ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.335.2018:39
sp. zn. 8 Azs 335/2018-39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
Q. V. T., zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3,
Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 11. 2017, čj. MV-120555-4/SO-2017, o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2018, čj. 11 A
219/2017-28,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2018, čj. 11 A 219/2017-28, se r uš í a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobce a potvrdila
rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále „ministerstvo“) ze dne 21. 7. 2017,
čj. OAM-55410-25/DP-2012, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o obnovu řízení o žádosti
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání. Původní
řízení, jehož obnovy se žalobce domáhal, bylo zastaveno dle §66 odst. 1 písm. f) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), jelikož v jeho průběhu došlo k zániku
platnosti víza v důsledku nabytí právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění, tedy k zániku
práva, kterého se řízení týkalo. Správní orgány vyšly z toho, že usnesení o zastavení řízení
je procesním rozhodnutím, a proto nebylo možné řízení obnovit podle §100 odst. 1 správního
řádu, jelikož obnovit lze pouze řízení, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím ve věci,
tedy bylo-li rozhodnuto meritorně o předmětu řízení. I kdyby však usnesení o zastavení řízení
bylo meritorním rozhodnutím, žalobce v žádosti neuvedl žádné skutečnosti a důvody, které
nemohl dříve uplatnit, či by byly v době původního řízení neznámé.
[2] Rozhodnutí žalované napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze (dále „městský
soud“). Tvrdil, že rozhodnutí je formalistické a usnesení o zastavení řízení je v materiálním
smyslu rozhodnutím ve věci ve smyslu §100 odst. 1 správního řádu. Podle §66 odst. 1 písm. f)
téhož zákona se totiž nerozhoduje o procesní otázce, ale o věci samé. Ministerstvo konkrétně
zkoumalo, zda právo pobytu, kterého se žalobce domáhal, trvá či nikoliv, a učinilo hmotněprávní
závěr, že právo pobytu zaniklo rozhodnutím o správním vyhoštění, a proto řízení zastavilo.
Žalobce zdůraznil, že v původním řízení ministerstvo rozhodovalo o jeho žádosti o prodloužení
povolení k pobytu. Právo podat žádost je však zákonem časově omezeno a mimo stanovenou
lhůtu nelze o prodloužení žádat. Žádost o obnovu řízení je tudíž jedinou možností, jak se mohl
svého práva domoci.
[3] Městský soud žalobě rozsudkem označeným v záhlaví vyhověl, rozhodnutí žalované zrušil
a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že rozhodnutím ve smyslu §100 odst. 1
správního řádu nemusí být pouze rozhodnutí vydané podle §67 správního řádu, ale může jím být
také usnesení o zastavení řízení podle §66 správního řádu. Při posuzování otázky, zda se jedná
o procesní rozhodnutí, je nutno vycházet z důvodů proč k zastavení řízení došlo. Za procesní
rozhodnutí je nutno považovat usnesení, která formálně ukončují řízení, aniž by se blíže zabývala
otázkou důvodů zastavení (např. zastavení řízení kvůli úmrtí jediného účastníka řízení, při kterém
neposuzuje žádné skutečnosti, ale pouze akceptuje fakt úmrtí). O takovou situaci se nyní
nejednalo, jelikož správní orgány musely posoudit otázku, zda právo žalobce zaniklo a zda
se jedná o důvod pro zastavení řízení. Z pohledu předmětu řízení se proto jednalo o rozhodnutí
ve věci, jelikož věcí je nutno rozumět hodnocení rozhodných skutečností, kterými byla právě
existence a zánik práva žalobce. Žalobce sice v žádosti o obnovu řízení neuvedl žádné konkrétní
důvody, ministerstvo jej však mělo v souladu s §37 odst. 3 ve spojení s §45 odst. 2 správního
řádu vyzvat k jejich doplnění. Naopak důvodnou neshledal městský soud námitku týkající
se časové omezenosti práva podat žádost o prodloužení pobytu. Stanovení zákonné lhůty
k podání žádosti totiž není důvodem pro obnovu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Namítla, že usnesení o zastavení řízení nebylo meritorním rozhodnutím. Tím by bylo rozhodnutí
o prodloužení či neprodloužení povolení k dlouhodobému pobytu. Naproti tomu předmětné
řízení bylo zastaveno z důvodu zániku práva a ministerstvo žádost věcně neposuzovalo. Podle
stěžovatelky může být předmětem obnovy řízení jakékoliv rozhodnutí ve věci, tedy rozhodnutí
podle §67 správního řádu, nikoliv však procesní usnesení o zastavení řízení.
[5] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem městského soudu, že se nejedná o pouhé procesní
usnesení, jelikož se musela zabývat otázkou, zda právo žalobce zaniklo a zda se jedná o důvod
k zastavení řízení. Odpověď na tuto otázku bez dalšího vyplynula z rozhodnutí o správním
vyhoštění. Na situaci je možné nahlížet i tak, že v dané věci byl, slovy městského soudu,
„akceptován“ fakt pravomocného a vykonatelného rozhodnutí o správním vyhoštění. Otázka, zda
měl žalobce určité právo, zda toto právo zaniklo, a zda je důvodem k zastavení řízení, nebyla
posuzována do té míry, aby bylo možno v dané věci hovořit o usnesení s povahou rozhodnutí
ve věci. Z tohoto důvodu považuje stěžovatelka napadený rozsudek jak za nezákonný z důvodu
nesprávného posouzení právní otázky, tak za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[6] Stěžovatelka zpochybnila i závěr městského soudu, podle něhož ministerstvo mělo vyzvat
žalobce k odstranění vad žádosti o obnovu řízení. Řízení o žádosti je ovládáno dispoziční
zásadou podle §44 správního řádu, v němž je postup správního orgánu do značné míry
předurčen aktivními úkony a konkrétními návrhy ze strany žadatele. Odkázala v této souvislosti
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009, čj. 2 As 17/2009-60, ze kterého
plyne, že je v zájmu žadatele, aby shromáždil a předložil všechny potřebné doklady.
[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na tom, že usnesení o zastavení řízení
bylo fakticky rozhodnutím ve věci a navrhl její zamítnutí. Ministerstvo na základě provedeného
dokazování muselo učinit úsudek, zda zaniklo hmotné právo, kterého se řízení týkalo, či nikoli.
To potvrzuje i argumentace obsažená v kasační stížnosti, kde stěžovatelka uvedla, že pro
ni odpověď na otázku, zda měl žalobce určité právo, vyplynula bez dalšího z rozhodnutí
o správním vyhoštění. I stěžovatelka tedy potvrdila, že rozhodovala na základě provedeného
dokazování, a to listinného důkazu v podobě rozhodnutí o správním vyhoštění. Tento důkaz
musela hodnotit a přezkoumat z hlediska toho, zda je rozhodnutí o správním vyhoštění
pravomocné a vykonatelné. Právní moc a vykonatelnost však ze samotného rozhodnutí zjistit
nemohla a musela je ověřit dalšími důkazy. Usnesení o zastavení řízení tak nebylo rozhodnutím
procesní povahy, neboť jeho vydání nevyplývá z procesní situace, ale z dokazování, na jehož
základě ministerstvo muselo učinit závěr o existenci či neexistenci hmotného práva. Pokud jde
o kasační námitku týkající se povinnosti vyzvat žalobce k doplnění žádosti o obnovu řízení, tato
povinnost vyplývá z §45 odst. 2 správního řádu pro každou žádost, tedy i žádost o obnovu
řízení. Žalobce žádost doplnil a upřesnil podáním ze dne 26. 6. 2017, v němž uvedl, že o obnovu
řízení žádá z důvodu, že byla povolena také obnova řízení o správním vyhoštění, z nějž vzešlo
rozhodnutí, které bylo podkladem pro zastavení původního řízení o žádosti o prodloužení
dlouhodobého pobytu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatuje,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena zaměstnancem
s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních právních předpisů
vyžadováno pro výkon advokacie.
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Stěžovatelka uplatnila důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
a vznesla v prvé řadě kasační námitku týkající se posouzení otázky, zda vydané rozhodnutí
o zastavení řízení je „rozhodnutím ve věci“ ve smyslu §100 odst. 1 správního řádu. Podle tohoto
ustanovení lze na žádost účastníka obnovit řízení před správním orgánem ukončené právě
„rozhodnutím ve věci“.
[12] K výše vymezené sporné otázce je třeba předně uvést, že napadený rozsudek především
není nepřezkoumatelný. Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje
právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků
řízení za nedůvodnou (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
čj. 2 Azs 47/2003-130). Meritorní přezkum rozsudku je možný pouze za předpokladu, že se jedná
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria nyní napadený rozsudek
splňuje. Z jeho odůvodnění je zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci soud veden
a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Výše uvedenému ostatně svědčí i polemika
stěžovatelky se závěry městského soudu. Skutečnost, že stěžovatelka se závěry městského soudu
nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro nepřezkoumatelnost.
[13] Nejvyšší správní soud, jde-li o samotné věcné posouzení dané sporné otázky, předně
připomíná, že městský soud v napadeném rozsudku připustil obnovu řízení ukončeného
usnesením o zastavení řízení. Dovodil, že „rozhodnutím ve věci“ ve smyslu výše citovaného
§100 odst. 1 správního řádu nemusí být pouze rozhodnutí vydaná dle §67 téhož zákona ale
právě i zmíněné usnesení (vydané dle §66 správního řádu). Odborná literatura ve vztahu k této
otázce v souladu s kasační argumentací stěžovatelky vychází v obecné rovině z toho, že obnova
řízení se týká pouze rozhodnutí meritorních (viz např. JEMELKA, Luboš. a kol. Správní řád.
Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). Takový výklad zjednodušeně řečeno předpokládá,
že předmětem obnovy řízení může být jakékoliv „rozhodnutí ve věci“, u něhož to zákon nevyloučí,
tj. jakékoliv rozhodnutí podle §67 odst. 1 správního řádu, nikoliv však usnesení, jakožto
rozhodnutí procesní povahy. Tento výklad akceptuje i aktuální judikatura Nejvyššího správního
soudu, který např. v rozsudku ze dne 18. 6. 2019, čj. 8 As 302/2018-55, dospěl k závěru, podle
něhož usnesení o účastenství v řízení (dle §28 správního řádu) není „rozhodnutím ve věci“ ve smyslu
§100 odst. 1 správního řádu. Z odůvodnění tohoto rozsudku se pak výslovně podává, že pojem
„rozhodnutí ve věci“ je nutno vykládat v užším slova smyslu, přičemž „návětí §100 odst. 1 spr. ř.
je třeba interpretovat tak, že dopadá pouze na rozhodnutí dle §67 odst. 1 spr. ř.“.
[14] Vedle toho je nicméně třeba připustit, že se lze setkat i s názorem souznícím v jistém
ohledu s argumentací žalobce (a závěry městského soudu), tedy „zda by se nedalo přece jen uvažovat
o možnosti obnovy řízení v případech těch usnesení, u nichž se připouští jejich samostatný přezkum v přezkumném
řízení, tzn. usnesení o odložení věci a usnesení o zastavení řízení, která mají svými účinky do jisté míry povahu
‚rozhodnutí ve věci‘, neboť se jimi řízení u správního orgánu končí (zastavení řízení), popř. rozhoduje o tom,
že řízení vůbec nezačne (odložení věci)“ (viz VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha:
Bova Polygon, 2012. s. 858-859). Závěr, podle něhož lze rozhodnutí o zastavení řízení považovat
za „rozhodnutí ve věci“, byl vysloven i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne
11. 3. 2011, čj. 5 As 73/2010-71). K tomu je nicméně třeba dodat, že tento závěr zdejší soud
učinil v kontextu rozhodování v oblasti správního trestání (přestupkového práva), přičemž
zdůraznil, že je nutno rozlišovat mezi důvody zastavení, jelikož některá usnesení o zastavení
souvisejí s meritem věci natolik těsně a zasahují do materiálně právní sféry účastníka,
že představují spíše rozhodnutí o hmotném právu (např. usnesení o zastavení z důvodu,
že se skutek nestal, nebo že jej nespáchal obviněný).
[15] V návaznosti na výše uvedená obecná východiska lze tedy dovodit, že doktrína i soudní
praxe směřují k výkladu, podle něhož lze aplikovat §100 odst. 1 správního řádu pouze v případě
rozhodnutí podle §67 odst. 1 téhož zákona. Rozšíření dosahu daného ustanovení i na jiná
rozhodnutí (i podle citované odborné literatury a rozsudku pátého senátu Nejvyššího správního
soudu) sice není vyloučeno, nezbytnou podmínkou takového širšího výkladu je nicméně těsná
souvislost důvodů zastavení řízení s meritem věci a zásah do materiálně právní sféry účastníka.
Jinak řečeno, musí se jednat o takové rozhodnutí (usnesení o zastavení), které ze své povahy
představuje spíše rozhodnutí o hmotném právu.
[16] V nyní posuzované věci předně není sporu o tom, že rozhodnutí ukončující řízení, jehož
obnovy se žalobce domáhal, je usnesením ve smyslu §66 správního řádu (nikoliv rozhodnutím
dle §67 odst. 1 téhož zákona). Jednalo se konkrétně o usnesení o zastavení řízení o žádosti
žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání.
Zmiňovaným usnesením bylo sice řízení o žádosti žalobce ukončeno, jeho materiálně právní
sféru však nezasáhlo tak, že by je bylo možno považovat za rozhodnutí hmotně právní. Podle
Nejvyššího správního soudu zde zjevně převažuje procesní povaha takového rozhodnutí
a obnova řízení tedy u něj v úvahu nepřichází. Usnesením o zastavení řízení ministerstvo
o hmotném právu žalobce nerozhodlo. K zániku práva žalobce (platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu), o němž se městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zmiňuje,
nedošlo rozhodnutím ministerstva o zastavení řízení, nýbrž ex lege v důsledku existence
vykonatelného rozhodnutí o správním vyhoštění žalobce (viz §62 odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky). Neobstojí pak ani závěry
městského soudu, který v napadeném rozsudku jako dělící kritérium pro určení, zda rozhodnutí
o zastavení řízení je „rozhodnutím ve věci“, fakticky zvolil míru či povahu hodnocení rozhodných
skutečností. Takové kritérium však podle Nejvyššího správního soudu nemůže být určující.
Hodnocení určitých skutečností (podmínek pro zastavení řízení) je předpokladem každého
rozhodnutí o zastavení řízení, včetně zastavení pro zpětvzetí návrhu, jeho zjevné nepřípustnosti
či existence překážek v řízení apod. Míra skutkové i právní náročnosti či detailnosti takového
posouzení může být rozdílná i v případě hodnocení existence totožného důvodu pro zastavení
a může se dosti zásadně lišit také v závislosti na konkrétních okolnostech každé věci. Důsledkem
přijetí výkladu provedeného městským soudem by také mohlo být nebezpečí libovůle ze strany
správní praxe při posuzování naplnění podmínek pro obnovu řízení, což není žádoucí. Nejvyšší
správní soud proto považuje za nepřiléhavé dovozovat možnost aplikace §100 odst. 1 správního
řádu právě s ohledem na povahu či míru hodnocení rozhodných skutečností. S ohledem na výše
uvedené je tedy nutno dospět k závěru, že usnesení o zastavení řízení o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu v dané věci nepředstavovalo „rozhodnutí ve věci“, a tedy
ani nebylo možné dané řízení obnovit postupem dle §100 odst. 1 správního řádu.
[17] Dospěl-li v projednávané věci Nejvyšší správní soud k závěru, že v případě daného řízení
nepřicházela s ohledem na podmínky plynoucí z §100 odst. 1 správního řádu obnova řízení
v úvahu, je již dále nadbytečné zabývat se kasační námitkou stěžovatelky týkající se povinnosti
vyzvat žalobce k odstranění vad podané žádosti o obnovu, resp. posuzovat, zda žalobce žádost
o obnovu upřesnil (jak tvrdí a dokládá ve vyjádření ke kasační stížnosti).
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto
napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Městský soud v něm bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[19] Městský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. října 2019
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu