.
[85] Spis dále neobsahuje usnesení, kterým by zastupitelstvo rozhodlo o pořízení změny
územního plánu z vlastního podnětu, byť se to uvádí v odůvodnění tohoto opatření obecné
povahy. Současně ze spisu nevyplývá, zda některou z žádostí vlastníků parcel o zařazení do ploch
bydlení, o nichž bylo jednáno, považovalo za návrh na pořízení změny územního plánu dle §46
nebo zda za návrhy považovala všechny tyto žádosti. Dne 27. 1. 2008 nicméně starosta obce žádá
pořizovatele o „předběžné posouzení pozemků předaných do dnešního dne obcí Bukovinka s návrhem
na změnu územního plánu“. Pořizovatel na tuto žádost odpovídá stanoviskem „v souladu s §46
odst. 2 a 3“ stavebního zákona dne 27. 3. 2008.
[86] Ještě předtím však pořizovatel doručil obci „Posouzení žádostí…v souladu s §46 odst. 2 a 3
[stavebního zákona] – podklady pro pracovní seminář Zastupitelstva obce Bukovinka dne 7. 2. 2008“ (správní
spis, část B – Podklady ke změnám, č. l. 11). V úvodu tohoto dokumentu se uvádí, že „[m]ateriál
zpracovaný pro zasedání zastupitelstva, které bude projednávat návrhy na pořízení Změn, bude připraven
tak (návrhy usnesení), aby přijatá usnesení nebylo možno předjímat výsledek [sic!] vlastního pořizování Změny.
Zastavitelnost každého z projednávaných pozemků tak bude otevřena až do závěru projednání a konečného
vydání Změny.“ Je otázkou, zda pořizovatel chtěl tímto naznačit úmyslnou netransparentnost
procesu přijímání změny územního plánu či pouze doporučující povahu svých stanovisek.
To by však nebylo nutné, neboť nezávaznost stanoviska plyne již ze znění zákona, dále z §4
odst. 2 písm. b) stavebního zákona, a shodný názor zastávají i autoři komentáře k příslušnému
ustanovení zákona (M. HEGENBART, B. SAKAŘ a kol. Stavební zákon. Komentář. Praha,
C. H. Beck, 2008.).
[87] V tomto podkladu k pracovnímu semináři zastupitelstva pořizovatel vždy uvedl
svůj postoj k příslušné žádosti o změnu funkčního využití ploch orné půdy uvnitř obce
se závěrem, zda jeho stanovisko bude či nebude doporučující. Starosta obce později do tohoto
dokumentu doplnil stanoviska obce na základě pracovní schůze zastupitelstva. Samotný podklad
je vnitřně rozporný, neboť pořizovatel některé žádosti nedoporučuje ke schválení
s odůvodněním, že „další zastavitelné plochy [lze] změnou územního plánu vymezit pouze na základě
prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch“,
přesto však s některými změnami v téže oblasti obce souhlasí - viz např. bod 11 podkladu.
U vyhodnocení bodu 10 se uvádí, že žádost bude vyhodnocena shodně jako žádost č. 9,
tj. nedoporučena. Žádost č. 9 je žádostí manželů B. týkající se pozemků navrhovatele oddělených
od pozemků v žádosti č. 10 pouze pozemkem parc. č. 140/16. K žádosti č. 10 se však dále uvádí,
že se v jejím případě jedná o „méně závažný zásah do volné“ [sic: v dokumentu je věta nedokončena],
pozemky navazují na zastavěné území a nejsou dotčeny ochrannými pásmy (to však nejsou ani
pozemky dle žádosti č. 9, viz odst. [67] - [68], [132] - [133]), proto tuto žádost pořizovatel
doporučuje do změny územního plánu.
[88] Dne 4. 3. 2008 zasílá starosta obce pořizovateli další žádost ke změně územního plánu,
přičemž uvádí, že tuto žádost zastupitelstvo „projednalo a odsouhlasilo na pracovní schůzi dne
27. 2. 2008“ (správní spis, část B, č. l. 65).
[89] Dne 27. 3. 2008 vydává pořizovatel své stanovisko dle §46 odst. 2 a 3 jako podklad
pro veřejné zasedání zastupitelstva konané dne 28. 3. 2008. V něm však uvádí, že jeho „stanovisko
pro pracovní zasedání zastupitelstva ze dne 7. 2. 2008 zůstává nadále v platnosti“. K jednotlivým bodům
pak pořizovatel „v souladu se známými výsledky pracovního jednání“ doplnil návrhy usnesení
zastupitelstvu ve shodě se zástupcem odpůrce (správní spis, část B, č. l. 3).
[90] Tento postup z §46 stavebního zákona nevyplývá. Dle tohoto ustanovení měl pořizovatel
předložené návrhy posoudit a se svým stanoviskem je předložit k rozhodnutí zastupitelstvu.
Obec měla posléze pořizovatele informovat o výsledcích jednání zastupitelstva. Jak bude znít
konečné usnesení obce, je věcí zastupitelstva. To by mělo být schopné si jeho formulaci vytvořit
pouze na základě stanoviska pořizovatele bez jeho přímého diktátu. Jak však vyplývá ze zápisu
z veřejného jednání zastupitelstva ze dne 28. 3. 2008, návrhy pořizovatele na znění usnesení
zastupitelstvo převzalo bez podstatných změn.
[91] Pořizovatel dále ve svém stanovisku odkazuje na názor zástupce obce a výsledky
pracovního jednání se zastupitelstvem obce.
[92] Zasedání zastupitelstva jsou však dle zákona o obcích veřejná (§93 odst. 2 zákona
o obcích) a tento zákon nezná pojem „pracovní zasedání“. Transparentnost procesu pořizování
územně plánovací dokumentace a jejích změn je žádoucí. Samotné zastupitelstvo
by mělo podporovat co nejširší účast veřejnosti na celém procesu. Současně je třeba zdůraznit,
že stavební zákon nepožaduje, aby veškeré úkony obce v této věci byly veřejné, stanoví
ale, kdy je účast veřejnosti nezbytná (srov. proces pořizování územního plánu
v §43 - 56 stavebního zákona).
[93] Odpůrce i pořizovatel svým postupem v podstatě předjímali postup podle §47
stavebního zákona. Na základě stanoviska pořizovatele dle §46 odst. 3 stavebního zákona
a samostatného rozhodnutí zastupitelstva o pořízení změny územního plánu měl totiž být teprve
ve fázi zpracování návrhu zadání územního plánu (§47 stavebního zákona) určen zastupitel,
který bude na návrhu zadání s pořizovatelem spolupracovat. Tento zastupitel by měl být určen
rovněž usnesením zastupitelstva příslušné obce, zpravidla současně s usnesením zastupitelstva
o pořízení územního plánu. Do tohoto okamžiku však stavební zákon o určeném zastupiteli
nehovoří. Odpůrce i pořizovatel tedy v celé této fázi pořizování změn územního plánu
nepostupovali podle stavebního zákona.
[94] Je to až zákonná úprava fáze zadání (změny) územního plánu, která předpokládá,
že v jejím průběhu může dojít k úpravám návrhu zadání, a to jednak na základě spolupráce
určeného zastupitele a pořizovatele, ale i podnětů veřejnosti, sousedních obcí a stanovisek
dotčených orgánů státní správy.
b) K namítanému střetu zájmů
[95] Na veřejném zasedání dne 28. 3. 2008 zastupitelstvo na základě podnětu rovněž
rozhodovalo o možném střetu zájmů u dvou zastupitelů ve vztahu k přijímání změny územního
plánu. Dle §83 odst. 2 zákona o obcích platí, že člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti
nasvědčují tomu, že by mohl být ve střetu zájmů, je povinen tuto skutečnost sdělit orgánu obce,
který má danou záležitost projednávat. Tento orgán má poté rozhodnout, zda existuje důvod pro
vyloučení člena zastupitelstva z projednávání a rozhodování této záležitosti.
[96] Nejvyšší správní soud se podobnou věcí zabýval již v rozsudku čj. 1 Ao 2/2010 - 185
v odstavcích [144] – [150]. Dle tohoto rozsudku plyne z příslušného ustanovení zákona o obcích
povinnost oznámit střet zájmů i povinnost orgánu (zastupitelstva) rozhodnout o existenci
důvodu pro vyloučení z projednávání a rozhodování. Orgán obce může rozhodnout, zda existuje
důvod pro vyloučení člena zastupitelstva z projednávání dané věci, nemůže však rozhodnout
o jeho vyloučení. Zastupitel totiž disponuje reprezentativním mandátem na základě rozhodnutí
voličů, není odpovědný svým kolegům v zastupitelstvu a mandát zastupitele vykonává
podle vlastního uvážení. Možnost projednávat a rozhodovat věci náležející do pravomoci
zastupitelstva by ztratil pouze v případě zániku mandátu. Je tak na zastupiteli, zda se v případě
rozhodnutí o existenci střetu zájmů rozhodne k věci nevyjadřovat a zdržet se hlasování.
Tento postup nelze na zastupiteli jakkoliv právně vynucovat. Nedodržení oznamovací
i rozhodovací povinnosti je nedodržením zákonného postupu, dovozovat z něj však nezákonnost
celého opatření obecné povahy zpravidla nelze.
[97] V posuzovaném případě jeden z oslovených zastupitelů sám prohlásil, že se zdrží
hlasování. Druhá zastupitelka vysvětlila, že žádost o změnu územního plánu podává jiná osoba
se stejným příjmením (dle navrhovatele osoba blízká). O existenci důvodu pro vyloučení
z projednávání a rozhodování se v případě této zastupitelky zastupitelstvo rozhodlo hlasovat.
V zápise ze zasedání obce je uvedeno: „ANO: 0 hlasů, NE: 0 hlasů, Zdržel se: 7 hlasů, Schválený
výrok: nejedná se o střet zájmů“. V souhrnném usnesení zastupitelstva však žádný výrok v této věci
uveden není. Z výše uvedeného plyne, že byla porušena informační povinnosti ze strany obou
zastupitelů. Zastupitelstvo se o namítaném střetu zájmů pokusilo rozhodnout, ale dopustilo se při
tom určitých formálních pochybení. U prvního zastupitele, který sám prohlásil, že se zdrží
hlasování, chybí rozhodnutí zastupitelstva o existenci důvodu pro vyloučení. Povinnost
zastupitelstva v této věci rozhodnout však vyplývá z §83 odst. 2 zákona o obcích.
V případě zastupitelky je zřejmý rozpor mezi skutečnostmi uvedenými v zápise ze zasedání
a usnesení ze zasedání. Nadto je v této věci zápis ze zasedání chybný, neboť v případě,
kdy se všech sedm zastupitelů zdrží hlasování, není přijato žádné usnesení, nebyl tedy schválen
výrok „nejedná se o střet zájmů“. Ani v tomto případě tedy odpůrce nedodržel zákonný postup.
c) K fázi zadání územního plánu dle §47 stavebního zákona
[98] Během roku 2008, kdy byl vyhotovován návrh zadání územního plánu, probíhala
korespondence mezi manžely B., právními předchůdci navrhovatele, a pořizovatelem ohledně
jeho stanoviska ze dne 27. 3. 2008, které bylo podkladem rozhodnutí zastupitelstva o vyřazení
jejich pozemků. Právní předchůdci navrhovatele zcela konkrétně namítali neexistenci ochranného
pásma vodního zdroje, neplnění funkce lesa u dotčených pozemků, existenci účelové
komunikace, i skutečnost, že by se v jejich případě jednalo o doplnění zástavby v dané oblasti
a např. i rozdílné posouzení ve srovnání s pozemkem parc. č. 140/8. Pořizovatel však na tato
podání reagoval velmi obecnými přípisy. Přitom měl možnost jako pořizovatel se k podání
právních předchůdců navrhovatele odpovídajícím způsobem vyjádřit, předat je odpůrci,
který by žádost v případě věcně správného odůvodnění mohl schválit. Posléze by pořizovatel
ve spolupráci s určeným zastupitelem mohl požadavky zapracovat do návrhu zadání územního
plánu. Své věcně nesprávné stanovisko však pořizovatel v této fázi nenapravil (k vadám
stanoviska viz dále odst. [132] - [138]). Dle spisu rovněž nereagoval ani na žádost o informace
či případný návrh na postoupení věci „kompetentnějšímu orgánu“.
[99] Dne 5. 12. 2008 podal navrhovatel dvě žádosti o zařazení svých pozemků do ploch
bydlení, v nichž rozvedl existenci účelové komunikace, v nedávné době zrekonstruované,
neexistenci ochranných pásem a další.
[100] Dne 12. 12. 2008 předal pořizovatel odpůrci i určenému zastupiteli návrh zadání změn
k dalšímu posouzení. V tomto návrhu je opět zmiňováno, že lokalita Bu2 sousedí s ochranným
pásmem vodního zdroje, které v té době již neexistovalo (viz odst. [67] - [68]) a správní spis, část
A, č. l. 86).
[101] Zastupitelstvo obce, tentokrát bez předložení žádosti pořizovateli dle §46 odst. 2 a 3
stavebního zákona, rozhodlo téhož dne usnesením, že „schvaluje pořízení změny ÚP obce Bukovinka,
spočívající v novém prověření možností území na p. č. 140 a 141 [pozemky navrhovatele] do ploch bydlení“
(správní spis, část D – Projednání Zadání, dokument č. l. 81). Shodně rozhodlo i o dalších
pozemcích, z nichž některé dosud vůbec pořizovatelem posouzeny nebyly, tj. ani v březnu 2008,
ale jiné pořizovateli k posouzení předloženy byly.
[102] O zařazení těchto pozemků do návrhu zadání změn požádala obec dne 28. 12. 2008
(správní spis, část D, č. l. 72). O posouzení některých z nich požádala však až 10. 1. 2009 (správní
spis, část D, č. l. 66). V tomto případě tedy odpůrce svým postupem zaměnil dva kroky
předvídané §46 odst. 3 stavebního zákona.
[103] Teprve dne 16. 1. 2009 na dalším zasedání zastupitelstva byl pověřen starosta jako určený
zastupitel k jednání s pořizovatelem (správní spis, část D, č. l. 54). Posléze probíhaly úpravy
návrhu zadání změny územního plánu na základě spolupráce určeného zastupitele a pořizovatele
(§47 odst. 1 stavebního zákona) spolu s posuzováním a zapracováváním dalších žádostí o změnu
územního plánu.
[104] Vzhledem k tomu, že odpůrce v některých případech schválil pořízení změn i přes
nesouhlasné stanovisko pořizovatele, sdělila dne 19. 1. 2009 zaměstnankyně pořizovatele
jednomu ze zastupitelů, že „pořízení Změn, schválené zastupitelstvem bez zákonného podkladu, nebude
zahájeno“ (správní spis, část D, č. l. 53). K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že taková
poznámka zaměstnankyně pořizovatele nebyla oprávněná. Podle §47 stavebního zákona
pořizovatel zpracuje, tj. musí zpracovat, návrh zadání územního plánu ve spolupráci s určeným
zastupitelem. Stanovisko pořizovatele podle §46 odst. 3 má pouze doporučující povahu (viz odst.
[86]). Případné nedostatky vyjdou najevo a mohou být napraveny v průběhu dalšího zpracování
změny územního plánu, spolupráce s určeným zastupitelem, stanovisek dotčených orgánů,
krajského úřadu atd. Současně je třeba uvést, že dle §8 spr. ř. správní orgány dbají vzájemné
souladnosti postupů a jsou povinny vzájemně spolupracovat.
[105] Dne 2. 7. 2009 zveřejnil pořizovatel na úřední desce návrh zadání změn územního plánu
označených Bu1 – Bu9 a zaslal jej odpůrci, dotčeným orgánům, sousedním obcím a krajskému
úřadu dle §47 odst. 2 stavebního zákona (správní spis, část D, č. l. 25). V oznámení
uvedl, že dálkový přístup je zajištěn na elektronické úřední desce města Blansko a obce
Bukovinka, kde je návrh zadání zveřejněn jako příloha oznámení. V rozdělovníku uvedl
„2. Obec Bukovinka (žádáme o vyvěšení oznámení na úřední desce a na elektronické úřední desce vyvěšení
oznámení a návrhu Zadání včetně grafické přílohy)“. Z přílohy návrhu č. 13 vyplývá, že ke dni
16. 10. 2011 na elektronické úřední desce odpůrce nebylo zveřejněno ani oznámení ani návrh
zadání. Oznámení se na úřední desce objevuje až v důkazní příloze ze dne 21. 11. 2011,
dle navrhovatele tedy muselo být doplněno někdy v období druhé poloviny října či během
listopadu 2011.
[106] K této námitce navrhovatele týkající se pochybností o zveřejnění návrhu zadání změn
Nejvyšší správní soud uvádí, že dle §47 odst. 2 stavebního zákona je to pořizovatel, kdo „zajistí
zveřejnění návrhu zadání územního plánu a jeho vystavení k veřejnému nahlédnutí po dobu 30 dnů ode dne
vyvěšení oznámení o projednávání zadání na úřední desce. V případě pořizování územního plánu zašle pořizovatel
návrh zadání územního plánu též obci, pro kterou územní plán pořizuje.“ Toto ustanovení tedy neobsahuje
výslovný požadavek na to, aby byl návrh zadání zveřejněn i v obci, pro kterou se územní plán
pořizuje. Požadavek na vyvěšení návrhu zadání v obci Bukovinka uplatnil pouze pořizovatel,
zákon tuto povinnost neobsahuje. Navíc navrhovatel neprokázal, že návrh zadání nebyl zveřejněn
v rozhodné době, tedy po dobu 30 dnů ode dne 2. 7. 2009. Námitka tak není důvodná.
[107] S touto otázkou souvisí i námitka navrhovatele, v níž se zabýval svobodou jednotlivce
sledovat či nesledovat úřední desku a podávání připomínek. Vyšel čl. 2 odst. 3 Listiny,
který stanoví, že každý může činit, co není zákonem zakázáno. Dovodil, že vzhledem k čl. 3
odst. 3 Listiny mu nemůže být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho (základní)
svobody nesledovat úřední desku. K tomu však již Ústavní soud v usnesení
sp. zn. II. ÚS 1749/08 vyslovil, že „[c]o do podstaty stejně jsou však základní práva a svobody jednoho
každého za určitých okolností omezována tím, jak s nimi či jinými základními právy a svobodami sám nakládá.
Tak například zřízení zástavního práva nepochybně omezuje do té doby neomezené majetkové právo vlastnit
věc, přestože nebo právě proto, že se jedná o výkon základního práva podle čl. 11 Listiny, a cum grano salis
(s malou výhradou) založením rodiny (ať už faktickým nebo dokonce i formálním úkonem) je omezována takto
do té doby neomezená osobní svoboda a další základní práva. Jinými slovy výkon či uplatňování vlastních práv
a svobod s sebou vždy přináší určitá rizika, resp. následky, jejichž vznik není přičitatelný nikomu jinému, a tedy
nepředstavují újmu podle čl. 3 odst. 3 Listiny.“
[108] Právě takový je i případ, který uvádí navrhovatel. Tím, že jednotlivec zvolí svobodu
úřední desku nesledovat jako svobodu vyplývající z čl. 2 odst. 2 Listiny, nedozví se o možnosti
podávání připomínek. To je však pouze důsledkem toho, jakým způsobem se rozhodl svou
svobodu uplatňovat. Ve vztahu ke svobodě sledovat či nesledovat úřední desku rovněž platí
zásada vigilantibus iura scripta sunt (práva náleží bdělým). Jednotlivci tedy náleží svoboda budovat
své právní a sociální postavení, na druhé straně musí být ochotný tohoto postavení vlastním
přičiněním dosáhnout a využít možností, které mu právní řád nabízí. Ani tato námitka
navrhovatele tedy nebyla důvodná.
[109] Na základě nesouhlasného stanoviska odboru životního prostředí Městského úřadu
Blansko ze dne 29. 7. 2009 byly ze zadání změn vypuštěny změny Bu3 a Bu9, v částech Bu2, Bu5
a Bu6 došlo ke snížení jejich rozsahu. V této fázi byly také vyřazeny pozemky navrhovatele
ze změn územního plánu. Zadání změny územního plánu zastupitelstvo schválilo dne 25. 9. 2009.
[110] Navrhovatel namítal, že před vydáním změn územního plánu pořizovatel nepředložil
upravený návrh zadání dle §47 odst. 4 stavebního zákona. Z předloženého správního spisu
skutečně nevyplynulo, že by pořizovatel návrh zadání upravil. Právě naopak, dle usnesení
zastupitelstva ze dne 25. 9. 2009 zastupitelstvo schválilo úpravu dílčích změn (viz výše)
a současně schválilo zadání změn územního plánu, aniž by před sebou mělo podklad,
v němž by požadované úpravy byly zapracovány. Nejvyšší správní soud tedy shledal další
pochybení odpůrce.
[111] Navrhovatel rovněž namítal, že zastupitelstvo na tomto zasedání nesprávným postupem
rozdělilo bod programu č. 5 „Zadání ‚Změna Územního plánu Obce Bukovinka‘“ na dvě části,
aniž by o tom vydalo usnesení. Nejvyšší správní soud na základě zápisu ze zasedání zastupitelstva
(příloha návrhu č. 12) dospěl k závěru, že zastupitelstvo v tomto bodě programu pouze navrhlo
více výroků usnesení, které se však všechny týkaly téhož bodu. Tento výklad plyne i ze slov
„[s]tarosta podal návrh na znění usnesení k bodu 5) ve dvou částech“ uvedených v zápise.
Nebylo proto nezbytné, aby zastupitelstvo přijalo usnesení, kterým by projednávaný bod
programu rozdělilo. Tato námitka navrhovatele tak nebyla důvodná. Nejvyšší správní soud již
v předchozím odstavci zdůvodnil, že k tomuto postupu odpůrce vůbec nemělo dojít, neboť
rozhodoval bez zákonem požadovaného podkladu.
[112] Dne 4. 10. 2009 vyrozuměl odpůrce právní předchůdce navrhovatele o tom, že pozemky
parc. č. 140 a 141 (PK) nebyly schváleny do změn zahrnutých v zadání, tj. vyřídil tak žádost,
kterou podal navrhovatel dne 5. 12. 2008 (správní spis, část D, č. l. 84). I v tomto případě
tak odpůrce pochybil, neboť měl vyrozumět navrhovatele.
d) K fázi návrhu územního plánu dle §50 – 51 stavebního zákona
[113] Na základě schváleného zadání pořizovatel zadal projektantům vypracování návrh
územního plánu, o němž se dne 25. 2. 2010 konalo společné jednání dle §50 odst. 2 stavebního
zákona. Na něm starosta obce upozorňoval na potřebu některých úprav. K tomu se v záznamu
ze společného jednání uvádí, že „[s]tarosta obce tento požadavek uvede do připomínek obce“ (správní spis,
část A – Projednání Návrhu změn, č. l. 89). Obec toto stanovisko vyhotovila dne 17. 3. 2010.
Navrhovatel namítal, že k návrhu územního plánu podávají stanoviska pouze dotčené orgány,
nikoli vlastní obec.
[114] Obecně platí, že obec se v procesu pořizování a vydávání změn územního plánu
nevyjadřuje, nýbrž vydáním či nevydáním změn územního plánu v tomto procesu rozhoduje.
Zastupitelstvo obce schvaluje zadání změny územního plánu (§47 odst. 5 stavebního zákona).
Podle §50 odst. 2 stavebního zákona se obec zúčastňuje společného jednání o návrhu změny
územního plánu spolu s dotčenými orgány, krajským úřadem a sousedními obcemi. Podání
stanoviska obce, pro kterou se změny územního plánu pořizují, tedy zákon nepředpokládá.
V bodech 1 – 4 stanoviska odpůrce jde pouze o písemné podání připomínek, které se shodují
s předmětem společného jednání. V této části tedy podání lze akceptovat, neboť nic nebrání
tomu, aby se pro upřesnění požadavky jednotlivých účastníků společného jednání podaly rovněž
písemně. V bodech 5 – 7 stanoviska se jedná o nové návrhy, které podle záznamu nebyly řešeny
na společném jednání. Ty proto podání obsahovat nemělo. Tímto způsobem by mohlo docházet
k obcházení postupu, který stanoví stavební zákon. K novým požadavkům se nemohly vyjádřit
dotčené orgány či sousední obce ve fázích zadání změny územního plánu ani na společném
projednání.
[115] Pořizovatel však bod 5 a 7 stanoviska do návrhu změn územního plánu nezapracoval,
neboť se podle něj netýkaly předmětu změny. Bod 6 stanoviska se týkal zapracování plánovaných
ochranných pásem vodního zdroje, která do opatření obecné povahy zapracována
byla. Pořizovatel na základě společného projednání předal pokyny k úpravě návrhu změn
územního plánu projektantovi. V něm k ochranným pásmům uvedl, že je možné je do změny
zapracovat za podmínky, že budou mít vliv na dílčí změnu Bu2. Přitom, jak uvádí, si byl vědom
toho, že tento požadavek zadání neobsahovalo. Dále uvedl: „OP vodního zdroje bude převzato
z původního ÚP. Pokud by bylo do doby vydání změn vyhlášeno nové OP vodních zdrojů, bude jeho hranice
převzata s odůvodněním jeho vztahu ke změně Bu2“ (správní spis, část A, č. l. 78). Ani tento postup není
správný, neboť sám pořizovatel si byl vědom toho, že ochranné pásmo vodního zdroje platilo
pouze do r. 2001 (viz odst. [67] - [68]) a správní spis, část A, č. l. 86). Není možné, aby změna
územního plánu úmyslně odrážela stav, který zde existoval před deseti lety, tedy v době,
kdy platila původní ochranná pásma. Tímto postupem by pořizovatel zatížil dokument závažnou
procesní vadou. To je zřejmé tím spíše v současné době, kdy jsou již vyhlášena ochranná pásma
nová, o rozloze přibližně jedné desetiny rozlohy ochranných pásem původních. V důsledku
postupu odpůrce a pořizovatele byl zahrnut do změn územního plánu návrh ochranných pásem,
jež nebyly projednávány v předchozích fázích přijímání změn, což zatížilo napadené opatření
obecné povahy další vadou.
e) K veřejnému projednání návrhu územního plánu dle §52 stavebního zákona
[116] Po posouzení krajským úřadem pořizovatel oznámil vystavení a veřejné projednání
návrhu změn územního plánu. V této fázi řízení uplatnil ještě před veřejným projednáním svá
stanoviska odbor životního prostředí Městského úřadu Blansko a Hasičský záchranný sbor
Jihomoravského kraje, Územní odbor Blansko. Dotčené orgány mají dle §52 odst. 3 uplatnit svá
stanoviska pouze k podaným námitkám a připomínkám, a to až na závěr veřejného projednání.
[117] Navrhovatel podal proti návrhu změn územního plánu námitku týkající se návrhu
vodního zdroje a vyřazení jeho pozemků ze změn územního plánu. Spolu s ním podali námitku
proti vyřazení ze změn územního plánu v části Bu2 také vlastníci dalších pozemků v této oblasti.
Pořizovatel následně vypracoval návrh vyhodnocení těchto podání, přičemž všechna vyhodnotil
jako připomínky a ve vztahu k zařazení do ploch bydlení v části Bu2 navrhl vždy možnost
vyhovění a nevyhovění připomínce (správní spis, část A, č. l. 31). Přitom pořizovatel dříve
navrhovateli sdělil, že se bude moci v dalším řízení o územním plánu bránit námitkou ve fázi
veřejného projednání (správní spis, část A, č. l. 44). Zastupitelstvo posléze všechny připomínky
zamítlo (správní spis, část A, č. l. 22).
[118] Tento postup představuje pochybení odpůrce. Lze připomenout, že pozemky
navrhovatele a dalších žadatelů byly během jednání o územním plánu schváleny usneseními
zastupitelstev. Odpůrce dále požádal dopisem ze dne 28. 12. 2008, aby pořizovatel zařadil mimo
jiné návrh navrhovatele do návrhu zadání změn územního plánu. Ve zveřejněném návrhu zadání
byl tento požadavek zapracován v lokalitě Bu2. Navrhovatel je dále nemezujícím sousedem
s pozemky, na kterých později došlo k vybudování vodního zdroje a zřízení souvisejících
ochranných pásem, a rovněž nemezujícím sousedem s pozemky, jež byly zařazeny do změn
územního plánu.
[119] Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí čj. 2 Ao 2/2007 - 73 vymezil, že „[z]atímco námitky
může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může
každý. Pojem „dotčenosti“ (§52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být naplněn pouze
u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. „Mezující soused“ má právo
uplatnit námitky vždy; „nemezující soused“ výjimečně, a to v závislosti na okolnostech konkrétní věci.“ Právě
z kumulace celkem tří okolností v této věci, tedy vyřazení pozemků navrhovatele z projednávané
změny a dále sousedství, byť bez společné hranice, se dvěma různými pozemky, jichž se změna
územního plánu přímo dotýká (v části Bu 2/1 a Bu 2/2), lze dovodit, že navrhovatel
je vlastníkem pozemků dotčených touto změnou územního plánu dle §52 odst. 2 stavebního
zákona. Jeho podání tedy měla být vyhodnocena jako námitky. Opatření obecné povahy mělo
obsahovat i odpovídající odůvodnění rozhodnutí o námitkách.
[120] Nadto lze podotknout, že pokud – jako v posuzované věci - existuje důvodná pochybnost
o tom, zda podatel podal námitky či připomínky, je povinností správního orgánu vzhledem
k povinnosti ochrany práv a oprávněných zájmů osob (§2 odst. 3 spr. ř.) upřednostnit
vyhodnocení takového podání jako námitek k návrhu opatření obecné povahy.
f) K přezkumu a odůvodnění návrhu územního plánu a vydání územního plánu dle §53 – 54
stavebního zákona
[121] Závažným pochybením odpůrce při vydání změn územního plánu byl nedostatek
v odůvodnění opatření obecné povahy. To totiž neobsahuje dostatečné vyhodnocení účelného
využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.
[122] Samotný pořizovatel ve stanovisku z 27. 3. 2008 u některých pozemků zdůrazňoval,
že „[j]ejich převedením do ploch bydlení by se obec rozšiřovala na úkor krajiny, přestože nejsou dostatečně
vyčerpány kapacitní možnosti volných pozemků uvnitř sídla“ a dále: „dle §55 odst. 4 [sic! – jedná
se o odst. 3] stavebního zákona lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě
prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.
Převedením orné půdy do bydlení by došlo k neúměrnému rozšíření obce do krajiny, přitom stávající území není
efektivně využito.“ (správní spis, část B, č. l. 3)
[123] Podle §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona použitého přiměřeně podle §55 odst. 2
téhož zákona je součástí odůvodnění změny územního plánu zpracované pořizovatelem
vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných
ploch.
[124] Napadené opatření obecné povahy obsahuje v bodě 2.3 Soulad s cíli a úkoly územního
plánování, zejména s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území a požadavku
na ochranu nezastavěného území pouze obecná konstatování, že: „Řešení změny č. 1 je v souladu s cíli
a úkoly územního plánování. Vzájemným porovnáním tří pilířů udržitelného rozvoje – stabilizaci počtu i kvality
lidských zdrojů regulovaným rozvojem zastavitelných ploch je zajištěna vyváženost vztahu územních podmínek
pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území.“ V bodě 5.
Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch opatření
obecné povahy je vložena tabulka, která uvádí jednotlivé lokality dle územního plánu a důvod
jejich případného nezastavění, nejčastěji „nezastavěno z důvodů majetkoprávních“. K potřebě vymezení
nových zastavitelných ploch se v této části opatření obecné povahy nic neuvádí. V dalších částech
se k jednotlivým plochám, u nichž došlo ke změně územního plánu, zmiňuje například,
že pozemky doplňují strukturu obce do kompaktního tvaru či navazují na stávající zástavbu.
[125] Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v rozsudcích čj. 8 Ao 6/2011 - 87 a 8 Ao 1/2010 - 89,
takto paušálně pojaté vysvětlení nemůže dostát požadavkům §55 odst. 3 písm. d), neboť vůbec
nedává uspokojivou odpověď na otázku, jaká byla potřeba vymezení nových zastavitelných
ploch. „Doplnění struktury obce do kompaktního tvaru“ rozhodně neodůvodňuje potřebu vymezení
nových zastavitelných ploch, ostatně z opatření obecné povahy ani neplyne,
že by toto za odůvodnění potřeby vymezení zastavitelných ploch bylo míněno. Opatření obecné
povahy tak je v této části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[126] Citovaná právní úprava je promítnutím principu ochrany nezastavěného území,
vyjadřující jeden z cílů územního plánování, podle nějž je ve veřejném zájmu chránit a rozvíjet
přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území a přitom chránit krajinu jako podstatnou složku
prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti (§18 odst. 4 stavebního zákona). Kogentní
ustanovení §55 odst. 3 stavebního zákona vyjadřuje zájem na ochraně hodnot v území včetně
krajiny a současně stěžejním způsobem předurčuje průběh přijímání a obsah opatření obecné
povahy, neboť nejsou-li naplněny požadavky tohoto ustanovení, nelze vůbec ve změně územního
plánu vymezit nové zastavitelné plochy. Přitom převážná část ploch, které jsou napadeným
opatřením obecné povahy nově vymezeny, jsou právě plochami zastavitelnými.
[127] Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva obce Bukovinka ze dne 14. 9. 2011 konečně
nevyplývá, že by zastupitelstvo v souladu s §54 odst. 2 a 3 ověřilo soulad návrhu územního plánu
s politikou územního rozvoje, územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem
řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo krajského úřadu. Opatření obecné povahy
nicméně schválilo.
g) Závěr části B.1
[128] V této části byla popsána řada pochybení odpůrce v průběhu přijímání napadeného
opatření povahy. Na okraj je Nejvyšší správní soud poznamenává, že některá z dílčích pochybení
odpůrce měla svůj původ v postupech pořizovatele. Ten přitom měl být tím orgánem veřejné
správy, který měl při pořizování změn územního plánu na to, aby změny územního plánu
byly přijaty zákonem stanoveným postupem, dohlížet.
B.2 Proporcionalita opatření obecné povahy a jeho soulad se zákonem
[129] Nejvyšší správní soud se v této části zabývá dalšími z kroků algoritmu přezkumu opatření
obecné povahy. Nejvyšší správní soud nepovažoval za účelné v této věci rozlišovat mezi čtvrtým
a pátým krokem algoritmu. Mimoto, jak vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
„zákonným (právním) kritériem rozhodování veřejné správy obvykle bývá také – v textech právních předpisů
nejrůznějším způsobem vyjádřená nebo ze základních principů činnosti veřejné správy dovoditelná – jak věcná
správnost přijatého rozhodnutí, tak jeho přiměřenost (proporcionalita). Jinými slovy – jen věcně správné
a přiměřené rozhodnutí je také rozhodnutím zákonným. Obě kritéria není vhodné od sebe v praxi uměle oddělovat
a řešit složité doktrinální otázky rozhodnutí zákonných a současně věcně nesprávných (a vice versa).“ (usnesení
čj. 1 Ao 2/2010 - 116)
[130] Některé z nedostatků opatření obecné povahy byly zmíněny již v předchozí části,
neboť se překrývaly požadavky zákona na obsah opatření obecné povahy a současně požadavky
na postup odpůrce při jeho vydání. Dále tedy Nejvyšší správní soud zhodnotí zákonnost
a přiměřenost opatření obecné povahy ve vztahu ke změně Bu2, kterou byl dotčen navrhovatel,
a zejména to, jak se do jeho obsahu promítla stanoviska pořizovatele a následná rozhodnutí
odpůrce.
[131] Nejvyšší správní soud považuje opatření obecné povahy v části týkající se změny Bu2
za nepřiměřené, neboť v této části podstatně zasáhlo do práv adresátů tohoto správního aktu,
a to způsobem, který nebyl úměrný sledovanému cíli, tj. úpravě využití a uspořádání území obce.
Odpůrce bez dalšího akceptoval chybné závěry stanovisek pořizovatele, s pořizovatelem
jeho omyly zřejmě nekonzultoval, ačkoliv si měl a v některých případech musel být vědom
skutečného stavu. Tímto postupem zatížil obsah opatření obecné povahy věcnými vadami,
jež vedly k nepřiměřenosti právní regulace.
a) Ochranná pásma vodního zdroje
[132] V prvé řadě bylo ve stanovisku pořizovatele ze dne 27. 3. 2008 (správní spis, část B,
č. l. 3) chybným tvrzení o existenci ochranných pásem vodního zdroje v příslušné územní oblasti.
Rozhodnutí ze dne 17. 6. 1996, kterým byla stanovena ochranná pásma vodního zdroje
nacházejícího se na pozemku parc. č. 125/3, mělo platnost pět let od nabytí právní moci (správní
spis, část C, č. l. 30, rovněž viz [67] - [68]). Od 11. 7. 2001 tedy v blízkosti pozemků navrhovatele
žádná ochranná pásma vodního zdroje neexistovala. Ochranné pásmo vodního zdroje vzniká
opatřením obecné povahy, které vydá vodoprávní úřad (§30 odst. 1 vodního zákona).
Jakákoli ochranná pásma zahrnutá v územním plánu do doby, než je toto ustanoveno
vodoprávním úřadem, či po vypršení platnosti opatření obecné povahy, kterým byla zřízena,
nemohou být pro nikoho závazná. Nebylo tedy možné pozemky navrhovatele a dalších osob
vyloučit z dalšího projednávání s odkazem na tato neexistující ochranná pásma.
[133] Neexistence ochranných pásem si odpůrce zřejmě nebyl vědom, neboť s jejich existencí
počítal po značnou část procesu přijímání změn územního plánu (viz např. správní spis, část D,
č. l. 35 ze dne 31. 5. 2009). Ani po tom, co byl odpůrce na neexistenci ochranných pásem
upozorněn, svou chybu ve vztahu k navrhovateli nenapravil (správní spis, část A, č. l. 86 ze dne
23. 2. 2010). Přitom ze stanoviska pořizovatele ze dne 27. 3. 2008 vyplývá, že ochranná pásma
vodního zdroje byla jedinou příčinou odlišného hodnocení pozemků navrhovatele a vlastníka
pozemků parc. č. 144 a 145 (PK), které odpůrce do změn územního plánu zařadil. Pořizovatel
navíc požadoval, aby byla ve změnách územního plánu vyznačena ochranná pásma původní
(správní spis, část A, č. l. 78, k tomu viz odst. [115]). Navrhovatel dále žádal dne 5. 12. 2008
„o aktualizaci ochranných pásem v územním plánu“. Pokud by se odpůrce touto žádostí zabýval, mohl
včas zjistit, že ochranná pásma v daném území neexistují. Odpůrce se k této žádosti nijak
nevyjádřil. Stanovisko pořizovatele posléze ovlivnilo obsah napadeného opatření obecné povahy,
jež sice bylo prostředkem vhodným a potřebným k regulaci využití a uspořádání území obce,
nedostálo však požadavkům minimalizace zásahů a přiměřenosti v užším smyslu.
[134] Současně je však k námitce navrhovatele třeba podotknout, že ve fázi řízení,
kdy je výstavba vodního zdroje a zřízení jeho ochranného pásma pouze ve fázi úvah, neprobíhá
samostatné posuzování vlivu této plánované stavby na životní prostředí. K tomu dochází
až v případě zahájení územního řízení o umístění stavby nebo zařízení.
b) Ochranné pásmo lesa
[135] Pořizovatel dále ve stanovisku ze dne 27. 3. 2008 argumentoval ochranným pásmem lesa,
a to nejen ve vztahu k pozemkům navrhovatele, ale i k pozemkům dalších žadatelů. Lesní zákon
spojení „ochranné pásmo lesa“ nepoužívá. Doktrína i judikatura již tradičně pracuje s 50 m
ochranným pásmem jako s určitou zkratkou (viz např. DROBNÍK, J., DVOŘÁK, P. Lesní zákon.
Komentář. Praha, Wolters Kluwer ČR, 2010; dále viz např. rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu čj. 1 As 6/2011 - 347), neboť některá ustanovení lesního zákona určité činnosti v této
vzdálenosti od lesa nepovolují nebo pro ně stanoví přísnější podmínky [§14 odst. 2, §20 odst. 2,
§48 odst. 2 písm. c) a §53 odst. 1 písm. o) lesního zákona]. Pokud tedy správní orgány ochranné
pásmo lesa zmiňují, měly by vymezit, co jím míní (alespoň v metrech, s odkazem na příslušné
ustanovení zákona), a musí se zabývat tím, do jaké míry ochranné pásmo posuzovaný pozemek
ovlivňuje.
[136] V některých dokumentech pořizovatele, včetně samotného napadeného opatření obecné
povahy, se uvádí, že určité lokality zařazené do změn zasahují do vzdálenosti 50 m od okraje lesa.
Ve stanovisku pořizovatele ze dne 27. 3. 2008 ani v pozdějších stanoviscích k totožným i jiným
pozemkům se pouze obecně zmiňuje ochranné pásmo lesa, aniž by se pořizovatel zabýval
tím, jak daleko ochranné pásmo lesa sahá a jak velkou část jednotlivých pozemků zasahuje.
[137] Tento postup neodpovídá principu minimalizace zásahů a následky napadeného opatření
obecné povahy pak nejsou úměrné jeho cíli. Příslušné orgány se měly zabývat mj. i velikostí
posuzovaného pozemku. Je totiž možné si představit, že předmětem posouzení bude
mnohahektarový pozemek, do nějž ochranné pásmo lesa zasáhne pouze minimálně.
Bylo by nezákonné, aby orgán státní správy lesů zakázal na takovém pozemku jakoukoli výstavbu
jen z důvodu, že „leží v ochranném pásmu lesa“, když by ochranné pásmo zasahovalo jen malou část
pozemku. V případě navrhovatele zasahuje ochranné pásmo lesa jen menší část pozemku
parc. č. 140/15 a je tedy možné uvažovat nad tím, že by navrhovatel mohl případně stavět v části
pozemku, jíž se ochranné pásmo lesa nedotýká. Možné je i rozdělení pozemku. Stejně
tak zasahuje ochranné pásmo lesa jen menší část pozemků ležících na sever od pozemků
navrhovatele, jejichž majitelé o zařazení do změn územního plánu rovněž žádali a jejichž návrhy
nebyly pořizovatelem s odkazem na ochranné pásmo lesa doporučeny ke schválení zastupitelstvu.
c) Dopravní spojení
[138] Pořizovatel ve stanovisku ze dne 27. 3. 2008 rovněž vyslovil, že převedení pozemků
navrhovatele do ploch bydlení by „znamenalo návrh nového dopravního napojení“. Toto tvrzení není
přesvědčivé, mimo jiné proto, že navrhovatel opakovaně namítal, že dopravní napojení
je zajištěno vzhledem k existenci účelové komunikace, a s těmito námitkami se odpůrce
nevypořádal. V napadeném opatření obecné povahy byla posléze u změny Bu 2/2 doplněna
právě tato „místní komunikace sloužící na obsluhu lokalit Bu 2/2, která je napojena na místní komunikaci.
Slouží na obsluhu jednoho rodinného domu.“
d) Zastavěnost lesa ze tří stran
[139] Odbor životního prostředí Městského úřadu Blansko ve stanovisku ze dne 29. 7. 2009
(správní spis, část D, č. l. 20) ke změnám v části Bu2 uvedl, že se navržené plochy pro bydlení
bezprostředně dotýkají lesních pozemků a že „dotčený lesní komplex…by byl již ze tří stran zastavěn
plochou pro bydlení“. Ani tento argument není přesvědčivý, protože budova čp. 97 na „třetí straně“
lesního komplexu již leží a tato strana lesa tedy minimálně z části zastavěna je. Dále se ani odbor
životního prostředí nevyjadřoval k tomu, že určitá část pozemků není situována na třetí straně
lesa, ale spíše na jeho straně „druhé“, tj. při jeho jižní hranici. U pozemků navrhovatele
by se pak dalo spekulovat o tom, zda leží na straně druhé nebo třetí lesa, neboť jsou přímo
protilehlé jihovýchodnímu cípu lesa a sousedí s ním v jediném bodě. Tedy i takto nepřesný
a obecný argument nemůže obstát.
d) Závěr části B.2
[140] Již výše bylo uvedeno, že Nejvyššímu soudu nepřísluší přezkoumávat, jaký způsob
funkčního využití pozemků je pro danou oblast vhodný. Ani z tohoto rozsudku nemá vyplývat,
jakým způsobem by měl být územní plán obce změněn. Pokud se však jednotlivé správní orgány
určitým způsobem ke změně územního plánu vyjadřují, musí svá stanoviska řádně odůvodnit
a opřít je o ověřené skutečnosti. Vzhledem k tomu, že opatření obecné povahy, odpůrce
i pořizovatel z uvedených stanovisek vycházeli, zatížili tento správní akt vadami, které vedly
v části týkající se změny Bu2 k jeho nepřiměřenosti, a tedy i nezákonnosti.
IX. Závěr a náklady řízení
[141] Nejvyšší správní soud shledal, že se odpůrce při pořizování opatření obecné povahy
dopustil řady porušení procesního a hmotného práva chránícího zásadní veřejné zájmy.
Tato porušení ovlivnila zejména obsah změny Bu2. Proto Nejvyšší správní soud v souladu
s principem minimalizace soudních zásahů a §101d odst. 2 s. ř. s. dnem právní moci tohoto
rozsudku zrušil napadené opatření obecné povahy č. 1/2011, kterým byly vydány změny
územního plánu obce Bukovinka označené jako Bu1, Bu2, Bu4, Bu5, Bu6, Bu7 a Bu8, schválené
Zastupitelstvem obce Bukovinka usnesením č. 3 ze dne 14. 9. 2011 v části týkající se změny Bu2.
[142] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s.
(ve znění před novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.), podle nějž nemá žádný
z účastníků řízení právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. prosince 2012
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu