ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.48.2015:69
sp. zn. 8 As 48/2015 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: PAP OIL, s.r.o., se sídlem
Purkyňova 2121/3, Praha 1, zastoupeného Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem
Karoliny Světlé 301/8, Praha 1, proti žalované: Česká obchodní inspekce, ústřední
inspektorát, se sídlem Štěpánská 567/15, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 29. 8. 2013,
čj. ČOI 66410/13/O100/2200/13/Hy/Št, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 17. 2. 2015, čj. 57 A 112/2013 – 117,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 2. 2015, čj. 57 A 112/2013 – 117,
se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1. Česká obchodní inspekce, Inspektorát Plzeňský a Karlovarský, rozhodnutím ze dne
10. 5. 2013, čj. ČOI 56198/13/2200, uložila společnosti PAP OIL čerpací stanice, s. r. o.
(právní předchůdce žalobce), pokutu ve výši 1 500 000 Kč za porušení §3 odst. 1 ve spojení
s §9 odst. 1 písm. b) zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích
pohonných hmot (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů. Uvedeného
deliktu se společnost dopustila tím, že dne 26. 2. 2013 a dne 6. 3. 2013 v provozovně čerpací
stanice PAP OIL Černošín prodávala pohonnou hmotu BA 95 Super, která neodpovídala
limitním normám ČSN EN 228 (2009) – BS.
2. Žalovaná rozhodnutím ze dne 29. 8. 2013, čj. ČOI 66410/13/O100/2200/13/Hy/Št,
snížila pokutu na částku 1 400 000 Kč a ve zbývající části rozhodnutí vydané v prvním stupni
potvrdila.
II.
3. Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Krajského soudu v Plzni,
který rozsudkem ze dne 17. 2. 2015, čj. 57 A 112/2013 – 117, snížil uloženou pokutu na částku
800 000 Kč a ve zbývající části žalobu zamítl. Rozsudek krajského soudu je, stejně jako všechna
dále citovaná rozhodnutí správních soudů, dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto
místě pro stručnost zcela odkazuje.
III.
4. Žalovaná (stěžovatelka) brojila proti výrokům I. a III. rozsudku krajského soudu kasační
stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
5. Stěžovatelka namítla, že krajský soud nepřípustně zasáhl do jejího správního uvážení
při stanovení výše pokuty. Při ukládání pokut za nedodržení jakosti pohonných hmot
stěžovatelka přikládá zásadní váhu počtu, výši a charakteru zjištěných odchylek a skutečnosti,
zda byl prodej nejakostní pohonné hmoty zjištěn pouze jednou nebo víckrát. Následně hodnotí
případnou recidivu a přihlíží i k dalším zvláštním okolnostem konkrétního případu
(např. majetkovým poměrům provozovatele, velikosti čerpací stanice a jejímu umístění). Krajský
soud zařadil mezi tato hlediska své vlastní kritérium – rozdíl mezi nyní ukládanou a dříve
uloženou pokutou témuž subjektu. Pokutu uloženou v nyní posuzované věci pak považoval
za nepřiměřeně vysokou vzhledem k pokutě ve výši 150 000 Kč, kterou stěžovatelka uložila
právnímu předchůdci žalobce počátkem roku 2013 za dvojí porušení téhož ustanovení zákona
o pohonných hmotách.
6. Pokud by se stěžovatelka řídila názorem krajského soudu, nemohla by uložit odpovídající
sankci v rámci zákonného rozpětí za vysoce závažné odchylky v jakosti pohonných hmot
(např. v případech zjevné manipulace s palivy), uložila-li by předtím témuž subjektu pouze nízkou
pokutu. Jednotlivé případy se od sebe mohou značně lišit na základě různého počtu, výše
a povahy zjištěných odchylek.
7. Předchozí pokuta ve výši 150 000 Kč byla uložena za poměrně nízké odchylky
od požadovaného bodu vzplanutí motorové nafty a bionafty, které vznikají typicky nedbalostí
při přepravě nebo stáčení pohonné hmoty. Jednalo se tedy o provozní odchylku od jediného
parametru jakosti, u které bylo prakticky vyloučeno, aby její příčinou byla úmyslná manipulace.
Nehrozilo ani bezprostřední riziko poškození vozidel, do kterých byla taková pohonná hmota
načerpána. Odvození výše pokuty od dříve uložené sankce není podle stěžovatelky namístě
v případech, kdy závažnost druhého deliktu výrazně převyšuje závažnost prvního deliktu.
8. Stěžovatelka nesouhlasila ani s druhým důvodem, pro který krajský soud snížil žalobci
pokutu – srovnání s jiným údajně obdobným případem, kdy stěžovatelka uložila jinému subjektu
pokutu ve výši 800 000 Kč. Byť se jednalo o dvojí opakované porušení zákona o pohonných
hmotách v totožných jakostních parametrech, krajský soud nevzal v úvahu, že se jednalo
o subjekt, který se primárně věnuje zemědělské výrobě a zhruba polovina pohonných hmot
na jeho čerpací stanici byla dodána pro jeho vlastní potřebu. V nyní posuzované věci se žalobce
specializuje na prodej pohonných hmot a je provozovatelem jedné z největších sítí čerpacích
stanic v České republice, proto je možné očekávat od něj vysokou profesionalitu i větší důvěru
zákazníků. Krajský soud se nezabýval podrobným srovnáním obou případů, přesto výši pokuty
jednoduše snížil na zcela totožnou částku. Zásada, podle níž při řešení obdobných případů nemají
vznikat nedůvodné rozdíly, nutně neznamená, že musí být ve všech případech uložena naprosto
totožná výše pokuty.
IV.
9. Podle vyjádření žalobce krajský soud nepochybil, zohlednil-li rozdíl mezi výší nyní
uložené pokuty a předchozí pokutou. Takový postup nelze považovat za přidání vlastního kritéria
pro ukládání sankce, ale za respektování hlediska předvídatelnosti a kontinuity správního
rozhodování a zásady legitimního očekávání. Krajský soud netvrdil, že by se výše pokuty měla
bez dalšího odvíjet od výše předchozí pokuty, ale že v nyní posuzované věci vznikl mezi těmito
pokutami nepřiměřený rozdíl. Žalobce byl přesvědčen, že se stěžovatelka nedůvodně odchýlila
od své zavedené praxe, kdy za srovnatelná pochybení uložila v minulosti výrazně nižší pokuty.
10. V případu zmíněném krajským soudem (čj. ČOI 100683/12/2200) byly zjištěny velmi
závažné odchylky od jakostních norem při dvou odběrech „s odstupem půl roku (11. 6. 2012
a 19. 6. 2012)“. Je tedy zřejmé, že při druhém odběru nemohla být odebrána tatáž kontaminovaná
hmota jako v případě žalobce. Navíc, účastníkovi řízení ALIMEX NEZVĚSTICE, a. s.,
byla již dříve pravomocně uložena pokuta za obdobný správní delikt. Porušení zjištěná v citované
věci byla řádově závažnější než porušení vytýkaná žalobci. Žalobce považoval za účelovou
kasační námitku, podle níž byl rozdíl ve výši pokut způsoben odlišností pokutovaného subjektu.
V rozhodnutí vydaném v první stupni ve věci ALIMEX NEZVĚSTICE nebylo nijak
zohledněno, že se účastník řízení nevěnoval primárně prodeji pohonných hmot. Tato skutečnost
nebyla uznána jako důvod pro snížení pokuty ani podle rozhodnutí o odvolání.
11. Žalobce poukázal i na další případy, kdy byla uložena nižší pokuta za podle jeho
názoru závažnější porušení povinností zákona o pohonných hmotách, konkrétně
rozhodnutí čj. ČOI 77382/10/O100/2400/10/Tu/Št, čj. ČOI 151136/12/2000/PR1527/PHM/Bö
a čj. ČOI 26718/12/2400/R 0014/2012/Vr/Št (pozn. NSS: rozhodnutí stěžovatelky o odvolání
proti zmiňovaným rozhodnutím jsou dostupná na www.coi.cz).
12. Podle žalobce krajský soud přistoupil k moderaci pokuty oprávněně, nevybočil z mezí
uvážení o výši sankce, ani jej nezneužil. Rozsudek krajského soudu byl přezkoumatelný a logicky
nerozporný. Závěrem žalobce podotkl, že pokuta i po snížení na částku 800 000 Kč překračuje
praxi stěžovatelky a neodráží okolnosti posuzované věci.
V.
13. V replice stěžovatelka setrvala na námitce, že krajský soud nepostupoval v souladu
se zákonem, pokud podstatně snížil uloženou pokutu, aniž by své rozhodnutí přezkoumatelně
odůvodnil. Ke srovnání se staršími případy pokut za porušení zákona o pohonných hmotách
provedenému žalobcem ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelka podotkla, že krajský soud
takové srovnání neučinil a spokojil se s pouhým konstatováním, že jeden jím dříve řešený případ
považuje za obdobný. Krajský soud nevysvětlil, z jakých důvodů shledal pokutu ve výši
800 000 Kč přiměřenou závažnosti zjištěného správního deliktu.
VI.
14. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
15. Kasační stížnost je důvodná.
16. Úvodem Nejvyšší správní soud předesílá, že v řízení o kasační stížnosti směřující
proti výroku o moderaci pokuty nemá obdobné oprávnění jako krajský soud vůči správnímu
orgánu a nemůže úvahu o přiměřené výši sankce doplňovat na místo krajského soudu. Nejvyšší
správní soud je oprávněn hodnotit pouze to, zda krajský soud nepřekročil zákonem stanovené
meze svého uvážení, nevybočil z nich nebo volné uvážení nezneužil, či zda je jeho úvaha
přezkoumatelná a logicky nerozporná (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 7. 2015, čj. 2 As 102/2013 – 31, nebo ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Afs 77/2012 – 46).
Požadavkům na přezkoumatelnost a logickou nerozpornost napadený rozsudek krajského soudu
nedostál.
17. Nad rámec námitek uvedených v kasační stížnosti musel Nejvyšší správní soud
přihlédnout z úřední povinnosti nejprve k vnitřní rozpornosti napadeného rozsudku
(§109 odst. 4 s. ř. s.). Při hodnocení zákonnosti pokuty v rámci přezkumu podle §78 odst. 1 s. ř. s.
krajský soud uzavřel, že úvaha správního orgánu prvního stupně o výši pokuty korigovaná
stěžovatelkou nevybočila z mezí volného správního uvážení a byla řádně odůvodněna.
V následujícím odstavci při přezkumu přiměřenosti pokuty podle §78 odst. 2 s. ř. s. ale krajský
soud uvedl, že oba správní orgány vybočily z mezí volného správního uvážení,
protože nepřihlédly k předvídatelnosti a kontinuitě správního rozhodování. Tyto závěry
jsou vzájemně rozporné a nemohou vedle sebe obstát. Rozsudek, který je vystavěn
na rozdílných a vnitřně rozporných hodnoceních, je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, čj. 4 Azs 94/2007 – 107,
nebo ze dne 22. 7. 2013, čj. 8 As 83/2012 – 38).
18. Dále Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelce, že rozsudek krajského soudu je v části
týkající se moderace pokuty nepřezkoumatelný také pro nedostatek důvodů. Krajský soud opřel
své oprávnění k postupu podle §78 odst. 2 s. ř. s. o tvrzení, že stěžovatelka nezohlednila zásadu
předvídatelnosti a kontinuity správního rozhodování, aniž by ovšem tento závěr dostatečně
odůvodnil a aniž by zkoumal, zda existuje ustálená správní praxe stěžovatelky týkající se výše
ukládaných pokut a zda posuzovaná věc z této praxe nepřiměřeně vybočila. Krajský soud vybral
na základě své úřední činnosti pouze jednu věc, kterou považoval za obdobnou.
Závěr o srovnatelnosti nyní posuzované věci s věcí vedenou krajským soudem
pod sp. zn. 57 A 15/2013 však řádně neodůvodnil. Odkázal pouze na skutečnost, že ve věci
sp. zn. 57 A 15/2013 byla uložena pokuta za dvojí opakované porušení zákona o pohonných
hmotách stejně jako v případě žalobce, nezohlednil však rozhodné skutkové okolnosti obou
srovnávaných věcí.
19. Druhým důvodem, pro který krajský soud považoval pokutu uloženou žalobci
za nepřiměřenou, byl rozdíl mezi její výší a pokutou uloženou žalobci v minulosti ve výši
150 000 Kč. Nejvyšší správní soud nesouhlasil s krajským soudem, že tato skutečnost způsobuje
bez dalšího zjevnou nepřiměřenost pokuty, která by opravňovala krajský soud k postupu
podle §78 odst. 2 s. ř. s. Každý případ je třeba posuzovat individuálně ve vztahu ke konkrétním
skutkovým okolnostem. I kdyby stěžovatelka uložila žalobci v minulosti nízkou pokutu, žalobce
se nemůže dovolávat legitimního očekávání, že za další typově obdobné protiprávní jednání
mu bude uložena obdobně nízká sankce. Naopak skutečnost, že se žalobce dopustil obdobného
správního deliktu opakovaně, svědčí ve prospěch uložení přísnější sankce (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 8 Afs 17/2012 – 375, č. 2822/2013 Sb. NSS,
odst. 204 a 209). Správní orgán musí mít možnost uložit pokutu odpovídající závažnosti deliktu
a konkrétním skutkovým okolnostem. Pokud dostatečně zohlední a odůvodní všechna zákonná
kritéria a postupuje v souladu se zásadou individualizace trestu, nemůže být pokuta považována
za zjevně nepřiměřenou ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s. pouze s poukazem na dříve uloženou
výrazně nižší pokutu.
20. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že moderační oprávnění krajského
soudu podle §78 odst. 2 s. ř. s. je výjimkou z jinak zdrženlivého soudního přezkumu v případech,
kdy bylo rozhodnutí správního orgánu přijato na základě správního uvážení. Smyslem a účelem
moderace není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu. Krajský soud
je oprávněn užít moderačního oprávnění pouze tehdy, pokud je postih za spáchaný správní delikt
zjevně nepřiměřený, ale zároveň není dán důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí
pro nezákonnost (k podmínkám pro moderaci pokuty viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004 – 82, ze dne 30. 9. 2010, čj. 7 As 71/2010 – 97,
č. 2209/2011 Sb. NSS, ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012 – 23, č. 2672/2012 Sb. NSS,
nebo ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Afs 77/2012 – 46).
21. Rozhoduje-li správní soud o moderaci pokuty podle §78 odst. 2 s. ř. s., vstupuje de facto
do pozice správního orgánu a nahrazuje jeho správní uvážení vlastní úvahou o přiměřené výši
pokuty. Soud postupuje obdobně jako správní orgán a hodnotí zjevnou nepřiměřenost pokuty
s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti a ve vztahu k podmínkám, které pro úvahu o výši
pokuty stanoví příslušný zákon (viz např. rozsudek čj. 7 As 22/2012 – 23 nebo rozsudek ze dne
ze dne 20. 12. 2006, čj. 2 As 33/2006 – 102). Uvážení soudu nesmí být libovolné, ale musí dostát
obecným požadavkům na přezkoumatelnost soudních rozhodnutí. Pouhé konstatování zjevné
nepřiměřenosti bez náležitého odůvodnění zakládá nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
(srov. např. rozsudek čj. 1 As 30/2004 – 82).
22. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského soudu
zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm krajský soud
rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
23. Kasační soud zrušil rozsudek krajského soudu v jeho všech výrocích. Žalobce formuloval
návrh výroku v žalobě jako eventuální. V souladu s §65 odst. 1 s. ř. s. se domáhal zrušení
napadeného rozhodnutí a pro případ, že by soud neshledal důvod pro zrušení napadeného
rozhodnutí, domáhal se v souladu s §65 odst. 3 s. ř. s. moderace uložené pokuty. Nejvyšší
správní soud uzavřel, že pokud soud v takovéto situaci neshledal důvody pro zrušení napadeného
rozhodnutí a podle §78 odst. 2 s. ř. s. přistoupil pouze k moderaci pokuty, rozhodl o celém
předmětu řízení. Výrok II. rozsudku krajského soudu, jímž byla žaloba „ve zbývající části“
zamítnuta, již proto nebyl namístě.
24. Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. listopadu 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu