ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.94.2020:38
sp. zn. 8 As 94/2020 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky
Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci žalobce: Mgr. T. V., zastoupený JUDr. Pavlem
Kiršnerem, LL.M., advokátem se sídlem Rumunská 1720/12, Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 11. 3. 2019, čj. MHMP 351643/2019, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2020, čj. 14 A 83/2019-33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 16 (dále „stavební úřad“) provedl 16. 10. 2014 prohlídku stavby
nazvané „zahrádkářská chata č. e. 490“ na pozemku parc. č. X a X v k. ú. L. (adresa N. Ú. h. ev.
č. X, P.-L.), z níž vyhotovil protokol z ústního jednání a místního šetření včetně příslušné
fotodokumentace. Z prohlídky bylo zjištěno, že původní stavba č. ev. X na pozemku č. X byla
odstraněna a na jaře 2014 bylo svépomocí započato se stavbou nového objektu na původních
základech. Do dne prohlídky byla stavba provedena v rozsahu přízemí a obytného podkroví
s hřebenem výšky cca 6 m. Žalobce zároveň předložil statický posudek z 5. 3. 2013 potvrzující
havarijní stav nosných konstrukcí původní stavby.
[2] Dne 17. 10. 2014 stavební úřad vyzval žalobce k bezodkladnému zastavení prací na stavbě
a 11. 11. 2014 oznámil zahájení řízení o odstranění stavby. Zároveň žalobce poučil o možnosti
a podmínkách dodatečného povolení stavby. Dne 4. 12. 2014 podal žalobce žádost o dodatečné
povolení stavby – změny stavby. Zahájení řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad
oznámil 12. 3. 2015.
[3] Rozhodnutím ze 7. 4. 2015 stavební úřad žádost o dodatečné povolení stavby zamítl.
V odůvodnění uvedl, že stavba je v rozporu s územním plánem sídelního útvaru hl. m. Prahy
(dále jen „územní plán Prahy“), schváleného usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 10/05
ze dne 9. 9. 1999 a vyhláškou č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního plánu
hlavního města Prahy, neboť umístění nové stavby pro individuální rekreaci je z hlediska
funkčního využití plochy PZO – zahrádky a zahrádkové osady, nepřípustné.
[4] Toto rozhodnutí zrušil žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 2. 2016,
čj. MHMP 2137412/2015, a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. Podle žalovaného
stavební úřad nezohlednil, že žalobce podal žádost o dodatečné povolení změny původní stavby.
Zároveň však zdůraznil, že v řešeném případě se jednalo o novostavbu, neboť z dokumentace
přiložené k žádosti vyplývá, že původní stavba byla odstraněna a ponechány z ní byly pouze
základy.
[5] Stavební úřad následně vyzval žalobce, aby upřesnil obsah své žádosti a uvedl
dokumentaci do souladu s upřesněnou žádostí. Dne 15. 6. 2016 žalobce doplnil původní žádost
tak, že opětovně požádal o dodatečné povolení změny stavby, a přiložil novou dokumentaci pro
nástavbu a stavební úpravy zahrádkářské chaty č. e. X, P.-L.
[6] Takto upravenou žádost stavební úřad 23. 8. 2016 zamítl s odůvodněním, že příslušnou
stavbu je třeba považovat za novostavbu, a proto je její umístění v dané ploše nepřípustné.
Zároveň zdůraznil, že stavbu nelze chápat ani jako zahrádkářskou chatu, neboť svými parametry
neodpovídá tomuto pojmu. Rozhodnutí stavebního úřadu zrušil žalovaný rozhodnutím ze dne
2. 5. 2017, čj. MHMP 622944/2017, neboť dle jeho názoru stavební úřad nedostatečně poučil
žalobce, jakým způsobem má upřesnit žádost, resp. že musí jít o žádost o dodatečné povolení
nové stavby, a k ní přiložit zpracovanou dokumentaci.
[7] Stavební úřad následně vyzval žalobce, aby upřesnil obsah své žádosti tak, aby šlo
o žádost o dodatečné povolení nové stavby, a k takto upravené žádosti předložil dokumentaci.
Žalobce v návaznosti na poučení opakovaně požádal o prodloužení lhůty k provedení úkonu,
avšak dne 22. 6. 2018 doručil vyjádření k dosavadnímu průběhu řízení, v němž zdůraznil,
že danou stavbu je třeba posuzovat jakožto změnu stavby, a proto setrval na své původní žádosti
o dodatečné povolení změny stavby.
[8] Usnesením z 16. 7. 2018, čj. 014134/18/OVDŽP, stavební úřad řízení o žádosti zastavil,
neboť žalobce ve stanovené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které bránily pokračování
v řízení. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím postup stavebního úřadu potvrdil, neboť
žalobce byl v průběhu řízení dostatečně poučen, jakým způsobem má svou žádost upravit,
a stavební úřad rovněž dostatečně zdůvodnil, že se v daném případě jedná o novostavbu.
Vzhledem k tomu, že žalobce ve lhůtě svou žádost nedoplnil, stavebnímu úřadu nezbylo než
řízení zastavit podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
[9] Žalobu proti posledně uvedenému rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze zamítl
nyní napadeným rozsudkem. Podle městského soudu tkví jádro sporu mezi účastníky v tom, zda
je předmětná stavba novostavbou, či pouze změnou stavby původní. Proto vyšel z §2 odst. 5
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů, z něhož vyplývá, že změnou dokončené stavby jsou pouze takové stavební
zásahy, při nichž zůstává stavba v zásadě zachována a v jejichž důsledku se zvětšuje výška stavby
(části stavby) či půdorys stavby, nebo se pouze mění vnitřní uspořádání stavby či se zasahuje
do obvodového pláště stavby (zřízení nového okenního či dveřního otvoru apod.). Se změnou
dokončené stavby mohou být samozřejmě spojeny i bourací práce, včetně trvalého odstranění
některých částí stavby, ovšem v kvantitativně omezeném rozsahu.
[10] Dospěl proto k závěru, že se nejedná pouze o změnu původní stavby, na niž by tak
dopadala výjimka uvedená v územním plánu Prahy. Naopak se městský soud ztotožnil se závěry
stavebního úřadu a žalovaného, že se jedná o stavbu novou, neboť žalobce zcela zboural celou
nadzemní část dosavadní stavby, odstranil část základů a na místě ponechal toliko základový pas
ze severní strany. Dle městského soudu tak bylo nepochybné, že nezůstal zachován ani jeden
z prvků dlouhodobé životnosti původní stavby, mezi něž obecně patří základy, hlavní nosné
vodorovné a svislé konstrukce, stropy, krov a schodiště. K tomu odkázal na nález Ústavního
soudu ze dne 13. 3. 2001, sp. zn. II. ÚS 244/98 (N 43/21 SbNU 383). Uzavřel proto, že stavbu,
kterou žalobce následně po odstranění původní stavby provedl na pozůstatku původní základové
konstrukce, nelze považovat za změnu dokončené stavby, nýbrž za nahrazení stavby původní
stavbou zcela novou, byť je postavena na stejném místě a plní obdobnou funkci. Odkázal při tom
na rozsudky Nejvyššího správního soudu z 12. 3. 2014, čj. 6 As 120/2013-41, bod 21,
a z 28. 1. 2009, čj. 8 As 31/2007-165, č. 2722/2012 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího soudu
z 28. 5. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2088/2001, jímž argumentovali oba účastníci.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[11] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Úvodem připomněl, že stavba byla kolaudována
před rokem 2000 a neslouží k trvalému bydlení. Jde o stavbu pro rodinnou rekreaci, jak je vedena
i v katastru nemovitostí. Z historického geometrického plánu z roku 1947 plyne, že chata zde
stála již tehdy. Totéž vyplývá i z náčrtku o místním šetření z roku 1986, od tohoto roku má již
pozemek stejnou podobu a souhlasí i poloha chaty na něm. Ke kupní smlouvě ze dne 13. 9. 2012,
jíž stěžovatel nabyl předmětnou chatu, byl přiložen geometrický plán zachycující půdorys před
rekonstrukcí, přičemž je zřejmé, že rekonstrukcí nebyla chata nijak zvětšována co do půdorysu,
tedy zastavěné plochy na pozemku.
[12] Stěžovatel uvedl, že městský soud nevzal v úvahu přílohu č. 1 k územnímu plánu Prahy –
„Regulativy plošného a prostorového uspořádání území hlavního města Prahy“. Dle oddílu 3 bod
3c odst. 4: „u stávajících staveb, kolaudovaných ke dni nabytí účinnosti územního plánu sídelního útvaru
hlavního města Prahy, tj. 1. 1. 2000, jejichž využití neodpovídá využití stanovenému pro plochu, ve které jsou
umístěny, mohou být prováděny stavební úpravy, pokud nedojde ke zvětšení plochy ani objemu stavby,
ani ke změně využití, a u inženýrských sítí technické infrastruktury k vychýlení od stávající trasy“. Dle oddílu
3 bodu 3c odst. 5 [pozn. NSS, stěžovatel nesprávně uvedl odst. 4] písm. b) výše uvedené přílohy
dále platí, že u výše uvedených staveb pro rodinou rekreaci „je podmíněně přípustné navýšení hrubých
podlažních ploch (HPP) u staveb pro rodinnou rekreaci do max. 80 m2 HPP“.
[13] Městský soud dle stěžovatele dospěl k nesprávnému právnímu závěru, tedy že postup
stěžovatele při rekonstrukci chaty byl nepřípustný, jelikož došlo k odstranění téměř celé stavby.
Argumentace, že odstraněním obvodových zdí došlo k zániku stavby a nyní na pozemku stojí
novostavba, pokulhává také proto, že pokud by stěžovatel postupoval tak, že vždy jednu stěnu
odstraní, nahradí ji novou a poté teprve přistoupí k „výměně“ další zdi, nikdy by nenastal
okamžik, kdy stavba zanikla. Přitom výsledek takové činnosti je zcela shodný a postup by tedy
neměl být posuzován odlišně. Stěžovatel namítá, že nikdy neodstranil všechny obvodové zdi.
Tato skutečnost je patrná i z projektové dokumentace, která je součástí spisu a ze které vyplývá,
že odstraněna byla pouze jižní, západní a východní zeď. Minimálně přístavek o půdorysu
215 x 400 cm v severní části a podezdívka byly zachovány. V průběhu celého řízení však správní
orgány vůbec nezjišťovaly, do jaké míry byla stavba zachována. Jejich zjištění na místě samém
se omezila pouze na konstatování, že na první pohled jde o novostavbu, což je v rozporu
s povinností správního orgánu zjišťovat skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné
pochybnosti (§3 správního řádu).
[14] Dle stěžovatele městský soud nezohlednil ani statický posudek z 5. 3. 2013 vypracovaný
Ing. M. S., z něhož vyplýval špatný stav konstrukce vyžadující rozsáhlé opravy, jež bylo nutné
řešit komplexním zásahem do stavby. V posuzovaném případě tak stěžovateli v zásadě nezbylo,
než rekonstrukci provést, jinak by stavba ohrožovala majetek i zdraví jiných osob. Je tak
nespravedlivé, aby stěžovateli, který musel jednat mj. v rámci své prevenční povinnosti, bylo
posléze zapovězeno obnovit stavbu téměř v původní podobě, byť mírně zvýšenou.
[15] Vzhledem k tomu, že namítanými vadami podle stěžovatele trpí nejen rozsudek
městského soudu, ale i rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu, navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud zrušil všechna tři rozhodnutí.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedl, že námitku postupného
odstraňování původní stavby a vystavění nové stavby po částech stěžovatel poprvé uplatnil až
v kasační stížnosti. Navíc námitka nemá oporu ani v jedné z technických zpráv předložených
projektových dokumentací, ani ve snímcích ortofotomapy. Žalovaný uvedenou námitku považuje
za účelovou. Dále citoval, shodně s oběma správními rozhodnutími, z výše zmíněných
technických zpráv projektové dokumentace. Uvedl, že i pokud byl z původní stavby ponechán
pouze základový pas ze severní strany, kde byla ponechána část stavby, jak se uvádí v nově
předložené dokumentaci, přestala stavba ve smyslu stavebního zákona existovat, neboť nadzemní
stavba zaniká a přestává být věcí tehdy, není-li již patrno dispoziční řešení prvního nadzemního
podlaží. Uvedené plyne z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 2088/2001 a rozsudků
Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 31/2007-165 a ze 7. 7. 2015, čj. 4 As 106/2015-55.
[17] Dle žalovaného tak z uvedeného vyplývá, že původní stavba byla odstraněna jako celek
a v řízení musela být stavba posuzována jako stavba nová. Nelze proto městskému soudu vytýkat,
že se ve svém rozsudku nezabýval stěžovatelem uváděnou přílohou k územnímu plánu, kterou
lze aplikovat pouze v případě změn stávajících staveb. Navrhuje proto zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
[19] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že mezi účastníky je nesporné, že původní stavba
byla kolaudována před rokem 2000, šlo o stavbu pro rodinnou rekreaci, jak je vedena i v katastru
nemovitostí, a že rekonstrukcí nebyla chata nijak zvětšována co do zastavěné plochy na pozemku.
Jádro sporu mezi účastníky, jak uvedl již městský soud v bodě 18 napadeného rozsudku, spočívá
v tom, zda se jedná o stavbu novou, či pouze rekonstrukci stavby původní. Od odpovědi na tuto
otázku se totiž odvíjí to, zda stavební úřad mohl a měl stěžovatele vyzvat k upřesnění podané
žádosti o dodatečné povolení nové stavby, nikoli „pouze“ rekonstrukce stavby původní
(viz [7] bod výše).
[20] Námitka stěžovatele, že nikdy neodstranil všechny obvodové zdi a městský soud tak
dospěl k nesprávnému právnímu závěru o vzniku nové stavby, dle Nejvyššího správního soudu
není ve světle zjištěných skutečností důvodná. Správní orgány i městský soud dostatečným
způsobem vysvětlily, proč se nejednalo pouze o rekonstrukci původní stavby, ale o stavbu zcela
novou, přičemž své úvahy promítly do odůvodnění svých rozhodnutí. Městský soud předně
správně vyhodnotil, že provedené kompletní stavební úpravy neodpovídají definici změny
dokončené stavby dle §2 odst. 5 stavebního zákona. Svůj závěr přiléhavým a přezkoumatelným
způsobem opřel zejména o původní a novou technickou zprávu projektové dokumentace,
jež potvrzují závěr, že stěžovatel odstranil v podstatě celou původní stavbu, včetně většiny
základových pasů. S uvedeným hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožnil. V návaznosti
na vyjádření žalovaného ohledně argumentace o postupném nahrazování jednotlivých zdí, kterou
žalovaný považuje za nepřípustnou, neboť byla uvedena poprvé až v kasační stížnosti, Nejvyšší
správní soud poznamenává, že nejde o nové skutkové tvrzení, ale o argumentaci poukazující
na způsob, jakým by bylo možné dosáhnout toho, aby stavba v jeden okamžik nezanikla. Protože
tak ale stěžovatel nepostupoval, není třeba se touto argumentací vůbec zabývat.
[21] Pokud stěžovatel namítá, že neodstranil všechny obvodové zdi, neboť odstraněna byla
pouze jižní, západní a východní zeď, a minimálně přístavek o půdorysu 215 x 400 cm v severní
části a podezdívka byly zachovány, pak přinejmenším ohledně přístavku nemá pravdu.
Z fotografií založených ve správním spise totiž jednoznačně plyne, že i vnější stěny přístavku
v severní části jsou z nového zdiva. I pokud by bylo pravdou, že zůstala zachována část
podezdívky a vnitřní stěna přístavku, které není vyfotografována, tak to nic nemění na správném
závěru správních orgánů i městského soudu, že stěžovatel na zbytkových základech vybudoval
stavbu zcela novou. Není pravdou, že o novou stavbu se jedná jen a pouze tehdy, pokud
stavebník odstraní původní stavbu zcela. Odstranění převážné většiny původní stavby
až do základů a následnou realizaci nové stavby s využitím několika fragmentů stavby původní,
jak tomu bylo v nyní projednávaném případě, totiž nelze hodnotit „pouze“ jako stavební úpravu,
nýbrž rovněž již jako provedení stavby nové (viz výše zmíněné rozsudky Nejvyššího správního
soudu čj. 8 As 31/2007-165 a čj. 6 As 120/2013-41, body 21 a 22).
[22] Jak uvedly již správní orgány i městský soud, dle konstantní judikatury Nejvyššího soudu
„nadzemní stavba zaniká a přestává být věcí ve smyslu práva tehdy, není-li již patrno dispoziční řešení prvního
nadzemního podlaží […] stavby pro bydlení, pro individuální rekreaci, stavby občanského vybavení a ve většině
případů i stavby sloužící výrobním účelům zanikají vždy destrukcí obvodového zdiva pod úroveň stropu nad
prvním nadzemním podlažím (obvykle při současném odstranění zdiva příček), v důsledku čehož zaniká stav
poskytující obraz o dispozičním řešení původní stavby“ (rozsudek z 5. 11. 2002, sp. zn. 22 Cdo 761/2001,
a rozsudek sp. zn. 22 Cdo 2088/2001). Podle Nejvyššího správního soudu je z podkladů,
především z technických zpráv projektové dokumentace a fotografií nově vybudovaného
objektu, zjevné, že z původní stavby nezůstaly žádné obvodové zdi; s možnou výjimkou vnitřní
zdi v části přístavku, což není z podkladů patrné. Nicméně z porovnání fotografií původní stavby
(viz statický posudek z 5. 3. 2013) a hrubé stavby nové (viz sběrný arch správního spisu) lze
zjistit, že i obvodové zdi přístavku v severní části byly vystavěny zcela nově. Havarijní stav
přístavku dokládá i zmíněný statický posudek v bodě 5.5. I kdyby však část zdi mezi budovou
a přístavkem zůstala zachována, nejednalo by se o rekonstrukci, ale o stavbu novou, neboť
původní stavba byla odstraněna do té míry, že již nebylo možné rozeznat dispoziční řešení
prvního nadzemního podlaží.
[23] V této souvislosti neobstojí ani námitka, že správní orgány nezjišťovaly, do jaké míry byla
stavba zachována. Jak stavební úřad tak žalovaný, v souladu s uvedenými rozsudky Nejvyššího
soudu, opakovaně ve svých rozhodnutích vzaly v úvahu, na základě zjištěných skutečností, míru
odstranění, resp. zachování původní stavby a poukázaly na to, že původní stavba byla odstraněna
a došlo k vybudování stavby nové. Není ani pravdou, že správní orgány své závěry založily pouze
na tom, že na první pohled jde o novostavbu, neboť vycházely i z projektové dokumentace.
K porušení §3 správního řádu tedy nedošlo.
[24] Důvodnou nemůže být ani námitka, že městský soud nevzal v úvahu přílohu č. 1
k územnímu plánu Prahy. Jak přesně vystihl žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti
(viz výše bod [17]), městský soud správně zmíněnou přílohu nepoužil, neboť ji lze aplikovat
pouze v případě změn stávajících staveb, což však není případ stěžovatele, jak potvrdil i zdejší
soud v předchozích bodech.
[25] V posledku stěžovatel městskému soudu vytýkal, že nezohlednil statický posudek
z 5. 3. 2013, z něhož vyplýval špatný stav konstrukce vyžadující rozsáhlé opravy. Stěžovatel
považuje za nespravedlivé, že ač musel jednat mj. v rámci své prevenční povinnosti,
je mu posléze zapovězeno obnovit stavbu téměř v původní podobě, byť mírně zvýšenou.
Nejvyšší správní soud uvádí, že zohlednění statického posudku, jak se jej dovolává stěžovatel,
nemůže mít vliv na posouzení, zda se jednalo o rekonstrukci původní stavby, či provedení stavby
nové, což je jádrem sporu v nyní projednávané věci (jak uvedl i stěžovatel v bodě IV. kasační
stížnosti). Stejně tak posudkem potvrzený havarijní stav dané stavby a s tím související potřeba
řešení nemůže stěžovatele zbavit povinnosti postupovat dle stavebního zákona. K tomu lze plně
odkázat na závěry rozsudku čj. 4 As 106/2015-55, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval,
že „závažný technický stav stavby stěžovatele nezbavil povinnosti postupovat podle stavebního zákona a ke svým
činnostem si vyžádat odpovídající povolení. Posudek statika, který uvádí, že je stavba ve špatném technickém
stavu, nemohl bez dalšího založit oprávnění stavbu bez ohlášení odstranit a nahradit stavbou novou. V této
souvislosti zdejší soud připomíná, že stěžovatel měl i jiné možnosti, jak prevenční povinnost splnit v souladu
se stavebním zákonem […]“. Prevenční povinnost tak nelze chápat jako generální pardon
ze zákonného postupu dle stavebního práva. Proto nelze městskému soudu vytýkat, že se tímto
způsobem posudkem nezabýval. Ani tato kasační námitka není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Na základě výše uvedených úvah Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[27] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. ledna 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu