ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.50.2015:39
sp. zn. 8 As 50/2015 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Milana Podhrázkého a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Lesy České
republiky, s. p., se sídlem Přemyslova 1106, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
14. 7. 2011, čj. 521/560/11, 19413/ENV/11, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2015, čj. 5 A 283/2011 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
1. Žalobce v řízení před Městským soudem v Praze napadl žalobou rozhodnutí žalovaného
označené v záhlaví tohoto rozsudku. Žalovaný tímto rozhodnutím k odvolání žalobce změnil
rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne
19. 1. 2011, zn. ČIŽP/46/OOL/SR01/0918111.016/11/HLS, tak, že se žalobci ukládá pokuta
ve výši 30 000 Kč podle §4 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního
prostředí a její působnosti v ochraně lesa (dále jen „zákon č. 282/1991 Sb.“) za to, že jako
vlastník lesa ohrozil životní prostředí v lesích, neboť opomenutím řádného plnění povinností
stanovených v §11 odst. 1, §31 odst. 1 a §32 odst. 1 a 4 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích
a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), vlastním zaviněním vytvořil podmínky
pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů tím, že v období od zalesnění
porostních skupin uvedených v rozhodnutí do inspekční kontroly uskutečněné ve dnech
10. - 11. 5. 2010 nezajistil v blíže označených porostních skupinách v k. ú. Pozďatín a Kojatín
dostatečně účinnou ochranu lesa před škodami působenými zvěří tak, aby zabránil
nepřiměřenému poškozování terminálních výhonů smrkových jedinců opakovaným, víceletým
okusem srnčí zvěří. Žalovaný dále změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že žalobci
uložil opatření k nápravě podle §3 odst. 2 zákona č. 282/1991 Sb., spočívající v opravě lesní
cesty ve výroku rozhodnutí specifikované. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil
i ve vztahu k výroku, kterým žalobci uložil povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou
ve výši 2500 Kč. Ve zbytku žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Správní
orgán I. stupně původně žalobci uložil pokutu ve výši 43 000 Kč a další opatření k nápravě.
II.
2. Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou. Zpochybnil věrohodnost
skutkových zjištění správního orgánu I. stupně, neboť Protokol o kontrolním zjištění vycházel
pouze z tvrzení pracovníků provádějících kontrolu. Navrhl důkaz ohledáním předmětu kontroly,
správní orgán I. stupně mu však nevyhověl a k posouzení zjištění ustanovil znalce. Implicitně
tak konstatoval, že k rozhodnutí dané věci je třeba odborných znalostí, které jeho pracovníci
nemají. Pro vyvození odpovědnosti za daný správní delikt bylo podstatné, zda byl naplněn znak
jeho skutkové podstaty spočívající ve způsobení následku charakteru „poškození životního
prostředí“. Řešení této právní otázky (na kterou znalci nepřísluší odpovídat) musí korespondovat
se závěry týkajícími se posouzení vlivu na mimoprodukční funkci lesů, jež jsou naopak otázkou
znaleckého posouzení. Žalobce odkázal na závěr znalce s tím, že nedošlo-li k ohrožení lesa,
nedošlo ani k ohrožení životního prostředí v lesích. Ze znaleckého posouzení bylo nutno dovodit
opačný závěr, než k jakému dospěl správní orgán. Závěr znalce, že nebude ohrožena budoucí
stabilita, kvalita ani produkční nebo mimoprodukční funkce lesů, nebyl nikterak odborně
vypořádán. Kontrolní zjištění žalobce považoval za nepřezkoumatelná a tvrzení správního orgánu
pak za irelevantní ve vztahu k otázce posouzení ohrožení životního prostředí. Správní orgány
neuvedly odborné prameny, z nichž byly převzaty „skutečnosti známé a uznávané odbornou
lesnickou veřejností“. Ve vztahu k opomenutí řádného plnění povinností stanovených lesním
zákonem žalobce namítl, že se jedná o povinnosti konat, nikoliv o objektivní odpovědnost
za následek. Podle závěrů znalce žalobce prováděl ochranu lesa standardními a běžnými
lesnickými postupy. Žalobce postupoval lege artis, nelze mu proto přičítat nedbalost,
byť nevědomou.
3. Městský soud v Praze žalobu rozsudkem označeným v záhlaví tohoto rozhodnutí zamítl.
Žalobce odporoval kontrolním zjištěním, proto podle městského soudu správní orgány
při rozhodování o správním deliktu vycházely ze skutkového stavu zjištěného znalcem. Žalovaný
v napadeném rozhodnutí vycházel ze stupně poškození lesních porostů vyčísleného znalcem,
posuzoval ohrožení životního prostředí lesů s ohledem na zjištěné nepřiměřené poškození
lesních porostů zvěří a dospěl k závěru, že životní prostředí lesů bylo opomenutím žalobce
ohroženo. K posouzení ohrožení životního prostředí jsou příslušné správní orgány, nikoliv
znalec. Soud připustil, že žalovaný neuvedl odborné prameny, jejichž závěr v napadeném
rozhodnutí ohledně stanovení míry nepřiměřenosti poškození lesních kultur převzal. Tato vada
řízení však nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť správní orgány vycházely
z vědeckých poznatků známých odborné lesnické veřejnosti, tedy i žalobci. Opomenutím
řádného plnění povinností dle lesního zákona žalobce naplnil skutkovou podstatu §4 písm. c)
zákona č. 282/1991 Sb. S ohledem na §32 lesního zákona bylo třeba rovněž přihlédnout k dalším
opatřením k ochraně lesa dle vyhlášky č. 101/1996 Sb., kterou se stanoví podrobnosti
o opatřeních k ochraně lesa a vzor služebního odznaku a vzor průkazu lesní stráže
(dále jen „vyhláška č. 101/1996 Sb.“). Žalobce navrhl snížení stavu zvěře orgánům státní správy
lesů až poté, kdy mu bylo neuplatnění tohoto opatření vytknuto v protokolu o kontrolním
zjištění. Pokud se standardními prostředky nedařilo redukovat škody způsobené zvěří na lesních
porostech, které měl žalobce sledovat a evidovat, měl přikročit k provedení ochrany lesních
porostů i nestandardními technikami. Opomenutí řádného plnění uvedených povinností
spočívalo v tom, že žalobce neplnil všechna opatření k ochraně lesa před škodami způsobenými
zvěří a nepočínal si tak, aby nedocházelo k ohrožování životního prostředí lesů. Zavinění žalobce
bylo v daném případě taktéž prokázáno, a to ve formě nedbalostní. Žalobci je jako právnické
osobě svěřeno obhospodařování lesního majetku ve vlastnictví státu, disponuje kvalifikovaným
odborným personálem a musí si být vědom svých povinností plynoucích z lesního zákona.
Pokud by žalobce řádně plnil preventivní opatření, sledoval a evidoval škody způsobené zvěří
na lesních porostech a sledoval početní stavy zvěře, musel by dospět k závěru, že je nezbytné
učinit opatření k ochraně porostů. Napadený rozsudek městského soudu, stejně jako všechna
dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je dostupný na www.nssoud.cz a soud
na něj pro stručnost v dalším odkazuje.
III.
4. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce („stěžovatel“) kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud
zrušil napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného.
5. Podle stěžovatele městský soud opomněl, že nepominutelným znakem skutkové podstaty
správního deliktu, za níž byl postižen, není „vznik škod způsobených zvěří“, ale ohrožení
životního prostředí. I kdyby bylo dostatečně prokázáno poškození konkrétních jedinců dřevin,
je nutno prokázat ohrožení životního prostředí jako takového, tedy ohrožení toho, „co vytváří
přirozené podmínky existence organismů a je předpokladem jejich dalšího vývoje“, jak životní prostředí
definuje §2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Ze spisového materiálu nelze dovodit,
že by stěžovatel svou (ne)činností ohrozil životní prostředí v lesích. Tvrzení správních orgánů
jsou v tomto směru nepřezkoumatelná a tento nedostatek nezhojil ani městský soud. Vzhledem
k tomu, že správní orgán I. stupně ve věci ustanovil znalce, nelze z toho než vyvodit, že příslušné
úřední osoby neměly odborné znalosti pro posouzení, zda poškozením jednotlivých dřevin došlo
též k poškození jednotlivých porostních skupin a zda je toto poškození závažné a jak. Na tuto
otázkou odpověděl znalec skutkovým závěrem, podle něhož se z hlediska dalšího vývoje lesního
porostu jedná o škody nezávažné, nebude ohrožena jeho budoucí stabilita a kvalita produkční
nebo mimoprodukční funkce lesů. Z takového skutkového závěru se ovšem nepochybně podává,
že nedošlo k ohrožení životního prostřední ve smyslu výše citované zákonné definice. Správní
orgány ani městský soud tedy nevycházeli ze skutkového stavu zjištěného znalcem. Stěžovatel
přitom již v odvolání proti rozhodnutí žalovaného namítl, že správní orgán I. stupně použil
v odůvodnění rozhodnutí odhady poškození porostních skupin, které se značně lišily od závěrů
stanovených znalcem.
6. Nemohou dále obstát ani závěry městského soudu, který sice přisvědčil stěžovateli v tom,
že žalovaný v rozhodnutí neuvedl prameny, z nichž vyšel, ovšem nejednalo se o vadu
způsobující nezákonnost napadeného rozhodnutí. V souladu s rozsudkem Nejvyššího soudu
sp. zn. 25 Cdo 2912/2010 představují zmíněné závěry souhrnné zjištění, jímž se zjišťuje
rozhodný skutkový stav, aniž se uvede, na základě kterých konkrétních důkazů se to které zjištění
činí a z jakých důvodů. Rozsudek, jehož závěry vycházejí z takového „souhrnného zjištění“,
je nepřezkoumatelný. Z rozhodnutí soudu ani správních orgánů není zřejmé, o jaké vědecké
poznatky se jedná a kde byly publikovány. Stěžovateli tyto „skutečnosti“ rozhodně známy nejsou.
Správní orgány ani soud dostatečně nevysvětlili rozpor mezi svými závěry a závěry znalce.
I kdyby v daném řízení bylo prokázáno, že došlo k „nepřiměřenému“ poškození jedinců dřevin
v porostu, nelze z takového zjištění učinit závěr, že tím došlo též k ohrožení životního prostředí
v lesích. V případě všech ustanovení lesního zákona uvedených ve výroku rozhodnutí žalovaného
se jedná o povinnost konat, nikoliv objektivní odpovědnost za následek. Podle závěrů posouzení
znalce stěžovatel prováděl ochranu lesa standardními a běžnými lesnickými postupy, tedy lege artis.
Nelze tak dovodit, že by nepostupoval tak, jak mu zmíněná ustanovení lesního zákona ukládají.
IV.
7. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. V situaci názorových střetů specializovaných
zaměstnanců stěžovatele a správního orgánu I. stupně bylo v dané věci na místě obstarání
nezávislého znaleckého hodnocení. Znalecký posudek označil žalovaný ve shodě se správním
orgánem I. stupně za stěžejní. Námitky, že snad závěry tohoto posudku správní orgány neuznaly,
jsou mylné. Stěžovatel byl pokutován za ohrožení – nikoliv poškození – životního prostředí
v lesích tím, že vlastním zaviněním vytvořil podmínky pro působení škodlivých biotických
a abiotických činitelů. Skutková zjištění popsaná ve znaleckém posudku stěžovatel
nezpochybňuje. Uvádí-li znalec, že nebude ohrožena budoucí stabilita, kvalita ani produkční
nebo mimoprodukční funkce lesů, nehovoří o stávajícím stavu posuzovaných lesních kultur,
ale o budoucích zajištěných lesních porostech. Predikci znalce vzal žalovaný v potaz při správním
uvážení o výši pokuty. Námitku týkající se naplnění všech znaků skutkové podstaty
sankcionovaného deliktu vyčerpávajícím způsobem vypořádal. Na základě zmocnění
v §32 odst. 10 lesního zákona jsou podrobnosti opatření k ochraně lesa před škodami
způsobenými zvěří, která je vlastník lesa povinen provádět, upraveny vyhláškou č. 101/1996 Sb.
Žalovaný se též věnoval otázce příčinné souvislosti mezi protiprávním nedbalostním jednáním
stěžovatele a vzniklým ohrožením životního prostředí v lesích, přičemž kauzální nexus
byl náležitě prokázán.
8. Žalovaný dodal, že hranici mezi přiměřeným a nepřiměřeným poškozováním lesních
porostů zvěří žádný právní předpis nevymezuje. Správní orgány při hodnocení znalcem exaktně
zjištěných škod vycházely z publikovaných a ustálených závěrů teorie i praxe, respektovaných
odbornou lesnickou veřejností. Stěžovatel hranici nepřiměřeného poškození smrkových kultur
vymezenou správním orgánem I. stupně v odvolání nezpochybnil, tvrdil pouze přiměřenost
provedených opatření. Nepřiměřenost škody de facto ve své třetí odvolací námitce potvrdil.
Vzhledem k osobě stěžovatele nepovažoval žalovaný za nutné doplnit odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu I. stupně o příkladmý výčet odborných pramenů. Ze závěrů publikovaných
v odborných článcích, které pro účely soudního řízení příkladmo přiložil, vyplývá, že za kritický
a nejvýše přípustný okus lze považovat 20 % poškozených jedinců. Znalec přitom vyčíslil
prokazatelné poškození smrkových jedinců v jednotlivých porostech ve výši 47 %, 36 % a 35 %,
což správní orgán I. stupně v kontextu výše citovaných poznatků vyhodnotil jako nepřiměřené.
