ECLI:CZ:NSS:2020:8.AZS.84.2020:43
sp. zn. 8 Azs 84/2020-43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Milana Podhrázkého
a soudců Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci žalobce: V. T., zastoupený Mgr. Ing. Janem
Levým, advokátem, se sídlem Štefánikova 249/28, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 5. 2020, čj. OAM-
2553-25/ZR-2019, o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne
22. 6. 2020, čj. 51 A 60/2020-44,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku ve výši 3 400 Kč k rukám zástupce žalobce Mgr. Ing. Jana Levého, advokáta,
do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný shora označeným rozhodnutím zrušil platnost povolení k trvalému pobytu
žalobce podle §77 odst. 2 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“), neboť byl žalobce pravomocně odsouzen soudem České republiky
za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce do 3 let
včetně. Současně žalovaný žalobci stanovil lhůtu k vycestování z České republiky v délce 30 dnů
ode dne nabytí právní moci rozhodnutí (resp. ode dne propuštění z výkonu trestu odnětí
svobody) a udělil mu výjezdní příkaz s platnosti na 30 dnů od téhož dne.
[2] Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou, v níž požádal soud o přiznání
odkladného účinku. Podanou žalobu Krajský soud v Praze v záhlaví označeným usnesením
odmítl a věc postoupil Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“)
k vyřízení odvolání. Krajský soud vyložil platnou a účinnou právní úpravu obsaženou v zákoně
o pobytu cizinců, konkrétně v §168 odst. 3 tohoto zákona, ve znění zákona č. 176/2019 Sb.
(účinného ode dne 31. 7. 2019), tak, že byť zřejmě bylo úmyslem zákonodárce vyloučení řádného
opravného prostředku v některých správních řízeních týkajících se pobytu cizinců, k výslovnému
vyloučení možnosti žalobce podat odvolání nedošlo. Krajský soud upřednostnil jazykový výklad
před výkladem historickým (úmyslem zákonodárce), který podpořil rovněž výkladem
systematickým tak, že poukázal na to, že v jiných případech zákon o pobytu cizinců možnost
odvolání vylučuje výslovně. Krajský soud také Komisi v odůvodnění usnesení upozornil,
že si v dalším řízení bude muset učinit úsudek o otázce, zda se rozhodnutí žalovaného stává
vykonatelným uplynutím lhůty ke splnění uložené povinnosti vycestovat, nebo zda odvolání
(vtělené formálně do postupované žaloby) má odkladný účinek ze zákona. Vyhodnotí-li Komise
rozhodnutí žalovaného jako vykonatelné, bude dle krajského soudu nutno posoudit návrh
na přiznání odkladného účinku vtělený do žaloby jako návrh na vydání předběžného opatření
dle správního řádu.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[3] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti výše uvedenému usnesení krajského soudu
kasační stížnost, v níž namítal, že i když zákon o pobytu cizinců výslovně odvolání
proti rozhodnutím týkajícím se nevydání, neprodloužení nebo zrušení platnosti pobytových
oprávnění nevylučuje, neznamená to, že není vyloučeno fakticky. Stanoví-li zákon o pobytu
cizinců, že tato rozhodnutí nabývají právní moci oznámením, znamená to podle stěžovatele,
že je nelze napadnout řádným opravným prostředkem – odvoláním (formální aspekt právní
moci). Tato rozhodnutí jsou tedy po oznámení závazná a nezměnitelná (materiální aspekt právní
moci). Pokud by bylo připuštěno odvolání proti pravomocnému rozhodnutí, nemohlo
by se jednat o řádný opravný prostředek, což zároveň vyvolává spor o to, zda lhůta pro podání
žaloby běží od oznámení takového rozhodnutí, které tím nabývá právní moci,
nebo až od oznámení rozhodnutí o odvolání. Výklad přijatý krajským soudem by dle stěžovatele
rovněž vedl k tomu, že cizinec by musel vždy opustit území státu, neboť odvolání by nemělo
odkladný účinek, ani by mu jej nebylo možné přiznat. Zároveň by cizinec neměl možnost
požádat o dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu z důvodu podání žaloby proti rozhodnutí,
kterým bylo zrušeno povolení k pobytu, pokud současně podal návrh na přiznání odkladného
účinku této žalobě. Stěžovatel připomněl, že cílem nové právní úpravy nebylo připravit cizince
o možnost pobývat na našem území v době přezkumu takového rozhodnutí, nýbrž jen urychlit
celý proces. Poukázal také na rozpornou judikaturu krajských soudů v této sporné otázce.
[4] Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Kasační stížností je napadeno usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby, proto
z povahy věci přichází pro stěžovatele v úvahu pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Tohoto důvodu se stěžovatel správně dovolává. Pod tento důvod pak spadá také případ namítané
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení včasnosti žaloby soudem v předcházejícím řízení.
[6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] Identickou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval nejprve v rozsudku ze dne
20. 8. 2020, čj. 6 Azs 192/2020-21, a následně v rozsudku ze dne 3. 9. 2020, čj. 2 Azs 206/2020-15.
Ani v nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od právního názoru
zaujatého v uvedených rozsudcích odchýlit. Protože usnesení krajského soudu, která byla
přezkoumávána v těchto rozsudcích, a nyní napadené usnesení stojí na týchž právních
závěrech a totožné jsou i kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje
na veškeré závěry Nejvyššího správního soudu, které zazněly v rozsudcích čj. 6 Azs 192/2020-21
a čj. 2 Azs 206/2020-15. V tomto rozsudku pak Nejvyšší správní soud cituje pouze ty nejzásadnější
argumenty vyvracející kasační námitky stěžovatele. Podobně Nejvyšší správní soud již postupoval
také v rozsudku ze dne 2. 9. 2020, čj. 6 Azs 140/2020-27.
[8] Podle §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců proti rozhodnutí ministerstva lze podat odvolání ke
komisi. Ustanovení §170b odst. 1 bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem č. 427/2010 Sb.,
kterým zákonodárce zřídil Komisi jako odvolací orgán v řízeních dle zákona o pobytu cizinců,
což souviselo s přesunem rozhodování ve věcech pobytu cizinců z orgánů Policie ČR
na Ministerstvo vnitra. Nedošlo-li by ke zřízení Komise, byl by dle obecné právní úpravy
správního řádu opravným prostředkem proti rozhodnutím Ministerstva vnitra rozklad k ministru
vnitra.
[9] Podle §73 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat
odvolání.
[10] Podle §81 odst. 1 správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon
nestanoví jinak. V případě ministerstev §152 odst. 1 správního řádu upravuje, že proti rozhodnutí,
které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni,
lze podat rozklad.
[11] Mezi účastníky řízení je veden spor o výklad zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona
č. 176/2019 Sb. (dále jen „novela“), konkrétně §168 odst. 3 tohoto zákona, který stanoví,
že rozhodnutí ministerstva vydaná z důvodů v něm taxativně vyjmenovaných nabývají právní moci
jejich oznámením. V taxativním výčtu je zahrnuto také ustanovení §77 odst. 2 písm. f) zákona
o pobytu cizinců aplikované v souzené věci. Žalovaný má za to, že pravidlo obsažené
v novelizovaném §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců vylučuje možnost podat odvolání proti
rozhodnutím vydaným z důvodů v něm taxativně uvedených. Krajský soud naopak zastává názor,
že pravidlo vylučující podání odvolání proti konkrétním typům rozhodnutí vydaných z důvodů
vyjmenovaných v §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců v tomto ustanovení obsaženo není.
[12] Nejvyšší správní soud se v rozsudcích čj. 6 Azs 192/2020-21 a čj. 2 Azs 206/2020-15
ztotožnil se závěry krajského soudu, že ze samotného textu novelizovaného §168 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců nelze dovodit vyloučení odvolání proti tam uvedeným rozhodnutím. K tomu
uvedl, že „[ú]vahy vycházející z právní teorie, že rozhodnutí v právní moci nelze napadat řádným opravným
prostředkem (formální aspekt právní moci), na které stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti, jsou sice obecně
platné, avšak nemohou překonat situaci nastolenou zvláštní právní úpravou, k níž došlo neuváženým zásahem
zákonodárce do zákona o pobytu cizinců a která s ohledem na znění §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců
ve svých důsledcích znamená připuštění odvolání i proti těmto pravomocným rozhodnutím. Úvahám stěžovatele,
že novela sice nevyloučila právo na odvolání výslovně, ale fakticky ano, nelze přitakat, neboť právo na odvolání
opírající se o výslovné znění §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců nemůže být popřeno textem §168 odst. 3
zákona, jehož znění o odvolání vůbec nepojednává.“
[13] Následně se Nejvyšší správní soud v uvedených rozsudcích zabýval otázkou, zda v tomto
případě neexistuje prostor pro dotvoření práva výkladem (v širším slova smyslu) z důvodu možné
existence mezery v zákoně. Dospěl však k závěru, že v souzeném případě nejde ani o mezeru
pravou (technickou) a ani o mezeru nepravou (teleologickou, či axiologickou). Nejvyšší správní
soud poukázal také na obecnou zásadu subsidiarity správního soudnictví vyplývající z §5 s. ř. s.
I tato zásada podle Nejvyššího správního soudu podporuje „setrvání na jazykovém vyjádření
posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření správním orgánem či soudem bez existence relevantního
ústavněprávního důvodu převažujícího nad právní jistotou adresáta normy. Přestože zákonodárce spatřuje
v odebrání odvolací instance v určitých (taxativně vyjmenovaných) případech cestu ke zrychlení celé procedury,
a tedy je vnímá jako krok k vyšší efektivitě (účelnosti) výkonu veřejné správy, nemůže tak za něj činit moc
výkonná ani moc soudní.“
[14] Své úvahy pak Nejvyšší správní soud činí při vědomí toho, „že v důsledku nedostatečně
promyšleného zásahu zákonodárce do textu zákona o pobytu cizinců dochází k velmi specifické situaci, kdy
rozhodnutí Ministerstva vnitra (stěžovatele) v první instanci nabývá právní moci oznámením rozhodnutí účastníku
řízení, avšak zároveň je připuštěno odvolání, přičemž právní moc rozhodnutí nemá žádný vliv na procesní průběh
odvolacího řízení, ani na procesní pravidla, jimiž se řídí. Speciální právní úpravou je tak popřen formální aspekt
právní moci, neboť rozhodnutí není konečné a lze jej později změnit v odvolacím řízení. Kolize a související
problémy plynoucí ze střetu této právní úpravy se správním řádem (vyřešení otázky odkladného účinku
a okamžiku vykonatelnosti správního rozhodnutí), jakož i se soudním řádem správním (počítání lhůty k podání
žaloby, posouzení přípustnosti žaloby proti prvoinstančnímu rozhodnutí), na něž stěžovatel poukazuje v kasační
stížnosti a kterých si je Nejvyšší správní soud vědom, budou nuceny nejprve vyřešit správní orgány a zákonnost
a ústavní konformnost zvolených řešení následně přezkoumat krajské soudy. Nejvyšší správní soud nemůže v tuto
chvíli výsledky jejich úvah předjímat, neboť by tím nepřípustně zasahoval do jejich rozhodovací činnosti.“ (bod 20.
rozsudku čj. 6 Azs 192/2020-21).
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Na základě výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Žalovaný (stěžovatel) nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobce, který naopak byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
má právo na náhradu nákladů řízení. Jeho náklady spočívají v nákladech na zastoupení
advokátem. Zástupce žalobce v řízení o kasační stížnosti učinil jeden úkon právní služby
spočívající v sepisu vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
(advokátní tarif)], za nějž mu náleží odměna ve výši 3 100 Kč [§7 bo d 5 ve spojení s §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu] a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4
advokátního tarifu). Náklady žalobce tak celkem činí 3 400 Kč. Náhrada nákladů řízení je splatná
ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku (§54 odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.), a to k rukám zástupce žalobce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. září 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu