ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.7.2007:64
sp. zn. 8 As 7/2007 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: KINSKÝ Žďár
a. s. (dříve KINSKÉHO RYBÁŘSTVÍ, s r. o.), se sídlem Zámek 1/1, Žďár nad Sázavou,
zastoupeného JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem, se sídlem Lidická 57, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 10. 2005, čj. 560/2165/05, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2006, čj. 8 Ca 350/2005 - 32,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2006, čj. 8 Ca 350/2005 - 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Správa Chráněné krajinné oblasti Ždárské vrchy rozhodnutím ze dne 20. 6. 2005,
čj. 938/05, neposkytla žalobci náhradu požadovanou za ztížení zemědělského hospodaření
za r. 2004 na tam vyjmenovaných rybnících. Žalobce napadl toto rozhodnutí odvoláním,
které žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 10. 2005, čj. 560/2165/05, zamítl a napadené rozhodnutí
potvrdil.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 14. 12. 2006, čj. 8 Ca 350/2005 - 32, zamítl.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem, §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tj. tvrzené zmatečnosti řízení spočívající
v tom, že chyběly podmínky řízení a §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. tvrzené nepřezkoumatelnosti
rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí.
Stěžovatel tvrdí, že není dána zákonná pravomoc orgánů ochrany přírody, aby vedly řízení
o žádosti o náhradu újmy podle §58 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
ve znění pozdějších předpisů. Rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně jsou proto nicotná. Stěžovatel na tuto nicotnost poukázal v replice k vyjádření žalovaného
k žalobě, městský soud se však námitkou nijak nezabýval. Navíc, přestože je soud oprávněn
vyslovit nicotnost i bez návrhu, se městský soud k pravomoci orgánů ochrany přírody vůbec
nevyjádřil. Lze tedy předpokládat, že je podle názoru městského soudu tato pravomoc dána.
Nárok na náhradu újmy podle §58 zákona o ochraně přírody a krajiny má podle
stěžovatele soukromoprávní povahu, přestože vyplývá z předpisu veřejnoprávního charakteru.
Navíc stěžovatel dodal, že soukromoprávní povaha nároku byla „v nedávné době potvrzena
několika již pravomocnými rozhodnutími civilních soudů“ a poukázal v té souvislosti na usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 7. 8. 2006, čj. 21 Co 382/2006 - 44. Městský soud měl
tedy žalobu namísto zamítnutí odmítnout podle §46 odst. 2 s. ř. s. a poučit stěžovatele
o možnosti podání žaloby podle části páté o. s. ř.
Dospěl-li městský soud k závěru, že o nároku na náhradu újmy podle §58 zákona
o ochraně přírody a krajiny má být vedeno správní řízení, mělo i toto řízení podléhat zásadám
správního řízení, zejm. zásadě materiální pravdy [§3 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení, ve znění pozdějších předpisů (správní řád)] a zásadě vyhledávací (§32 odst. 1 správního
řádu). Uzavřel-li městský soud, že stěžovatel nijak neprokázal vznik újmy, přičemž povinnost
tvrdit a prokázat vznik újmy leží na něm jako žadateli ve správním řízení, nepřímo tím naznačuje,
že řízení o nároku podle §58 zákona o ochraně přírody a krajiny je vedeno zásadami
aplikovanými v občanském soudním řízení. Právní názor, proč by měl být správní orgán v tomto
typu řízení zbaven povinností vyplývajících ze správního řádu, nemá podle stěžovatele zákonnou
oporu. Z §58 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze podle stěžovatele dovodit,
že povinnost prokázat nárok na náhradu újmy doklady a podklady potřebnými pro posouzení
nároku leží výlučně na žadateli a nelze z něj ani dovodit, že správní orgán může v tomto směru
zůstat zcela pasivní. Podobně není vyloučena ani „aplikovatelnost“ §32 odst. 1 správního řádu
při rozhodování o výši náhrady. Správní orgány tak porušily povinnost zjistit přesně a úplně
skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí, v čemž nejsou
vázány jen návrhy účastníků řízení.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že mu stěžovatelem zmiňovaná
replika nebyla doručena, dozvěděl se o ní až z odůvodnění rozsudku a nemohl se k ní tedy
vyjádřit. Uplatnil-li však stěžovatel námitku nicotnosti až po lhůtě pro podání žaloby,
pak se podle žalovaného městský soud takovým žalobním důvodem nemusel zabývat. Navíc
žalovaný upozornil, že správní řád v rozhodné době pojem nicotnosti, na rozdíl od soudního
řádu správního, neznal. V této souvislosti žalovaný rovněž podotkl, že by odpovídající žalobní
důvod musel být vznesen již dříve jako odvolací důvod ve správním řízení.
Tvrdí-li stěžovatel, že městský soud měl žalobu odmítnout namísto zamítnutí, není podle
žalovaného zřejmé, v čem v této souvislosti stěžovatel spatřuje naplnění stížního důvodu podle
§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a jaké podmínky řízení v daném případě chyběly. Dovozuje-li
stěžovatel nedostatek příslušnosti správních soudů, měl být podle žalovaného kompetenční spor
řešen podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, a nikoliv
prostřednictvím kasační stížnosti.
Konečně pak žalovaný uzavřel, že stěžovatel interpretuje závěry městského soudu
zkresleně, neboť městský soud dospěl k závěru, že „V rámci správního řízení před správním
orgánem I. stupně byl žalobce písemně dne 13. 5. 2005, po shromáždění všech dostupných
podkladů, tímto orgánem vyzván k vyjádření k těmto podkladům, popř. doplnění nebo navržení
nových důkazů, nicméně žalobce se písemně nevyjádřil. V předmětné věci žalobce pouze tvrdil,
že mu vznikla újma.“ Správní orgán prvního stupně tak podle žalovaného postupoval podle
§32 správního řádu a snažil se, za součinnosti stěžovatele, zjistit skutečný stav věci.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud především uvádí, že městský soud byl povinen zabývat se námitkou
nicotnosti nezávisle na fázi řízení, v níž byla stěžovatelem vznesena, a to zejména z toho důvodu,
že soud se otázkou případné nicotnosti napadeného rozhodnutí zabývá vždy i z úřední
povinnosti (§76 odst. 2 s. ř. s., srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 8. 2006, čj. 2 Afs 189/2004 - 65, www.nssoud.cz).
Pojmem nicotnosti se Nejvyšší správní soud již dříve zabýval, proto nyní pro stručnost
v podrobnostech odkazuje na rozsudek svého rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005,
čj. 6 A 76/2001 - 96 (č. 793/2006 Sb. NSS).
Stěžovatel se domáhá finanční náhrady újmy podle §58 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Tuto náhradu poskytne z prostředků státního rozpočtu příslušný orgán ochrany přírody
(§58 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny), ve vztahu ke stěžovateli je tímto orgánem
správa chráněné krajinné oblasti (§58 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny). Citovaná
ustanovení tedy určují, z jakých prostředků má být finanční náhrada vyplacena (z prostředků
státního rozpočtu) a který orgán ji poskytne. Citovaná ustanovení, ani jiné ustanovení zákona
o ochraně přírody krajiny, však výslovně nestanoví, že by tyto orgány zároveň měly pravomoc
vést správní řízení o poskytnutí finanční náhrady (srov. zejm. §78, §79 zákona o ochraně přírody
a krajiny, příp. rovněž §90 zákona o ochraně přírody a krajiny). Státní moc lze přitom uplatňovat
vždy jen na základě zákona, resp. v zákonných mezích (srov. článek 2 odst. 3 Ústavy ČR, článek 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Jakkoliv je zákon o ochraně přírody a krajiny obecně předpisem veřejného práva,
nevyznačuje se úprava nároku podle §58 znaky typickými pro veřejnoprávní regulaci
a přes odlišnou terminologii se svým charakterem blíží spíše náhradě škody ve smyslu
soukromoprávní úpravy. Správním orgánům pak z citovaného ustanovení nevyplývá žádná
pravomoc rozhodovat vrchnostensky o právech a povinnostech, ale pouze povinnost vyplatit
náhradu na základě písemného uplatnění nároku, jestliže jsou tento nárok a výše újmy prokázány
doklady a podklady potřebnými pro posouzení nároku. Hovoří-li citované ustanovení
o podkladech potřebných pro posouzení nároku, nelze tímto posuzováním rozumět
ono vrchnostenské rozhodování, ale pouze zhodnocení, zda je existence zákonného nároku
podložena. Pravomoc k vrchnostenskému rozhodování nelze dovodit ani ze zmocňovacího
ustanovení §58 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny a konec konců ani z předpisů přijatých
na jeho základě a v jeho mezích (vyhlášky Ministerstva životního prostředí a Ministerstva
zemědělství č. 432/2005 Sb., kterou se stanoví podmínky a způsob poskytování finanční náhrady
za újmu vzniklou omezením zemědělského hospodaření, vzor a náležitosti uplatnění nároku,
a č. 335/2006 Sb., kterou se stanoví podmínky a způsob poskytování finanční náhrady za újmu
vzniklou omezením lesního hospodaření, vzor a náležitosti uplatnění nároku). Z §58 lze tedy
dovodit, že není-li nárok resp. jeho výše sporná, správní orgán vyplatí finanční náhradu.
Z citovaného ustanovení naopak nelze dovodit pravomoc správních orgánů k vedení správního
řízení a k přezkoumání důvodnosti nároku nebo jeho výše v případě, že jsou tyto skutečnosti
sporné.
Zároveň úprava nároku na náhradu újmy podle §58 zákona o ochraně přírody a krajiny
vykazuje shodné rysy s úpravou nároku na náhradu újmy podle §11 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „lesní zákon“). Ve vztahu k posledně citovanému ustanovení přitom Nejvyšší soud
v usnesení ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001 (srov. rovněž usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 25 Cdo 119/2003, obě dostupná na www.nsoud.cz), dovodil,
že z něj vyplývá specifický nárok zakotvený v jinak veřejnoprávním předpisu, který je třeba
podřadit pod vztah občanskoprávní ve smyslu §7 odst. 1 o. s. ř., a o němž v případě sporu
rozhoduje soud.
Nejvyšší správní soud pak ve shodě s citovaným usnesením Nejvyššího soudu uzavírá
ve vztahu k nároku vyplývajícímu z §58 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, že se jedná
o nárok svou povahou soukromoprávní, o němž v případě sporu rozhoduje soud ve smyslu
§7 odst. 1 o. s. ř. Pouze na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že k obdobnému závěru dospěl
v jiné věci Krajský soud v Hradci Králové v (nepublikovaném) usnesení ze dne 7. 8. 2006,
čj. 21 Co 382/2006 - 44.
Žalovaný ani správní orgán prvního stupně tak v posuzované věci nedisponovali
pravomocí k rozhodování o nároku stěžovatele ve správním řízení. Nedostatek pravomoci
správního orgánu přitom představuje závažnou vadu, která má za následek nicotnost v řízení
vydaného správního aktu. Městský soud proto pochybil, pokud se s touto skutečností ve svém
rozhodnutí nevypořádal a k nicotnosti rozhodnutí vydaných v přezkoumávaném správním řízení
v rozporu s §76 odst. 2 s. ř. s. nepřihlédl.
Nejvyšší správní soud se v tomto kontextu musel zabývat i otázkou vztahu §46 odst. 2
s. ř. s. a §76 odst. 2 s. ř. s. Jakkoliv se na nicotné rozhodnutí hledí jako kdyby neexistovalo,
ukládá §76 odst. 2 s. ř. s. soudu z důvodu právní jistoty povinnost deklarovat nicotnost
napadeného aktu. Tato deklarace je ovšem z podstaty věci možná pouze v meritorním
rozhodnutí a soud ji nemůže vyslovit rozhodnutím, kterým se odmítne věcí vůbec zabývat
pro nedostatek své příslušnosti. Oproti tomu §46 odst. 2 s. ř. s. ukládá soudu povinnost
odmítnout návrh tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci,
o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem
přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci
v soukromoprávní věci.
První část §46 odst. 2 s. ř. s. vychází z hypotézy, že se žalobce domáhá rozhodnutí
ve sporu či právní věci, o které dosud nebylo rozhodováno, a o které má rozhodovat soud
v řízení podle části třetí občanského soudního řádu, druhá část citovaného ustanovení vychází
z hypotézy, že žalobce brojí žalobou proti rozhodnutí správního orgánu vydanému
v soukromoprávní věci, o které má rozhodnout soud v řízení podle části páté občanského
soudního řádu. Součástí hypotézy druhé části §46 odst. 2 s. ř. s. je, že správní orgán rozhodl
v mezích své zákonné pravomoci.
V posuzované věci Nejvyšší správní soud dovodil, že o ní má být rozhodováno v řízení
podle části třetí občanského soudního řádu. Prostému postupu podle první části §46 odst. 2
s. ř. s. pak brání především skutečnost, že stěžovatel se nedomáhá rozhodnutí ve sporu
(jak citované ustanovení předpokládá), ale napadá rozhodnutí správních orgánů. Aplikaci
citovaného ustanovení tedy brání i skutečnost, že správní orgány o věci rozhodovaly, byť mimo
svoji pravomoc, a v rozporu s §76 odst. 2 s. ř. s. by nebyla deklarována nicotnost těchto
správních rozhodnutí. Podmínky postupu podle druhé části §46 odst. 2 s. ř. s. pak rovněž nejsou
naplněny, neboť správní orgány rozhodly v soukromoprávní věci, nikoliv však v mezích
své zákonné pravomoci.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že podmínky postupu podle §46 odst. 2 s. ř. s. nebyly
splněny a je proto namístě, aby městský soud v souladu s §76 odst. 2 s. ř. s. vyslovil nicotnost
správních rozhodnutí (k tomuto procesnímu postupu srov. Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V.,
Šolín M., Správní řád soudní, komentář 1. vydání, Praha, C. H. Beck, 2004, str. 99).
Nejvyšší správní soud shledal rozsudek městského soudu nezákonným, proto jej zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, v němž městský soud rozhodne vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 1, 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí městský
soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu