ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.127.2017:44
sp. zn. 9 As 127/2017-44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: V. B.,
zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem třída Tomáše Bati 21, Zlín,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 10. 2015, čj. KUZL-38700/2015, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 3. 2017, čj. 30 A
146/2015-37,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 3. 2017, čj. 30 A 146/2015-37, se z r ušuj e
a věc se v rací Krajskému soudu v Brně k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), který dle §76 odst. 1
písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zrušil žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele a rozhodnutí Magistrátu města
Zlína ze dne 20. 4. 2015, čj. MMZL 032014/2015. Posledně jmenovaným rozhodnutím byla
žalobkyně uznána vinnou ze spáchání dvou správních deliktů, byla jí uložena pokuta ve výši
1 800 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Jako provozovatelka vozidla
nezajistila, aby při užití vozidla byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu
na pozemních komunikacích a nezjištěný řidič dne 10. 10. 2013 v rozporu s dopravní značkou
neoprávněně zastavil a stál a dne 17. 12. 2013 viditelně neumístil doklad o zaplacení parkovného
při stání na parkovišti s parkovacím automatem. Žalobou napadeným rozhodnutím stěžovatel
zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu potvrdil.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že se měla na jednání žalobkyně užít prekluzivní lhůta
stanovená v §20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o přestupcích“), ve smyslu analogie iuris, a nikoliv analogie legis - §125e odst. 3
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném
do 6. 11. 2014 (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“). K posuzovaným
správním deliktům došlo dne 10. 10. 2013 a 17. 12. 2013, proto jednoroční prekluzivní lhůta
k zániku odpovědnosti za tyto delikty uplynula 10. 10. 2014 resp. 17. 12. 2014. Žalobou napadené
rozhodnutí stěžovatele bylo zástupci žalobkyně doručeno dne 14. 10. 2015.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[3] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že užití analogie iuris, ke které se přiklonil krajský
soud je ve veřejném právu nežádoucí. Měl místo toho použít §125e odst. 3 zákona o provozu
na pozemních komunikacích, jelikož tato úprava je posuzované otázce zániku odpovědnosti
za delikt nejpodobnější. Stěžovatel odkázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 230/2014 Sb.,
kterým byl novelizován §125e odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích, který
opravil nesprávný odkaz na §125d stejného zákona a nikoliv na §125f, jak tomu bylo před
novelou. Dle této úpravy zanikala odpovědnost za správní delikt do 2 let ode dne, kdy se o něm
správní orgán dozvěděl a nezahájil řízení, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.
Stěžovatel poukázal na to, že odpovědnost provozovatele vozidla je subsidiární k odpovědnosti
samotného řidiče vozidla. Povinností správních orgánů je nejprve zjišťovat konkrétního
přestupce a až následně stíhat provozovatele. Prekluzivní lhůta odpovědnosti řidiče je jeden rok.
Není logické, aby tato lhůta byla stejně dlouhá a běžela od stejného dne.
[4] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti rozporovala, zda §125e odst. 3 zákona
o provozu na pozemních komunikacích vůbec prekluzivní lhůtu obsahuje, jelikož by mohla
nastat situace, ve které by mohlo dojít k projednání správního deliktu po dobu několika desítek
let, bylo-li by správní řízení zahájeno v objektivní lhůtě 4 let. Skutkovou podstatu správního
deliktu provozovatele vozidla naplňuje jen takové jednání, které vykazuje znaky přestupku.
Znakem přestupku po jednom roce je však jeho neprojednatelnost.
[5] Uvedla, že kasační stížnost je nepřípustná, jelikož stěžovatel zrušil rozhodnutí
prvoinstančního správního orgánu a řízení zastavil. Řízení o kasační stížnosti je tak
bezpředmětné.
[6] Přistoupení k právnímu názoru stěžovatele by porušilo zásadu legitimního očekávání,
jelikož ke dni rozhodování správních orgánů byla platná metodika Ministerstva dopravy, dle které
mají správní orgány užít jednoroční prekluzivní lhůtu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná jeho zaměstnankyně s požadovaným právnickým vzděláním (§105
odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř . s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[8] Zákon o provozu na pozemních komunikacích ve znění účinném do 7. 11. 2014 v §125e
odst. 5 stanovil následující: Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo
v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně
to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle §125d. V odstavci 3 stejného ustanovení
bylo uvedeno následující: Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný
orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.
V §125d, na který původně odkazoval §125e odst. 5 zákona o provozu na pozemních
komunikacích, byly upraveny správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob.
[9] S účinností od 7. 11. 2014 došlo ke změně §125e odst. 5 zákona o provozu
na pozemních komunikacích, a to tak, že nově odkazuje na §125f a nikoliv §125d. V §125f
stejného zákona byly upraveny správní delikty provozovatele vozidla.
[10] Nejvyšší správní soud se již k otázce, která lhůta stanovující zánik odpovědnosti
za správní delikt provozovatele vozidla se má užít, vyjadřoval. V rozsudku ze dne 22. 6. 2017,
čj. 10 As 308/2016-20, dospěl k závěru, že odpovědnost fyzické osoby za správní delikt
provozovatele vozidla zaniká ve stejné lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt
podle §125e odst. 3 zákona o provozu na pozemních komunikacích, nikoli v roční lhůtě podle
§20 odst. 1 zákona o přestupcích. Závěry tam uvedené lze shrnout tak, že odkaz na §125d
zákona o provozu na pozemních komunikacích byla zjevná chyba a zákonodárce ve skutečnosti
chtěl odkazem mířit na §125f stejného zákona.
[11] Tento závěr byl následně přijat i ostatními senáty Nejvyššího správního soudu (rozsudek
ze dne 3. 8. 2017, čj. 9 As 346/2016-56, nebo ze dne 2. 10. 2017, čj. 3 As 266/2016-28). Desátý
senát dne 16. 5. 2018 postoupil věc rozšířenému senátu, jelikož našel rozpor v judikatuře.
Konkrétně v rozsudku ze dne 24. 5. 2017, čj. 3 As 114/2016-46, byl řečen opačný názor od výše
uvedeného, tedy že se má užít jednoroční prekluzivní lhůta stanovená v zákoně o přestupcích.
Předkládající senát ovšem upozornil na to, že názor přijatý desátým senátem je obecně přijímaný
a naopak názor uvedený v rozsudku sp. zn. 3 As 114/2016 již není následován. S ohledem
na to přerušil předseda senátu řízení v nynější věci do doby rozhodnutí rozšířeného senátu.
Rozšířený senát v usnesení ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, věc vrátil desátému senátu
s odůvodněním, že není povolán řešit judikaturní rozpor v situaci, kdy odchylný názor vyjádřený
v předchozím rozhodnutí již nemá žádné obecné normativní účinky. Rozšířený senát dospěl
k závěru, že se nemůže vyjadřovat k ustálené a následované judikatuře Nejvyššího správního
soudu. Ani nyní rozhodující senát neshledal důvod se od této judikatury odchylovat.
[12] Soud proto dospěl v souladu s ustálenou judikaturou k závěru, že na projednávanou věc
má užít prekluzivní lhůta daná v §125e odst. 3 zákona o provozu na pozemních komunikacích
a měla se užít i již před novelizací účinnou před 7. 11. 2014. Názor krajského soudu je tedy
chybný.
[13] Žalobkyně namítala, že odpadl předmět řízení, jelikož stěžovatel zrušil rozhodnutí
prvostupňového správního orgánu a řízení zastavil. Navrhla, aby byla kasační stížnost odmítnuta.
[14] Podle §75 odst. 1 s. ř. s. soud ve správním soudnictví vychází při přezkoumání
rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Nejvyšší správní soud již ve své dřívější judikatuře dovodil, že „[z]ruší-li Ústavní soud nejen rozsudek
Nejvyššího správního soudu, ale i rozsudek krajského soudu napadený kasační stížností, směřuje tato kasační
stížnost proti neexistujícímu rozhodnutí krajského soudu a tato skutečnost brání jejímu věcnému vyřízení. Z těchto
důvodů je nutno kasační stížnost odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) ve spojení s §120 s. ř. s., protože nejsou
splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný“ (usnesení ze dne 14. 7. 2005,
čj. 7 Afs 1/2003-144). V usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 8. 2006, čj. 8 Ans 1/2006-135,
č. 1012/2007 Sb. NSS, pak konstatoval, že „[p]ředmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému
rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského
soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem). Tento závěr
vyplývá z povahy kasační stížnosti jako nástroje přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudů
a je podpořen mimo jiné rozsahem stížních bodů, které může správní orgán v takovém řízení uplatnit (srov. §103
odst. 1 s. ř. s.).“
[15] Z uvedené judikatury plyne, že předmětem řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším
správním soudem je kasační stížností napadené rozhodnutí krajského soudu a řízení, z něhož
toto rozhodnutí vzešlo. V nyní posuzované věci rozhodnutí krajského soudu stále existuje
a je pravomocné. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2016, čj. 8 As 135/2015-36).
Předmět řízení o kasační stížnosti tak neodpadl [k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 6. 2012, čj. 2 Aps 5/2011-153, dle něhož je v případě odpadnutí předmětu
řízení nutné žalobu odmítnout dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[16] Námitka žalobkyně poukazující na reálnou neexistenci prekluzivní lhůty v §125e odst. 3
zákona o provozu na pozemních komunikacích není důvodná.
[17] Prekluze stejně jako promlčení patří k těm nejobecnějším kategoriím právního řádu.
Představuje jeden z klíčových právních následků marného uplynutí času v právu. Jeho smyslem
je přispívat k právní jistotě účastníků právních vztahů a předcházet důkazním problémům
v řízeních vedených s velkým časovým odstupem od posuzovaných skutkových okolností.
Účelem je rovněž i přimět věřitele v soukromém právu a orgány veřejné moci v právu veřejném
k včasnému konání. Absence jeho legislativního zakotvení by měla významné ústavněprávní
konsekvence (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009 -105,
č. 1837/2009 Sb. NSS).
[18] Ač by snad bylo možné výše citované ustanovení zákona pouze na základě jeho
gramatického vnímání interpretovat dvojím způsobem, je nutné jako správný přijmout ten výklad,
dle kterého zákon o silničním provozu objektivní prekluzivní lhůtu deliktu upravuje. Výklad
navrhovaný žalobkyní by znamenal, že zákon neupravuje žádný časový limit, do kdy lze
o správním deliktu podle silničního zákona rozhodnout. Takový výklad by byl v rozporu
s popsanými ústavními zásadami. Nabízí-li se dva možné výklady zákonného ustanovení,
ale pouze jeden z nich je v souladu s ústavním pořádkem, orgány aplikující právo musí přijmout
ten výklad, který je ústavně konformní (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS 48/95, N 21/5 SbNU 171).
[19] Vykládané ustanovení zákona zní „odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže
o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne,
kdy byl spáchán.“ Uvedené větě je třeba rozumět tak, že odpovědnost za správní delikt zaniká
nejpozději po uplynutí 4 let, kdy byl delikt spáchán. Uplynutím 4 let provždy zaniká možnost
správního orgánu uložit pachateli trest. I pokud správní orgán již zahájil řízení, po uplynutí 4 let
odpovědnost zaniká a správní orgán musí řízení podle §66 odst. 2 správního řádu zastavit.
[20] Toto ustanovení zakládá subjektivní a objektivní prekluzivní lhůtu odpovědnosti
za spáchání správního deliktu. Subjektivní lhůta spočívá v tom, že odpovědnost za správní delikt
zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl.
Objektivní lhůta zase říká, že odpovědnost za správní delikt zaniká nejpozději do 4 let ode dne,
kdy byl spáchán. Spojení „nejpozději do“ 4 let nemíří na nutnost, aby správní orgán do 4 let
zahájil řízení, ale na to, že prekluze nastává „nejpozději do“ 4 let od spáchání deliktu; prekluze
může nastat i dříve, a to uplynutím subjektivní lhůty 2 let (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 4. 2017, čj. 1 As 337/2016-45).
[21] Žalobkyně namítala, že se spoléhala na metodiku ministerstva dopravy, a proto
se na ni měla vztahovat kratší prekluzivní lhůta z důvodu ochrany jejího legitimního očekávání.
Tuto úvahu však podrobněji nerozvádí. Nikterak netvrdila a ani neprokázala, že by se na základě
metodiky vytvořila správní praxe, na kterou se spoléhala. Pouze již zavedená správní praxe může
totiž vytvářet legitimní očekávání v adresátech správních úkonů (srov. první odstavec na straně 5
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb.
NSS). Je třeba poukázat i na to, že žalobkyně žádným způsobem netvrdí, že by se s metodikou
seznámila před spácháním správních deliktů. Netvrdí tedy, že v době páchání správních deliktů
již počítala i s možností jejich prekludování a na základě metodiky se rozhodla k jejich spáchání.
Za této situace tak není možné přiznat soudní ochranu tvrzenému legitimnímu očekávání.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Napadený rozsudek krajského soudu proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je soud v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právními
závěry uvedenými v tomto rozsudku.
[23] O věci soud rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém řízení podle
§110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. července 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu