ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.63.2018:112
sp. zn. 8 As 63/2018-112
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Michala
Mazance a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Borský spolek, z.s., se sídlem
Sadová 661, Bor, zastoupen Mgr. Martinem Vostrackým, advokátem se sídlem Úslavská 752/33,
Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65,
Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Scherm Holding & Verwaltungs GmbH,
se sídlem Probfeld 18, Karlskron, Spolková republika Německo, zastoupené JUDr. Karolínou
Florianovou Bartovskou, advokátkou se sídlem Prešovská 170/5, Plzeň, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 8. 2016, čj. 47714/ENV/16,634/520/16, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
31. 1. 2018, čj. 30 A 157/2016-117,
takto:
I. Kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení se zamí t a j í .
II. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení j s ou p ov in n i zaplatit žalobci náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, každý ve výši 2 057 Kč, k rukám jeho zástupce
Mgr. Martina Vostrackého, advokáta se sídlem Úslavská 752/33, Plzeň, a to do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Společnosti SIT – Scherm International Transports, s. r. o. byla v souladu s §56 odst. 1
a 2 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 5. 2017
(dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), povolena výjimka ze základních podmínek
ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, která opravňuje držitele výjimky škodlivě zasahovat
do biotopu a přirozeného vývoje a rušit specifikované živočichy výstavbou a provozem dopravně
obslužného areálu Scherm Bor na pozemcích č. X, X, X, X, X a X v k.ú. B. u T. (dále jen
„dopravně obslužný areál Scherm Bor“), a pro výkon povolené činnosti jí byly stanoveny
podmínky č. 1 až 18. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, jenž žalovaný shora
uvedeným rozhodnutím zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Společnosti SIT – Scherm
International Transports, s. r. o. je procesní předchůdkyní osoby zúčastněné na řízení - Scherm
Holding & Verwaltungs GmbH, neboť usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019,
čj. 8 As 63/2018-108, bylo rozhodnuto o pokračování v řízení s novou osobou zúčastněnou na
řízení (dále jen „OZNŘ“).
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Plzni (dále jen
„krajský soud“), který napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil podle §76 odst. 1
písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“) a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[3] Krajský soud uvedl, že při posuzování žádosti o výjimku ze zákazů u zvláště chráněných
druhů rostlin a živočichů je nutno nejprve zkoumat dvě dílčí otázky: zda je záměr žadatele
ve veřejném zájmu a zda tento veřejný zájem na uskutečnění záměru žadatele převažuje nad
veřejným zájmem na ochraně přírody. Vyvinuté úsilí a vynaložené finanční prostředky spjaté
s investičním záměrem nemohou být zohledněny při posuzování podmínek pro povolení výjimky
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Soulad investičního záměru s platným územním
plánem je předpokladem pro jeho budoucí realizaci, nelze z něj bez dalšího dovozovat veřejný
zájem, jenž se posuzuje až s ohledem na konkrétní podobu záměru a jeho dopady. Není zřejmé,
proč řízení o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny neproběhlo již v minulosti
v rámci územního řízení v roce 2007. Existence jiného veřejného zájmu (než je zájem ochrany
přírody) nebyla ve věci prokázána, úvahy ohledně vážení konkurujících veřejných zájmů byly
zcela nedostatečné. Krajský soud dospěl k závěru, že v přezkoumávané věci nebyly v odůvodnění
rozhodnutí uvedeny úplné a určité úvahy, kterými se správní orgány řídily při hodnocení
podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů ve vztahu k podmínkám pro povolení
výjimky. Dále uvedl, že nebyl vypořádán nesouhlas místní samosprávy s uvažovaným záměrem,
jenž je třeba vzít v potaz. V rozhodnutích také nebyla uvedena přezkoumatelná informace o tom,
jak se správní orgány vypořádaly s námitkami žalobce (jakož i města Bor) a s jeho vyjádřením
k podkladům rozhodnutí.
II. Obsah kasačních stížností, vyjádření žalobce
[4] Žalovaný a OZNŘ (společně dále také jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského
soudu kasační stížností z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.), tedy tvrdí
nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským
soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající
v nedostatku jeho důvodů.
[5] Žalovaný namítal, že se krajský soud zabýval věcí povrchně, své úvahy založil
na obecných zákonných pravidlech a judikaturním výkladu bez dostatečné individualizace. Výtky
krajského soudu jsou pouze obecného charakteru bez reakce na závěry správních rozhodnutí
a vznesené žalobní námitky. Důvody rozhodnutí a právní závěry krajského soudu nejsou zřejmé,
v rozsudku chybí klíčový přezkum důvodů, o které jsou správní rozhodnutí opřena. OZNŘ
disponuje platným územním povolením pro umístění svého záměru. Okolnosti vydání tohoto
rozhodnutí nejsou pro nyní posuzovanou věc významné. OZNŘ postupovala v souladu
s územním plánem a na základě vydaného územního rozhodnutí z roku 2007 nabyla určitá práva
v dobré víře. Na realizaci záměru také vynaložila nemalé prostředky. Veřejným zájmem je tak
zájem na ochraně právní jistoty, práv nabytých v dobré víře a zájem na ochraně vlastnictví. Touto
argumentací se krajský soud vůbec nezabýval a není zřejmé, zda soud situaci OZNŘ považuje
za „jiný naléhavý důvod převažujícího veřejného zájmu“ či nikoli. Ohledně úvah týkajících
se konkurujících veřejných zájmů krajský soud setrval v obecné rovině a stěžovateli není zřejmé,
co měl vzít v potaz nad rámec uvedený ve správním rozhodnutí a co pominul. Žalovaný by byl
nucen domýšlet důvody zrušujícího rozsudku. Není mu ani zřejmé, jak měl v řízení o povolení
výjimky vypořádat nesouhlas obce Bor, protože její námitky směřovaly spíše do agendy
stavebního úřadu. Žalovaný nevysvětloval důvody rozhodnutí o výjimce teprve v řízení o žalobě,
jak tvrdí krajský soud, neboť ve svých vyjádřeních v soudním řízení neuvedl nic, co by nebylo
uvedeno v odůvodnění správních rozhodnutí. Dále ke konkurujícím si veřejným zájmům uvedl,
že podstatné bylo posouzení dopadu záměru na dotčené území. Krajský soud však odborné
posudky ponechal zcela bez odezvy. Biologické hodnocení bylo provedeno autorizovanou
osobou a korektně. Veřejný zájem lze identifikovat ze souladu záměru se Zásadami územního
rozvoje Plzeňského kraje (dále jen „ZÚR“), Územním plánem města Bor (dále jen „ÚP Bor“)
a vydaného územního rozhodnutí. Povolovaná výjimka se týká pouze změny stavby. OZNŘ
do projektu již investovala mnoho prostředků, jež by byly zmařeny, pokud by nebyl uskutečněn.
Proto zde existuje veřejný zájem na ochraně právní jistoty a doposud vynaložených investic.
Zmaření investice by bylo v nepoměru se zájmy chráněnými zákonem o ochraně přírody
a krajiny. Ke stanoveným podmínkám pro výkon povolené činnosti se krajský soud nijak
nevyjádřil, přičemž žalovaný je považuje za dostatečně účinné pro realizaci zamýšleného záměru.
[6] OZNŘ namítala, že krajský soud měl správnost závěrů správních orgánů přezkoumat
věcně. Správní orgán prvního stupně existenci veřejného zájmu odůvodnil dostatečným
způsobem. Podnikatelský záměr je v souladu se ZÚR a ÚP Bor, z čehož vyplývá veřejný zájem
na rozvoji území a převažuje nad zájmem soukromým. Cílem územního plánování je společenský
a hospodářský potenciál rozvoje území. ZÚR jsou závazné pro rozhodování v území. Aktualizace
č. 1 ZÚR potvrdila vhodnost realizace záměru v dané oblasti, umístění dopravně obslužného
areálu v území je v souladu s ÚP Bor a OZNŘ disponuje pravomocným územním rozhodnutím,
které není nezákonné. Podnikatelský záměr tak naplňuje veřejný zájem na rozvoji území, jež
převažuje nad zájmem ochrany přírody. Nesouhlas obce Bor s realizací záměru je překvapivý,
neboť v minulosti vždy se vším souhlasila. Svůj názor zaujala na základě v čase se měnící
statistiky zaměstnanosti, což odporuje principu právní jistoty. Vliv výstavby na životní prostředí
jako celek byl v minulosti posuzován v rámci ÚP Bor a ten je v souladu se zamýšleným
investičním záměrem. Krajský soud ignoroval existenci převažujícího veřejného zájmu na rozvoji
území vyplývajícího ze ZÚR a ÚP Bor. Dále ignoroval to, že nerealizace záměru (zmaření
investice) by měla mnohem závažnější dopady, než negativní vlivy na zákonem chráněné druhy
živočichů, které by vznikly výstavbou a provozem areálu. Ačkoli žalobce v žalobě neprokázal
nedostatečné účinky stanovených podmínek ve vztahu k určitým živočichům, krajský soud žalobě
vyhověl, čímž porušil dispoziční zásadu a zásadu rovnosti účastníků. Intenzita dotčení ochrany
přírody je nepatrná a negativní vlivy omezeny stanovenými podmínkami. Nelze tak dospět
k závěru, že zájem na ochraně přírody převáží nad obecným veřejným zájmem. V některých
aspektech budou dokonce vylepšeny životní podmínky živočichů oproti stávajícímu stavu díky
stanoveným podmínkám výstavby a provozu areálu. Krajský soud ignoroval věcně správně
odůvodněný závěr správních rozhodnutí.
[7] Závěrem oba navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] Žalobce k podaným kasačním stížnostem uvedl, že správní orgány obou stupňů neuvedly
dostatečně určitě a úplně úvahy (důvody), které by odůvodňovaly povolení výjimky podle zákona
o ochraně přírody a krajiny pro osobu zúčastněnou na řízení. Současně nebyl prokázán jiný
veřejný zájem převažující nad zájmem ochrany přírody. Jiný veřejný zájem byl formulován toliko
obecně a nebyl dostatečně odlišen od zájmu soukromého. Byl identifikován s ohledem
na možnost využití daného území. Správní orgány nezohlednily negativní stanovisko místní
samosprávy. V dané věci se jedná výlučně o soukromý zájem investora a není tak naplněn
předpoklad pro povolení výjimky. Správní orgány se snažily dotvářet a formulovat jiný veřejný
zájem ve věci, což je podle judikatury Nejvyššího správního soudu nepřípustné. Žalovaný
se odchýlil od závěrů učiněných v rozhodnutí v obdobné věci, aniž by své odlišné stanovisko
vysvětlil. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasačních stížností a shledal,
že kasační stížnosti byly podány včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. OZNŘ je zastoupena advokátem
a za žalovaného jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované
podle zvláštních zákonů pro výkon advokacie ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasačních stížností a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnosti nejsou důvodné.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí krajského soudu. Stížnost vytýká, že krajský soud posoudil věc
povrchně, své úvahy založit na obecných zákonných pravidlech a jejich judikaturním výkladu bez
dostatečné konkretizace k projednávané věci. Právní názor soudu je pouze naznačen, výtky soudu
jsou obecné, aniž by hodnotily a reagovaly na závěry uvedené ve správních rozhodnutích
či na žalobní námitky.
[11] K tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů se v obecné rovině
Nejvyšší správní soud mnohokrát vyjádřil (viz např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS nebo
ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Rozhodnutí soudu je třeba
považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zejména tehdy, pokud není zřejmé,
jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření
právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné nebo proč
nepovažoval právní argumentaci v žalobě za důvodnou.
[12] Nejvyšší správní soud z napadeného rozsudku ověřil, že krajský soud konkretizoval
skutkový stav věci, vyložil dotčená ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny
a na projednávanou věc je aplikoval. Pro své posouzení také využil přiléhavou judikaturu
Nejvyššího správního soudu. OZNŘ krajskému soudu vytýká, že kladl důraz na to, že v rámci
územního řízení v roce 2007 neproběhlo řízení o výjimce podle zákona o ochraně přírody
a krajiny, přičemž OZNŘ to považuje za nepodstatné. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí,
že krajský soud na straně 16 rozsudku pouze reagoval na vznesenou argumentaci žalovaného
a svůj rozsudek opřel o nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. Ta spočívala v tom,
že správní orgány nedostatečně konkretizovaly jiný veřejný zájem ve věci a nebyla prokázána jeho
převaha nad zájmem chráněným zákonem o ochraně přírody a krajiny. Ve věci nebyl prokázán
ani jiný naléhavý důvod převažující veřejný zájem, což krajský soud popsal převážně na straně 16
a 17 rozsudku. Krajský soud tím současně reagoval na vznesené žalobní námitky, neboť žalobce
namítal nesplnění podmínek pro povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[13] Krajský soud uvedeným požadavkům na přezkoumatelnost rozhodnutí dostál. Reagoval
dostatečným a srozumitelným způsobem na vznesené žalobní námitky a shrnul, v čem spatřuje
nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozsudek
krajského soudu je přezkoumatelně odůvodněn. Nesouhlas s právním názorem krajského soudu
nemá za následek nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.
[14] Stěžovatelé dále namítali, že krajský soud měl správnost závěrů správních orgánů
přezkoumat věcně. Nejvyšší správní soud však připomíná, že podle ustálené judikatury platí,
že dojde-li soud k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž
se žalobcovými námitkami musí věcně zabývat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 6. 2004, čj. 5 A 157/2002-35, č. 359/2004 Sb. NSS).
[15] Nejvyšší správní soud se dále zabýval ostatními námitkami kasačních stížností.
Stěžovatelé namítají, že veřejný zájem lze identifikovat z rozhodnutí správních orgánů, neboť
zamýšlený záměr je v souladu se ZÚR, ÚP Bor a v minulosti vydaným územním rozhodnutím.
OZNŘ investovala do projektu mnoho prostředků. Ve věci tak existuje jak její privátní
a ekonomický zájem, tak veřejný zájem spočívající v zájmu na ochraně vlastnictví, právní jistoty
a vynaložených investic. Zmaření investice by bylo v nepoměru se zájmy chráněnými zákonem
o ochraně přírody a krajiny.
[16] Podle §50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny platilo, že je zakázáno škodlivě
zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat
nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná
sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny.
[17] Podle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny platilo, že výjimky ze zákazů
u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle §46 odst. 2, §49 a 50 v případech,
kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, povoluje orgán
ochrany přírody. U zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou předmětem ochrany podle práva
Evropských společenství, lze výjimku podle věty první povolit jen tehdy, pokud je dán některý z důvodů uvedených
v odstavci 2, neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu
druhu z hlediska ochrany.
Podle §56 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny platilo, že výjimku ze zákazů u zvláště
chráněných druhů rostlin a živočichů lze povolit
a) v zájmu ochrany volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a ochrany přírodních stanovišť,
b) v zájmu prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech
majetku,
c) v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného
zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru a důvodů s příznivými důsledky nesporného významu
pro životní prostředí,
d) pro účely výzkumu a vzdělávání, opětovného osídlení určitého území populací druhu nebo opětovného vysazení
v původním areálu druhu a chovu a pěstování nezbytných pro tyto účely, včetně umělého rozmnožování rostlin,
e) v případě zvláště chráněných druhů ptáků pro odchyt, držení nebo jiné využívání ptáků v malém množství.
[18] Podstatou nyní posuzované věci je otázka, zda správní orgány dospěly v rámci
rozhodování o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných
živočichů k dostatečně konkrétní identifikaci veřejných zájmů vyvěrajících z výstavby a provozu
areálu, a zda následně došlo k poměřování těchto veřejných zájmů oproti zájmu na ochraně
přírody a krajiny, spočívající v ochraně zvláště chráněných druhů živočichů.
[19] Nejvyšší správní soud se otázkou veřejného zájmu při rozhodování o výjimce podle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny několikrát zabýval, přičemž v nyní posuzované věci neshledal
důvod k odchýlení se od již zaujatého právního názoru.
[20] Správní orgán I. stupně ohledně existence veřejného zájmu uvedl, že OZNŘ postupovala
v souladu se ZÚR, ÚP Bor a dříve vydaným územním rozhodnutím, přičemž řízení o povolení
výjimky bylo vyvoláno pouze aktuální funkčně nepodstatnou změnou původního záměru.
OZNŘ si pozemky, na kterých hodlá realizovat svůj záměr, řádně zakoupila. Dospěl proto
k závěru, že existuje veřejný zájem na ochraně právní jistoty OZNŘ a jejích realizovaných
investic, a se jedná o zájmy, jež mohou převážit nad zájmem na ochranu zvláště chráněných
druhů živočichů podle §50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Úvahy správního
orgánu I. stupně i žalovaného jsou však uvedeny v naprosto obecné rovině. Žalovaný jako
odvolací orgán závěry správního orgánu I. stupně v rozhodnutí aproboval a uvedl, že z pohledu
veřejného zájmu je pro posouzení záměru zásadní jeho soulad s územně plánovací dokumentací.
V kasační stížnosti nicméně sám žalovaný uvádí, že územně plánovací dokumentace je pouze
předpoklad pro realizaci zamýšleného záměru.
[21] Pojem „veřejný zájem“ není zákonem nikterak definován, což beze sporu klade
na správní orgán vyšší nároky na jeho uchopení. Co je takovým veřejným zájmem, lze v praxi
vysledovat zejména z politických a zákonodárných aktů legitimních orgánů, z politického
diskursu, veřejného diskursu k nejrůznějším odborným otázkám aj. Judikatura dovodila,
že veřejným zájmem je, „jestliže je zájmem celé společnosti nebo podstatné části společnosti (veřejnosti)
a směřuje k všeobecnému blahu a dobru.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 1. 2017, čj. 2 As 207/2016-46).
[22] Úkolem správních orgánů je konkretizovat obecně formulované veřejné zájmy, jež jsou
v legislativě jednotlivě definovány. Ústavní soud k otázce definování veřejného zájmu
ve správním řízení uvedl, že „veřejný zájem v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení
na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek.
Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných
partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování …“ (nález ze dne 28. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 24/04).
[23] Požadavek na konkretizaci jiného veřejného zájmu se podle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny o to důsledněji uplatní ve vztahu k zásahům u zvláště chráněných druhů rostlin
a živočichů, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropských společenství (podle zákona
č. 449/2001 Sb., o myslivosti, a zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství). U nich lze výjimku povolit
jen tehdy, pokud je dán některý z důvodů uvedených v §56 odst. 2, a současně neexistuje jiné
uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu
z hlediska ochrany.
[24] OZNŘ ze souladu záměru s plánovací dokumentací dovozuje veřejný zájem na rozvoji
území. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že soulad záměru
s platným územním plánem je pouze jedním z předpokladů jeho budoucí realizace, ale nelze z něj
dovodit veřejný zájem, který se posuzuje až s ohledem na konkrétní záměr, jeho dopady
na lokální podmínky území a potřeby obyvatelstva, přičemž tento veřejný zájem musí převažovat
nad zájmy ochrany přírody. Územně plánovací dokumentace může předpokládat umístění
určitých typů staveb v uvažovaném území, avšak před zahájením územního řízením není známo,
zda konkrétní realizací dojde k dotčení chráněných zájmů a případně v jaké míře. Územní
plánování řeší využití území a zásady jeho uspořádání, jeho cílem je vytvářet předpoklady pro
výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Soulad záměru s územně plánovací dokumentací
je nutný, neboť pokud záměr není v souladu s územně plánovací dokumentací, stavební úřad
v územním řízení žádost o vydání územního rozhodnutí zamítne [viz §90 odst. 1 písm. a) a §92
odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu]. Z územně plánovací
dokumentace však dopředu nelze dovozovat veřejný zájem ve smyslu §56 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, neboť neobsahuje povědomí o vlivech konkrétních projektů
na zákonem chráněné zájmy. Opačný výklad by vedl k absurdním závěrům, neboť pokud
by k vyvození veřejného zájmu stačil soulad záměru s plánovací dokumentací, byl by požadavek
na jakékoliv posuzování veřejného zájmu zcela zbytečný.
[25] Nadto z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že veřejný zájem (§56 zákona
o ochraně přírody a krajiny) musí být výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované
záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu soukromého či kolektivního. Veřejný zájem
je kategorie, která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi
řešeného případu. Je proto nezbytné, aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně
a konkrétně formulován ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti. Je třeba jej vyvodit z právní
úpravy a jejích cílů, z právní politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů
správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.)
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 As 65/2012-161,
č. 2879/2013 Sb. NSS). Správní orgán I. stupně existenci veřejného zájmu dovodil obecně
na základě ochrany právní jistoty OZNŘ a jejích realizovaných investic. Krajský soud ostatně
potvrdil, že ochranu vlastnických práv a právní jistotu investora by šlo z veřejný zájem považovat,
ale pouze v případě zvláštního zřetele hodného, přičemž takový závěr by musel být mimořádně
pečlivě odůvodněn. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť ve hře jsou
v takovém případě stále primárně soukromé zájmy konkrétního investora.
[26] Jak bylo uvedeno, i sám žalovaný v kasační stížnosti uvedl, že důvodem nemůže být samo
o sobě spoléhání na územně plánovací dokumentaci. V úvahu tak přichází jen spoléhání
se OZNŘ na dřívější územní rozhodnutí. Pokud jde o ochranu tohoto legitimního očekávání, pak
k ní správní orgán I. stupně uvedl toliko, že OZNŘ má právo se domnívat, že stavba je z hlediska
funkčního určení v lokalitě přípustná a existuje veřejný zájem na ochraně právní jistoty OZNŘ
a jejích dosavadních investic realizovaných v souladu s jí známými limity pro využití jím
zakoupeného pozemku a jedná se o zájem, který za určitých podmínek může převážit nad
zájmem na ochranu ZCHDŽ stanoveným v §50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalovaný pak uvedl v této otázce pouze, že OZNŘ je držitelkou platného územního rozhodnutí
na stavbu záměru a řízení o povolení výjimky bylo vyvoláno pouze funkčně nepodstatnou
změnou záměru žadatele.
[27] To však rozhodně nelze považovat za dostatečné odůvodnění. Z rozhodnutí totiž není
například zřejmé, zda investor skutečně musel být, s ohledem na všechny skutečnosti, v dobré
víře ohledně zákonnosti dříve vydaného územního rozhodnutí. Jenom to, že dříve bylo vydáno
územní rozhodnutí, totiž nemusí znamenat, že investor byl v dobré víře v jeho správnost
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 94/2011-102 nebo
ze dne 20. 4. 2017, čj. 9 As 146/2016-366). Zejména by mělo být zřejmé, zda bylo nebo nebylo
třeba řešit i výjimku ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných druhů živočichů,
případně zda mohla OZNŘ předpokládat, že takovou výjimku nebylo a nebude třeba získat. Není
ani zřejmé, proč investor musel nezbytně přistoupit ke změně územního rozhodnutí. Rozhodnutí
správních orgánů ve zcela obecné rovině poukazují na údajnou změnu územního plánu. Ta však
nemůže mít vliv na pravomocná územní povolení. Není zřejmý ani tvrzený rozsah investic.
Teprve pokud bude mimořádně pečlivě odůvodněno, jaká konkrétní práva stěžovatel skutečně již
nabyl, proč byl v dobré víře ohledně zákonnosti jejich nabytí a proč nezbytně nutně potřebuje
provést změnu územního rozhodnutí, lze uvažovat o tom, zda jeho primárně soukromý zájem
by mohl být s ohledem na zcela výjimečné okolnosti považován za veřejný zájem na ochraně práv
nabytých v dobré víře. Úvahy správních orgánů jsou však v tomto směru zcela nedostatečné.
[28] I pokud bude shledán veřejný zájem, jehož existence bude řádně odůvodněna, musí
správní orgán přistoupit k jeho poměření s veřejným zájmem na ochraně přírody a pouze pokud
prvý veřejný zájem převáží, lze povolení udělit. V případě vážení dvou veřejných zájmů, které
jsou v kolizi, obdobně jako v případě kolize základních práv, musí správní úřad totiž nejprve
řádně určit a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté
porovnat závažnost obou v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou
chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení
kolize veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno maximum z obou kolidujících zájmů,
přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou
veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 65/2012).
[29] Kromě toho, že ve správních rozhodnutích není v dostatečném rozsahu formulován ani
veřejný zájem, který má převážit nad zájmem na ochranu přírody, není řádně provedeno ani
vážení obou zájmů. Správní orgány k tomu pouze uvedly, že „na straně jedné leží veřejný zájem
na ochranu jedinců a populací zvláště chráněných druhů živočichů a jejich biotopu. Na straně druhé leží zájem
držitele výjimky, který hodlá realizovat v místě svůj záměr. V tomto pohledu se sice jedná o zájem privátní
a ekonomický zájem – v širší souvislosti je však veřejným zájmem třeba chápat i ochranu výkonu vlastnických
práv, ochranu právní jistoty investora a jeho investice v případě, že postupuje v souladu s předem stanovenými
limity pro využití území územně plánovací dokumentací. Správní orgán dospěl k závěru, že zmaření investice
by bylo v nepoměru se zájmy chráněnými ZOPK, jelikož je možné technickými a ekonomicky přijatelnými
opatřeními minimalizovat případné negativní vlivy na ZCHDŽ.“
[30] Nelze současně odhlížet od intenzity škodlivého zásahu do biotopu zvláště chráněných
živočichů. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že „[s]kutečnost, zda je dána výrazná
převaha "jiného" veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody, samozřejmě závisí rovněž na míře dotčení zvláště
chráněných živočichů a rostlin danou stavbou a na tom, o jak ohrožené druhy se jedná. Na jednu stranu tak
je udržení populace dotčeného druhu v příznivém stavu z hlediska ochrany další samostatnou podmínkou pro
povolení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, na straně druhé však není důvod vyloučit
z poměřování jednotlivých konkurujících si veřejných zájmů právě intenzitu dotčení veřejného zájmu na ochraně
přírody, tj. konkrétně intenzitu dotčení příslušných zvláště chráněných druhů a jejich biotopů.“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2014, čj. 5 As 10/2013-38). Nejvyšší správní soud
uvádí, že s ohledem na stanovený soubor 18 podmínek výstavby a provozu areálu mohla být
intenzita zásahu vyhodnocena jako nízká. I v takovém případě by se však stále jednalo o negativní
zásah a správní orgány proto musí i v tomto případě vyhodnotit, zda jiný veřejný zájem převáží
nad veřejným zájmem na ochranu přírody a krajiny.
[31] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu
I. stupně ani rozhodnutí žalovaného nebyly uvedeny dostatečné úvahy týkající formulace
veřejného zájmu ani následného poměření takto určeného jiného veřejného zájmu nad zájmem
ochrany přírody. Krajský soud tak dospěl ke správnému závěru, pokud shledal, že povolená
výjimka podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla nedostatečně odůvodněna.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnosti
nejsou důvodné, a proto je podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[33] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobce měl ve věci úspěch, a proto má vůči stěžovatelům právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
[34] Náklady řízení o kasační stížnosti sestávají z náhrady nákladů zastoupení za 1 úkon
advokáta, a to vyjádření žalobce ke kasačním stížnostem. Za tento úkon [§11 odst. 1 písm. h)
advokátního tarifu] náleží žalobci odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7
bod 5 advokátního tarifu]. Žalobce má též právo na náhradu hotových výdajů svého zástupce
za tento úkon ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupce žalobce je plátcem
DPH, proto se odměna a náhrada hotových výdajů zvyšují o částku odpovídající této dani (§57
odst. 2 s. ř. s.), na 4 114 Kč. Žalobce má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
v částce 4 114 Kč. Jelikož stěžovatelé v tomto soudním řízení neměli úspěch, podílí se na náhradě
nákladů řízení žalobce rovným dílem. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 2 057 Kč. OZNŘ je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 2 057 Kč. K plnění soud určil přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. května 2020
Petr Mikeš
předseda senátu