Stěžovatel se opakovaně „vymlouvá“, že mu vědecké poznatky o stanovení míry nepřiměřenosti
poškození lesních kultur zvěří nad 20 % poškozených jedinců není znám, sám ale k této
problematice nepředkládá žádné konkrétní poznatky, které by byly odlišné od aplikovaných
závěrů. Dodal, že stěžovateli není přisuzována nedbalost nevědomá, nýbrž nedbalost vědomá
spočívající v pasivním pozorování a posléze uplatňování náhrad neúměrných škod zvěří
bez přijetí odpovídajících ochranných opatření, což ještě zvyšuje závažnost sankcionovaného
deliktu.
V.
9. Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu
oprávněnou, proto Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
10. Kasační stížnost není důvodná.
11. Spor je mezi účastníky veden ohledně aplikace §4 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb.
v projednávané věci. Podle tohoto ustanovení „[i]nspekce uloží pokutu až do výše 5 000 000 Kč
právnickým nebo fyzickým osobám, které svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo poškodí životní prostředí
v lesích tím, že … vlastním zaviněním vytvoří podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických
činitelů.“
12. Kasační námitky v dané věci předně směřují proti závěrům týkajícím se škodlivého
následku protiprávního jednání stěžovatele jako objektivní stránce deliktu dle citovaného
§4 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb. Žalovaný dovodil, že došlo k ohrožení životního prostředí
ve smyslu citovaného ustanovení. Ve svém rozhodnutí napadeném žalobou přitom odkázal
na zjištění správního orgánu I. stupně plynoucí z odůvodnění jeho rozhodnutí a dodal,
že „na základě kontrolních zjištění, následného znaleckého posouzení, jakož i skutečností známých
a uznávaných odbornou veřejností ČIŽP najisto vymezila, že nedošlo k poškození, ale toliko ohrožení životního
prostředí v lesích“. Městský soud tyto závěry žalovaného aproboval.
13. Podle stěžovatele se městský soud především nesprávně zabýval otázkou „vzniku škod
způsobených zvěří“ namísto „ohrožení životního prostředí“. Související tvrzení správních orgánů
jsou pak nepřezkoumatelná, ze spisového materiálu navíc podle stěžovatele plyne, že životní
prostředí poškozeno nebylo. K této kasační námitce Nejvyšší správní soud předesílá,
že stěžovatel v této souvislosti v kasační stížnosti cituje část odůvodnění napadeného rozsudku
městského soudu (str. 8, druhý odstavce shora), kde se sice městský soud zmiňuje o vzniku škod
na lesních porostech, nelze však přehlédnout, že tyto závěry městský soud učinil ve vztahu
k posouzení subjektivní stránky skutkové podstaty daného deliktu. Následek, jakožto jeden
ze znaků objektivní stránky skutkové podstaty projednávaného deliktu, byl předmětem úvah
městského soudu na str. 5 a 6 napadeného rozsudku. Zde se městský soud otázkou ohrožení
životního prostředí ve smyslu citovaného §4 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb. odpovídajícím
způsobem zabýval. Není tedy možno přisvědčit stěžovateli v tom, že by městský soud pominul
znak skutkové podstaty daného deliktu spočívající v „ohrožení životního prostředí“.
14. Nelze pak souhlasit ani se související námitkou stěžovatele, podle něhož jsou závěry
správních orgánů o ohrožení životního prostředí v lesích nepřezkoumatelné, resp. že tuto
nepřezkoumatelnost nezhojil v napadeném rozsudku ani městský soud. V tomto ohledu je nutno
zdůraznit, že samotný nesouhlas stěžovatele s právními či skutkovými závěry správních orgánů
nemůže vést ke zrušení napadených rozhodnutí z důvodu jejich nepřezkoumatelnosti.
Nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů se správní rozhodnutí stává toliko v důsledku
pochybení správního orgánu při odůvodňování takového rozhodnutí. Součástí odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu by mělo být především uvedení důvodů výroku rozhodnutí, dále
podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu
právních předpisů a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků a jejich vyjádření k podkladům (srov. §68 odst. 3 správního řádu). Otázkou naplnění
znaku skutkové podstaty daného deliktu spočívající v následku protiprávního jednání v podobě
ohrožení životního prostředí se v odůvodnění svých rozhodnutí zabývá jak správní orgán
I. stupně (str. 4 - 6 rozhodnutí správního orgánu I. stupně), tak i žalovaný (str. 13 rozhodnutí
žalovaného). Děje se tak v míře podrobnosti, která v tomto ohledu činí zmíněná
rozhodnutí přezkoumatelnými. K tomu lze ostatně doplnit, že stěžovatel vznesl námitku
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů (jež podle něj nebyla zhojena ani napadeným
rozsudkem městského soudu) toliko v obecné rovině, aniž by ji blíže konkretizoval. Jak již bylo
výše uvedeno, odpovídajícím způsobem se zmíněnou otázkou zabýval v odůvodnění napadeného
rozsudku též městský soud. K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí krajských soudů
Nejvyšší správní soud v judikatuře konstantně uvádí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování
zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě; proč subsumoval skutkový
stav pod zvolené právní normy. Nepřezkoumatelné je také rozhodnutí, v němž se soud opomněl
vypořádat s některou ze včasně uplatněných žalobních námitek (srov. například rozsudky
čj. 5 As 72/2010 - 60, čj. 5 As 29/2007 - 64, čj. 4 Ads 21/2007 - 77 a čj. 1 Afs 135/2004 - 73).
Nejvyšší správní soud v projednávané věci v postupu městského soudu neshledal žádné
z uvedených pochybení.
15. Samostatnou námitkou související s nepřezkoumatelností rozhodnutí žalovaného
pak stěžovatel zpochybnil tu část odůvodnění jeho rozhodnutí, v níž žalovaný (ve shodě
se správním orgánem I. stupně) odkázal na vědecké poznatky známé odborné lesnické veřejnosti,
aniž by uvedl konkrétní odborné prameny, z nichž vycházel. Městský soud sice shledal v takovém
postupu žalovaného vadu řízení, ovšem nepovažoval ji za vadu, která by způsobila nezákonnost
napadeného rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem městského soudu
ztotožňuje. Předně je třeba konstatovat, že související odkaz stěžovatele na judikaturu Nejvyššího
soudu týkající se tzv. souhrnného zjištění není přiléhavý. Stěžovatelem citované rozhodnutí
Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2912/2010 dopadalo na situaci, kdy soud (v občanském
soudním řízení) v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval výčet jednotlivých důkazů,
aniž by konkretizoval, jaká zjištění z jakého konkrétního důkazu učinil. V projednávané věci
však žalovaný neuvedl, s jakými odbornými zdroji konfrontoval svá skutková zjištění,
což je situace odlišná.
16. Z hlediska následného soudního přezkumu by bylo jistě bylo velmi žádoucí a vhodné,
aby správní orgán I. stupně (resp. žalovaný) v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, z jakých
konkrétních odborných zdrojů vycházel. V obecné rovině samozřejmě nelze připustit,
aby správní orgán úvahy, které jej k rozhodnutí vedly, zakrýval za obecný odkaz na „odborné
zdroje“, aniž by z nich plynoucí závěry jakkoliv konkretizoval či alespoň na některý
z nich odkázal. S ohledem na okolnosti projednávané věci však Nejvyšší správní soud neshledal,
že by absence konkrétního odborného zdroje, z něhož žalovaný vycházel, měla v dané věci vést
ke zrušení napadeného rozsudku městského soudu, resp. rozhodnutí žalovaného. Především
je nutno vyjít z toho, že v každé oblasti veřejné správy, jíž se některý specializovaný správní orgán
zabývá, existuje určitá suma poznatků, jejichž znalost lze u adresátů veřejné správy věnujících
se dlouhodobě činnosti v této oblasti předpokládat. Jistě by bylo absurdní požadovat
po správních orgánech, aby v určité specializované oblasti v rámci odůvodnění svých rozhodnutí
popisovali např. základní zákonitosti určitého vědeckého oboru, byť nemusí být laikovi zcela
zřejmé. Stejně tak je nutno zdůraznit, že pokud jde o předpoklad odborných znalostí a související
odkaz na odborné zdroje v rámci odůvodnění rozhodnutí správních orgánů, je nutno rozlišovat
jednak situaci, kdy správní orgán vychází z poznatků nesporných a zaužívaných, a jednak situaci,
kdy může být např. vědecký náhled na použité odborné znalosti sporný. V projednávané věci
žalovaný (správní orgán I. stupně) s odkazem na „teorii a praxi uznávanou odbornou lesnickou
veřejností“ vyšel z toho, že poškození lesního porostu v rozsahu vyšším než 20 % výrazně ovlivní
vývoj dřevinné vegetace a v extrémních případech může vést až ke zničení dané kultury. Odkázal
přitom na závěry znaleckého posudku s tím, že poškození v jednotlivých porostech dosahovalo
47 %, 36 % a 35 %. Rozdíl mezi hranicí poškození předpokládanou odbornou literaturou
a poškozením, které žalovaný dovodil ze znaleckého posudku, byl tedy značný. Přehlédnout
současně nelze ani to, že v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně stěžovatel
nevyslovil žádné pochybnosti ohledně odborných zdrojů, z nichž zmíněná 20 % hranice
poškození plyne, přestože z ní vycházel již správní orgán I. stupně. V řízení před městským
soudem pak žalovaný v reakci na obdobnou žalobní námitku k vyjádření k žalobě přiložil
též 2 odborné články zabývající se danou problematikou. Nadto pak lze ještě ve shodě
se žalovaným poznamenat, že stěžovatel nikterak nezpochybnil odborné závěry použité
v rozhodnutích správních orgánů z hlediska věcného (např. odkazem na jiné odborné studie
obsahující odlišné závěry), ale toliko z hlediska formálního namítl absenci odkazů na konkrétní
odborné zdroje v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů. Za těchto okolností se Nejvyšší
správní soud ztotožnil se závěry městského soudu v tom smyslu, že neuvedení konkrétních
odborných zdrojů v odůvodnění rozhodnutí v dané věci nepředstavuje vadu řízení,
pro kterou by bylo na místě napadené rozhodnutí žalovaného zrušit.
17. Stěžovatel s odkazem na závěry znaleckého posudku vyhotoveného Ing. Radkem
Koudelou, znalcem (mimo jiné) v oboru Lesní hospodářství, dále namítal, že závěr žalovaného
o ohrožení životního prostředí v lesích ze strany stěžovatele nemá oporu ve spisových
podkladech a nevychází ze skutkového stavu zjištěného uvedeným znalcem. K této námitce
je nutno předeslat, že stěžovatel cituje pouze část závěrů uvedeného znalce týkající se dalšího
vývoje zasaženého porostu, přičemž pro řádné hodnocení závěrů znalce je třeba nahlížet na jeho
odpovědi v celkovém kontextu. Znalec se především odmítl zabývat posouzením ohrožení
životního prostředí působením biotických a abiotických činitelů s tím, že to není v jeho
kompetenci. Otázkou ohrožení životního prostředí, jež představuje posouzení právní, se tedy
v dané věci zabýval správní orgán I. stupně, resp. žalovaný. Ve vztahu k otázce, k níž se vztahuje
stěžovatelem citovaná část znaleckého závěru, tedy „vyjádřit u jednotlivých porostních skupin,
zda se jedná o náhodné, sporadické a jednorázové poškození nebo o víceleté, opakované a závažné“, znalec
v případě lokalit označených jako 306D07, 306C06 a 310D06 (v nichž mělo podle rozhodnutí
žalovaného k ohrožení životního prostředí dojít), shodně konstatoval, že „[v] případě poškození
okusem letním i zimním se jedná o poškození víceleté a opakované. Z ekonomického hlediska pro vlastníka lesa
se jedná o škody závažné. Takto postižené kultury budou pravděpodobně zajištěny až na konci lhůty určené
pro zajištění nebo ve lhůtě prodloužené (…) Z hlediska dalšího vývoje lesního porostu se jedná o škody nezávažné,
neboť okusem srnčí zvěří zimním i letním (jednorázovým i opakovaným) nedošlo ke zničení lesního porostu,
nebude ohrožena jeho budoucí stabilita, kvalita ani produkční nebo mimoprodukční funkce lesů“.
18. Pro projednávanou věc je podstatné, že delikt, za který byl stěžovatel sankcionován,
je svým charakterem deliktem ohrožovacím, tedy takovým, pro jehož spáchání nemusí dojít
ke vzniku škody. Jak již dovodila judikatura správních soudů (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 6 A 109/2000 - 73), je nutno rozlišovat mezi účinkem a následkem správního
deliktu. Součástí skutkové podstaty správního deliktu spočívajícího v ohrožení životního
prostředí v lesích přitom není účinek, tj. způsobení škody. Znakem skutkového podstaty tohoto
deliktu je toliko následek spočívající v ohrožení zájmu na ochraně životního prostředí v lesích.
Pokud tedy stěžovatel ve svých podáních v dané věci (včetně kasační stížnosti) uvádí,
že s ohledem na citované závěry znalce nebylo životní prostředí v lesích poškozeno, je třeba
uzavřít, že otázka poškození životního prostředí není ve vztahu k naplnění skutkové podstaty
daného správního deliktu určující. Ostatně žalovaný ve svém rozhodnutí výslovně konstatoval,
že k poškození životního prostředí nedošlo, ale došlo toliko k jeho ohrožení. K námitkám
vzneseným stěžovatelem je proto třeba uvést, že pokud znalec označil škody na lesním porostu
z hlediska dalšího vývoje za nezávažné s tím, že nebude ohrožena budoucí stabilita a kvalita
porostu, ještě to samo o sobě nemůže znamenat, že jednání stěžovatele nepředstavovalo ohrožení
životního prostředí. Mezi účastníky není sporu o tom, že k okusu nezanedbatelného množství
„smrkových jedinců“ nacházejících se ve shora označených lesních plochách došlo. Z logiky
ohrožovacího deliktu, jak byla vymezena výše, pak především plyne, že není určující výše
či povaha vzniklých škod (na níž byl znalec v citované části posudku dotazován) ani budoucí
podoba daného lesního porostu, ale následek jednání stěžovatele, které životní prostředí ohrozilo.
Pro účely trestního práva (k němuž lze v případě správního trestání přihlédnout) jsou ohrožovací
delikty definovány tak, že „k jejich dokonání postačuje pouhé ohrožení chráněného zájmu. Jejich následek
spočívá ve vyvolání situace, při níž hrozí reálné nebezpečí, a chybí jen jeden nebo několik málo aktů k tomu,
aby nastala porucha, k níž vyvolaný stav směřuje“ (Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vydání,
Praha: C. H. Beck, Praha, 2012, str. 2768). Ohrožovací následek znamená vyvolání stavu,
který představuje pro objekt přestupku (tedy pro určitý zájem společnosti chráněný zákonem)
hrozbu jeho poruchy neboli stav nebezpečí. Poruchový následek pak znamená již přímý zásah
objektu přestupku. Jinak řečeno, podstatné pro projednávanou věc je to, zda došlo k vyvolání
situace, při níž hrozilo reálné nebezpečí, že zbývá pouze málo k tomu, aby došlo k poruše
v podobě poškození životního prostředí. Zpochybňuje-li stěžovatel takto nastalou situaci toliko
s odkazem na část závěrů daného znaleckého posudku týkajícího se rozsahu škod a budoucího
vývoje lesního porostu, nikterak tím nevyvrací, že by k popisované situaci v dané věci nedošlo,
resp. že by závěry správních orgánů o ohrožení životního prostředí byly v rozporu se závěry
znalce.
19. Stěžovatel dále odkazem na ustanovení lesního zákona uvedená ve výroku rozhodnutí
žalovaného namítal, že tato ustanovení se týkají povinnosti konat a nikoliv objektivní
odpovědnosti za výsledek. Stěžovatel podle žalovaného neplnil povinnosti podle §11 odst. 1,
§31 odst. 1 a §32 odst. 1 a 4 lesního zákona. Podle §11 odst. 1 citovaného zákona „každý si musí
počínat tak, aby nedocházelo k ohrožování nebo poškozování lesů, jakož i objektů a zařízení sloužících
hospodaření v lese“. Z ustanovení §31 odst. 1 téhož zákona se podává, že „vlastník lesa je povinen
obnovovat lesní porosty stanovištně vhodnými dřevinami a vychovávat je včas a soustavně tak, aby se zlepšoval
jejich stav, zvyšovala jejich odolnost a zlepšovalo plnění funkcí lesa. Ve vhodných podmínkách je žádoucí využívat
přirozené obnovy; přirozené obnovy nelze použít v porostech geneticky nevhodných“. Z ustanovení
§32 citovaného zákona pak plyne, že „vlastník lesa je povinen provádět taková opatření, aby se předcházelo
a zabránilo působení škodlivých činitelů na les, zejména a) zjišťovat a evidovat výskyt a rozsah škodlivých činitelů
a jimi působených poškození důležitých pro pozdější průkaznost provedených opatření; při zvýšeném výskytu
neprodleně informovat místně příslušný orgán státní správy lesů a provést nezbytná opatření, b) preventivně bránit
vývoji, šíření a přemnožení škodlivých organismů, c) provádět preventivní opatření proti vzniku lesních požárů
podle zvláštních předpisů“ (odst. 1). Současně je vlastník lesa povinen dbát, „aby lesní porosty nebyly
nepřiměřeně poškozovány zvěří“ (odst. 4). Stěžovatel v této souvislosti odkázal na závěry znalce,
podle nichž prováděl ochranu lesa standardním a běžnými lesnickými postupy, nelze
podle něj tedy dovodit, že by nepostupoval podle citovaných ustanovení.
20. Ve vztahu k této námitce Nejvyšší správní soud opětovně upozorňuje na to, že stěžovatel
nebyl sankcionován s odkazem na výsledek (v podobě poškození lesního porostu). Jak plyne
nejen z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, ale i ze samotného výroku tohoto rozhodnutí,
stěžovateli byla uložena pokuta nikoliv z důvodu poškození lesního porostu, ale právě
pro opomenutí řádného plnění povinností podle citovaných ustanovení lesního zákona. Nemůže
proto obstát obecný argument stěžovatele spočívající v tom, že žalovaný vycházel z jeho
objektivní odpovědnosti.
21. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že znalec Ing. Koudela skutečně konstatoval,
že ochrana lesních porostů proti zvěři provedená stěžovatelem byla obvyklá a standardní.
V tomto ohledu je nicméně třeba zdůraznit, že žalovaný ani městský soud své rozhodnutí
argumentačně neopíral o to, že by snad stěžovatel neprováděl standardní a obvyklou
ochranu lesního porostu. Městský soud v napadeném rozsudku vyšel naopak z toho,
že pokud by stěžovatel postupoval v souladu s citovanými ustanoveními lesního zákona,
tedy řádně by plnil preventivní opatření, sledoval a evidoval škody způsobené zvěří na lesních
porostech a sledoval početní stavy zvěře, musel by dospět k závěru, že je nezbytné využít
nadstandardní prostředky k ochraně porostů nebo navrhnout snížení stavu zvěře. V této
souvislosti je nutno upozornit na to (jak ostatně plyne z odůvodnění rozhodnutí správních
orgánů i městského soudu), že povinnosti vlastníka lesa a další podrobnosti o opatření k ochraně
lesa proti škodlivým činitelům jsou podrobněji provedeny též vyhláškou č. 101/1996 Sb.
(srov. §32 odst. 10 lesního zákona). Podle §5 odst. 1 této vyhlášky „K omezení škod působených zvěří
provádí vlastník lesa následující preventivní opatření: a) sleduje a eviduje škody způsobené zvěří na lesních
porostech, b) u lesních majetků o výměře nad 50 ha sleduje působení zvěře na nálety, nárosty a kultury pomocí
kontrolních a srovnávacích ploch v počtu nejméně jedna plocha (oplocenka) na 500 ha, c) sleduje početní stavy
zvěře, d) využívá pomocných dřevin ke zvýšení úživnosti honitby, e) v případě potřeby navrhuje orgánu státní
správy lesů snížení stavu zvěře nebo zrušení chovu toho druhu zvěře, který působí neúměrně vysoké škody,
f) ochraňuje ohrožené lesní porosty proti okusu, loupání a zimnímu ohryzu kůry v rozsahu nejméně 1 % výměry
lesa vlastníka v honitbě“.
22. Stěžovatel v dané věci nikterak nezpochybnil závěry žalovaného, podle něhož navrhl
příslušným orgánům státní správy lesů a myslivosti snížení stavu srnčí zvěře až po vybídnutí
správního orgánu I. stupně. Stejně tak nezpochybnil, že od zalesnění předmětných porostů
až do inspekční kontroly správního orgánu I. stupně prováděl ochranu výlučně proti zimnímu
okusu, zatímco většina terminálního poškození je způsobena okusem letním. Žalovaný i městský
soud v projednávané věci též přiléhavě odkázali na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
čj. 3 As 11/2011 - 69, podle něhož plnění shora uvedených požadavků na vlastníky lesa je třeba
„chápat jako minimální povinný rozsah, který je vlastník lesa povinen provádět především z důvodů,
aby nepřiměřeným škodám v lese mohl včas předcházet, jejich povaha je preventivní. Preventivnost
opatření … spočívá především v tom, že jejich realizace je nápomocná při přijetí opatření v případě, kdy je zjištěno,
že v lese vznikají nepřiměřené škody a pro rozhodnutí o způsobu, rozsahu a umístění ochranných opatření.
Je na následném rozhodnutí vlastníka lesa, jakým způsobem … dospěje ke stavu, kdy již nebude docházet
k nepřiměřenému poškozování lesních porostů zvěří“. S přihlédnutím ke shora citované právní úpravě
stanovující povinnosti vlastníků lesa i k závěrům zmíněné judikatury Nejvyššího správního soudu
je nutno zdůraznit, že míra plnění povinností vlastníka lesa nemůže mít ve vztahu k naplnění
skutkové podstaty daného deliktu vždy „standardizovanou“ či „obvyklou“ podobu. Především
bude nutno přihlédnout k tomu, jaké povahy a rozsahu jsou škody v lese vznikající.
Lze považovat za logické, že jiné požadavky budou kladeny na vlastníka lesa poškozeného
jen v minimální míře, zatímco na vlastníka lesa silně poškozeného budou kladeny požadavky
zvýšené a nadstandardní. Ani v případě této námitky tedy odkaz stěžovatele na závěry citovaného
znaleckého posudku nemohl být dostatečný k vyvrácení argumentace použité v napadeném
rozsudku městským soudem.
VI.
23. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené neshledal podanou kasační stížnost
v žádné ze vznesených námitek za důvodnou, a proto ji zamítl (§110 odst. 1. s. ř. s.).
24. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 13. října 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu