ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.106.2021:48
sp. zn. 9 As 106/2021 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců Mgr. Tomáše Kocourka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: B. P, zast. JUDr.
Romanou Dvořákovou, advokátkou se sídlem náměstí Svobody 210/18, Znojmo, proti
žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 3. 2020, č. j. SPU 092456/2020, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing.
P. R., zast. JUDr. Romanou Dvořákovou, advokátkou se sídlem náměstí Svobody 210/18,
Znojmo, v řízení o kasační stížnosti žalobce a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2021, č. j. 31 A 84/2020 – 86,
takto:
I. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se od m ít á .
II. Kasační stížnost žalobce se zam í t á.
III. Žádný z účastníků řízení o kasační stížnosti n emá p rá v o na náhradu nákladů
řízení.
IV. Osobě zúčastněné na řízení se v rací zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč,
který jí bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí
právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám zástupkyně osoby zúčastněné na řízení
JUDr. Romany Dvořákové, advokátky se sídlem náměstí Svobody 210/18, Znojmo.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Jihomoravský kraj, pobočka
Znojmo (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 8. 8. 2019,
č. j. 308818/2019/Rt, schválil návrh komplexních pozemkových úprav v katastrálním území
Suchohrdly u Miroslavi a v části katastrálního území Damnice. Proti tomuto rozhodnutí podali
žalobce a osoba zúčastněná na řízení odvolání, která žalovaný shora uvedeným rozhodnutím
zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalovaný vyšel především z toho,
že pozemky žalobce a osoby zúčastněné na řízení byly oprávněně zahrnuty do řešení v rámci
komplexních pozemkových úprav, jejichž návrh byl schválen vlastníky 97,25 % výměry řešených
pozemků. Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení nepodepsali soupis nároků ani nevyslovili
souhlas s návrhem nového uspořádání pozemků. Pozemky jim přidělené podle návrhu
komplexních pozemkových úprav splňují ve vztahu k původním pozemkům, které vstoupily
do pozemkových úprav, kritéria přiměřenosti stanovená v §10 zákona č. 139/2002 Sb.,
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“).
[2] Ve vztahu k žalobci žalovaný uvedl, že správní orgán I. stupně dostál své povinnosti
průběžně projednávat s dotčenými vlastníky výsledky pozemkových úprav, a to nadstandardním
způsobem. Žalobce vyjádřil svůj nesouhlas s návrhem komplexních pozemkových úprav
až na základě výzvy dle §9 odst. 21 zákona o pozemkových úpravách, přičemž nejprve pouze
stručně sdělil, že s návrhem nesouhlasí. Teprve při jednání, které správní orgán I. stupně
inicioval, žalobce upřesnil, že s návrhem nesouhlasí z důvodu nevhodného tvaru nového
pozemku p. č. X, ve kterém se ještě nachází vodojem a přístupová komunikace k tomuto objektu.
Zpracovatel návrhu komplexních pozemkových úprav v návaznosti na to vyhotovil 6 variantních
návrhů, z nichž žalobce prosazoval při dalších jednáních variantu č. 3, která se dotýkala pozemků,
jež byly v dosavadním návrhu navrženy do vlastnictví Zemědělského družstva Jiřice (dále jen
„zemědělské družstvo“), které přitom již dříve vyjádřilo s návrhem souhlas. Naopak s variantou
č. 3 souhlas nevyjádřilo, přičemž správní orgán I. stupně neměl důvod nutit ho ke zpětvzetí dříve
vyjádřeného souhlasu s původním návrhem. To, že zemědělské družstvo nesouhlasilo se změnou
návrhu komplexních pozemkových úprav odpovídající variantě č. 3, je tedy relevantní okolností,
neboť nelze odhlížet od toho, že žalobce byl po dlouhou dobu, co byly komplexní pozemkové
úpravy projednávány, pasivní a nesouhlas s návrhem vyslovil až poté, co zemědělské družstvo
(a další vlastníci, kteří v souhrnu vlastní více než 60 % výměry řešených pozemků) vyslovilo
souhlas s návrhem komplexních pozemkových úprav. Žalovaný nepřisvědčil tomu, že by
navrhovaný pozemek p. č. X byl neobdělavatelný. Tvar nově navržených pozemků v dané
lokalitě (trať Úročník) je dán katastrální hranicí a vymezením prvků plánu společných zařízení.
V lokalitě bude vždy mít nějaký pozemek tvar trojúhelníku. Na efektivnost a obhospodařování
pozemků nemá vliv pouze tvar pozemku, je třeba rovněž zohlednit protierozní
a vodohospodářskou ochranu a ochranu životního prostředí. Vliv má i samotná technologie
obdělávání půdy. V daném okolí byla v plánu společných zařízení navržena trasa regionálního
biokoridoru RBK 107.
[3] Ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení žalovaný uvedl, že v lokalitě Zelné pole, kde chce
osoba zúčastněná na řízení vymezit nové pozemky, užívala stávající pozemky nikoliv z titulu
vlastnického práva, nýbrž na základě užívacích vztahů (časově omezeného nájmu zřízeného
rozhodnutím Okresního pozemkového úřadu ve Znojmě z důvodu nedostupnosti pozemků
ve vlastnictví dané osoby a jejich nevhodnosti k zajištění zemědělské výroby). Doba časově
omezeného nájmu byla stanovena nejpozději do účinnosti rozhodnutí o schválení pozemkových
úprav. Zákon o pozemkových úpravách neukládá povinnost zpracovat návrh komplexních
pozemkových úprav tak, aby korespondoval zatímnímu bezúplatnému užívání pozemků
nebo jejich časově omezenému nájmu.
[4] Krajský soud v Brně zamítl žalobu žalobce proti rozhodnutí žalovaného shora uvedeným
rozsudkem. Shrnul, že podstatná část žalobní argumentace je založena na nesouhlasu s věcným
uspořádáním vlastnických vztahů ve schváleném návrhu komplexních pozemkových úprav.
Žalobce nenamítá porušení konkrétního ustanovení zákona o pozemkových úpravách, nýbrž
poukazuje na věcnou nesprávnost a na ekonomické dopady na jeho podnikání. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud dovodil, že v případě soudního přezkumu
rozhodnutí o schválení komplexních pozemkových úprav se soud nemůže zabývat posuzováním
vhodnosti přijatého řešení, ale toliko jeho zákonností a procesním postupem správních orgánů.
Zákonnost rozhodnutí není podmíněna souhlasem každého vlastníka pozemku v řešeném území.
V případě žalobce byla kritéria dle §10 zákona o pozemkových úpravách (tedy kritérium
přiměřenosti ceny, výměry a vzdálenosti) naplněna téměř v maximální možné míře. Jelikož návrh
komplexních pozemkových úprav byl schválen zákonem vyžadovanou většinou vlastníků
pozemků, nezbývá těm, kteří s návrhem nesouhlasili, aby provedení pozemkových úprav
respektovali. Podmínky pro racionální hospodaření je třeba posuzovat nejen z hlediska
jednotlivých vlastníků, ale též k celku a ke všem vlastníkům, proto je nelze posuzovat zcela
jednotlivě a individuálně. Nelze také opomenout, že racionálnější hospodaření musí být
většinové. Vytvoření podmínek pro racionální hospodaření je tedy zkoumáno ve vztahu k většině
vlastníků, nikoliv ve vztahu k individuálním zájmům. Pokud jde o naplnění veřejného zájmu,
krajský soud konstatoval, že jak provedení komplexních pozemkových úprav, tak schválení jejich
návrhu se opírá o zákonem stanovené většiny vlastníků, přičemž pozemkovými úpravami
je zajištěna realizace protierozních opatření, vodohospodářských opatření a opatření pro zlepšení
životního prostředí. Plán společných zařízení byl rovněž schválen zákonem stanoveným
způsobem.
[5] Krajský soud dále uvedl, že správní orgán I. stupně jednal se žalobcem nadstandardním
způsobem, přičemž jeho procesní pasivitu nelze klást k tíži správnímu orgánu. Správní orgán
I. stupně splnil všechny povinnosti, které mu zákon o pozemkových úpravách ukládá ve vztahu
k projednání pozemkových úprav, včetně průběžného projednávání s dotčenými vlastníky.
Žalobce započal s projednáváním svého nesouhlasu s návrhem pozemkových úprav až dne
10. 10. 2018, ačkoliv o zahájení pozemkových úprav prokazatelně věděl již od 16. 2. 2017 a dne
18. 12. 2017 byl prokazatelně seznámen se zápisem z úvodního jednání, který obsahoval
informace o účelu, formě a způsobu projednávání komplexních pozemkových úprav. Žalobce
vyjádřil první nesouhlas až v okamžiku, kdy návrh pozemkových úprav schválili vlastníci více
než 60 % výměry řešených pozemků. Následně bylo projednáváno 6 alternativních variant.
Takový přístup správního orgánu I. stupně k žalobci nelze považovat za nerovný,
natož v rozporu s §7 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“),
nýbrž toliko za důsledek průběhu celého procesu projednávání a schvalování návrhu
pozemkových úprav, v jehož rámci je sledován veřejný zájem a cíl racionálnějšího hospodaření
ve vztahu k většině pozemků, nikoliv ve vztahu k individuálnímu zájmu.
II. Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce [dále jen „stěžovatel a)“] a osoba
zúčastněná na řízení [dále jen „stěžovatel b)“] společnou kasační stížnost z důvodů dle §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatel a) v kasační stížnosti zopakoval svoji argumentaci obsaženou v žalobě, shrnul
reakci krajského soudu na příslušný žalobní bod a stručně vymezil, v čem považuje závěr
krajského soudu za nesprávný. Podle stěžovatele a) je zcela zřejmé, že podstatou jeho žalobních
námitek byl nesouhlas s procesním postupem správního orgánu I. stupně, který upřednostnil
zájmy zemědělského družstva na úkor jeho zájmů. Správní orgány totiž schválily návrh,
na základě něhož bude provedena výměna vlastnických práv spočívající v tom, že se zemědělské
družstvo zbaví pozemku s prokazatelně sníženým zemědělským využitím, jenž přejde
na stěžovatele a), přičemž získá pozemek zcela vhodný pro zemědělské využití, který byl doposud
ve vlastnictví stěžovatele a). Správní orgán tak podle stěžovatele a) zatížil řízení vadou spočívající
v podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[8] Dále stěžovatel a) zpochybňuje závěr krajského soudu, že byl respektován veřejný zájem,
neboť správní orgány upřednostnily zájmy velkého zemědělského subjektu na jeho úkor i na úkor
veřejného zájmu. V této souvislosti stěžovatel a) zmínil, že v současné době státní orgány veřejně
proklamují tvorbu menších půdních celků z důvodu ekologické stability území, přičemž v daném
případě byl zvýhodněním velkého zemědělského subjektu vytvořen velký půdní blok.
[9] Stěžovatel a) se neztotožnil ani s tím, že rozhodnutí žalovaného není nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Trvá na tom, že se žalovaný nevypořádal s námitkou ohledně
upřednostňování velkého zemědělského subjektu.
[10] Stěžovatel b) v kasační stížnosti zopakoval obsah svého podání ze dne 18. 9. 2020,
jímž krajskému soudu sdělil, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.
Potvrdil, že sám žalobu proti rozhodnutí žalovaného nepodal. Podání kasační stížnosti odůvodnil
tím, že v přístupu žalovaného spatřuje porušení zásady správního řízení o rovném postavení
dotčených osob při uplatňování procesních práv. Je totiž zcela nepochybné, že správní orgán
nevyvíjel žádnou snahu, aby mohl vyhovět jeho požadavkům uplatněným při projednávání
komplexních pozemkových úprav. Správní orgán byl naopak veden snahou vyhovět záměrům
vlastníků, kteří pozemky doposud užívané stěžovatelem b) využijí ke stavebním účelům.
Stěžovatel b) se tedy ztotožňuje s názorem stěžovatele a), že správní orgán postupoval
při individuálním posouzení práv účastníků tak, že postačí, pokud jsou splněna zákonná kritéria,
přičemž důsledně aplikuje formální přístup k účastníkům řízení. Je přitom zřejmé, že správní
orgán neuplatňoval rovný přístup k dotčeným vlastníkům, naopak od počátku upřednostňoval
určité vlastnické skupiny [v případě stěžovatele a) větší zemědělský subjekt, v případě stěžovatele
b) osoby, které sledují jiné zájmy než zemědělské hospodaření]. Stěžovatel b) byl sice zván
k jednáním, ta však byla pouze formální, aniž by se správní orgán skutečně snažil najít vyhovující
řešení. Stěžovatel b) má za to, že správní orgán se dopustil vady řízení, která mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje s rozsudkem
krajského soudu a setrvává na svém vyjádření, které podal k žalobě v řízení před krajským
soudem. Věc ponechává na posouzení Nejvyššího správního soudu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační stížností stěžovatele b), jenž v řízení
před krajským soudem vystupoval v procesním postavení osoby zúčastněné na řízení. NSS
nezpochybňuje, že mu toto postavení v řízení před krajským soudem náleželo po právu.
Stěžovatel b) totiž oznámil, že bude tato práva uplatňovat, ve lhůtě k tomu stanovené krajským
soudem (formální podmínka plynoucí z §34 odst. 2 s. ř. s.) a současně je zřejmé, že rozhodnutí
o schválení komplexních pozemkových úprav se dotýká jeho práv, neboť pozemky v jeho
vlastnictví byly řešeny v rámci pozemkových úprav, tedy byl přímo dotčen na svých právech
vydáním rozhodnutí správního orgánu a mohl by být přímo dotčen na svých právech i jeho
zrušením rozhodnutím soudu (materiální podmínka plynoucí z §34 odst. 1 s. ř. s.). Z toho,
že stěžovateli b) náleželo v řízení před krajským soudem postavení osoby zúčastněné na řízení,
nelze nicméně dovozovat, že by se krajský soud měl zabývat jakoukoliv jeho argumentací. Nelze
totiž odhlížet od toho, že řízení před krajským soudem bylo v dispozici žalobce, jenž jako jediný
byl oprávněn vymezit konkrétní rozsah přezkumu prováděného soudem, a to formulací
žalobních bodů (§75 odst. 1 věta první s. ř. s.). Žalobními body je krajský soud vázán, nad jejich
rámec může přihlédnout toliko k nicotnosti správního rozhodnutí (§76 odst. 2 s. ř. s.) či vadám
řízení, které brání projednání žaloby v rozsahu řádně uplatněných žalobních bodů (viz usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84).
[13] Krajský soud byl tedy povinen posoudit zákonnost rozhodnutí žalovaného a vady řízení,
které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobních bodů vymezených žalobcem. Všechny
žalobní body se nicméně upínají pouze k pozemkům žalobce nacházejícím se v lokalitě Úročník.
Žalobce nenamítal ani to, že by řízení o komplexních pozemkových úpravách bylo zatíženo
takovou vadou, pro kterou by rozhodnutí žalovaného nemohlo obstát jako celek. Vady řízení
spatřoval žalobce pouze v postupu správního orgánu I. stupně vůči němu osobně a pozemkům
v jeho vlastnictví. Stěžovatel b) jakožto osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření k žalobě
naproti tomu poukazoval na ty aspekty nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, které se týkaly
výlučně jeho pozemků, k žalobním bodům žalobce se nijak nevyjádřil, natož aby vysvětlil,
jak se rozhodnutí v části týkající se pozemků žalobce týká jeho právní sféry. Z obsahu správního
spisu žádná souvislost mezi pozemky žalobce a pozemky stěžovatele b), která by nasvědčovala
věcné legitimaci stěžovatele b) ve vztahu k řešení pozemků žalobce, nevyplývá.
[14] Po krajském soudu by bylo možné požadovat, aby v rozsudku vysvětlil důvody (ve shora
předestřeném smyslu), pro něž se obsahem vyjádření stěžovatele b) vůbec nezabýval. Nelze
nicméně mít za to, že by v důsledku absence zaujetí jakéhokoliv stanoviska k vyjádření
stěžovatele b) bylo řízení před krajským soudem zatíženo vadou, která by mohla mít
vliv na zákonnost rozsudku (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017,
č. j. 2 As 196/2016 - 123). Obsahem vyjádření stěžovatele b) totiž nejsou skutečnosti,
které by se vázaly k žalobním bodům uplatněným žalobcem, k jeho podstatným důvodům
se proto soud nemusel vyjadřovat. Vzhledem k tomu, že se obsah vyjádření stěžovatele b) míjel
s předmětem soudního přezkumu vymezeným žalobcem, nemohlo mít jeho pominutí ze strany
krajského soudu sebemenší vliv na zákonnost rozsudku. Pokud chtěl stěžovatel b) dosáhnout
přezkumu rozhodnutí žalovaného z důvodů, které uvedl ve vyjádření k žalobě, měl sám podat
žalobu proti rozhodnutí žalovaného, v čemž mu nic nebránilo. Nedostatek vlastní procesní
aktivity nemůže obcházet tím, že v řízení o žalobě jiného vlastníka, jenž v řízení hájí vlastní práva,
uplatňuje práva osoby zúčastněné na řízení.
[15] V kasační stížnosti stěžovatel b) namítá, že správní orgán I. stupně nevyvíjel žádnou
snahu, aby vyšel vstříc jeho požadavkům, pokud jde o uspořádání nových pozemků,
které mu mají být přiděleny namísto jeho původních pozemků. Správní orgán I. stupně
upřednostnil na jeho úkor jiné vlastníky pozemků, kteří mají zájem využít ornou půdu
ke stavebním účelům.
[16] Je tedy zřejmé, že námitka uplatněná v kasační stížnosti stěžovatele b) se míjí
s rozhodovacími důvody krajského soudu, které se týkají výlučně žalobních bodů žalobce (tedy
tvrzení o zkrácení žalobcových práv), a jejím obsahem není ani tvrzení o pochybení krajského
soudu podřaditelné pod §103 odst. 1 písm. c) či d) s. ř. s. Stěžovatel b) tak podal kasační stížnost
z jiných důvodů, než jsou uvedeny v §103 s. ř. s., a tedy je nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.,
srov. rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2020, č. j. 8 Afs 378/2018 – 43).
[17] Nejvyšší správní soud naproti tomu nenalezl žádné formální vady či překážky
projednatelnosti kasační stížnosti stěžovatele a), a proto přezkoumal jí napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje,
zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti
za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
[18] Kasační stížnost stěžovatele a) není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, podle níž se žalovaný adekvátně
nevypořádal s odvolací námitkou, že správní orgán I. stupně svým postupem neodůvodněně
zvýhodnil zemědělské družstvo jakožto velký zemědělský subjekt.
[20] Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí soud zjistil, že žalovaný vycházel
primárně z toho, že pro přezkum zákonnosti rozhodnutí o schválení komplexních pozemkových
úprav je určující, zda nové pozemky, k nimž by mělo vzniknout vlastnické právo stěžovatele a),
splňují kritéria přiměřenosti uvedená v §10 zákona o pozemkových úpravách. Dospěl k závěru,
že nové pozemky tato kritéria splňují. Dále poukázal na to, že stěžovatel a) požádal dne
8. 6. 2018, aby mu za všechny jeho pozemky, které má v obvodu komplexních pozemkových
úprav, byly přiděleny nové pozemky v lokalitě Úročník. Takovému požadavku nemohlo být
vyhověno. Žalovaný zejména zdůraznil, že poté, co byl vyložen k nahlédnutí návrh budoucího
uspořádání pozemků a co byl stěžovatel a) vyzván společně s dalšími vlastníky pozemků k jeho
odsouhlasení, stěžovatel a) nijak nereagoval. Reakce stěžovatele a) byla opatřena až s pomocí
výzvy dle §9 odst. 21 zákona o pozemkových úpravách v době, kdy již zemědělské družstvo
vyslovilo souhlas s novými pozemky, stejně jako vlastníci více než 60 % výměry řešených
pozemků. Vyjednat změnu návrhu vyžadovalo za těchto okolností získat souhlas zemědělského
družstva se změněným návrhem, což se nepodařilo. Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného tedy
plyne, že odvolací námitku neshledal důvodnou, neboť změně návrhu podle představ
stěžovatele a) bránilo, že jeho nesouhlas byl vyjádřen až v pokročilé fázi projednávání návrhu
komplexních pozemkových úprav, kdy již byly splněny podmínky pro jeho schválení.
Zemědělské družstvo nedalo souhlas se změnou návrhu. Žalovaný dodal, že z hlediska zákona
o pozemkových úpravách je třeba přistupovat shodně k malým i velkým hospodářským
subjektům.
[21] Žalovaný se vypořádal s odvolací námitkou přiléhavým způsobem. Domněnka
stěžovatele a), že správní orgán I. stupně upřednostnil zemědělské družstvo před ním, je založena
pouze na tom, že zemědělskému družstvu byly vymezeny nové pozemky v místě, kde by si přál
mít pozemky on, přičemž nové pozemky zemědělského družstva jsou lépe obhospodařovatelné
než pozemky stěžovatele a). Z obsahu správního spisu je zřejmé, že v lokalitě Úročník měli
původně pozemky jak stěžovatel a), tak zemědělské družstvo a další subjekty. Nově vytvořené
pozemky mají v dané lokalitě jiný průběh, výměra disponibilní půdy zde byla významně
redukována vymezením pozemků pro společná zařízení (např. regionální biokoridor).
Dovozoval-li stěžovatel a) narušení zásady rovnosti pouze z toho, že jiný vlastník získal podle něj
lepší pozemky, aniž by nastínil jakékoliv konkrétní okolnosti, které by měly nasvědčovat tomu,
že správní orgán I. stupně bezdůvodně přistupoval ke stěžovateli a) odlišně, lze takto spekulativní
odvolací námitku jen stěží vypořádat jiným způsobem než konstatováním, že ve vztahu k oběma
vlastníkům pozemků postupoval správní orgán I. stupně v souladu se zákonem.
[22] Krajský soud posoudil tento žalobní bod správně, kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. není dán.
[23] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou, že správní orgán zatížil řízení vadou
ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť upřednostnil zájmy zemědělského družstva,
které se schválením komplexních pozemkových úprav zbavilo pozemku s prokazatelně sníženým
zemědělským využitím, jenž byl nově přikázán do vlastnictví stěžovatele a).
[24] Krajský soud s odkazem na četnou a vnitřně jednotnou judikaturu Nejvyššího správního
soudu zcela správně vyšel z toho, že zákonnost rozhodnutí o schválení komplexních
pozemkových úprav lze přezkoumat pouze z toho hlediska, zda vlastníkovi pozemků,
které vstoupily do pozemkových úprav, jenž neudělil souhlas s návrhem budoucího stavu, mají
být přiděleny přiměřené nové pozemky. Přiměřenost je třeba zkoumat v intencích §10 zákona
o pozemkových úpravách (přiměřenost ceny, výměry a vzdálenosti a totožnost druhu pozemku,
je-li to možné). Z judikatury plyne, že vlastník pozemků vstupujících do pozemkových úprav
nemá bez dalšího nárok na to, aby mu nové pozemky byly vymezeny na stejném místě (viz např.
rozsudek NSS ze dne 15. 6. 2016, č. j. 6 As 28/2016 – 54). Kritériem přiměřenosti náhradních
pozemků nejsou ani jiné skutečnosti, než které jsou uvedeny v §10 zákona o pozemkových
úpravách. Soudům zejména nenáleží přezkoumávat, zda by jiné řešení bylo pro žalobce
ekonomicky či jinak výhodnější než druhé (viz rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2016,
č. j. 2 As 190/2016 – 49, a ze dne 20. 11. 2019, č. j. 1 As 209/2019 – 60). V této souvislosti lze
nicméně poukázat na rozšiřující výklad pojmu druh pozemku, jenž zahrnuje též charakteristiku
účelu jeho užívání (např. pokud vlastník doposud hospodařil na pozemcích v rámci ekologického
zemědělství, je třeba stejným druhem nových pozemků rozumět takové pozemky, které umožňují
tento způsob hospodaření, viz rozsudky NSS ze dne 12. 1. 2011, č. j. 1 As 99/2010 – 79, a ze dne
30. 11. 2016, č. j. 2 As 190/2016 – 49). Stěžovatel a) nezpochybňuje, že nové pozemky splňují
kritéria přiměřenosti vymezená §10 zákona o pozemkových úpravách. Za této situace nemůže
pouhý nesouhlas stěžovatele a) s tím, jaké pozemky mu byly přiděleny, jakkoliv zpochybnit
zákonnost rozhodnutí o schválení komplexních pozemkových úprav (viz rozsudky NSS ze dne
26. 7. 2017, č. j. 3 As 90/2017 – 61, ze dne 6. 11. 2017, č. j. 7 As 200/2017 – 55, ze dne
12. 6. 2019, č. j. 6 As 233/2018 – 74, ze dne 20. 11. 2019, č. j. 1 As 209/2019 – 60, a ze dne
23. 1. 2020, č. j. 2 As 203/2018 – 37).
[25] Judikatura Nejvyššího správního soudu v souvislosti s přezkumem rozhodnutí o schválení
komplexních pozemkových úprav zmiňuje kromě požadavku přiměřenosti nových pozemků též
skutečnost, že tohoto rozhodnutí musí být dosaženo procesně korektním způsobem.
Stěžovatel a) v kasační stížnosti namítá právě procesní pochybení správního orgánu I. stupně,
aniž by ovšem označil konkrétní ustanovení zákona, které bylo porušeno, popř. konkrétní úkon
(či absenci úkonu), který je v rozporu se zákonem. Z rekapitulační části kasační stížnosti,
v níž stěžovatel a) opisuje svoji žalobní argumentaci, lze dovodit, že má na mysli jednak porušení
§7 odst. 1 správního řádu upravujícího zásadu rovného postavení dotčených osob, jednak
porušení §2 odst. 3 správního řádu, dle kterého má správní orgán šetřit práva nabytá v dobré
víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu dotýká, přičemž do těchto
práv může zasahovat pouze za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Dále
se stěžovatel a) zmiňuje o porušení §3 ve spojení s §50 odst. 3 a 4 správního řádu tím, že správní
orgán neporovnal míru případného omezení práv ve vztahu k němu a zemědělskému družstvu.
[26] Stěžovatel a) se snaží dovodit ze základních zásad činnosti správních orgánů procesní
povinnost správního orgánu I. stupně vést jednání s vlastníky dotčených pozemků, aby prosadil
přání stěžovatele a) ohledně umístění jeho nových pozemků. Této argumentaci nemůže Nejvyšší
správní soud přisvědčit. Stěžovatelem a) vymezená procesní povinnost správních orgánů není
obsažena ve správním řádu ani zákoně o pozemkových úpravách a nelze ji dovodit
ani ze základních zásad činnosti správních orgánů (k tomu viz níže). Z výše uvedeného plyne,
že stěžovatel a) nemá v rovině hmotněprávní nárok na vymezení nových pozemků dle vlastních
představ, jeho nárok se omezuje na vymezení nových pozemků splňujících kritéria přiměřenosti.
Při absenci hmotněprávního nároku nelze konstruovat existenci jakékoliv procesní povinnosti
správního orgánu, která by měla směřovat k dosažení věcného řešení budoucího uspořádání
pozemků dle představ vlastníka.
[27] Z §9 odst. 20 zákona o pozemkových úpravách plyne toliko povinnost zpracovatele
návrhu komplexních pozemkových úprav projednávat nové uspořádání pozemků s dotčenými
vlastníky pozemků. V této souvislosti je třeba uvést, že dne 18. 12. 2017 byla stěžovateli
a) doručena správním orgánem I. stupně písemnost, v níž byl vyrozuměn o průběhu zpracování
návrhu komplexních pozemkových úprav a byl poučen o tom, aby své případné záměry sdělil
zpracovateli návrhu. Stěžovatel a) dne 8. 6. 2018 požádal, aby náhradní pozemky za všechny jeho
dosavadní pozemky, které se nacházely v několika různých lokalitách, byly vymezeny v lokalitě
Úročník. K tomu mu zpracovatel návrhu dne 23. 7. 2018 sdělil, že takový postup není možný
z důvodu potřeby zajistit přiměřenost nových pozemků všech vlastníků, a současně mu byl zaslán
návrh umístění jeho nových pozemků zpracovaný dne 30. 5. 2018, přičemž nový pozemek
v lokalitě Úročník měl být vymezen zhruba uprostřed půdního bloku (pozemek p. č. 988), o pár
metrů západněji oproti umístění původních pozemků. Stěžovatel a) se k tomuto návrhu
nevyjádřil, ačkoliv byl k tomu vyzván. Následně zpracovatel dne 10. 8. 2018 odeslal stěžovateli
a) informaci, že se právě zpracovává návrh nového uspořádání pozemků, přičemž byl vyzván,
aby se dne 29. nebo 30. 8. 2018 dostavil k jeho projednání. Ještě před tím, tj. dne 23. 8. 2018, byl
stěžovateli a) zaslán soupis nových pozemků s mapkou (zpracováno dne 16. 8. 2018, nový
pozemek v lokalitě Úročník byl zde umístěn okolo vodojemu a bylo mu přiděleno p. č. X).
Současně byl stěžovatel a) vyzván k odsouhlasení návrhu a byla mu nabídnuta konzultace
ve dnech 29. a 30. 8. 2018. Na žádnou z výzev zpracovatele návrhu stěžovatel a) nereagoval, své
stanovisko k návrhu sdělil teprve na výzvu správního orgánu I. stupně podle §9 odst. 21 zákona
o pozemkových úpravách ze dne 25. 9. 2018, a to vyjádřením prostého nesouhlasu s návrhem
(bez sdělení důvodů nesouhlasu). V té době ovšem vyjádřili souhlas s návrhem komplexních
pozemkových úprav vlastníci 60 % výměry řešených pozemků, mj. i zemědělské družstvo.
Zpracovateli návrhu vskutku nelze vytknout, že by projevil nedostatečné úsilí o projednání
návrhu se stěžovatelem a). Ustanovení §9 odst. 20 zákona o pozemkových úpravách nebylo
porušeno.
[28] Dovolává-li se stěžovatel a) §7 odst. 1 věty prvé správního řádu, podle nějž mají dotčené
osoby při uplatňování svých procesních práv rovné postavení, je třeba předně poukázat na to,
že toto ustanovení dopadá, jak z jeho textu výslovně plyne, pouze na uplatňování procesních
práv. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, z čeho stěžovatel a) dovozuje, že by správní
orgán I. stupně postupoval vůči vlastníkům pozemků rozdílně, pokud jde o výkon jejich
procesních práv. Z obsahu správního spisu naopak plyne, že správní orgán I. stupně činil
jednotlivé procesní úkony hromadně vůči všem dotčeným vlastníkům, jímž podstatné písemnosti
doručoval jednotlivě, přičemž jim průběžně nabízel možnost individuálního seznámení
s podklady a projednání věci. Vskutku není pochybením správního orgánu I. stupně, že stěžovatel
a) nereagoval na výzvu, aby se vyjádřil k soupisu nových pozemků, ze dne 23. 7. 2018 a ze dne
10. 8. 2018, nýbrž až na následující výzvu podle §9 odst. 21 zákona o pozemkových úpravách
ze dne 25. 9. 2018. V té době již zemědělské družstvo doručilo správnímu orgánu I. stupně svůj
souhlas ze dne 31. 8. 2018 se soupisem nových pozemků zahrnujícím mj. pozemky v lokalitě
Úročník. Stěžovatel a) se nedovolává zajištění rovnosti při uplatňování procesních práv,
nýbrž toho, aby správní orgán I. stupně na základě později uplatněného nesouhlasu s návrhem
nových pozemků dojednal se zemědělským družstvem, aby vzalo svůj již vyslovený souhlas zpět
a souhlasilo s přepracovaným návrhem. Požadavek stěžovatele a) nemá nic společného s rovností
při uplatňování procesních práv, naopak směřuje k prosazení jeho domnělého nároku, bez ohledu
na pokročilou fázi projednávání návrhu komplexních pozemkových úprav.
[29] Pokud jde o porušení §2 odst. 3 správního řádu, je třeba zdůraznit, že zásada ochrany
práv nabytých v dobré víře je v rozporu s podstatou komplexních pozemkových úprav,
které se vyznačují tím, že v nich zanikají dosavadní pozemky a právní vztahy k nim a vytváří
se pozemky zcela nové, k nimž se nově konstituují věcná práva. To vše se uskutečňuje
ve veřejném zájmu (§2 zákona o pozemkových úpravách). Je rovněž zřejmé, že do vlastnického
práva stěžovatele a) bylo zasaženo na základě zákona a za podmínek v něm stanovených.
[30] Stěžovatel a) netvrdí ani existenci žádného oprávněného zájmu, pro nějž by mu měly být
do vlastnictví přiděleny nové pozemky nacházející se na stejném místě, kde jsou jeho stávající
pozemky (žádný takový důvod neuvedl ani v řízení před správními orgány). Stěžovatel a) tvrdí
pouze to, že na pozemcích zemědělsky hospodaří, aniž by se ovšem zmínil o jakémkoliv
specifickém způsobu hospodaření, jenž by byl možný výlučně na jeho stávajících pozemcích
a nemohl být uskutečněn na jiných pozemcích. Poukazuje pouze na to, že nový pozemek lze hůře
obhospodařovat vzhledem k jeho trojúhelníkovému tvaru a vodojemu, jenž se nachází uvnitř
tohoto pozemku, včetně přístupové komunikace k vodojemu. Své tvrzení blíže neupřesnil
ani nedoložil.
[31] Nejvyšší správní soud k tomu ve shodě se žalovaným uvádí, že trojúhelníkový tvar
pozemku není výsledkem svévole zpracovatele návrhu komplexních pozemkových úprav,
nýbrž důsledkem toho, že se nový pozemek stěžovatele a) nachází na hranici katastrálního území
v místě, kde hranice svírá ostrý úhel. Byť může být hospodaření na pozemku trojúhelníkového
tvaru, do něhož vybíhá vodojem s přístupovou komunikací, náročnější na pojezd mechanizace
či osevní postup, nelze opomíjet, že výměra tohoto pozemku je značná, činí 43 920 m
2
. Pozemek
lze bez jakýchkoliv pochybností obhospodařovat a je vhodný k účelu, pro nějž
stěžovatel a) využíval své původní pozemky. Stěžovatel a) se sice dovolává vyjádření jednoho
člena sboru zástupců Ing. H., které je zachyceno v zápisu z jednání sboru zástupců ze dne
14. 1. 2019, podle nějž návrh trojúhelníkového pozemku není zcela v souladu s racionálním
hospodařením, pomíjí nicméně, že při dalším jednání téhož sboru, které se uskutečnilo
dne 29. 5. 2019, jiný člen sboru Ing. K. uvedl, že tento pozemek lze i přes jeho trojúhelníkový
tvar obdělávat stávající zemědělskou mechanizací, a další členové (zemědělští podnikatelé)
konstatovali, že obdělávají podstatně menší pozemky, které mají trojúhelníkový tvar a jejichž
obdělávání je limitováno i jinými terénními prvky (např. velkou četností sloupů). Nejvyšší správní
soud tedy neshledal ve shora vymezených intencích, v nichž je oprávněn posuzovat zákonnost
rozhodnutí o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav, že by tvar nového pozemku
porušoval oprávněné zájmy stěžovatele a). Podle ustálené judikatury je ostatně třeba podmínky
k racionálnímu hospodaření na nových pozemcích posuzovat většinově vzhledem k celku, nikoliv
individuálně vzhledem ke každému jednotlivému vlastníkovi a pozemku (viz rozsudky NSS ze
dne 15. 6. 2016, č. j. 6 As 28/2016 – 54, a ze dne 20. 11. 2019, č. j. 1 As 209/2019 – 60), přičemž
není na soudu hodnotit, zda obhospodařování nových pozemků bude obtížnější (viz rozsudek
NSS ze dne 16. 6. 2010, č. j. 9 As 31/2010 – 117), tím méně aby z toho činil jakýkoliv závěr ve
vztahu k zákonnosti správního rozhodnutí.
[32] Pokud jde o požadavek zásahu do práv pouze v nezbytné míře, je třeba poukázat
na specifický účel pozemkových úprav, jenž spočívá ve vytvoření podmínek pro vybudování
společných zařízení a vymezení nových pozemků tak, aby byly splněny podmínky přiměřenosti
dle §10 zákona o pozemkových úpravách a v co největší míře naplněny cíle vymezené
v §2 tohoto zákona. V daném půdním bloku v lokalitě Úročník se původně nacházely pozemky
stěžovatele a), zemědělského družstva a dalších vlastníků. Všem těmto vlastníkům byly v daném
půdním bloku vymezeny i nové pozemky, pouze byl upraven jejich tvar a jejich umístění
v půdním bloku. V něm byla vyčleněna nikoliv nepodstatná část půdy pro společná zařízení
(např. regionální biokoridor). Vytvoření ucelených vlastnických celků v rámci jednoho půdního
bloku, mají-li být respektovány požadavky přiměřenosti nových pozemků a pozemky
pro společná zařízení, si tedy může vyžádat přeskupení vlastnictví pozemků v rámci daného
půdního bloku. Přesunutí pozemků stěžovatele a) v rámci půdního bloku do jiného místa nelze
považovat za překročení nezbytné míry zásahu do jeho vlastnického práva. Stěžovatel a) navíc
pomíjí, že schválený návrh komplexních pozemkových úprav vychází částečně vstříc jeho
požadavku, aby nové pozemky byly vymezeny v lokalitě Úročník. Původně měl stěžovatel
a) v této lokalitě pouze pozemky o výměře 37 802 m
2
, jeho nový pozemek má výměru 43 920 m
2
(byl do něho sloučen i původní pozemek stěžovatele p. č. X, jenž se nacházel ve zcela odloučené
lokalitě), a to v situaci, kdy disponibilní výměra půdy v této lokalitě byla snížena v návaznosti na
plán společných zařízení. Nový pozemek p. č. X je tedy projevem slučování nároků (řešení
rozdrobeného a v území rozptýleného vlastnictví) ústícího ve scelování pozemků, což je jedním
z cílů pozemkových úprav.
[33] Stěžovateli a) nelze přisvědčit ani v tom, že by v rámci tak složité činnosti, jakou
je projektování komplexních pozemkových úprav, při níž je třeba v maximální možné míře
dosáhnout účelů definovaných v §2 zákona o pozemkových úpravách a přiměřenosti nových
pozemků, měla být porovnávána míra, s jakou je zasaženo do vlastnictví jednoho vlastníka, s tím,
jak intenzivně je zasaženo do práv jiného vlastníka. Požadavek přiměřenosti zásahu
do vlastnického práva je definován pomocí kritérií vymezených v §10 zákona o pozemkových
úpravách, jichž bylo v případě stěžovatele a) dosaženo. Jakékoliv další rozšiřování požadavků
na přiměřenost zásahu do práv nad rámec hledisek vymezených zákonem o pozemkových
úpravách by mohlo ohrozit funkčnost nástroje v podobě komplexních pozemkových úprav
a dosažení jím sledovaného veřejného zájmu. Správní orgány tedy nepochybily, jestliže nevážily,
zda by nebylo přiměřenější ponechat pozemky stěžovatele a) v jejich původním umístění
a přeskupit v rámci daného půdního bloku pozemky jiných vlastníků.
[34] Stěžovatel a) nepředestřel žádné skutečnosti, které by svědčily o zjevné iracionalitě návrhu
komplexních pozemkových úprav. Sám uvádí, že návrh je výsledkem snahy vytvořit v lokalitě
Úročník ucelený blok pozemků, které jsou ve vlastnictví či užívání zemědělského družstva,
což naopak podle Nejvyššího správního soudu nasvědčuje existenci racionálního důvodu,
o nějž se návrh opírá. Přidají-li se k tomu další skutečnosti, tedy že v dané lokalitě byl
pro stěžovatele a) navržen pozemek větší výměry, než by odpovídalo výměře původních
pozemků [což je s ohledem na stanovisko ze dne 8. 6. 2018 v zájmu stěžovatele a)],
a že stěžovatel a) na dřívější výzvy zpracovatele návrhu nereagoval a nesouhlas vyjádřil
až v okamžiku, kdy byly splněny podmínky pro schválení návrhu, nenasvědčuje nic tomu,
že záměrem zpracovatele návrhu či správních orgánů bylo poškodit zájmy stěžovatele a).
Vymezení nových pozemků v rozporu s tím, co by si přál stěžovatel a), nesvědčí o porušení
zásady rovnosti v právních vztazích. Stěžovatelem a) hájená teze, že zájmy menších podnikatelů
v zemědělství by měly být upřednostněny před zájmy velkých podnikatelů v zemědělství, nemá
oporu v právních předpisech a je v rozporu se zásadou rovnosti.
[35] Nejvyšší správní soud tedy stejně jako krajský soud neshledal, že by řízení před správními
orgány bylo zatíženo vadou. Důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. tak není
naplněn.
[36] Námitce, že zájem velkého zemědělského subjektu byl upřednostněn na úkor veřejného
zájmu, neboť vytvoření rozlehlého bloku pozemků ve vlastnictví či užívání jednoho subjektu
je v rozporu s požadavky kladenými na ekologickou stabilitu území, NSS nepřisvědčil.
[37] Pokud byl zpracovatel návrhu veden snahou, aby pozemky, které vlastní nebo užívá
v lokalitě Úročník zemědělské družstvo, tvořily jeden celek, jak tvrdí stěžovatel a), nejedná
se o rozpor s cíli pozemkových úprav. Smyslem pozemkových úprav je scelit rozdrobené
pozemkové vlastnictví a vytvořit podmínky pro jednodušší obhospodařování pozemků.
Stěžovatel a) poukazuje na to, že aktuálně podporovaným trendem je vytváření menších
pozemků, a to za účelem vytvoření podmínek pro ekologickou stabilitu území. Nejvyšší správní
soud nicméně neshledává mezi tvrzením stěžovatele a) a vytvořením velkého bloku pozemků
ve vlastnictví či užívání zemědělského družstva rozpor. Je totiž třeba odlišovat na jedné straně
vlastnické (či užívací) hranice pozemků, tedy hranice právní, a na druhé straně hranice dané
způsobem obhospodařování pozemků, pěstovanou plodinou apod., tedy hranice dané faktickým
hospodařením. I v jednom velkém vlastnickém (užívacím) bloku pozemků lze hospodařit tak,
aby byly splněny požadavky (plynoucí z právních předpisů či dotačních podmínek) kladené
na ochranu životního prostředí. Vytvoření velkého bloku pozemků ve vlastnictví či užívání
zemědělského družstva v lokalitě Úročník tak neznamená, že by byl porušen §2 zákona
o pozemkových úpravách. Ekologická stabilita tohoto území je naopak zajištěna vymezením
regionálního biokoridoru vedeného v severní části půdního bloku a opatřeními podél Suchého
potoka v jižní části. Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. není dán.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost stěžovatele b) podle §104 odst. 4 s. ř. s.
ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a §120 s. ř. s.
[39] Kasačním námitkám stěžovatele a) Nejvyšší správní soud nepřisvědčil a neshledal
ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, proto jeho kasační stížnost zamítl
podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s.
[40] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 a 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Pokud jde o kasační stížnost stěžovatele b), nemá právo na náhradu nákladů řízení žádný
z účastníků, neboť kasační stížnost byla odmítnuta (§60 odst. 3 s. ř. s.). Pokud jde o kasační
stížnost stěžovatele a), procesně úspěšnému žalovanému nevznikly žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto jediným výrokem rozhodl, že právo
na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků řízení o kasační stížnosti.
[41] Nejvyšší správní soud rozhodl podle §10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích, o vrácení poplatku za kasační stížnost osobě zúčastněné na řízení, neboť její kasační
stížnost byla odmítnuta. Soudní poplatek bude vrácen ve lhůtě dle §10a odst. 1 téhož zákona.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 2. září 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu