ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.135.2015:36
sp. zn. 8 As 135/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Statutární město
Děčín, se sídlem Mírové náměstí 1175/5, Děčín, zastoupeného Mgr. Narcisem Tomáškem,
advokátem se sídlem U Starého mostu 111/4, Děčín, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: MIRAS – stavitelství a sanace s. r. o., se sídlem Pražská 810/16, Praha - Hostivař,
proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18. 12. 2013,
čj. ÚOHS-R186/2013/VZ-24788/2013/310/PMa, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 9. 2015, čj. 62 Af 15/2014 - 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Úvod:
Žalobce (zadavatel) vyloučil osobu zúčastněnou na řízení ze zadávacího řízení
pro nesplnění technických kvalifikačních předpokladů. Žalovaný na návrh osoby zúčastněné
na řízení zrušil rozhodnutí o jejím vyloučení. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného rozkladem,
který však předseda žalovaného zamítl. Žalobce proto podal žalobu ke krajskému soudu,
který žalobě vyhověl a rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Proti rozsudku krajského soudu žalovaný brojí kasační stížností.
Nejvyšší správní soud se musel zabývat specifikací technických kvalifikačních
předpokladů zadavatelem v zadávací dokumentaci, prokázáním jejich splnění a jejich přiměřeností
s ohledem na předmět veřejné zakázky.
I.
[1] Žalobce jako zadavatel vyhlásil dne 2. 7. 2012 otevřené zadávací řízení na veřejnou
zakázku „Rekonstrukce domova pro seniory Děčín II, Kamenická 755/195“. V zadávací dokumentaci
stanovil požadavky k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dle §56 odst. 3
písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných
zakázkách“), a to tak, že je uchazeč povinen předložit dvě „osvědčení objednatele o řádném plnění
stavebních prací v rozsahu každé stavby min. 25 mil Kč bez DPH investičních nákladů z oblasti staveb občanské
vybavenosti“. Osoba zúčastněná na řízení, MIRAS - stavitelství a sanace s. r. o. (dále jen „uchazeč
MIRAS“), prokazovala splnění technických kvalifikačních předpokladů Osvědčením o provedení
stavební zakázky s názvem „Sociálně terapeutické centrum DOZP Stod“ v celkové
ceně investičních nákladů 34 mil. Kč a Osvědčením o provedení stavební zakázky s názvem
„Zlepšení tepelně technických vlastností obvodových konstrukcí budov ZŠ Blatenská 540
a ZŠ Komenského 211, Horažďovice“ v celkové ceně investičních nákladů 27 mil. Kč. Žalobce
po posouzení předložených osvědčení dospěl k závěru, že se v případě druhého osvědčení
jednalo o dvě samostatné stavby, které samy o sobě nenaplnily předepsaný finanční limit
25 mil. Kč, a proto uchazeče MIRAS z účasti na zadávacím řízení vyloučil.
[2] Uchazeč MIRAS podal u žalovaného návrh na přezkoumání úkonů zadavatele učiněných
v předmětné veřejné zakázce dle §113 a násl. zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný o tomto
návrhu rozhodl dne 6. 6. 2013 rozhodnutím čj. ÚOHS-S638/2012/VZ-10506/2013/513/JNe.
Výrokem I. uvedeného rozhodnutí návrh částečně zamítl, neboť návrh nepodala oprávněná
osoba; ve výroku II. vyslovil, že žalobce jako zadavatel porušil §60 odst. 1 v návaznosti na §59
zákona o veřejných zakázkách tím, že uchazeče MIRAS vyloučil. Výrokem III. zrušil úkony
žalobce spojené s posouzením a hodnocením nabídek uchazečů a současně zrušil rozhodnutí
žalobce o vyloučení uchazeče MIRAS. Výrokem IV. rozhodl o nákladech řízení.
[3] V důvodech uvedl, že žalobce nesprávně posoudil prokázání splnění technických
kvalifikačních předpokladů, neboť druhé předložené osvědčení prokazovalo provedení jedné
veřejné stavební zakázky realizované na dvou budovách škol v celkové hodnotě 27 971 108 Kč.
Rekonstrukce dvou budov byla provedena souběžně v termínu šesti měsíců, což dokazovalo
schopnost uchazeče MIRAS realizovat zakázku v co nejkratším termínu. Žalovaný uzavřel,
že „pro posouzení způsobilosti dodavatele je zcela nepodstatné, na jakém počtu stavebních objektů jsou stavební
práce realizovány“.
[4] Žalobce napadl výroky II., III. a IV. rozkladem. Předseda žalovaného rozhodnutím
ze dne 18. 12. 2013, čj. ÚOHS-R186/2013/VZ-24788/2013/310/PMa, potvrdil rozhodnutí
žalovaného a rozklad zamítl.
II.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně.
Namítl, že předložené osvědčení prokazovalo stavební práce provedené na dvou samostatných
budovách dvou základních škol, které byly od sebe vzdáleny 900 m vzdušnou čarou,
pro obě stavby byly vedeny samostatné stavební deníky, fakturace ceny byla prováděna odděleně
a stavební práce ani neprobíhaly v celém rozsahu současně (na jedné budově probíhaly práce
od března do srpna, na druhé budově od července do září). Jediné, co stavební práce spojovalo,
byla uzavřená smlouva o dílo s celkovou cenou 27 mil. Kč, přičemž hodnota stavebních prací
na jedné budově byla 14 mil. Kč, na druhé budově pak 13 mil. Kč. Žalobce považoval za zřejmé,
že uchazeč MIRAS předmětným osvědčením doložil provedení dvou staveb v součtu
za 27 mil. Kč, a nikoli jedné stavby za 25 mil. Kč. Kvalifikační kritéria však vyžadovala předložit
alespoň dvě osvědčení o tom, že uchazeč realizoval stavbu v rozsahu minimálně za 25 mil. Kč.
[6] Krajský soud rozsudkem označeným v záhlaví rozhodnutí o rozkladu zrušil a věc
žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že uplatněné požadavky na prokázání splnění
technických kvalifikačních předpokladů mají zajistit, aby se o přidělení veřejné zakázky ucházeli
jen dodavatelé, kteří jsou schopni po technické a materiální stránce tuto zakázku skutečně splnit.
Krajský soud nesouhlasí se závěrem žalovaného, že obsahem stavebních prací při dokládání
referencí může být i několik staveb. Tento výklad popírá smysl samotného požadavku
na předložení referencí dle §56 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Citované
ustanovení je nutné vykládat tak, že „obsahem (předmětem) požadovaného doložení referencí musí
být v minulosti zrealizované ucelené soubory stavebních prací, a to tak, aby každý takový ucelený soubor vyhověl
minimální úrovni stanovené zadavatelem“. Z pohledu doložení referencí není dle krajského soudu
určující pouze to, jak je osvědčení formulováno, tj. jak plnění označuje ten, kdo v minulosti
plnění odebral a vyhotovil osvědčení, a jaká konkrétní plnění (byť by spolu nikterak nesouvisela)
pod osvědčení on sám podřadil. Určující je naopak materiální obsah osvědčení, tedy zda předmět
osvědčení odpovídá požadavku zadavatele v zadávací dokumentaci.
[7] Dle krajského soudu žalovaný při zkoumání předloženého osvědčení uchazeče MIRAS
vyšel z rozdílu v terminologii pojmů „stavební práce“ a „stavba“, v jehož důsledku nesprávně
interpretoval §56 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný se též věcně
nevypořádal s argumentací žalobce, že předmětné osvědčení je ve skutečnosti reference ohledně
dvou samostatných plnění, které požadavek žalobce (25 mil. Kč bez DPH) splňují pouze
v součtu, a proto tímto osvědčením nebyla kvalifikace prokázána. Krajský soud rozhodnutí
předsedy žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Rozsudek krajského soudu
nabyl právní moci dne 7. 9. 2015.
[8] Dne 8. 9. 2015 vzal uchazeč MIRAS svůj návrh na přezkoumání úkonů zadavatele
učiněných v předmětné veřejné zakázce zpět a navrhl, aby žalovaný zastavil správní řízení.
[9] Žalovaný (stěžovatel) podal 16. 9. 2015 proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[10] Předseda stěžovatele poté rozhodl o původním rozkladu znovu dne 19. 11. 2015 pod
čj. ÚOHS-R186/2013/VZ-39796/2015/321/MMI, zrušil výroky II. III. a IV. rozhodnutí
stěžovatele ve věci přezkoumání úkonů zadavatele ve veřejné zakázce a řízení zastavil. Odůvodnil
to tím, že s ohledem na rozsudek krajského soudu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí předsedy
stěžovatele o rozkladu, není v předmětném správním řízení vydáno žádné pravomocné
rozhodnutí a správní řízení se tak nachází ve stádiu řízení o rozkladu. Jsou proto naplněny
podmínky pro zpětvzetí návrhu uchazeče MIRAS. Proti výroku I. rozhodnutí stěžovatele nebyl
podán opravný prostředek, proto tento výrok nabyl právní moci a správní řízení bylo v tomto
rozsahu již pravomocně skončeno a dále neprobíhá. Předseda stěžovatele tedy pro zpětvzetí
návrhu uchazeče MIRAS zrušil pouze výroky II., III. a IV. rozhodnutí stěžovatele a správní řízení
zastavil. Rozhodnutí předsedy stěžovatele o zrušení části rozhodnutí stěžovatele a zastavení řízení
nabylo právní moci dne 23. 11. 2015.
[11] Nejvyšší správní soud s ohledem na posledně uvedené rozhodnutí vyzval stěžovatele
přípisem ze dne 23. 12. 2015, čj. 8 As 135/2015 - 30, aby sdělil, zda na projednání své kasační
stížnosti trvá. Stěžovatel podáním ze dne 5. 1. 2016 sdělil, že na projednání kasační stížnosti trvá
v celém rozsahu.
III.
[12] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že je nezbytné rozlišovat pojmy „stavba“ a „stavební
práce“. Zákon o veřejných zakázkách v §56 odst. 3 písm. a) užívá pojmu stavební práce, přičemž
tento pojem nelze výkladem zužovat pouze na stavby. Osvědčení musí dle citovaného ustanovení
zahrnovat cenu, dobu a místo provádění stavebních prací a musí obsahovat údaj o tom, zda byly
tyto stavební práce provedeny řádně a odborně. Z těchto údajů dle stěžovatele nemusí
být zřejmé, zda obsahem provedených stavebních prací byla stavba jedna či více. Uchazeč
MIRAS předložil osvědčení prokazující splnění jedné veřejné zakázky, jejímž předmětem
byl určitý obsah stavebních prací provedených na dvou stavbách, nacházejících se v jedné obci,
v celkové hodnotě přesahující 27 mil. Kč, které byly splněny řádně a včas. Při posouzení splnění
technických kvalifikačních předpokladů je nezbytné zkoumat, v jakém období a místě byly
stavební práce provedeny, a zda se tak stalo v rámci jedné veřejné zakázky při uzavření pouze
jedné smlouvy o dílo. Pokud by se uplatnil výklad krajského soudu, nebylo by možné uznávat
ani reference na stavební práce, které by probíhaly na dvou budovách jedné instituce.
[13] Dle stěžovatele pak účelem stanovení kvalifikačních předpokladů není omezení počtu
uchazečů v zadávacím řízení, ale nastavení důvodných překážek pro dodavatele, kteří by nebyli
schopni zakázku splnit. Při posouzení splnění kvalifikačních předpokladů tak nelze postupovat
přísněji, než stanoví zákon. Stěžovatel též upozornil na zákonný zákaz dělení předmětu veřejné
zakázky, jehož důsledkem je i nemožnost požadovat vydání osvědčení na jednotlivé stavby
veřejné zakázky.
[14] Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, podle něhož měl stěžovatel označit
za nesprávný postup žalobce, kterým si ověřoval údaje v osvědčení. Stěžovatel naopak souhlasí,
že je v souladu se zákonem, pokud si zadavatel ověří údaje uvedené v osvědčení. Stěžovatel
namítl, že žalobci pouze vytkl jeho závěry o neprokázání splnění požadované kvalifikace
na základě předloženého osvědčení.
IV.
[15] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení (uchazeč MIRAS) se ke kasační stížnosti
nevyjádřili.
V.1
[16] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny podmínky řízení nezbytné
k projednání podané kasační stížnosti. Jak je uvedeno výše, po nabytí právní moci napadeného
rozsudku krajského soudu vzal uchazeč MIRAS svůj návrh na přezkum úkonů zadavatele
v zadávacím řízení zpět. Předseda stěžovatele v řízení o rozkladu zpětvzetí vyhověl, zrušil
rozhodnutí stěžovatele (rozhodnutí správního orgánu prvního stupně) a řízení zastavil.
Ke dni rozhodování Nejvyššího správního soudu tak neexistuje rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně a správní řízení neběží, bylo zastaveno. Pravomocný je dále již jen kasační
stížností napadený rozsudek krajského soudu, kterým soud zrušil rozhodnutí předsedy
stěžovatele o rozkladu.
[17] Podle §75 odst. 1 s. ř. s. soud ve správním soudnictví vychází při přezkoumání
rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Nejvyšší správní soud již ve své dřívější judikatuře dovodil, že [z]ruší-li Ústavní soud nejen rozsudek
Nejvyššího správního soudu, ale i rozsudek krajského soudu napadený kasační stížností, směřuje tato kasační
stížnost proti neexistujícímu rozhodnutí krajského soudu a tato skutečnost brání jejímu věcnému vyřízení. Z těchto
důvodů je nutno kasační stížnost odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) ve spojení s §120 s. ř. s., protože nejsou
splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný“ (usnesení čj. 7 Afs 1/2003 - 144; všechna
zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
V usnesení rozšířeného senátu čj. 8 Ans 1/2006 - 135 pak konstatoval, že „[p]ředmětem řízení
o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení
před krajským soudem). Tento závěr vyplývá z povahy kasační stížnosti jako nástroje přezkumu pravomocných
rozhodnutí krajských soudů a je podpořen mimo jiné rozsahem stížních bodů, které může správní orgán
v takovém řízení uplatnit (srov. §103 odst. 1 s. ř. s.).“
[18] Z uvedené judikatury plyne, že předmětem řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším
správním soudem je kasační stížností napadené rozhodnutí krajského soudu a řízení, z něhož
toto rozhodnutí vzešlo. V nyní posuzované věci rozhodnutí krajského soudu stále existuje
a je pravomocné. Předmět řízení o kasační stížnosti tak neodpadl [k tomu srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 5/2011 - 153, dle něhož je v případě odpadnutí předmětu
řízení nutné žalobu odmítnout dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
V.2
[19] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Podmínky řízení o kasační stížnosti jsou s ohledem na výše uvedené splněny. Nejvyšší správní
soud proto kasační stížnost žalovaného věcně přezkoumal a posoudil důvodnost kasační stížnosti
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Podle §56 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách může veřejný zadavatel
požadovat k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění
veřejné zakázky na stavební práce seznam stavebních prací provedených dodavatelem
za posledních 5 let a osvědčení objednatelů o řádném plnění nejvýznamnějších z těchto
stavebních prací. Osvědčení musí zahrnovat cenu, dobu a místo provádění stavebních
prací a musí obsahovat údaj o tom, zda byly stavební práce provedeny řádně a odborně. Podle
odst. 5 citovaného ustanovení je veřejný zadavatel povinen ve vztahu k technickým kvalifikačním
předpokladům v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení a) stanovit rozsah požadovaných
informací a dokladů, b) uvést způsob prokázání splnění těchto kvalifikačních předpokladů
a c) vymezit minimální úroveň těchto kvalifikačních předpokladů, odpovídající druhu, rozsahu
a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky. Požadovaný rozsah stavebních prací u jednotlivé
položky v seznamu stavebních prací provedených dodavatelem pak nesmí překračovat
50 % předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Dle §60 odst. 1 citovaného zákona musí
být dodavatel, který nesplní kvalifikaci v požadovaném rozsahu, veřejným zadavatelem vyloučen
z účasti v zadávacím řízení.
[22] Smyslem prokazování splnění technických kvalifikačních předpokladů je ověřit
kompetence dodavatele splnit veřejnou zakázku po stránce technické a organizační. Konkrétním
účelem osvědčení předkládaného dle §56 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách
je doložit způsobilost dodavatele k provedení srovnatelného díla, resp. prokázat schopnost
provést určitý druh stavebních prací na základě předchozí zkušenosti s prováděním stavebních
prací obdobného druhu a náročnosti. Zadavatel si tak může od dodavatele vyžádat další
informace, které vypovídají o jeho technických možnostech, kapacitách apod., tedy údaje,
svědčící o jeho technické způsobilosti. V tomto smyslu je nezbytnou součástí zadávacího procesu
splnění požadavků zadavatele. Současně je však zadavatel povinen omezit rozsah požadovaných
informací o kvalifikaci dodavatelů pouze na informace bezprostředně související s předmětem
veřejné zakázky (k tomu srov. rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
9. 6. 2005, čj. VZ/S 58/05-153/2050/05-LB).
[23] Nejvyšší správní soud se k povaze technických kvalifikačních předpokladů vyjádřil
v rozsudku čj. 1 Afs 161/2015 - 54. Dovodil, že zákon obsahuje ustanovení, která zadavateli
poskytují možnost klást na dodavatele konkrétní požadavky. S ohledem na individuální povahu
každé zakázky je zadavateli ponechána velká míra volnosti. Zadavatel může např. v technických
podmínkách nebo v kvalifikačních požadavcích stanovit konkrétní požadavky, bez jejichž splnění
se dodavatel nemůže o veřejnou zakázku úspěšně ucházet. Jejich stanovením tak zadavatel přímo
ovlivňuje okruh možných dodavatelů. Co se týče konkrétních požadavků na dodavatele, úprava
v zákoně o veřejných zakázkách umožňuje zadavateli zvolit si z nich takové, které považuje
ve vztahu k předmětu zakázky za nezbytné. Protože se jedná převážně o ustanovení
ponechávající zadavateli prostor pro úvahu, musí být potřeba takového požadavku
odůvodnitelná.
[24] Zadavatel je povinen vymezit minimální úroveň technických kvalifikačních předpokladů
odpovídající druhu, rozsahu a složitosti předmětu veřejné zakázky [§56 odst. 5 písm. c) zákona
o veřejných zakázkách]. Musí tak stanovit určitý limit, jehož naplnění prokazuje splnění
kvalifikačních předpokladů. Vyžaduje-li zadavatel po dodavateli předložení osvědčení objednatelů
o řádném plnění nejvýznamnějších stavebních prací, pak musí specifikovat, jaké minimální
aspekty musí stavební práce uvedené dodavatelem splňovat, aby byly zadavatelem považovány
za nejvýznamnější z nich.
[25] V nyní posuzovaném případě žalobce v zadávací dokumentaci v bodě 10.4. písm. a)
vymezil minimální úroveň kvalifikačního předpokladu tak, že jej dodavatel splní, pokud „předloží
seznam realizovaných stavebních prací v oboru pozemní stavby a rozsahu provedených dodavatelem za posledních
5 let, jehož přílohou budou: 2 osvědčení objednatele o řádném plnění stavebních prací v rozsahu každé stavby
min. 25 mil Kč bez DPH investičních nákladů z oblasti staveb občanské vybavenosti.“
[26] Ze správního spisu je zřejmé, že k prokázání splnění technických kvalifikačních
požadavků podle bodu 10.4 zadávací dokumentace předložil uchazeč MIRAS dvě osvědčení,
a to Osvědčení o provedení stavební zakázky s názvem „Sociálně terapeutické centrum
DOZP Stod“ v celkové ceně investičních nákladů 34 mil. Kč a Osvědčení o provedení stavební
zakázky s názvem „Zlepšení tepelně technických vlastností obvodových konstrukcí budov
ZŠ Blatenská 540 a ZŠ Komenského 211, Horažďovice“ v celkové ceně investičních nákladů
27 mil. Kč. Žalobce s ohledem na to, že jsou v druhém osvědčení uvedeny dva objekty s odlišnou
adresou, ověřoval u objednatele, který osvědčení vystavil, zda se jedná o jednu či dvě stavby,
jak jsou od sebe vzdáleny, zda byly vedeny samostatné stavební deníky, zda byla vedena
samostatná fakturace, a zda byly stavby prováděny současně. Žalobce zjistil, že uvedené
osvědčení dokládalo provedení stavebních prací na objektu ZŠ Blatenská v hodnotě 14 mil. Kč
a na objektu ZŠ Komenského v hodnotě 13 mil. Kč. Tyto stavby byly od sebe vzdáleny přibližně
900 m, budovy tedy nebylo možno považovat za areál a jednu stavbu. Při výstavbě byly vedeny
dva stavební deníky, a to na každý objekt zvlášť, financování probíhalo oddělenými dílčími
fakturami za každý objekt. Stavební práce neprobíhaly po celou dobu současně, neboť uchazeč
MIRAS prováděl stavební práce nejdříve na jednom objektu, poté na obou objektech současně
a ke konci opět dokončoval pouze jeden objekt. Na základě těchto zjištění dospěl žalobce
k závěru, že osvědčení dokládá kumulaci dvou staveb, z nichž ani u jedné nebylo dosaženo
požadovaného rozsahu každé stavby min. 25 mil. Kč. Stanovená úroveň pro splnění technického
kvalifikačního předpokladu dle §56 odst. 3 písm. a) ve spojení s §56 odst. 5 zákona o veřejných
zakázkách proto nebyla prokázána a uchazeč MIRAS nesplnil kvalifikaci v požadovaném
rozsahu.
[27] K uvedenému je nutné podotknout, že dle žalobce uchazeč MIRAS nesplnil kvalifikaci
v požadovaném rozsahu proto, že předložil pouze jedno osvědčení dokládající stavební práce
v rozsahu každé stavby min. 25 mil. Kč, a to Osvědčení o provedení stavební zakázky „Sociálně
terapeutické centrum DOZP Stod“. V případě druhého předloženého osvědčení (Osvědčení
o provedení stavební zakázky „Zlepšení tepelně technických vlastností obvodových konstrukcí
budov ZŠ Blatenská 540 a ZŠ Komenského 211, Horažďovice“) žalobce dovodil, že toto
osvědčení neprokazuje stavební práce v rozsahu každé stavby min. 25 mil. Kč. To mimo jiné plyne
i ze záznamu z 3. jednání hodnotící komise ze dne 25. 9. 2012, v němž se uvádí: „Komise
se na základě posouzení této nabídky shodla, že bylo doloženo osvědčení pouze jedno, u druhého osvědčení
se jednalo o kumulaci staveb, z nichž ani u jedné nebylo dosaženo požadovaného rozsahu každé stavby
min. 25 mil. Kč.“ Sporným je proto pouze to, zda se v případě druhého z předložených
osvědčení jedná o osvědčení objednatele o řádném plnění stavebních prací v rozsahu každé
stavby min. 25 mil. Kč bez DPH investičních nákladů z oblasti staveb občanské vybavenosti.
[28] Jak je uvedeno výše, zákon zadavateli umožňuje, aby po dodavateli požadoval prokázání
splnění technických kvalifikačních předpokladů. Své požadavky na prokázání splnění technických
kvalifikačních předpokladů je však zadavatel v souladu s §56 odst. 5 zákona o veřejných
zakázkách povinen náležitě specifikovat a stanovit rozsah požadovaných informací a dokladů,
způsob prokázání splnění těchto kvalifikačních předpokladů a úroveň těchto kvalifikačních
předpokladů, odpovídající druhu, rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky. Zadavatel
v posuzovaném případě stanovil, že k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů
požaduje dvě osvědčení dokládající řádné provedení stavebních prácí v rozsahu každé stavby
min. 25 mil. Kč bez DPH investičních nákladů z oblasti staveb občanské vybavenosti. Právě
vymezením „v rozsahu každé stavby min. 25 mil Kč “ stanovil požadovanou minimální úroveň
technického kvalifikačního předpokladu a to tak, že se po objednateli požaduje osvědčení
dokládající stavební práce v rozsahu min. 25 mil. Kč na každé stavbě. Je zřejmé, že zadavatel
pouze specifikoval technické kvalifikační předpoklady a jejich limit či úroveň, tak jak to vyžaduje
zákon.
[29] Ze zadávací dokumentace dále plyne, že předmětem zadávané veřejné zakázky
měla být rekonstrukce domova pro seniory v předpokládané hodnotě 59 mil. Kč, přičemž
rekonstrukce měla probíhat za částečného provozu a tedy za neustálé přítomnosti zde žijících
osob. Stavební práce měly probíhat v předem naplánovaných fázích, po každé dokončené fázi
měla být celá stavba předána objednateli, následně provedena částečná kolaudace a zkolaudovaná
část předána do užívání provozovateli. Provedení rekonstrukce bylo nadto finančně i časově
omezeno z důvodu jejího financování z fondu Evropské unie. Z těchto podmínek veřejné
zakázky je zřejmé, že žalobce měl zájem na tom, aby se zadávacího řízení účastnili pouze
ti uchazeči, kteří jsou schopni provést stavební práce v obdobném rozsahu a složitosti. Požadoval
proto předložení osvědčení dokládajícího stavební práce v rozsahu min. 25 mil. Kč na každé
stavbě. Přitom mezi účastníky řízení není sporu o tom, že uvedené kvalifikační technické
předpoklady byly odůvodněné a přiměřené.
[30] Z předloženého osvědčení uchazečem MIRAS bylo již z názvu stavební zakázky patrné,
že předmětem veřejné zakázky byly stavební práce na dvou budovách dvou různých
škol. Stěžovatel v kasační stížnosti však namítá, že zákon o veřejných zakázkách v §56 odst. 3
písm. c) používá ve vztahu k technickým kvalifikačním požadavkům výhradně pojmu stavební
práce, přičemž tento pojem nelze zužovat pouze na stavby. Uchazeč MIRAS dle stěžovatele
předložil osvědčení dokládající provedení stavebních prací přesahující min. požadovanou
hodnotu (požadavek zadavatele byl 25 mil. Kč bez DPH). Krajský soud naopak dovodil,
že stavební práce je činností směřující k realizaci stavby a stavba je výsledkem takové stavební
činnosti. Předmětem požadovaného doložení referencí proto musí být v minulosti zrealizované
ucelené soubory stavebních prací, a to tak, aby každý takový ucelený soubor vyhověl minimální
úrovni stanovené zadavatelem.
[31] Nejvyšší správní soud již výše uvedl, že vymezením „v rozsahu každé stavby min. 25 mil Kč“
žalobce stanovil požadovanou minimální úroveň technického kvalifikačního předpokladu
ve smyslu §50 odst. 1 písm. d) ve spojení s §56 odst. 3 a odst. 5 zákona o veřejných zakázkách.
Co se týče užitého pojmu stavba, ten není v zákoně o veřejných zakázkách přímo definován.
Ustanovení §9 odst. 1 písm. c) však určuje, že veřejnou zakázkou na stavební práce je veřejná
zakázka, jejímž předmětem je zhotovení stavby, která je výsledkem stavebních nebo montážních
prací, případně i související projektové či inženýrské činnosti, a která je jako celek schopna plnit
samostatnou ekonomickou nebo technickou funkci. Poznámka pod čarou uvedená u slova
„stavby“ odkazuje na zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
řád), který byl nahrazen zákonem č. 186/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební řád). Stavbou se dle §2 odst. 3 stavebního řádu z roku 2006 rozumí veškerá stavební
díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické
provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání.
Dočasná stavba je stavba, u které stavební úřad předem omezí dobu jejího trvání. Za stavbu
se považuje také výrobek plnící funkci stavby. Stavba, která slouží reklamním účelům, je stavba
pro reklamu. Dále pak směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. 3. 2004,
o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, jejíž
znění bylo transponováno do zákona o veřejných zakázkách, stanovovala v čl. 1 odst. 2 písm. b),
že stavbou se rozumí výsledek souboru stavebních nebo stavebně inženýrských prací,
který je sám o sobě dostačující, aby plnil hospodářskou nebo technickou funkci. Z uvedeného
je zřejmé, že pojem stavba užitý v zadávací dokumentaci je třeba vykládat jako výsledek
stavebních prací, tedy tak jak to učinil i krajský soud.
[32] Zadavatel stanovil kvalifikační požadavky tak, že požadoval předložení dvou osvědčení
dokládajících stavební práce v rozsahu min. 25 mil. Kč na každé stavbě. Žalobce si s ohledem
na název veřejné zakázky uvedený v osvědčení, z něhož bylo možno usuzovat, že stavební práce
byly realizovány na dvou základních školách, ověřil u vystavitele osvědčení, v jakém poměru,
čase a za jakých podmínek byla veřejná zakázka a stavební práce realizovány. Jak správně uvedl
krajský soud, zadavatel nemá povinnost „slepě“ přijmout jakékoli osvědčení, jež požadavky
zadavatele na doložení tzv. referencí formálně naplňuje, a to bez ohledu na pochybnosti,
které zadavateli z takového osvědčení vyplynou. Zadavatel musí mít oprávnění prověřit
i obsahovou stránku těchto osvědčení a závěr ohledně splnění kvalifikace učinit právě s ohledem
na tuto obsahovou stránku (ostatně k tomuto závěru se přiklání i stěžovatel ve své kasační
stížnosti). Ze zjištění žalobce vyplynulo, že uvedené osvědčení dokládalo provedení stavebních
prací na objektu ZŠ Blatenská v hodnotě 14 mil. Kč a na objektu ZŠ Komenského v hodnotě
13 mil. Kč. Objekty byly od sebe vzdáleny přibližně 900 m a stavební práce na nich neprobíhaly
po celou dobu současně. Tyto objekty nebylo možno považovat za jednu stavbu ve smyslu
vyžadovaného osvědčení. Osvědčení prokazovalo provedení stavebních prací na jedné stavbě
v hodnotě 14 mil. Kč a na druhé stavbě v hodnotě 13. mil. Kč. Osvědčení však neprokazovalo
provedení stavebních prací na jedné stavbě v hodnotě 25 mil. Kč. Lze uzavřít, že osvědčení
neprokazovalo provedení stavebních prací v limitu vyžadovaném žalobcem v zadávací
dokumentaci. Žalobce proto uchazeče MIRAS správně vyloučil ze zadávacího řízení
pro nesplnění kvalifikace v požadovaném rozsahu (viz §60 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách).
[33] Stěžovatel dále namítl, že pokud zákon po zadavatelích vyžaduje, aby nepřípustně
nerozdělovali předmět veřejné zakázky, pak nelze žádat dodavatele, aby předkládali osvědčení
o provedení jednotlivých staveb, jež byly zadány a realizovány v rámci jedné veřejné zakázky.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že dle znění §56 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných
zakázkách může zadavatel požadovat osvědčení k prokázání splnění technických kvalifikačních
předpokladů. Osvědčení je pouze prostředkem k tomu, aby dodavatel prokázal, že zadavatelem
kladené předpoklady skutečně splňuje.
[34] Osvědčení tak představuje pouze doklad, prostřednictvím něhož dodavatel prokazuje
svou kvalifikaci a jehož obsah může zadavatel podrobit přezkumu. Osvědčením dokládajícím
stavební práce provedené na dvou stavbách lze prokázat i kvalifikaci, spočívající v provedení
stavebních prací na jedné stavbě v požadované minimální hodnotě. Pokud by uchazeč MIRAS
předložil osvědčení dokládající stavební práce na jedné budově školy v hodnotě 25 mil. Kč
a na druhé budově školy v hodnotě 2 mil. Kč (stále by se tedy jednalo o osvědčení dokládající
stavební práce v celkové hodnotě 27 mil. Kč provedené na dvou budovách), kvalifikační
předpoklady by v posuzovaném případě splnil a nebyl by pro tento důvod ze zadávacího řízení
vyloučen. To mimo jiné plyne i z již citovaného záznamu z 3. jednání hodnotící komise ze dne
25. 9. 2012, v němž se uvádí: „Komise se na základě posouzení této nabídky shodla, že bylo doloženo
osvědčení pouze jedno [osvědčení o provedení stavební zakázky Sociálně terapeutické centrum
DOZP Stod, pozn. soudu], u druhého osvědčení [osvědčení o provedení stavebních prací
na ZŠ Blatenská 540 a ZŠ Komenského 211, Horažďovice, pozn. soudu] se jednalo o kumulaci
staveb, z nichž ani u jedné nebylo dosaženo požadovaného rozsahu každé stavby min. 25 mil. Kč.“
[35] Zákaz dělení předmětu veřejných zakázek proto nepředstavuje překážku vymezení
kvalifikačních technických předpokladů tak, jak to učinil žalobce v nyní posuzovaném případě.
Ani tato námitka stěžovatele není dle Nejvyššího správního soudu důvodná.
[36] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační námitky stěžovatele důvodnými
a nezjistil ani jiné vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
VI.
[37] Vzhledem k tomu, že kasační stížnost nebyla důvodná, Nejvyšší správní soud
ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
neboť v řízení neučinil žádný úkon a žádné náklady mu tedy nevznikly.
[39] O nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že na jejich náhradu nemá právo, neboť neplnila žádnou povinnost,
kterou by jí soud uložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. července 2016
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu