ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.36.2015:54
sp. zn. 8 As 36/2015 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Milana Podhrázkého a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: L. Č., zastoupeného
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 3. 2014, čj. MSK 35899/2014, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 2. 2015, čj. 20 A 22/2014 - 16,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 2. 2015, čj. 20 A 22/2014 - 16,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1. Žalobce v řízení před Krajským soudem v Ostravě napadl žalobou rozhodnutí
žalovaného označené v záhlaví tohoto rozsudku. Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl
jako nepřípustné odvolání K. S. proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy, odboru dopravně
správních činností, ze dne 21. 1. 2014, čj. SMO/026338/14/DSČ/Sad, který žalobci uložil
pokutu ve výši 5000 Kč za spáchání přestupku spočívajícího v nerespektování svislé dopravní
značky „B 21a“ „Zákaz předjíždění“. Žalovaný nepřípustnost podaného odvolání shledal v tom,
že je podala osoba neoprávněná, neboť se v řízení nepodařilo prokázat zmocnění K. S. k jednání
za žalobce.
II.
2. V žalobě brojil žalobce proti uvedenému rozhodnutí žalovaného s tím, že výzvu
k doplnění plné moci o originál správní orgán nevypravil na emailovou adresu X, jak žádal jeho
zmocněnec, a vypravil ji pouze na adresu X. Dále namítal, že pokud měl správní orgán I. stupně
pochybnosti o plné moci, která mu byla doručena pouze v kopii, měl vypravit výzvu k doplnění
přímo účastníkovi a nikoliv zmocněnci. Navrhl zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci
žalovanému k dalšímu řízení.
3. Krajský soud v Ostravě odmítl žalobu usnesením uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku
pro opožděnost [§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Vycházel z toho, že rozhodnutí žalovaného bylo
doručeno zmocněnci žalobce dne 28. 3. 2014, lhůta pro podání žaloby uplynula dne 28. 5. 2014,
žaloba však byla podána u soudu až dne 10. 6. 2014. Žalovaný rozhodnutí doručil zmocněnci
žalobce prostřednictvím držitele poštovní licence na adresu jeho trvalého pobytu poté,
co doručení na elektronickou adresu X nebylo technicky možné. Nadto krajský soud s odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 162/2014 - 31 dodal, že kopie plné moci ze dne
17. 12. 2013 jako průkaz zastoupení žalobce postačovala. Zástupce (K. S.) totiž v průběhu
správního řízení jménem žalobce jednal (rozsudek krajského soudu, stejně jako všechna dále
citovaná rozhodnutí správních soudů, je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj v dalším
odkazuje)
III.
4. Proti usnesení krajského soudu podal žalobce („stěžovatel“) kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
5. K doručení rozhodnutí žalovaného došlo teprve dnem 2. 5. 2014, kdy zmocněnec
stěžovatele nahlédl do správního spisu. Doručení fikcí na adresu trvalého pobytu zmocněnce
stěžovatele nemohlo vyvolat právní účinky, neboť žalovaný rozhodnutí nevypravil
na elektronickou doručovací adresu stěžovatele X. Krajský soud vyšel z toho, že rozhodnutí na
uvedenou elektronickou adresu vypraveno bylo, takový závěr však nemá oporu ve správním
spise. Soud neuvedl, z jakého konkrétního důkazu dovodil, že žalovaný na uvedenou
elektronickou adresu rozhodnutí vypravil, což má za důsledek nepřezkoumatelnost napadeného
usnesení.
6. Ve správním spise je podle stěžovatele toliko důkaz o tom, že žalovaný danou písemnost
nevypravil, neboť k jejímu odeslání nedošlo patrně z důvodu výpadku internetového připojení
na straně žalovaného. Z tohoto důkazu v podobě printscreenu nelze ve vztahu k pokusu
o vypravení písemnosti dovodit nic, vyjma faktu, že písemnost prokazatelně neopustila server
žalovaného. Z ničeho není ani dovoditelné, že by se tento printscreen vztahoval k písemnosti
vypravované právě zmocněnci stěžovatele. Není z něj patrné, na jakou elektronickou adresu
se žalovaný pokusil písemnost vypravit. Pokud žalovaný vycházel z toho printscreenu,
měl jej provést při jednání jako důkaz, aby se k němu mohl stěžovatel vyjádřit. Stěžovatel
při podání žaloby nemohl tušit, že jej bude žalovaný interpretovat jako pokus o vypravení
písemnosti na elektronickou doručovací adresu. Stěžovatel od soudu neobdržel vyjádření
žalovaného, aby jej mohl replikovat.
7. Krajský soud dále v odůvodnění napadeného rozhodnutí odkazuje na „zprávu ze dne
12. 6. 2014, automaticky generovanou serverem žalovaného“. Takovou listinou stěžovatel
nedisponuje, součástí spisu není a nemohl se k ní vyjádřit. Listina datovaná dnem 12. 6. 2014
navíc nemá relevanci k doručování ze dne 17. 3. 2014. Nefunkčnost elektronické adresy v červnu
2014 nepředstavuje nefunkčnost v březnu téhož roku. I kdyby se vypravovaná písemnost vrátila
jako nedoručitelná, je správní orgán podle §19 odst. 8 správního řádu povinen pokus o doručení
opakovat.
8. Pokud by žalovaný vypravil písemnost na doručovací elektronickou adresu zmocněnce
stěžovatele, byl by úspěšný. Stěžovatel ke kasační stížnosti připojil printscreeny namátkově
vybraných písemností, které mu na tuto adresu byly řádně doručeny. Není tedy pravdivé tvrzení
krajského soudu, že na adresu zmocněnce stěžovatele není možné písemnosti doručovat.
Nelze klást k tíži stěžovatele, že žalovaný napadené rozhodnutí doručoval na adresu,
na které se žalobce nezdržuje a na kterou doručovat nechtěl.
IV.
9. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Odmítl, že by nemožnost doručit písemnost
na výše uvedenou elektronickou adresu byla způsobena výpadkem konektivity veřejné datové sítě
na jeho straně. Veškeré dokumenty žalovaného jsou označovány číslem jednacím, spisovou
značkou a jedinečným identifikátorem. Identifikátor rozhodnutí napadeného žalobou je vidět
jak v dialogovém okně s označením věci, tak v dialogovém okně odesílání dokumentu. Pro účely
k vyjádření k žalobě pak vyhotovil žalovaný ještě názornější snímek obrazovky, který ukazuje
jednotlivé zásilky generované k písemnosti rozhodnutí ve věci. Písemnost byla zaslána zmocněnci
stěžovatele na elektronickou adresu X a na poštovní adresu místa trvalého pobytu.
10. Zmocněnec stěžovatele se dožaduje doručování na elektronickou adresu využívající
tzv. systém IDN, díky němuž mohou doménová jména obsahovat znaky národních abeced.
Pro komunikaci ve veřejné datové síti však nelze použít IDN přímo a musí dojít k „překladu“
doménového jména. Úskalím IDN je skutečnost, že znaky, které se uživateli mohou jevit stejné,
mají v důsledku „překladu“ odlišný zápis. Osoba žádající o doručování na elektronickou adresu
užívající IDN doménu nese rizika plynoucí z chybného či matoucího sdělení adresy
pro doručování. Správní orgán není povinen zkoumat, domýšlet či nahrazovat sdělenou adresu
jejím zápisem v odlišných kódováních. Žalovaný dodal, že K. S. sám nikdy neodesílá zprávy
z adresy X, nýbrž z adresy X, na níž má ostatně navázán svůj kvalifikovaný certifikát.
11. Datové zprávy, které žalovaný přiložil k vyjádření k žalobě, se týkají jiné než
projednávané věci, mají ovšem ilustrovat, že systémy elektronické pošty ani při rozpoznání
a překladu elektronické adresy využívající IDN nemusí být schopny datovou zprávu vlivem
nastavení doménových služeb doručit. Adresát žádající o doručování na elektronickou adresu
odpovídá za určení, existenci, správnost a funkčnost adresy, včetně pravidel pro příjem pošty
na dané doméně. Žalovaný se K. S. pokusil doručovat na adresu X, ačkoliv vzhledem
k obstrukčnímu charakteru sdělení této adresy pro doručování nebyl povinen tak činit.
Z materiálního hlediska bylo rozhodnutí žalovaného K. S. řádně doručeno.
V.
12. Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu
oprávněnou, proto Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
13. Kasační stížnost je důvodná.
14. V projednávané věci stěžovatel výslovně uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Kasační stížnost míří proti usnesení, kterým krajský soud žalobu
v předložené věci odmítl pro opožděnost, tedy žalobu neposuzoval meritorně. Nejvyššímu
správnímu soudu tak v kasačním řízení přísluší v tomto ohledu pouze hodnotit, zda krajský soud
správně posoudil včasnost podané žaloby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 3 Azs 33/2004 - 98). Vedle toho lze z obsahu kasační stížnosti dále dovodit, že stěžovatel
namítá též vadu řízení před krajským soudem. Upozornil totiž na to, že od krajského soudu
neobdržel vyjádření žalovaného k žalobě, a nemohl tedy podat repliku. Nicméně i tato námitka
spadá pod důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98).
15. Případné shledání vady řízení před krajským soudem, která mohla mít vliv na zákonnost
závěru soudu o opožděnosti podané žaloby, by nutně muselo vést ke zrušení napadeného
usnesení krajského soudu a k vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. Proto se Nejvyšší
správní soud nejprve zabýval vznesenou námitkou vad řízení před krajským soudem.
16. Z předloženého spisu krajského soudu v dané věci plyne, že žalovaný ve vyjádření
k žalobě namítal mimo jiné její opožděnost. Krajský soud obdržel toto vyjádření žalovaného
dne 11. 8. 2014. Aniž by soud doručil vyjádření žalovaného stěžovateli (jeho zástupci), žalobu dne
23. 2. 2015 odmítl jako opožděnou.
17. Stěžovatelem vznesená námitka nedoručení vyjádření žalovaného se týká porušení
zásady rovnosti účastníků řízení, která předně plyne z §36 odst. 1 s. ř. s., podle kterého je soud
povinen poskytnout účastníkům stejné možnosti k uplatnění jejich práv. Tato zásada je dále
konkretizována v §74 odst. 1 s. ř. s., podle něhož je soud povinen zaslat žalobu žalovanému
a došlé vyjádření žalovaného mimo jiné též (především) žalobci.
18. Doručováním vyjádření účastníka řízení ostatním účastníkům se Nejvyšší správní soud
již podrobně zabýval v rozsudku čj. 2 Afs 91/2007 - 90. Zde zdůraznil, že je nezbytné vycházet
ze zásady rovnosti zbraní v soudním řízení jakožto jednoho z aspektů práva na spravedlivý
proces. Pokud soud rozhoduje o věci samé bez jednání, je nezbytné, aby účastníci řízení měli
k dispozici všechny podklady, ze kterých bude soud při samotném rozhodování vycházet.
Účastníci řízení mohou legitimně očekávat, že budou soudem dotázáni, zda se chtějí k určitému
dokumentu vyjádřit. V citovaném rozsudku jsou uvedeny jednotlivé okolnosti, ke kterým
je nutno přihlížet při hodnocení intenzity vady řízení spočívající v tom, že soud nedoručil
vyjádření účastníka řízení ostatním účastníkům (rozhodující zde mimo jiné bude, zda vyjádření
mělo za cíl ovlivnit rozhodnutí soudu, zda z něho soud ve svém rozhodnutí vyšel, do jaké míry
opřel výrok a odůvodnění rozhodnutí o obsah vyjádření a zda bylo ve věci nařízeno jednání).
V citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k obecnému závěru, že pokud soud nezaslal
ostatním účastníkům řízení vyjádření jednoho z účastníků, ve svém rozhodnutí z něj vychází
a účastníci se s ním nemohli seznámit ani během jednání, od kterého soud upustil, zatížil řízení
vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí soudu.
19. V navazující judikatuře pak Nejvyšší správní soud vymezil několik typových případů,
v nichž totožné pochybení krajského soudu nemělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí
(viz např. rozsudek čj. 7 Afs 205/2006 - 60). Tuto judikaturu Nejvyššího správního soudu
je přitom možno zobecnit tak, že je třeba vždy důsledně posuzovat případ od případu,
zda nedoručení písemnosti zbývajícím účastníkům (vyjádření k žalobě) představuje vadu řízení,
resp. zda se jedná o vadu, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Přestože se citovaná
judikatura týká případů, kdy soud rozhodoval o věci samé (tj. meritorně), lze ji v zásadě
vztáhnout i na případy, kdy soud rozhoduje o odmítnutí žaloby. Rovněž v tomto případě je totiž
třeba postupovat v souladu s §36 odst. 1 s. ř. s., dbát na rovné postavení účastníků v řízení
a umožnit jim v souladu se zásadou kontradiktornosti řízení reagovat na tvrzení vnesená do řízení
ostatními účastníky (srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
čj. 1 Afs 5/2012 - 31). Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že včasností podané žaloby
se musí krajský soud zabývat vždy z úřední povinnosti. Tato okolnost ovšem nikterak nevyvazuje
soud z povinnosti zaslat podání, v němž jeden z účastníků na tuto pro řízení relevantní
skutečnost poukazuje, ostatním účastníkům (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 3. 2010, čj. 1 As 85/2009 - 108).
20. V projednávané věci krajský soud odmítl žalobu z důvodu opožděnosti. Z obsahu
soudního spisu (tj. zejména časové posloupnosti jednotlivých listin a úkonů soudu) je zřejmé,
že tak učinil v návaznosti na vyjádření žalovaného. Vyjádření žalovaného zjevně mělo
za cíl ovlivnit rozhodnutí krajského soudu, neboť v něm žalovaný soudu navrhl, aby žalobu
odmítl. Výrok i odůvodnění usnesení krajského soudu tak odpovídá obsahu vyjádření
žalovaného.
21. S ohledem na výše uvedené tedy lze dospět k dílčímu závěru, že se krajský soud dopustil
vady řízení, jestliže nezaslal stěžovateli vyjádření žalovaného dříve, než žalobu odmítl. Tímto
postupem porušil §74 odst. 1 a §36 odst. 1 s. ř. s. K tomu je nicméně nutno dodat, že důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí krajského soudu dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. může
být jen taková vada řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí (tj. jeho výroku). Vada
přitom musí dosahovat takové intenzity, že není možné s určitostí říci, že pokud by nenastala,
byl by výrok rozhodnutí totožný (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 10. 2005, čj. 6 Ads 57/2004 - 59, či ze dne 21. 2. 2008, čj. 1 Afs 11/2008 - 72).
22. Stěžovatel se v projednávané věci v samotné žalobě k otázce její včasnosti vyjádřil
pouze okrajově. Uvedl, že nesouhlasí s datem nabytí právní moci vyznačeným na doložce,
kterou je napadené rozhodnutí žalovaného opatřeno. Toto rozhodnutí považuje za doručené
dnem 2. 5. 2014. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně uvedl (bod I.), že žaloba je nepřípustná,
neboť stěžovatel nepodal odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a nevyčerpal
tedy řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. V návaznosti na to pak
již v mnohem obsáhlejší části svého vyjádření zpochybnil včasnost projednávané žaloby,
k čemuž doplnil podrobnou argumentaci týkající se elektronických adres zmocněnce stěžovatele
(bod II. vyjádření). V rámci vyjádření pak mimo jiné odkázal na zprávu generovanou jeho
serverem ze dne 12. 6. 2014. Tuto zprávu (stejně jako datovou zprávu ze dne 23. 4. 2014)
k vyjádření k podané žalobě přiložil. Krajský soud pak v napadeném usnesení argumentoval
právě i zmíněnou datovou zprávou ze dne 12. 6. 2014 a v odůvodnění napadeného usnesení
z této zprávy argumentačně vycházel. Tato zpráva přitom není součástí správního spisu.
23. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne ze dne 12. 8. 2010,
čj. 7 Afs 63/2010 - 65), výslovně konstatoval, že „je povinností správního soudu, pokud dospěje oproti
žalobci k závěru, že napadené rozhodnutí bylo doručeno (oznámeno) žalobci v jiný den než v den jak bylo uvedeno
v žalobě, a tato okolnost by měla mít za následek odmítnutí žaloby pro opožděnost, umožnit žalobci vyjádřit
se k této okolnosti a navrhnout na podporu svých tvrzení důkazní prostředky. Teprve po té lze uvážit otázku
včasnosti podané žaloby. Pokud tak krajský soud neučiní a bez dalšího žalobu odmítne … zatíží své řízení
vadou, která ve svém důsledku mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, resp. měla za následek,
že o věci samé nebylo vůbec rozhodováno. Usnesení o odmítnutí žaloby založené na takové vadě řízení
před krajským soudem Nejvyšší správní soud zruší pro jeho nezákonnost.“
24. Citované závěry judikatury Nejvyššího správního soudu jsou v projednávané věci
aplikovatelné. Krajský soud zde totiž dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovateli
doručeno jiný den, než uvedl v žalobě. K tomuto závěru dopěl bez jednání s účastníky. Ve vztahu
k posouzení včasnosti žaloby přitom vyšel z tvrzení žalovaného doplněného o podklady,
o něž krajský soud odůvodnění napadeného usnesení taktéž opřel, aniž by se k těmto tvrzením
a podkladům mohl stěžovatel vyjádřit (ani v průběhu předchozího řízení před správním orgánem
ani v průběhu řízení před krajským soudem). V kasační stížnosti pak stěžovatel zpochybňuje
jak tvrzení žalovaného týkající se data doručení žalobou napadeného rozhodnutí, tak podklady,
ze kterých krajský soud při vydání napadeného rozhodnutí žalovaného vycházel. Stěžovatel
současně činí ve vztahu k otázce včasnosti podané žaloby další důkazní návrhy. Za těchto
okolností nelze postavit najisto, že pokud by výše označená vada řízení před krajským soudem
nenastala, byl by výrok napadeného usnesení krajského soudu totožný.
VI.
25. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal kasační stížnost důvodnou,
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm
tento soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
26. V dalším řízení bude na krajském soudu, aby postupoval předestřeným způsobem
a znovu posoudil otázku včasnosti žaloby.
27. Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. července 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu