ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.87.2012:55
sp. zn. 8 As 87/2012 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobců: a) Ing. J. S. a b) V. S.,
zastoupených JUDr. Václavem Kaskou, advokátem se sídlem Žižkova tř. 1, České Budějovice,
proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské nám. 6, Praha,
proti rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 11. 10. 2010, čj. 20389/2010-31-4, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I) P. Š. a II) Mgr. A. Š., v řízení o kasační stížnosti žalobců proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2012, čj. 11 A 272/2010 - 62,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2012, čj. 11 A 272/2010 - 62,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministra pro místní rozvoj ze dne 11. 10. 2010, čj. 20389/2010-31-4,
se zrušuje a věc se vrací tomuto orgánu k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen uhradit žalobcům náklady řízení ve výši 22 712 Kč,
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Václava
Kasky.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Osoby zúčastněné na řízení podaly dne 3. 1. 2008 u Magistrátu města České Budějovice,
stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) žádost o umístění stavby bytového domu
na pozemku parc. č. 4181 v k. ú. České Budějovice 3.
[2] Dne 4. 2. 2008 stavební úřad oznámil zahájení územního řízení a nařídil veřejné
ústní jednání. Současně uložil osobám zúčastněným na řízení, aby zajistily, že informace
o jejich záměru a o tom, že podaly žádost o vydání územního rozhodnutí, byla bezodkladně
po nařízení veřejného ústního jednání vyvěšena na východní hranici poz. parc. č. 4181, katastrální
území České Budějovice 3, Jeremiášova ul. č. 23 (v uliční čáře).
[3] Součástí protokolu z veřejného ústního jednání je čestné prohlášení osob zúčastněných
na řízení o tom, že od 8. 2. 2008 do 11. 3. 2008 vyvěsily na domě Jeremiášova č. 23 jejich záměr
o výstavbě bytového domu.
[4] Stavební úřad dne 18. 11. 2008 vydal územní rozhodnutí čj. SU/170/2008/Va o umístění
stavby „bytový dům /zahrnující 4. N. P./ - Jeremiášova ulice/ stávající rodinný dům č. 23/“ na pozemku
parc. č. 4181 v k. ú. České Budějovice 3. V rozhodnutí jsou Ing. J. S. a V. S. (dále jen
„stěžovatelé“) uvedeni jako účastníci řízení. Rozhodnutí jim nebylo doručeno poštou, ale
vyvěšením na úřední desce magistrátu města České Budějovice.
[5] Proti shora uvedenému rozhodnutí podali stěžovatelé odvolání u Krajského úřadu
Jihočeského kraje, odboru regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic,
oddělení stavebního řádu (dále jen „krajský úřad“), ve kterém namítali, že se o vydání územního
rozhodnutí dozvěděli náhodou na konci odvolací lhůty; osoby zúčastněné na řízení
nesplnily svou povinnost uloženou stavebním úřadem, tedy nevyvěsily informaci „o jejich záměru
a o tom, že podaly žádost o vydání územního rozhodnutí“ na místě určeném stavebním úřadem.
Stěžovatelé tak neměli možnost zúčastnit se veřejného ústního jednání a uplatnit námitky.
[6] Krajský úřad rozhodnutím ze dne 14. 4. 2009, čj. KUJCK 4684/2009 OREG/3, odvolání
stěžovatelů zamítl a napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Shledal, že oznámení
o zahájení územního řízení bylo stěžovatelům řádně doručeno veřejnou vyhláškou, proto jim nic
nebránilo v tom, aby se zúčastnili veřejného ústního jednání a podali námitky.
[7] Stěžovatelé následně podali u Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“)
podnět k zahájení přezkumného řízení. V podnětu nesouhlasili s postupem stavebního úřadu,
který neprověřil, že prohlášení osob zúčastněných na řízení o splnění informační povinnosti bylo
podloženo skutečnou realizací, ale spokojil se pouze s „čestným prohlášením“ a ve věci bez dalšího
rozhodl. Stěžovatelé proto jako potenciální účastníci řízení neměli možnost se o zahájení
územního řízení dozvědět.
[8] Ministerstvo ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutím ze dne 4. 5. 2010,
čj. 6343/2010-83/315, zrušilo rozhodnutí správního orgánu I. i II. stupně a věc vrátilo
stavebnímu úřadu. Zároveň určilo, že účinky tohoto rozhodnutí nastávají dnem nabytí právní
moci. Ministerstvo nejprve zkoumalo podmínky pro vydání rozhodnutí v přezkumném řízení.
Shledalo, že lhůta stanovená v §97 odst. 2 spr. ř., podle kterého nelze vydat rozhodnutí
v přezkumném řízení po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci, byla
zachována, a proto bylo možné věc projednat v přezkumném řízení.
[9] Podle ministerstva se krajský úřad nezabýval nesrovnalostmi v prohlášení jednotlivých
účastníků o tom, zda na místě stanoveném stavebním úřadem byla vyvěšena informace o záměru,
a o tom, že stavebníci podali žádost o vydání územního rozhodnutí. Dále uvedlo, že záměr
stavebníků nebyl v souladu s požadavky stanovenými v §90 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) a §17 odst. 5 vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu (dále jen „vyhláška OTP“),
protože zamýšlená stavba by přesahovala požárně nebezpečný prostor nad sousedními pozemky.
Stavebníci také v žádosti o vydání územního rozhodnutí nedoložili situační výkres současného
stavu území s náležitostmi stanovenými ve stavebním zákoně a vyhlášce č. 503/2006 Sb.,
o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu.
[10] Ministerstvo dále zjistilo, že stavební úřad nesprávně vymezil okruh účastníků územního
řízení. Krajský úřad pochybil, pokud toto porušení zákona nenapravil v odvolacím řízení.
Ministerstvo dále vytklo stavebnímu úřadu, že po doručení odvolání nestanovil lhůtu podle §86
odst. 2 spr. ř., ve které by se mohli účastníci řízení vyjádřit k odvolání. Správní orgány pochybily
i při doručování písemností.
[11] Dále vysvětlilo, že osobám zúčastněným na řízení nelze přiznat dobrou víru při nabytí
práv z územního rozhodnutí, protože nesplnily – přes výslovný pokyn stavebního úřadu
v písemnosti sp. zn. SU/170/2008 Va - informační povinnost stanovenou v §87 odst. 2
stavebního zákona, a protože nedbaly požadavků uvedených v §90 stavebního zákona.
Ministerstvo proto dospělo k závěru, že rozhodnutí obou správních orgánů byla vydána
v rozporu s právními předpisy.
[12] Protože porušení právních předpisů bylo zjevné ze spisového materiálu, byly splněny
podmínky pro přezkumné řízení a nebylo zapotřebí vysvětlení účastníků řízení, provedlo
ministerstvo zkrácené přezkumné řízení. Ministervo doplnilo, že „lhůta pro rozhodnutí ve věci
v přezkumném řízení v prvním stupni stanovená v §97 odst. 2 správního řádu, podle kterého takové rozhodnutí
nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci, je v daném případě zachována“.
[13] P. Š., osoba zúčastněná na řízení a), podal dne 31. 5. 2010 do výše citovaného rozhodnutí
ministerstva v přezkumném řízení rozklad.
[14] Ministr pro místní rozvoj (dále jen „ministr“) rozhodnutím ze dne 11. 10. 2010,
čj. 20389/2010-31-4, rozkladu vyhověl, rozhodnutí ministerstva ze dne 4. 5. 2010 zrušil
a současně zastavil přezkumné řízení. V odůvodnění rozhodnutí ministr konstatoval, že ačkoli
rozhodnutí stavebního úřadu i rozhodnutí krajského úřadu vykazují některé vady vytýkané
ministerstvem, tak jejich závažnost neodůvodňuje zrušení pravomocného rozhodnutí
ve zkráceném přezkumném řízení s ohledem na §94 odst. 4 a 5 správního řádu.
[15] Ministr vytkl ministerstvu, že dostatečně nezjistilo stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti. Ministerstvo se dle jeho názoru nedostatečně zabývalo tím, zda a jak byla vyvěšena
informace o záměru a o tom, že byla podána žádost o vydání územního rozhodnutí.
V prohlášeních, která by měla prokazovat vyvěšení či nevyvěšení informace, existují rozpory;
ministerstvo si proto mělo vyžádat doplnění těchto prohlášení a teprve poté rozhodnout.
Podle ministra porušilo ministerstvo §94 odst. 5 spr. ř., protože absenci dobré víry při nabytí
práv z územního rozhodnutí osob zúčastněných na řízení odůvodnilo pouze tím, že nesplnily
svou informační povinnost stanovenou v §87 odst. 2 stavebního zákona.
[16] K dalším vadám ministr uvedl, že došlo k chybnému určení okruhu účastníků,
ale vzhledem k doručování veřejnou vyhláškou měli tito opomenutí účastníci možnost
se za účastníky řízení přihlásit; nejde tak o vadu, která by odůvodňovala zrušení
pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení, stejně jako v případě chybějícího situačního
výkresu současného stavu území a nestanovení lhůty k vyjádření k odvolání. K porušení §90
písm. c) stavebního zákona a §17 odst. 5 vyhlášky OTP, ministr uvedl, že ve spise je založeno
souhlasné stanovisko Hasičského záchranného sboru Jihočeského kraje s umístěním předmětné
stavby a udělení výjimky z §17 odst. 5 vyhlášky OTP.
[17] Závěrem ministr vyslovil, že „vzhledem k tomu, že již uplynula patnáctiměsíční lhůta pro vydání
rozhodnutí v přezkumném řízení stanovená v ustanovení §97 odst. 2 správního řádu, bylo s ohledem na zásadu
procesní ekonomie přezkumné řízení zastaveno, protože vrácení věci k novému projednání by již bylo
bezpředmětné“.
[18] Stěžovatelé napadli rozhodnutí ministra žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji usnesením ze dne 21. 5. 2012 odmítl.
[19] Městský soud dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí, kterým bylo zastaveno
přezkumné řízení, není rozhodnutím, kterým by došlo k určení, zrušení či změně práv
nebo povinností žalobců ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud konstatoval, že rozhodnutí
žalovaného nezasáhlo do „subjektivních hmotně právních oprávnění nebo povinností žalobců“;
tímto rozhodnutím jen žalovaný vyjádřil, že mimořádné procesní prostředky dozorčího práva
se v této věci nepoužijí a že původní pravomocná rozhodnutí správních orgánů se nijak nemění.
Žalobci nemají právní nárok na zahájení přezkumného řízení, neboť nejde o skutečný opravný
prostředek, jehož pojmovým znakem je založení právního nároku žadatele na meritorní
projednání, ale o mimořádný procesní prostředek dozorčího práva. Tím, že řízení zahájené
správním orgánem bylo podle §94 odst. 4 správního řádu zastaveno, podle městského soudu
nedošlo k určení, zrušení či změně práv nebo povinností žalobců. Z tohoto důvodu městský soud
považoval napadené rozhodnutí za úkon správního orgánu, který je vyloučen ze soudního
přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s., podle kterého jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny
úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti.
II.
[20] Žalobci (stěžovatelé) napadli usnesení městského soudu včasnou kasační stížností, kterou
opírají o důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[21] Stěžovatelé v prvé řadě namítají, že městský soud odmítl žalobu s odkazem na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, čj. 9 As 25/2008 - 81, a ze dne 20. 5. 2010,
čj. 9 As 33/2010 - 75, které však na projednávanou věc nedopadají. Ve výše citovaných
rozsudcích byla správní žalobou napadena „správní rozhodnutí vydaná ústředním orgánem státní správy
(Ministerstvem pro místní rozvoj) v odvolacím řízení proti rozhodnutím krajského úřadu, kterými krajský úřad
zrušil v přezkumném řízení pravomocná rozhodnutí stavebního úřadu, proti kterým se účastníci včas neodvolali“.
V nyní projednávaném případě však stěžovatelé napadli nesprávnost rozhodnutí stavebního
úřadu odvoláním, o kterém rozhodoval krajský úřad, následné přezkumné řízení tedy proběhlo
„o stupeň výše“. Ministerstvo v přezkumném řízení zrušilo jak rozhodnutí stavebního úřadu,
tak krajského úřadu pro zjevnou nezákonnost a správní svévoli. Toto rozhodnutí ministerstva
však ministr zrušil v rozkladovém řízení ministr a současně zastavil přezkumné řízení.
[22] Stěžovatelé zastávají názor, že pokud správní orgán v přezkumném řízení vydal jiné
než odmítavé rozhodnutí, tj. podnět dotčené osoby přijal a vydal ve věci správní rozhodnutí
reagující na podnětem namítané skutečnosti, byla tím překonána nenároková povaha
přezkumného řízení. Podstatné podle nich je to, že správní orgán věc přezkoumal věcně
a rozhodl o ní. Pak již podle nich jde o rozhodnutí, které podléhá odvolacímu či rozkladovému
principu, a účastníci se mohou domáhat přezkumu tohoto rozhodnutí či rozhodnutí
na něj navazujících ve správním soudnictví. Jiný výklad zákona představuje podstatné narušení,
resp. omezení ústavního práva na možnost přezkoumání jeho věci soudy, resp. práva na vedení
spravedlivého procesu. Rozhodnutí ministra pro místní rozvoj tak musí podléhat přezkumu
ve smyslu §65 a násl. s. ř. s., přičemž není dán žádný relevantní prostor pro podřazení
napadeného rozkladového rozhodnutí ministra pod kompetenční výluku dle §70 písm. a) s. ř. s.
[23] V doplnění kasační stížnosti ze dne 23. 5. 2013 stěžovatelé uvedli, že osoby zúčastněné
na řízení obnovily stavební činnost, proto žádali přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Dále zopakovali, že stavební úřad v průběhu rozhodování o žalobě vydal osobám zúčastněným
na řízení stavební povolení, aniž by se stěžovateli jednal jako s účastníky řízení. Odkázali
na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007,
sp. zn. 4 As 31/2006, zabývající se tím, zda rozhodnutí vydané v přezkumném řízení podléhá
soudnímu přezkumu. Polemizovali s právním názorem uvedeným v rozsudcích Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 9 As 25/2008 a 9 As 33/2010. Domnívali se, že pokud rozšířený senát
ve shora uvedeném rozsudku umožnil soudní přezkum rozhodnutí vydaného v přezkumném
řízení, nelze omezovat přístup k soudu za situace, že ve věci nerozhodoval pouze správní orgán
I., ale i II. stupně, který rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a řízení zastavil.
III.
[24] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl toliko to, že se ztotožňuje se závěry městského soudu.
IV.
[25] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[26] Kasační stížnost je důvodná.
[27] Stěžovatelé svou kasační stížnost formálně opírají o důvod uvedený v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem).
Vzhledem k tomu, že městský soud žalobu odmítl a meritorně nepřezkoumal žalobní body,
přichází v úvahu z povahy věci pouze námitka kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
V rámci tohoto stížního bodu může být též přezkoumáno posouzení právní otázky, dle něhož
byla žaloba odmítnuta.
a) Otázka přípustnosti přezkumu rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení
[28] Podle §94 odst. 1 správního řádu „v přezkumném řízení správní orgány z moci úřední
přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu
s právními předpisy“. Shodné ustanovení správního řádu dále upravuje, že „účastník může dát podnět
k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá
důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.“
[29] Podle §97 odst. 2 správního řádu „rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze
vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán
je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu“. Odst. 3 téhož ustanovení pak stanoví,
že „rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní,
popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto správní
orgány jsou vázány právním názorem příslušného správního orgánu“.
[30] Přezkumné řízení je dozorčím nástrojem, který správní orgány uplatňují z moci úřední;
není tedy mimořádným opravným prostředkem (srov. Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná
část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 388). Podle §94 odst. 1 správního řádu v přezkumném
řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě,
kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Účastník
může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení.
Na přezkoumání pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení nemá účastník řízení právní
nárok. Proti rozhodnutí v přezkumném řízení lze brojit odvoláním nebo rozkladem
podle správního řádu.
[31] Povahou rozhodnutí, která přezkoumávala pravomocná rozhodnutí správního orgánu
upravená v §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu. Ten v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006 - 73, uvedl, že „rozhodnutí
správních orgánů, vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967, jimiž byla mimo odvolací řízení
zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.,
a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv fyzických
nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení“. Podle názoru
rozšířeného senátu rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo
odvolací řízení podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 zrušeno rozhodnutí správního
orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, je úkonem správního orgánu, kterým
se mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť
takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv, jež původní účastník správního
řízení v tomto řízení nabyl.
[32] Nejvyšší správní soud se již opakovaně věnoval charakteru jednotlivých úkonů
a rozhodnutí učiněných v průběhu přezkumného řízení. Z ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu se na příklad podává, že pod pojmem „rozhodnutí“ ve smyslu §65 nelze
rozumět sdělení o nezahájení přezkumného řízení podle §94 odst. 1 in fine správního
řádu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007 - 71;
ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Ans 1/2008 – 135), ani usnesení o zastavení přezkumného řízení dle §97
odst. 1 správního řádu, tedy v případě zjištění, že nebyl porušen právní předpis (usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2003, sp. zn. 5 A 170/2002), či usnesení o zastavení
řízení v případě uplynutí lhůty podle §97 odst. 2 správního řádu (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 10. 2004, čj. 3 As 14/2004 – 40). Stejně tak nelze přezkoumat usnesení
o zastavení řízení v důsledku zrušení přezkoumávaného rozhodnutí v odvolacím řízení (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, čj. 9 As 25/2008 – 81).
[33] V rozsudku ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 As 36/2011 - 79, Nejvyšší správní soud připustil
za určitých okolností soudní přezkum rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení vydaného
na základě §94 odst. 4 správního řádu z roku 2004, a to tehdy, pokud je přezkoumávané
rozhodnutí dle názoru správních orgánů v rozporu s právními předpisy, avšak při zvážení dopadů
na jednotlivé účastníky a veřejný zájem a s ohledem na dobrou víru účastníka – adresáta
přezkoumávaného rozhodnutí, rozhodne správní orgán o zastavení řízení.
b) Vlastní posouzení věci
[34] Nejvyšší správní soud předem vlastního posouzení kasační stížnosti zdůrazňuje,
že v nyní rozhodované věci došlo ke specifickému procesnímu postupu ministerstva a věc
se zásadně odlišuje od dosud rozhodovaných věcí Nejvyššího správního soudu.
[35] S ohledem na specifičnost případu posoudil věc Nejvyšší správní soud
takto:
[36] Stěžovatelé podali u ministerstva podnět k zahájení přezkumného řízení. Jak vyplývá
z §94 odst. 1 spr. ř., zahajuje správní orgán přezkumné řízení z moci úřední; na zahájení řízení
proto neměli stěžovatelé nárok a záleželo pouze na tom, jakým způsobem ministerstvo podnět
posoudí a zda shledá dostatečné důvody pro zahájení řízení z moci úřední či nikoli. Od okamžiku
zahájení přezkumného řízení však stěžovatelé měli právo žádat, aby bylo řízení provedeno
řádným způsobem. Nejvyšší správní soud proto při posuzování věci rozlišoval právo stěžovatelů
na to, aby bylo zahájeno vlastní přezkumné řízení, a na to, aby byl zajištěn jeho zákonný průběh.
[37] Ministerstvo shledalo důvody k zahájení přezkumného řízení, zjistilo porušení právních
předpisů a následně rozhodnutím ze dne 4. 5. 2010, čj. 6343/2010-83/315, zrušilo
rozhodnutí obou správních orgánů. Významným způsobem tedy zasáhlo nejen do práv
stěžovatelů, ale také osob zúčastněných na řízení, které proti rozhodnutí ministerstva brojily
rozkladem. Rozhodnutí ministerstva proto v rozkladovém řízení přezkoumal ministr. Podle jeho
názoru ministerstvo nepostupovalo tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti; ministerstvo se nedostatečně zabývalo tím, zda a jak byla vyvěšena informace
o záměru. V prohlášeních vztahujících se k vyvěšení totiž existují rozpory, které však ministerstvo
neodstranilo, protože si nevyžádalo doplnění těchto prohlášení.
[38] Ministr také vytknul ministerstvu, že závažnost vad rozhodnutí správních orgánů
neodůvodňovalo zrušení pravomocného rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení.
Pro rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení nebyly splněny podmínky, protože bylo třeba
vysvětlení účastníků.
[39] Jak bylo popsáno shora, ministr tedy po věcném posouzení rozhodnutí ministerstva zrušil
toto rozhodnutí mimo jiné z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu; současně řízení
zastavil s tím, že „vzhledem k tomu, že již uplynula patnáctiměsíční lhůta pro vydání rozhodnutí
v přezkumném řízení, stanovená v ustanovení §97 odst. 2 správního řádu, bylo s ohledem na zásadu procesní
ekonomie přezkumné řízení zastaveno, protože vrácení věci k novému projednání by již bylo bezpředmětné“.
Z toho plyne, že ministr by za normálních okolností shodnou věc vrátil ministerstvu k novému
projednání; v nyní rozhodované věci tak ale neučinil pouze z procesních důvodů – a to kvůli
uplynutí lhůty podle §97 odst. 2 spr. ř.
[40] Právní názor ministra ohledně uplynutí patnáctiměsíční lhůty však není správný.
Podle §97 odst. 2 správního řádu „rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat
po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci“. Z tohoto ustanovení jasně vyplývá,
že lhůta stanovená v §97 odst. 2 spr. ř. se vztahuje pouze na rozhodnutí v prvním stupni. Pokud
správní orgán rozhodne poprvé v této lhůtě, je podmínka podle §97 odst. 2 spr. ř. splněna
a nemá na ni vliv, zda proběhlo rozkladové řízení či další přezkumné řízení v prvním stupni poté,
co bylo první rozhodnutí na základě opravného prostředku zrušeno. Shodnou otázkou se zabýval
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 7. 2010, čj. 7 As 21/2010 - 232, a vyslovil: „Podmínka
stanovená v §97 odst. 2 správního řádu z roku 2004, že rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním
stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci, se vztahuje pouze na první
v přezkumném řízení vydané rozhodnutí prvního stupně. Po zrušení prvního v přezkumném řízení vydaného
rozhodnutí prvního stupně lze pokračovat v přezkumném řízení a vydat v něm, a to případně i opakovaně, další
rozhodnutí prvního stupně bez ohledu na lhůtu stanovenou v §97 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Správní
orgán zastaví přezkumné řízení podle §97 odst. 2 správního řádu z roku 2004, pouze pokud nebylo první
rozhodnutí prvního stupně v přezkumném řízení vydáno ve lhůtě 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí
ve věci“.
[41] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále vysvětlil, že přezkumné řízení, včetně
zkráceného přezkumného řízení, je zpravidla dvojinstanční, což znamená, že proti rozhodnutí
v přezkumném řízení je možno podat odvolání. Odvolací správní orgán může s konečnou
platností rozhodnout sám, nebo zrušit rozhodnutí vydané v přezkumném řízení orgánem
I. stupně; podmínka dodržení lhůty podle §97 odst. 2 spr. ř. se vztahuje pouze na „první“
rozhodnutí, které vydá správní orgán I. stupně v přezkumném řízení, nikoli však na „druhé“
či další takové rozhodnutí. Uvedený závěr vyplývá z povahy dvojinstančního přezkumného
řízení, v němž se na rozhodování odvolacího orgánu zásadně vztahuje §90 správního řádu, který
počítá se zrušením rozhodnutí správního orgánu I. stupně a vrácením věci k novému projednání
v odst. 1 písm. c) jako s velmi častou alternativou. Nejvyšší správní soud dále doplnil, že „vyloučení
možnosti odvolacího orgánu využít v přezkumném řízení tuto alternativu jen proto, že při novém projednání
by prvoinstanční orgán „narazil“ na patnáctiměsíční lhůtu a musel přezkumné řízení podle ust. §97 odst. 2 věty
druhé správního řádu zastavit, by vedlo k nutnosti vykládat oprávnění odvolacího orgánu v přezkumném řízení
tak, že má vždy [tj. i když by tomu jinak bránily vylučující důvody podle §90 odst. 1 písm. c) část věty
za prvním středníkem správního řádu] oprávnění ke změně prvoinstančního rozhodnutí. Takový výklad je však
nepřijatelný, neboť by bez zákonného podkladu zcela zásadním způsobem modifikoval povahu odvolacího řízení
a uplatnění zásady dvojinstančnosti v přezkumném řízení oproti běžnému správnímu řízení“.
[42] Se shora uvedenými závěry se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Také v nyní posuzované
věci se proto patnáctiměsíční lhůta vázala pouze na vydání prvního rozhodnutí v přezkumném
řízení, tedy na první rozhodnutí ministerstva, nikoli na další rozhodnutí po případném zrušení
původního rozhodnutí ministrem či na rozkladové řízení. K vlastnímu dodržení lhůty podle §97
odst. 2 spr. ř. Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský úřad vydal rozhodnutí, které zrušilo
ministerstvo v přezkumném řízení, dne 14. 4. 2009 a právní moci rozhodnutí nabylo 2. 5. 2009.
Ministerstvo vydalo první rozhodnutí v přezkumném řízení dne 4. 5. 2010, právní moci toto
rozhodnutí nabylo 17. 5. 2010. Ministerstvo rozhodlo po 12 měsících, patnáctiměsíční lhůta
podle §97 odst. 2 spr. ř. byla zachována a nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení.
[43] Z výše uvedeného vyplývá, že úvaha ministra v rozhodnutí napadeném žalobou
o uplynutí lhůty podle §97 odst. 2 spr. ř. nebyla správná. Ministr, pokud shledal chyby
v rozhodnutí ministerstva a měl za to, že by se ministerstvo mělo věcí znovu zabývat, neměl
řízení s odkazem na uplynutí lhůty zastavit, ale věc ministerstvu vrátit. Pokud tak neučinil, odňal
stěžovatelům jejich právo na řádné projednání věci.
[44] Nejvyšší správní soud si je dále ve vztahu k napadenému usnesení městského soudu
vědom, že v rozsudku ze dne 5. 6. 2008, čj. 9 As 25/2008 - 81, vyslovil tento právní názor:
„Jestliže přezkumné řízení vedené správním orgánem dle §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
skončilo jeho zastavením a rozhodnutím odvolacího orgánu o zrušení předchozího rozhodnutí vydaného
v přezkumném řízení, tedy „odstraněním“ úkonů provedených v rámci přezkumného řízení, pak je jeho výsledek
vzhledem k právům a povinnostem účastníků řízení neutrální a rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení
je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno (§65 s. ř. s. a contrario). Pokud účastníci původního správního
řízení nemají nárok na zahájení a provedení přezkumného řízení, pak nemohou být ani zkráceni
na svých právech tím, že původně zahájené řízení již neprobíhá a veškeré účinky úkonů provedených v jeho rámci,
které by se jejich právní sféry případně mohly dotknout, byly eliminovány“.
[45] Citované rozhodnutí na nyní řešenou věc však nedopadá. V právě rozhodované věci
ministr nezastavil řízení z věcných důvodů, ale pouze pro uplynutí lhůty podle §97 odst. 2 spr. ř.
Jeho právní názor o nutnosti zastavit řízení je však vadný a zapříčinil, že se ministerstvo věcí
nemohlo zabývat znovu. Není jasné, zda by ministerstvo rozhodlo ve prospěch stěžovatelů
či osob zúčastněných na řízení. Vrácením věci by však bylo zajištěno, že ministerstvo věc řádně
projedná a následně rozhodne. Tomu však ministr nesprávným posouzením lhůty podle §97
odst. 2 spr. ř. zamezil.
[46] Městský soud v Praze žalobu brojící proti rozhodnutí ministra odmítl. Nejvyšší správní
soud souhlasí s městským soudem potud, že na zahájení přezkumného řízení není nárok. Pokud
tak ale správní orgán učinil a řízení zahájil, měli stěžovatelé právo na to, aby byla věc řádně
projednána. Toto právo však nelze omezit tím, že bude řízení zastaveno z procesního zcela
nepřípadného důvodu. V případě, že ministr zamezil řádnému projednání věci, musí mít účastníci
přezkumného řízení právo brojit proti nesprávnému rozhodnutí o procesní otázce žalobou
u soudu. Městský soud měl v rozhodnutí napadeném kasační stížností zohlednit, že ministr
zjevně postupoval nesprávným způsobem, a žalobu projednat.
[47] Nejvyšší správní soud na závěr svého rozhodnutí znovu připomíná, že v nyní
rozhodované věci se jedná o zcela specifickou situaci a nelze ji zobecňovat. V tomto konkrétním
případě ministerstvo z moci úřední zahájilo přezkumné řízení, věc meritorně projednalo, ministr
se v rozhodnutí o rozkladu věcí také věcně zabýval a shledal, že by za obvyklých okolností
věc vrátil ministerstvu, ale – což je pro posouzení věci rozhodující – ze zjevně nesprávných
procesních důvodů řízení zastavil. Toto pochybení ministra, které vedlo k vadnému procesnímu
postupu, je zcela očividné a neumožňuje jiný výklad. Za této situace proto Nejvyšší správní
soud shledal, že stěžovatelům nelze odejmout právo na řádné projednání věci a řízení
bezdůvodně – aniž by k jeho zastavení vedly zákonné či věcné důvody – zastavit. Městský soud
proto neměl žalobu odmítnout, ale měl se jí věcně zabývat.
[48] Nejvyšší správní soud shledal rozsudek městského soudu nezákonným, proto jej zrušil
(§110 odst. 1 s. ř. s.). Současně zrušil i rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 11. 10. 2010,
čj. 20389/2010-31-4, kterým ministr nesprávně zastavil přezkumné řízení. Nejvyšší správní soud
proto postupoval podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., podle něhož může sám rozhodnout
o zrušení rozhodnutí správního orgánu, pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový
postup důvody, a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude
žalovaný vázán názorem Nejvyššího správního soudu (podle §78 odst. 5 s. ř. s.), tedy nebude
oprávněn zastavit řízení z důvodu uplynutí lhůty podle §97 odst. 2 spr. ř.
V.
[49] Vzhledem k tomu, že tímto rozsudkem je řízení před správními soudy skončeno, rozhodl
Nejvyšší správní soud rovněž o celkových nákladech soudního řízení (§110 odst. 3 věta druhá
s. ř. s.). Podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Procesně úspěšnými byli v dané věci stěžovatelé, protože výsledkem
řízení před správními soudy bylo zrušení správního rozhodnutí, které napadli žalobou. Náklady
jsou tedy tvořeny částkou 14 000 Kč za zaplacené soudní poplatky (4000 Kč za žalobu
a 10 000 Kč za kasační stížnost). Ohledně nákladů zastoupení vycházel Nejvyšší správní soud
z toho, že v řízení o žalobě a později o kasační stížnosti byly provedeny tři úkony právní služby
(převzetí a příprava věci, podání žaloby, podání kasační stížnosti) v celkové částce 6300 Kč,
tj. 3 x 2100 Kč [podle §11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění účinném do 31. 12. 2012
(advokátní tarif)]. Soud dále přiznal stěžovatelům náhradu hotových výdajů, která činí podle §13
odst. 3 advokátního tarifu 300 Kč za jeden úkon právní služby; celkem tedy 900 Kč.
Protože advokát JUDr. Václav Kaska doložil, že je plátcem DPH, zvyšují se náklady řízení
o částku 1512 Kč, odpovídající dani, kterou je povinen odvést z odměny za zastupování podle
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Celkem
tak náklady řízení tvoří částka 22 712 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit stěžovatelům
v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám jejich zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. listopadu 2013
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu