ECLI:CZ:NSS:2012:9.ANS.8.2012:22
sp. zn. 9 Ans 8/2012 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: P. L., zast.
JUDr. Ludmilou Lejnarovou, advokátkou se sídlem Růženínská 904, Praha 4, doručovací adresa:
Na Dlouhé mezi 16/996, Praha 4, proti žalované: Městská část Praha 5, se sídlem Nám. 14.
října 1384/4, Praha 5, zast. JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem Sokolská 60, Praha 2,
ve věci nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2012, č. j. 5 A 337/2011 - 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2012, č. j. 5 A 337/2011 - 33,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jehož
výrokem I. bylo Radě Městské části Praha 5 uloženo, aby do 15 dnů od právní moci tohoto
rozsudku vydala žalobci osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva Městské části Praha 5,
nebo aby rozhodla, že se mu toto osvědčení nevydává.
Městský soud v záhlaví napadeného rozsudku jako žalovanou označil Městskou část
Praha 5. V odůvodnění k tomu uvedl, že dle §3 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě
Praze, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), se hlavní
město člení na městské části. Podle §3 odst. 2 tohoto zákona městské části v rozsahu
stanoveném zákonem a Statutem hlavního města Prahy vystupují v právních vztazích svým
jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Dle §56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění účinném v rozhodné
době (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“), rada městské části předá náhradníkovi,
který nastupuje za člena zastupitelstva, jehož mandát se uprázdnil, osvědčení o tom, že se stal
členem zastupitelstva obce a kterým dnem se jím stal. Městský soud uvedl, že dle §4 odst. 1
zákona o hlavním městě Praze je rada městské části orgánem městské části, v právních vztazích
však vystupuje svým jménem městská část (§3 odst. 2 citovaného zákona), která je tak žalovanou
před městským soudem. Městský soud tudíž nedal za pravdu tvrzení, že Městská část Praha 5
není pasivně legitimovaná.
Dle městského soudu je osvědčení o tom, že se náhrad ník stal členem zastupitelstva obce,
deklaratorním správním aktem, jímž se v určité věci deklaruje, že jmenovitě určená osoba má
anebo nemá určitá práva a povinnosti. Jde o deklaratorní rozhodnutí, které je třeba vyhotovit
v písemné formě, pokud nestanoví jinak zákon. Nejde o osvědčení, jakožto úkon správního
orgánu, který úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny a o kterých není
žádný právní spor ani jiná pochybnost. V dané věci to byla rada městské části, kdo měl do 15 dnů
poté, co se uprázdnil mandát v zastupitelstvu městské části, vydat náhradníkovi z kandidátní
listiny osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva. Pokud rada nechce náhradníkovi takové
osvědčení vydat, neboť se domnívá, že mu postavení náhradníka zaniklo, musí ve lhůtě
pro vydání osvědčení vydat rozhodnutí, že tomuto náhradníkovi osvědčení nevydá . Proti
uvedenému rozhodnutí se pak může ten, kdo tvrdí, že mu postavení náhradníka nezaniklo, bránit
žalobou u soudu. Městský soud v rozsudku dále konstatoval, že v předmětné věci se žalobce
domáhal vydání osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva Městské části Praha 5. Žalobou
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se lze domáhat, aby soud uložil správním orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, nelze se ovšem domáhat vydání
rozhodnutí či osvědčení určitého obsahu. Městský soud sice připustil, že žalobce se domáhal
vydání pozitivního rozhodnutí, tj. osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva, ale z obsahu
žaloby je patrné, že jde o žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu a při ústním
jednání žalobce navrhl, aby soud uložil žalované rozhodnout ve věci. Za takového stavu
dle městského soudu nebylo možno žalobu zamítnout z důvodu, že se žalobce domáhal
pozitivního rozhodnutí, a žalobě vyhověl tím, že Radě Městské části Praha 5 nařídil, aby vydala
požadované osvědčení nebo aby rozhodla, že jej nevydá.
Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, ve které namítla,
že městský soud přiznal žalobci více, než čeho se žalobou domáhal. Žalobce se totiž nedomáhal
ochrany proti nečinnosti správního orgánu a uložení opatření ze strany soudu, aby bylo
od nečinnosti upuštěno, ale domáhal se uložení povinnosti vydat osvědčení o tom, že žalobce
se stal členem zastupitelstva. Městský soud zcela překvapivě, bez jakékoli zmínky v podané
žalobě či snad dalšího vyjádření žalobce, vyhodnotil podanou žalobu jako žalobu na ochranu
proti nečinnosti. Následně městský soud zvýhodnil žalobce, kdy de facto za žalobce konstruoval
žalobní petit způsobem, který je uveden ve výroku I. napadeného rozsudku. Takový postup
soudu však nemá oporu v zákoně, neboť soud je ve správním soudnictví přísně vázán žalobním
petitem. Soud tak rozhodoval o nároku, který žalobce nepožadoval.
Dále stěžovatelka namítla, že jako žalovanou označil městský soud Městskou část Praha 5,
ale ve výroku I. uložil povinnost Radě Městské části Praha 5, která jako žalovaná označena
nebyla. Již ve vyjádření k žalobě stěžovatelka uvedla, že se necítí být pasivně legitimovaná, jelikož
to není městská část, která vydává osvědčení ve smyslu §56 odst. 2 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí, ale v daném případě je to rada městské části. Stěžovatelka považuje závěry
městského soudu o tom, proč jako žalovanou uvedl Městskou část Praha 5, za nedostatečně
odůvodněné z toho důvodu, že městský soud pouze obecně uvedl zákonná ustanovení, z nichž
vyplývá pravomoc a působnost jednotlivých orgánů městské části, nicméně není z nich patrné
řešení nynějšího problému s pasivní legitimací. Stěžovatelka navrhla rozsudek městského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatelka je v řízení o kasační
stížnosti zastoupena advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1
písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úře dní povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s tvrzením stěžovatelky, že městský soud pochybil,
když podanou žalobu vyhodnotil jako žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu.
Podání určená soudům se posuzují dle jejich obsahu. Ze žaloby podané u městského soudu
je patrné, že jím žalobce usiluje o to, aby bylo vydáno osvědčení o tom, že se členem stal
zastupitelkou Městské části Praha 5. Žalobce sám v hlavičce žaloby uvádí, že jde o žalobu
„o uložení povinnosti vydat osvědčení“, to odpovídá zákonnému vymezení žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu, kterou se lze za splnění podmínek v §79 odst. 1 s. ř. s.
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo
osvědčení. Žalobní petit také odpovídá tomu, čeho lze žalobou na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu dosáhnout (k tomu viz níže), když petit žaloby zní: „Žalovaný je povinen vydat
žalobci osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva Městské části Praha 5 dne 21. 9. 2011, a to do tří dnů
ode dne právní moci rozsudku.“ V samotném textu žaloby pak žalobce uvedl, že doposud mu nebylo
požadované osvědčení vydáno, ačkoli dle jeho názoru vydáno být mělo, a proto se jeho vydání
domáhá žalobou. Nejvyšší správní soud proto neměl pochybnosti, že šlo o žalobu na ochranu
před nečinností správního orgánu ve smyslu §79 a násl. s. ř. s.
Zdejší soud nepovažuje rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný ohledně řešení
otázky, kdo měl být označen jako žalovaný, zda to měla být Městská část Praha 5 nebo Rada
Městské části Praha 5. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v napadeném rozsudku městský soud
uvedl, že městské části hlavního města jsou v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem hlavního
města Prahy nadány právní subjektivitou, od čehož pak soud odvíjel určení žalovaného. K Radě
Městské části Prahy 5 městský soud uvedl, že dle zákona o volbách do zastupitelstev obcí
je to právě rada městské části, která vydává osvědčení ve smyslu §56 odst. 2 tohoto zá kona
a která dle §4 odst. 1 zákona o hlavním městě p atří mezi orgány městské části. Nejvyšší správní
soud tak konstatuje, že z napadeného rozsudku je patrné, že za rozhodné pro určení postavení
žalovaného byla pro městský soud skutečnost, že městské části hlavního města je v určitém
rozsahu přiznána právní subjektivita a že požadované osvědčení vydává orgán této městské části.
Rozhodovací důvody týkající se určení žalovaného jsou tak z rozsudku městského soudu patrné
a jeho rozsudek lze přezkoumat, což také zdejší soud vzhledem k námitkám učinil.
Nejvyšší správní soud shledal v úvahách městského soudu o tom, že žalovanou
je Městská část Praha 5, pochybení. Pro určení toho, kdo vystupuje před soudy ve správním
soudnictví v postavení žalovaného, je určující především s. ř. s. Nelze se tak ztotožnit s městským
soudem, který pro řešení této otázky vycházel výhradně ze zákona o hlavním městě Praze.
Je to právě s. ř. s., který primárně reguluje způsobilost být účastníkem řízení před správními
soudy a procesní způsobilost. Dle §33 odst. 2 s. ř. s. má způsobilost být účastníkem řízení před
správními soudy ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán. Účastník má
procesní způsobilost v tom rozsahu, v jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát
na sebe povinnosti; procesní způsobilost má též správní orgán (srov. §33 odst. 3 s. ř. s.). Správní
orgán má tak dle §33 odst. 2 s. ř. s. v řízení před správními soudy způsobilost být účastníkem
řízení a dle §33 odst. 3 s. ř. s. procesní způsobilost, ačkoli nemusí nutně disponovat obecnou
právní subjektivitou. Správním orgánem se přitom dle §4 odst. 1 s. ř. s. rozumí orgán moci
výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný
orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob v oblasti veřejné správy. Pro danou posuzovanou věc je též podstatné znění ust. §79 odst. 2
s. ř. s., které určuje, kdo je žalovaným ve věcech žalob na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu. Dle tohoto ustanovení žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost
vydat rozhodnutí nebo osvědčení.
V nynější věci je v hlavičce žaloby jako žalovaná označena Městská část Praha 5, jíž dle
petitu žaloby má městský soud uložit povinnost vydat žalobci osvědčení o tom, že se stal členem
zastupitelstva této městské části. Nelze ovšem přehlédnout, že v samotném textu žaloby žalobce
odkazuje na §56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a výslovně uvádí: „ Rada Městské
části Praha 5 měla povinnost vydat žalobci osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva nejpozději dne
5. 10. 2011.“ Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že žalobní tvrzení vyvolávají pochybnosti,
zda žalobce má za to, že požadované osvědčení má vydat Městská část Praha 5 nebo Rada
Městské části Praha 5. Ve vyjádření k žalobě navíc stěžovatelka poukázala na nedostatek
své pasivní žalobní legitimace a konstatovala, že předmětné osvědčení vydává dle §56 odst. 2
zákona o volbách do zastupitelstev obcí rada obce, případně zastupitelstvo obce tam, kde není
rada zřízena. Zdejší soud konstatuje, že dle žalobního tvrzení se podle §79 odst. 2 s. ř. s.
v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu odvíjí určení žalovaného. Městský
soud se nacházel v situaci, kdy ze žalobních tvrzení není bez pochybností patrné, kdo má dle
žalobce předmětné osvědčení vydat, přičemž vzhledem k vyjádření k žalobě nelze soudit, že by
šlo o otázku mezi stranami vyjasněnou. Za takové situace bylo na místě, aby se městský soud
obrátil na žalobce s výzvou ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad podání – v daném
případě rozpornosti v tom, kdo má dle žalobních tvrzení vydat požadované osvědčení. Neučinil-li
tak městský soud, zatížil své řízení tzv. jinou vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) in fine s. ř. s.]. V dalším řízení se proto městský
soud s uvedenou výzvou obrátí na žalobce.
Je to žalobce, který svými žalobními tvrzeními určuje, kdo bude mít postavení
žalovaného, a který také nese riziko, že jeho žaloba bude za předpokladu splnění podmínek řízení
zamítnuta v případě, že jako žalovaného označí někoho, kdo nemá povinnost vydat požadované
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Jednou z podmínek úspěšnosti žaloby na ochranu před
nečinností je, že jako žalovaný bude označen správní orgán, který má skutečně povinnost vydat
požadované rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 11. 2004, č. j. 3 Ans 2/2004 – 60). Z těchto důvodů je nezbytné
odstranění veškerých pochybností o tom, koho žalobce dle žalobních tvrzení označil jako
žalovaného.
Zdejší soud se ztotožnil s námitkou, že městský soud překročil žalobní petit a výrok jeho
rozhodnutí přesáhl to, co žalobce požadoval. Pro posouzení této námitky je třeba nejdříve
rozebrat, čeho se lze žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu domáhat.
Za podmínek stanovených v §79 odst. 1 s. ř. s. se lze domáhat vydání rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. Pojmu „rozhodnutí“ v uvedeném ustanovení je třeba rozumět ve smyslu
legislativní zkratky zavedené v §65 odst. 1 s. ř. s. jakožto úkonu správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti (k tomu srov. např. bod 12
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 2 Ans 1/2010 - 32, všechna zde
citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Dále lze odkázat
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, kde je v bodě 21 uvedeno: „V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda
je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny
v §79 odst. 1 s. ř. s. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná- li se o akt
přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgá nu neuloží, jaký
obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak může být
přezkoumána poté, co bude vydán, v případném následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Jde - li však o akt jiné pova hy nežli rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a zároveň spadá do množiny
taxativně vymezených aktů dle §79 odst. 1 s. ř. s. (tj. jde -li o osvědčení), možnost následného přezkumu aktu
v navazujícím žalobním řízení není dána, neboť neexistuje žádný ža lobní typ vztahující se na osvědčení, který
by byl obdobou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Proto se soud zabývá již v rámci řízení o nečinnostní
žalobě obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí (v závislosti na tom, co je mezi
stranami sporné), zda vůbec má být osvědčení vydáno a případně, vede -li se spor například o jeho určitý dílčí
obsahový aspekt, též jaký obsah musí, anebo naopak nesmí mít dotyčný akt (soud se zde nezabývá veškerými
obsahovými aspekty daného aktu, nýbrž pouze těmi, které jsou mezi stranami sporné, nebo těmi, které
se spornými aspekty aktu souvisejí či jsou na nich závislé). Ve vztahu k osvědčení ostatně toto pravidlo naznačil
již Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 Ans 4/2009 - 63, www.nssoud.cz, a zřetelně
vyjádřil stejný soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, www.nssoud.cz...“
To, jak mohl být formulován výrok rozsudku městského soudu, jakož i šíři zkoumaných
otázek v řízení, tak na základě výše uvedeného spoluurčuje zhodnocení, zda osvědčení o tom,
že se náhradník stal členem zastupitelstva ve smyslu §56 odst. 2 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí, spadá podle své povahy pod pojem „rozhodnutí ve věci samé“ nebo pod
pojem „osvědčení“ v §79 odst. 1 s. ř. s.
Osvědčení ve smyslu §56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí nezakládá
náhradníkovi členství v zastupitelstvu obce, nejde tak o konstitutivní správní akt. Dle §56 odst. 1
zákona o volbách do zastupitelstev obcí náhradník z kandidátní listiny téže volební strany, za níž
byl zvolen člen zastupitelstva, jehož mandát se uprázdnil, v pořadí podle §45 odst. 5 tohoto
zákona nastupuje za tohoto člena zastupitelstva dnem následujícím po dni, kdy došlo k zániku
mandátu. Osvědčení dle §56 odst. 2 citovaného zákona pouze deklaruje skutečnost, že náhradník
nastoupil za člena zastupitelstva, jehož mandát se uprázdnil. Ostatně i důvodová zpráva k zákonu
o volbách do zastupitelstev obcí hovoří o tomto osvědčení jako o deklaratorním úkonu (tato
důvodová zpráva je dostupná na adrese www.psp.cz, v digitálním repozitáři Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR, volební období 1998–2002, sněmovní tisk 968/0).
U osvědčení dle §56 o dst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí proto přichází
v úvahu, že jde buď o deklaratorní rozhodnutí, nebo o osvědčení ve smyslu §79 odst. 1 s . ř. s.
O tom, zda jde o osvědčení ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s., rozhoduje materiální povaha
zkoumaného aktu, jeho zákonné označení ve zvláštních zákonech není určující, byť o jeho
povaze může také v omezené míře vypovídat. Doktrína správního práva uvádí, že osvědčení
a deklaratorní správní akty jsou si velmi blízké (srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková , V.,
Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Sládeček,
V. Obecné správní právo. 1. vydání. Praha : ASPI, a. s., 2005, s. 145). Odkazem na odbornou
literaturu lze dodat, že „osvědčení úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Na rozdíl
od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění (kdy
není o věci pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak použít správního uvážení nebo vyložit neurč itý
pojem – osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který
osvědčení vydává). Osvědčení je veřejnou listinou. Platí pro ně presumpce správnosti. Proti osvědčení se nelze bránit
žádným formálním opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku. “ (Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 287). Nejvyšší správní soud v dané souvislosti
v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 1 Ans 8/2005 – 165, publikovaném pod č. 981/ 2006 Sb. NSS,
konstatoval: „Teoretickou úvahu, že osvědčení se vydává tam, kde o věci není sporu, nelze absolutizovat, a spíše
je namístě ji vykládat tak, že jde o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o věci, o kterých zpravidla nemůže být
sporu; v opačném případě by totiž §79 odst. 1 s. ř. s. v části, v níž umožňuje brojit proti nevydání osvědčení,
postrádal smysl. Důraz je naopak zapotřebí položit na to, že osvědčení je úředním potvrzením skutečností, které
jsou v něm uvedeny…“
Na rozdílnost mezi osvědčením a deklaratorním správním aktem poukazoval zdejší soud
v rozsudku ze dne 7. 11. 2007, č. j. 3 As 33/2006 – 84, v němž uvedl, že „deklaratorním správním
rozhodnutím se práva a povinnosti osob určují závazně (§65 odst. 1 s. ř. s.), pravomocné správní rozhodnutí
je vždy závazné pro účastníky daného správního řízení, pro správní orgány, případně i pro další osoby v rozsahu
stanoveném zákonem […]. Naproti tomu osvědčení, jak již vyplývá z výše uvedeného výkladu, je pouze
důkazním prostředkem, nikoli závazným správním aktem…“
Za hlavní rozlišovací kritérium mezi deklaratorním rozhodnutím a osvědčením je dle
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, bodu 25, skutečnost, že osvědčení potvrzuje určité skutečnosti sice
úředně, ale nezávazně z důvodu vyvratitelnosti jinými důkazy, kdežto deklaratorní rozhodnutí
závazně stanoví, že určitá osoba má nebo nemá určitá práva či povinnosti.
Nelze přitom soudit, že osvědčení dle §56 odst. 2 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva, by skutečnosti v něm
uvedené osvědčovalo závazně. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 8. 2012,
č. j. 8 As 84/2011 - 208, řešil situaci, kdy byl veden spor o to, zda původní člen zastupitelstva
obce platně rezignoval na svůj mandát, přičemž jeho náhradníkovi bylo předáno osvědčení dle
§56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí; tento původní zastupitel tvrdil, že jeho
odstoupení nebylo platné a je stále zastupitelem. Zdejší soud v citovaném rozhodnutí (viz bod
76.) shledal, že uvedený původní člen zastupitelstva může žalovat vydání osvědčení
pro náhradníka prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Vzhledem
k tomu, že uvedenou žalobou je dle §82 s. ř. s. možné se bránit zásahům správního orgánu, které
nejsou rozhodnutím, nevystupovalo zde vůči původnímu zastupiteli osvědčení ve smyslu §56
odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí pro jeho náhradníka jako rozhodnutí, kterým
by se tomuto původnímu zastupiteli závazně určovala práva či povinnosti. Zmíněné osvědčení
se ovšem týká jednoho konkrétního mandátu v zastupitelstvu, který může zastávat buď původní
zastupitel, nebo jeho náhradník, nikdy ne oba. Bylo by absurdní, aby zároveň pro původního
zastupitele osvědčení nepředstavovalo deklaratorní rozhodnutí, které závazně stanoví,
že předmětný mandát v zastupitelstvu od určité doby zastává jeho náhradník, a pro náhradníka
stejné osvědčení mohlo zároveň představovat deklaratorní rozhodnutí, kterým se závazně určuje,
že nastoupil do zastupitelstva za původního jeho člena. Osvědčení ve smyslu §56 odst. 2 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí musí mít z hlediska své povahy stejný režim jak pro původního
zastupitele, tak pro jeho náhradníka. Toto osvědčení tedy není možno považovat za deklaratorní
rozhodnutí, jímž by se závazně určovala práva či povinnosti, nýbrž za osvědčení, které vystupuje
jako důkazní prostředek o skutečnostech v něm uvedených, ale které nemá závaznou povahu
a může být případně vyvráceno důkazem opaku.
Tomuto závěru nasvědčují i další skutečnosti, které by se slovy výše citovaného usnesení
rozšířeného senátu daly nazvat pomocnými kritérii. Osvědčení je pouze důkazním prostředkem,
nikoli správním aktem, proto o něm není zásadně třeba rozhodovat ve správním řízení (k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2007, č. j. 3 As 33/2006 - 84). Zákon
o volbách do zastupitelstev obcí nepředpokládá, že by vydání osvědčení předcházelo jakékoli
správní řízení ve smyslu §9 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ust. §71 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí ostatně vylučuje použití správního řádu, počítá s ním jen u řízení
o přestupcích a jiných správních deliktech. Vydání osvědčení dle §56 odst. 2 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí je tedy výsledkem méně formální procedury, než je správní řízení.
Také důvodová zpráva k zákonu o volbách do zastupitelstev obcí přisvědčuje výše
uvedenému závěru. Je zde k osvědčení dle §56 odst. 2 tohoto zákona uvedeno: „Vydání osvědčení
o členství v zastupitelstvu je opět deklaratorní úkon, který dokladuje skutečnost, že náhradník se stal členem
zastupitelstva.“ Toto osvědčení má dle důvodové zprávy dokladovat uvedené skutečnosti, tedy
svým významem sloužit jako doklad – důkazní prostředek, což vzhledem k výše uvedenému
vymezení rozdílu mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím (správním aktem) odpovídá
charakteru osvědčení.
Jako pomocné kritérium rozšířený senát zdejšího soudu (v citovaném usnesení
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98) označil okolnost, do jaké míry jsou zřejmé skutečnosti v osvědčení
či deklaratorním rozhodnutí zkoumané. Vzhledem k tomu, že osvědčení dle §56 odst. 2 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí je nutno vydat do 15 dnů poté, co se mandát uprázdní, nemá
rada obce či jeho zastupitelstvo ani časový prostor pro to, aby prováděla nějaké časově náročné
zkoumání určitých skutečností. I tato okolnost přisvědčuje závěru, že předmětné osvědčení není
deklaratorním rozhodnutím, jímž by se závazně určovala práva a povinnosti, ale že jde o jiný
správní úkon ve formě osvědčení.
Na základě těchto úvah dospěl zdejší soud k závěru, že osvědčení dle §56 odst. 2 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí je osvědčením ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s., nikoli deklaratorním
rozhodnutím, jímž by se závazně určovala práva či povinnosti. Zdejší soud se tak v této dílčí
otázce neztotožnil s městským soudem, který výslovně uvedl, že toto osvědčení je deklaratorním
rozhodnutím, jímž se prohlašuje, že určitá osoba práva či povinnosti má nebo nemá.
Závěr o tom, že v dané věci je osvědčení, jehož vydání se žalobce domáhal, dle
své povahy osvědčením ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. , pak ve světle výše zmíněné judikatury
Nejvyššího správního soudu vede k tomu, že v případě nečinnostní žaloby, jíž se žalobce d omáhá
vydání takového osvědčení, soud meritorně v návaznosti na námitky zkoumá, zda zde existují
podmínky pro vydání osvědčení, v nynějším případě pozitivního osvědčení o skutečnosti,
že se žalobce stal členem zastupitelstva městské části. V případě, že dojde k závěru, že takové
osvědčení mělo být žalovaným vydáno, ale nebylo, soud jeho vydání nařídí. V opačném případě
žalobu zamítne. Při posuzování toho, zda požadované osvědčení nebylo vydáno, je irelevantní,
zda zůstal správní orgán zcela nečinný nebo zda žalobci oznámil, že osvědčení nevydá
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71).
Podstatné je pouze to, zda bylo vydáno pozitivní osvědčení tak, jak jej žalobce v žalobě
požadoval.
Tím, že městský soud ve výroku napadeného rozsudku Radě Městské části Praha 5 uložil,
aby žalobci vydala osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva Městské části Praha 5, nebo
aby rozhodla, že se mu toto osvědčení nevydává, překročil žalobní petit, na což v kasační
stížnosti poukázala stěžovatelka. Žalobce se totiž domáhal jen vydání uvedeného osvědčení,
nikoli případně rozhodnutí o tom, že osvědčení vydáno nebude. Vzhledem k výše uvedenému
navíc v případě požadovaného osvědčení přichází v úvahu, bude-li žaloba meritorně
projednatelná, jen výrok soudu o tom, že se ukládá požadované osvědčení vydat, nebo zamítnutí
žaloby. Výrok městského soudu v podobě, jak byl vydán, neodpovídá těmto požadavkům.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s . O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez
jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu