ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.32.2015:32
sp. zn. 8 As 32/2015 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Milana Podhrázkého a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Ing. L. F.,
zastoupeného Mgr. Kateřinou Špoulovou, advokátkou se sídlem Haštalská 27, Praha 1, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 10. 2011, čj. 186340/2011/KUSK-DOP/S1, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2015, čj. 5 A 6/2012 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Žalovaný rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku k odvolání žalobce
přezkoumal rozhodnutí Obecního úřadu Rabyně (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne
12. 7. 2011, čj. OU/277-52/2011, a toto rozhodnutí potvrdil. Správní orgán I. stupně uvedeným
rozhodnutím v řízení podle §142 správního řádu určil, že pozemky parc. č. 163/8, 163/6, 163/5,
163/7, 169/1, 170 a 172/9 v k. ú. a obci Rabyně, slouží jako veřejně přístupná účelová
komunikace.
II.
2. Uvedené rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem označeným v záhlaví tohoto rozhodnutí zamítl. Městský soud především
neshledal důvodnou námitku žalobce, podle něhož smyslem předmětných cest bylo pouze
dočasné zajištění přístupu. Soud zdůraznil, že cestu přes pozemky žalobce vlastníci rekreačních
objektů, k nimž vede, využívají již od 50. let 20. století, přičemž vlastník dotčených pozemků
udělil souhlas s povolením průjezdu přes tyto pozemky. Městský soud dále odkázal na judikaturu,
podle níž je vlastník pozemku vázán byť i konkludentním souhlasem svého právního
předchůdce. Shledal i naplnění znaku veřejně přístupné účelové komunikace spočívajícího
v nutné komunikační potřebě. V daném případě jiná přístupová cesta neexistuje a s odkazem
na možnost obce zřídit (v budoucnu) jiný přístup k rekreačním objektům nelze konstatovat
nenaplnění pojmových znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Soud uzavřel, že naplnění
všech znaků veřejně přístupné účelové komunikace bylo prokázáno a dodal, že přestože žalobce
není oprávněn autoritativně zamezit užívání dané komunikace, není zcela zbaven možnosti
provoz na ní regulovat a dosáhnout obnovy rozsahu svého vlastnického práva. Ke všem
případným změnám či regulacím je však potřebné rozhodnutí příslušného správního orgánu.
Rozsudek městského soudu, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj v podrobnostech na tomto místě
pro stručnost odkazuje.
III.
3. Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku městského soudu kasační stížnost,
a to z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu i napadená rozhodnutí správních orgánů zrušil.
4. Stěžovatel předně upozornil na to, že napadený rozsudek městského soudu neúměrně
zasáhl do jeho vlastnického práva zaručeného Listinou základních práv a svobod. První
podmínkou toho, aby byla určitá cesta považována za veřejně přístupnou komunikaci, je její
patrnost v terénu. Tato podmínka souvisí s dlouhodobým a zákonným užíváním cest. Ty však
v dané věci vznikaly nahodile a nekoncepčně, neboť pouze dočasně zajišťovaly přístup
k dělnickým domkům postaveným při budování Slapské přehledy. Stát, jemuž dotčené pozemky
dříve náležely, nebyl k řešení přístupu k rekreačním objektům motivován. Cesty na daných
pozemcích navíc zásadně nevyhovují jízdě automobily, vlastníci rekreačních objektů tyto cesty
svépomocně upravují a ty jsou tak v terénu patrné pouze díky těmto nepřípustným zásahům.
Ke znaku veřejně přístupné účelové komunikace spočívajícímu ve spojení jednotlivých
nemovitostí pak stěžovatel poznamenal, že vzhledem k nekoncepčnímu rozmístění daných cest
je jasné, že měly být využívány pouze dočasně a nikdy se nepřepokládalo, že budou využívány
jako spojnice trvale obydlených domů.
5. Ve vztahu k souhlasu vlastníka s veřejným užíváním jakožto k dalšímu znaku veřejně
přístupné účelové komunikace stěžovatel odkázal na závěry Ústavního soudu vyslovené v jeho
nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 a zdůraznil jeho pasáže týkající se nezbytnosti souhlasu vlastníka
s veřejným užíváním komunikace na jeho pozemku, zvláště není-li takové omezení spojeno
s poskytnutím finanční náhrady. Upozornil dále na tu část odůvodnění citovaného nálezu,
v níž Ústavní soud akceptoval obecný závěr, podle něhož omezení vlastnického práva k pozemku
ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka
a není třeba nového souhlasu, pokud byl souhlas udělen vlastníkem předchozím. Tento závěr
podle Ústavního soudu platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými
subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo
je omezeno. Nelze jej však vztahovat na případ, kdy bylo vlastnické právo k pozemku získáno
v restituci od veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků
je odlišný od soukromého vlastníka. Stěžovatel v této souvislosti upozornil na to, že daný
pozemek získal na základě usnesení soudního exekutora o udělení příklepu. S přechodem
vlastnického práva pak došlo také k zániku všech zástavních a zadržovacích práv váznoucích
na věci dle §329 odst. 3 o. s. ř. Získání nemovitých věcí v dražbě je originárním nabytím
vlastnického práva, které není odvozeno od právního předchůdce, a stěžovatel tak není
poskytnutým souhlasem předchozího vlastníka vázán. Není tak naplněn další z pojmových znaků
veřejně přístupné účelové komunikace.
6. Stěžovatel též namítl, že v daném případě není dána nutná komunikační potřeba,
neboť přístup k nemovitostem zde lze zajistit i bez omezení jeho vlastnického práva. Rekreační
objekty totiž bezprostředně sousedí s pozemky ve vlastnictví obce, které jsou bezpochyby
způsobilé umožnit majitelům přístup k těmto objektům bez narušení vlastnického práva
stěžovatele. Přes tyto pozemky by byl přístup k daným nemovitostem snazší, přičemž by tím bylo
vyhověno veřejnému zájmu, a to nejen z hlediska vlastníků rekreačních objektů, ale především
stěžovatele, který by tak mohl dotčené pozemky řádně užívat.
IV.
7. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí s tím, aby mu byla
přiznána náhrada nákladů řízení ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13.
Upozornil na to, že stěžovatel uvádí důvody, které neuplatnil v řízení před městským soudem,
ač tak učinit mohl a měl. V době, kdy se stěžovatel stal vlastníkem předmětných pozemků,
již vlastníci rekreačních staveb používali tyto pozemky pro přístup k uvedeným stavbám
jako nenahraditelnou komunikační potřebu. Stěžovatel vstoupil do všech povinností předchozího
vlastníka, tedy i do povinnosti strpět užívání pozemků pro komunikační potřebu jiných vlastníků.
Mezi účastníky není sporu o tom, že komunikace je v terénu patrná. Stěžovatel netvrdí ani nenese
důkazní břemeno ohledně takových skutečností, které by skutkový stav zjištěný správními orgány
a přezkoumaný soudem vyvracely. Polemika stěžovatele týkající se zásahu do jeho vlastnického
práva nevyvrací zákonnou existenci účelové komunikace.
V.
8. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
9. Kasační stížnost není důvodná.
10. Městský soud v napadeném rozsudku i stěžovatel v projednávané kasační stížnosti
vychází shodně z toho, že s ohledem na §2 odst. 1 a §7 o dst. 1 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) a navazující
judikaturu správních soudů je veřejně přístupná účelová komunikace charakteristická čtyřmi
základními pojmovými znaky, a to: 1) stálou a v terénu zřetelnou cestou určenou k obecnému
užití vozidly a chodci pro účel dopravy, 2) spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich
vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící
k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků, 3) souhlasem vlastníka pozemku
s veřejným užíváním cesty a 4) existencí nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.
11. Stěžovatel v kasační stížnosti v dané věci zpochybňuje naplnění všech shora vymezených
pojmových znaků. Nejvyšší správní soud zde považuje v prvé řadě za nutné (s přihlédnutím
k vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti) upozornit na to, že podle §104 odst. 4 s. ř. s. není
kasační stížnost přípustná mimo jiné tehdy, opírá-li se o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Z uvedeného
plyne, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno koncentrační zásadou, která zajišťuje, aby výhrady
účastníků řízení proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu byly nejprve projednány
krajskými soudy, neboť Nejvyšší správní přezkoumává především zákonnost závěrů krajského
soudu. Kasační přezkum musí vycházet z kvantitativně i kvalitativně shodného právního
i skutkového stavu, z jakého vycházel krajský soud. K výkladu citovaného §104 odst. 4 s. ř. s.
se pak Nejvyšší správní soud vyslovil ve své judikatuře v tom smyslu, že toto ustanovení „nesleduje
restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru
řízení o kasační stížnosti. Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě
žádat, aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení
před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace
v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené“ (viz rozsudek čj. 8 Afs 48/2006 - 155).
V návaznosti na výše uvedené závěry především nelze přehlédnout, že stěžovatel v projednávané
věci v žalobě proti rozhodnutí žalovaného pojmový znak veřejně přístupné účelové
komunikace spočívající v souhlasu vlastníka s jejím veřejným užíváním nikterak nezpochybnil
(a to ani nepřímo), natož aby zde argumentoval zánikem souhlasu předchozího vlastníka
v důsledku nabytí předmětné nemovitosti v dražbě, jak detailně učinil v kasační stížnosti.
S ohledem na výše uvedené je tedy zřejmé, že argumentace stěžovatele týkající se nesplnění
podmínky souhlasu vlastníka s veřejným užíváním cesty nemůže vést ke zrušení napadeného
rozsudku městského soudu, neboť Nejvyšší správní soud k ní nemůže z hlediska věcného
přezkumu rozsudku městského soudu přihlédnout. Je zcela zjevné, že tuto právní argumentaci
mohl stěžovatel vznést již v řízení před krajským soudem, ovšem neučinil tak.
12. Nad rámec výše uvedeného lze dodat, že odkaz na nález Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 268/06, který stěžovatel učinil ve vztahu k souhlasu předchozího vlastníka,
zde není přiléhavý. Závěry, které v citovaném nálezu Ústavní soud zaujal, se totiž týkají specifické
situace nabytí vlastnického práva v důsledku restituce, zatímco v projednávané věci stěžovatel
nabyl předmětné pozemky v dražbě. Nic mu tedy nebránilo v tom, aby se před vydražením
předmětných pozemků seznámil s jejich veřejnoprávním režimem (včetně povahy existujících
komunikací).
13. Shodně jako v žalobě stěžovatel v kasační stížnosti dále zdůraznil dočasnou povahu
sporných cest a právě dočasností zpochybnil naplnění znaků veřejně přístupné komunikace
spočívajících jednak v patrnosti dané komunikace v terénu, a jednak v tom, zda slouží ke spojení
jednotlivých nemovitostí. K této námitce je nutno především připomenout, že zmíněné znaky
veřejně přístupné účelové komunikace plynou již ze samotné definice pozemních komunikací
stanovené v §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Musí tedy jít především o takové
cesty, které jsou určeny k užití vozidly nebo chodci, z čehož logicky plyne, že se musí jednat
o cesty stálé a v terénu patrné. Jak ve vztahu k dočasnosti komunikace dovozuje odborná
literatura, „za účelovou komunikaci nelze prohlásit například louku, přes kterou sice vlastníci vzdálenějších
luk odvážejí ze svých pozemků posečené seno, avšak nečiní tak vždy ve stejné trase, ale jezdí různě, takže
na pozemku se nevytvoří vyjeté koleje buď vůbec, nebo jen v nezřetelných náznacích a na různých místech.
Takovéto dočasné sezónní cesty (v daném případě jde o tzv. cesty senové) představu o stálém dopravním koridoru
nenaplňují“ (viz komentář k §7 in Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních
komunikacích: komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015). Podstatné je, že posuzovaný definiční
znak veřejně přístupné účelové komunikace slouží k vyloučení z veřejného užívání těch cest,
které ve skutečnosti žádnými cestami nejsou, protože buď v terénu nikdy reálně nevznikly,
nebo naopak již dávno zanikly. O neexistenci komunikace s ohledem na dočasnost užívání
určitého pozemku tak lze hovořit pouze tehdy, pokud je tento pozemek vozidly či chodci
užíván pouze krátkodobě či zcela výjimečně. To však není případ projednávané věci, kde není
o patrnosti komunikace v terénu sporu, přičemž dané cesty jsou užívány chodci i vozidly
ke spojení jednotlivých nemovitostí, a to po dobu několika desetiletí. Námitka dočasnosti
předmětných cest ve vztahu k naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace
tedy nemůže být v dané věci důvodná.
14. Nenaplnění znaku nutné komunikační potřeby pak stěžovatel shodně jako v žalobě
dovozuje z toho, že rekreační nemovitosti, jejichž majitelé využívají cesty nacházející
se na pozemcích stěžovatele, sousedí s pozemky ve vlastnictví obce, které jsou taktéž způsobilé
umožnit majitelům přístup k jejich nemovitostem. V případě této námitky se Nejvyšší správní
soud ztotožňuje s přiléhavými závěry městského soudu, který v této souvislosti uzavřel,
že v daném případě jiná přístupová cesta k předmětným nemovitostem neexistuje a k nenaplnění
daného pojmového znaku veřejně přístupné účelové komunikace nemůže vést možnost
obce v budoucnu zřídit jiný přístup k předmětným nemovitostem. K výše uvedenému lze dodat,
že aby mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní
komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové
komunikace. Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato
komunikace zajistila, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné
ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z výše uvedených definičních znaků účelové pozemní
komunikace a vůbec z účelu tohoto institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění
přístupu vlastníků k jejich nemovitostem. Je pravdou, že vhodnými alternativami obecně mohou
být i takové, které představují zhoršení komunikačních možností, a to např. i co do vzdálenosti
přístupu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011 - 99). Zjišťování
existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby pak musí být v souladu se zásadou
proporcionality omezení vlastnického práva nedílnou součástí postupu silničního správního
úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Existenci
nezbytné komunikační potřeby je přitom vždy třeba zkoumat v každém konkrétním případě,
na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území. V projednávané věci
však stěžovatel žádnou konkrétní „komunikační alternativu“, kterou by bylo možno z hlediska
dalších komunikačních možností analyzovat, ani neoznačuje. Úvaha o případném vytvoření nové
komunikaci na jiných pozemcích (ve vlastnictví obce) nemůže být v tomto ohledu dostatečná,
neboť pro nenaplnění znaku nutné komunikační potřeby totiž musí alternativní cesta reálně
existovat. V projednávané věci však tomu tak není. Pokud by v budoucnu došlo k vytvoření
takové komunikace, nelze samozřejmě vyloučit, že by to mohlo ovlivnit závěry týkající
se nezbytné komunikační potřeby (resp. samotné sporné povahy dané komunikace), nicméně
aktuálně tyto úvahy nemohou jakkoliv zpochybnit zákonnost napadených rozhodnutí správních
orgánů a městského soudu.
VI.
15. Kasační stížnost žalobce tedy Nejvyšší správní soud zamítl, neboť ji v žádném
z kasačních bodů neshledal důvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
16. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly. Pokud
jde o argumentaci žalovaného nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13, Nejvyšší správní
soud uvádí, že závěry tohoto nálezu nejsou ve správním soudnictví ve vztahu k náhradě nákladů
žalovaného aplikovatelné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 220/2014 - 20).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. listopadu 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu