ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.138.2016:27
sp. zn. 9 As 138/2016 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce:
M. O., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2014, č. j. KUZL-3087/2014, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 5. 2016,
č. j. 22 A 59/2014 – 53,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 13. 5. 2016, č. j. 22 A 59/2014 – 53,
se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno
podle §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), rozhodnutí stěžovatele specifikované v záhlaví. Tím bylo zamítnuto
odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště (dále jen „prvostupňový
správní orgán“) ze dne 6. 12. 2013, č. j. MUUH-OD/24130/2013/PrchJ Spis/4616/2013, jímž
byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle ustanovení §125c odst. 1 písm. k) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, a za to mu byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a stanovena
povinnost uhradit náklady spojené s projednáním přestupku ve výši 1 000 Kč.
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že v projednávané věci je sporná otázka
včasnosti podané žaloby a zda žalobce podepsal plnou moc ze dne 31. 7. 2013, kterou
měl zmocnit společnost FLEET Control, s.r.o., k zastupování v řízení o výše uvedeném
přestupku. Soud uvedl, že vzhledem k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011,
č. j. 9 As 87/2010 – 77, je nutno dospět k názoru, že žalobce zmocnil společnost FLEET
Control, s.r.o., pouze k tomu, aby jej zastupovala k jednání před prvostupňovým správním
orgánem, které proběhlo před zahájením správního řízení o přestupku. Pokud by se rozhodná
plná moc měla dotýkat zastupování teprve v budoucnu vedeném přestupkovém řízení, pak
by podpis na takové plné moci musel být úředně ověřen, což nebylo v daném případě splněno.
Stěžovatel tak jednal se subjektem, který žalobce v přestupkovém řízení nezastupoval. Tím
mu bylo znemožněno uplatnit celou škálu procesních úkonů.
[3] Soud dospěl k závěru, že žalobce nebyl zastoupen společností FLEET Control, s.r.o.,
neměl tak za důvodnou ani námitku, že mu bylo napadené rozhodnutí doručeno již dne
14. 2. 2014, ale až dne 11. 5. 2014. Podaná žaloba proto nebyla opožděná.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že krajský soud přehlédl aktuální judikaturu
Nejvyššího správního soudu v obdobné věci. Nesouhlasil s názorem krajského soudu, že plnou
moc nelze udělit před zahájením správního řízení. Sporná plná moc ze dne 31. 7. 2013 není plnou
mocí ve smyslu §33 odst. 2 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „spr. ř.“), tedy plnou mocí udělenou pro neurčitý počet řízení v budoucnu,
kde je vyžadováno úřední ověření podpisu. Soud se zjevně nezabýval obsahem plné moci, kterou
dal žalobce najevo svůj úmysl nechat se v řízení o přestupku specifikovaným i spisovou značkou
zastupovat zmocněnou společností FLEET Control, s.r.o. Vzhledem k obsahu je tak plná moc
podřaditelná pod §33 odst. 2 písm. b) spr. ř. Váže se ke konkrétnímu řízení, a tudíž její podpis
nebylo ani třeba úředně ověřovat. Soud vyslovil názor, že i při existenci plné moci, byť udělené
účastníkem řízení ještě před vlastním zahájení správního řízení, by k ní neměl správní orgán při
vypravení oznámení o zahájení správního řízení přihlížet. Bez ohledu na existenci plné moci
ve spisu, soud po správním orgánu požaduje postup odporující §34 odst. 2 spr. ř. Nutnost
akceptovat plnou moc dle §33 spr. ř. udělenou a doručenou správnímu orgánu ještě před
zahájením vlastního přestupkového řízení koresponduje s rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 4. 2015, č. j. 1 As 9/2015 – 27. Na tento rozsudek navázal rozsudek kasačního
soudu ze dne 25. 11. 2015, 2 As 167/2015 – 48, který se zabýval i výkladem rozsudku
sp. zn. 9 As 87/2010.
[6] Stěžovatel krajskému soudu vytkl, že se nepřesvědčivě vypořádal s tvrzením žalobce,
že nebyl zastoupen zmocněncem. Soud tuto žalobní námitku obešel. Vyčítá mu pochybení, které
nemohl odhalit ani předvídat. Rozhodnutí o odvolání proti pořádkové pokutě napadl žalobce
správní žalobou. Už v této žalobě uvedl, že v dané věci bylo o přestupku rozhodnuto zkráceným
rozhodnutím v příkazním řízení. Je tedy zřejmé, že věděl o probíhajícím řízení o přestupku.
Argumentace, že o správním řízení nevěděl, je tak nepravdivá.
[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel citoval judikaturu, ze které
vyplývá, že není problematické samotné udělení plné moci pro řízení zahájena v budoucnu, je-li
z udělené plné moci jasně patrná vůle být daným zmocněncem zastoupen v řízení teprve
zahájeném. Tak tomu ovšem v projednávané věci nebylo. Prvostupňový správní orgán měl řízení
o přestupku vést pod jinou spisovou značkou, než pod jakou bylo vydáno rozhodnutí
o pořádkové pokutě. V době kdy měl žalobce zmocnit společnost FLEET Control, s.r.o.
k zastupování nemohl ani očekávat, že v budoucnu proti němu bude zahájeno řízení o přestupku,
když on sám nebyl policisty při jízdě zastaven a nikdy mu nebylo sděleno žádné podezření
ze spáchání přestupku.
[8] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 1. 2016, č. j. 2 As 255/2015 – 36, dovodil,
že širší výklad práva na zastoupení je možný leda tehdy, neexistují-li žádné pochybnosti
o existenci zmocnění.
[9] Pokud je v plné moci uvedeno, že se vztahuje „pro řízení o přestupku“, měl mít
stěžovatel pochybnosti o rozsahu plné moci, protože v takovém případě by naopak plná moc
nemohla platit pro řízení o pořádkovém správním deliktu, ve kterém ji však správní orgány
akceptovaly. Text plné moci je vadný. Plná moc ze dne 31. 7. 2013 byla prvostupňovému
správnímu orgánu předložena spolu s odvoláním proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty,
které taktéž vzbuzuje pochybnosti, jelikož je v něm jako odvolatel specifikován syn žalobce.
[10] Kasační námitka, dle které měl žalobce vědět o probíhajícím správním řízení
je nepřípustná. Správní žaloba, ze které stěžovatel danou skutečnost dovozuje, měla být
provedena při jednání soudu jako důkaz. Tento důkaz však navrhnut nebyl, jedná se proto
o novotu. Žalobce ani jeho současný zástupce nemá danou žalobu k dispozici.
[11] Krajský soud sice odůvodnil napadený rozsudek tím, že plná moc byla doručena
správnímu orgánu před zahájením řízení o přestupku, avšak učinil i závěr, že podpis na plné moci
je jednoznačně podpisem nikoli žalobce, ale jeho syna. Proti tomuto závěru stěžovatel v kasační
stížnosti nijak nebrojí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejdříve se Nejvyšší správní soud musel zabývat přípustností podané kasační stížnosti,
jelikož jde v pořadí již o druhou podanou kasační stížnost. Nyní napadeným rozsudkem rozhodl
krajský soud po tom, co jeho předchozí rozhodnutí zrušil kasační soud rozsudkem ze dne
18. 6. 2015, č. j. 9 As 215/2014 – 42. Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost
nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo
zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno,
že se soud neřídil závazným právním názorem soudu.
[13] Pravým smyslem výše uvedeného ustanovení je zamezit tomu, aby se Nejvyšší správní
soud musel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a kdy se tímto
právním názorem krajský soud řídil. Ostatně i soud je svým předchozím vysloveným právním
názorem vázán, jestliže rozhoduje za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti
proti novému rozhodnutí krajského soudu. K výkladu uvedeného ustanovení se vyslovil rozšířený
senát v usnesení ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, č. 2365/2011 Sb. NSS, kde uvedl:
„Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila
nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu
a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména
na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně
zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto
procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. […]
Lze tedy shrnout, že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu
k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“
[14] Předchozí rozhodnutí krajského soudu bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno proto,
že krajský soud odmítl pro opožděnost podanou žalobu, aniž by dal žalobci možnost vyjádřit se
k okolnostem jeho zastoupení. V předchozím zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud vytýkal
krajskému soudu procesní pochybení v řízení, nyní podaná kasační stížnost je proto přípustná.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a za stěžovatele jedná jeho pověřený zaměstnanec, který
má vysokoškolské právnické vzdělání, které je vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2).
Následně přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[16] Podstatou kasačních námitek je, zda je správný názor krajského soudu, že plná moc
udělená před zahájením správního řízení (zde o přestupku) nemůže být v tomto správním řízení
účinná, a to bez ohledu na obsah udělené plné moci. Tento názor dovodil z rozsudku kasačního
soudu sp. zn. 9 As 87/2010.
[17] Při posuzování rozsahu zmocnění je vždy na místě položit si otázku, jakým úmyslem byli
zmocnitel a zmocněnec vedeni při sepisování plné moci (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne
18. 12. 2008, č. j. 8 Azs 16/2007 – 158, č. 1811/2009 Sb. NSS). Na úmysl stran je možné
usuzovat z okolností o tomto úmyslu vypovídajících. Jednou z hlavních okolností v případě
dohody o plné moci je text plné moci, jakož i listiny osvědčující její udělení.
[18] Nejvyšší správní soud se k dané problematice již vyjádřil v rozsudku sp. zn. 1 As 9/2015,
kde uvedl následující: „Zkraje je nutné odmítnout výklad zastávaný stěžovatelem, že tato plná moc byla
vystavena pouze pro účely podání vysvětlení u správního orgánu. V plné moci se výslovně hovoří o správním řízení
a specifikují se v něm všechny úkony, které je možné v tomto řízení provádět. Škála těchto úkonů vypovídá o tom,
že úmysl stran nebyl udělit plnou moc pouze pro podání vysvětlení. Plnou moc je naopak nutno interpretovat tak,
že zmocňovala společnost FLEET i pro zastupování v případném následném správním řízení, pokud by bylo
zahájeno. Nutné je též odmítnout i argument stěžovatele spočívající v tom, že plnou moc nelze udělit před
zahájením správního řízení.“
[19] Soud v rozsudku sp. zn. 2 As 167/2015 navázal na výše uvedené rozhodnutí
sp. zn. 1 As 9/2015 a interpretoval krajským soudem citovaný rozsudek sp. zn. 9 As 87/2010:
„Stěžovatel s odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 2. 2011, č. j. 9 As 87/2010 - 77, namítal,
že jím udělená plná moc nemohla dát vzniku zastoupení v řízení o přestupku (zde příkazním řízení), neboť byla
udělena před zahájením takového řízení, tj. pro účely podání vysvětlení dle §60 zákona o přestupcích, které
je postupem před zahájením správního řízení. Nejvyšší správní soud s tímto názorem nesouhlasí. Předně je nutné
konstatovat, že stěžovatelem citovaný rozsudek se na nyní posuzovanou věc vztahuje pouze okrajově, a to tehdy,
jde-li o účinky udělené plné moci toliko před zahájením správního řízení (nikoli tedy veškeré účinky plné moci
udělené před zahájením řízení). Nejvyšší správní soud totiž v citovaném rozsudku posuzoval účinky zcela odlišně
formulované plné moci, která byla navíc tehdejším stěžovatelem udělena formou písemného prohlášení (o jediné větě)
do formuláře oznámení o přestupku, který byl vyplněn při jednání s hlídkou městské policie. Zdejší soud tehdy sice
uvedl, že „[v] daném případě tedy zmocněním … nevzniklo zastoupení pro řízení o přestupku podle správního
řádu, ale jednalo se o úkon zakládající poskytnutí právní pomoci dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod“, nicméně jednotlivé části daného rozsudku je nutné vykládat v kontextu jeho celku. Nejvyšší správní
soud se v citovaném rozsudku nikterak nevyjádřil k účinkům plné moci v okamžiku, kdy již bylo zahájeno
řízení; na rozhodnou otázku v nyní posuzované věci proto citovaný rozsudek nikterak nedopadá, neboť se těmito
vůbec nezabývá. Pro upřesnění Nejvyšší správní soud uvádí, že okamžikem udělení plné moci před zahájením
řízení o přestupku sice nevzniká zastoupení účastníka řízení dle §33 správního řádu, to však nevylučuje
eventualitu vzniku takového zastoupení v okamžiku zahájení příslušného řízení. […]I v nyní posuzované věci lze
tedy konstatovat, že plná moc byla udělena zmocněnci i pro eventuální řízení, bude-li zahájeno. Zmocnění dle §33
odst. 1 správního řádu sice nevzniklo současně s udělením plné moci, stalo se tak ovšem zahájením řízení
o přestupku. Jelikož v posuzované věci bylo řízení o přestupku vedeno formou příkazního řízení dle §87 zákona
o přestupcích, bylo příkazní řízení zahájeno okamžikem doručení příkazu zmocněnci stěžovatele (§46 odst. 1
správního řádu ve spojení s §51 zákona o přestupcích). Z výše uvedeného vyplývá, že žalovaný měl před
zahájením řízení k dispozici předmětnou plnou moc, na jejímž základě též vzniklo stěžovateli okamžikem
zahájení řízení zastoupení dle §33 odst. 1 správního řádu. V takovém případě bylo třeba, aby příkaz, jehož
doručením bylo řízení zahájeno, byl doručen v souladu s §34 odst. 2 správního řádu, neboť okamžik doručení
příkazu a okamžik zahájení řízení splývají v jeden. Ačkoli je zřejmé, že v době, kdy žalovaný provedl úkon
směřující k doručení příkazu, dosud nedošlo ke vzniku zastoupení stěžovatele zmocněncem dle §33 správního
řádu, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že adresování a následné doručení příkazu osobě, která se současně
s okamžikem doručení má stát zástupcem obviněného (zde stěžovatele), je postupem, který reflektuje vůli
projevenou zmocnitelem a zmocněncem a zároveň je v souladu s §34 odst. 2 správního řádu, dle kterého
se doručují písemnosti pouze zástupci, nejedná-li se o případ, kdy by měl zastoupený něco osobně vykonat. Nejvyšší
správní soud tak uzavírá, že stěžovatel byl na základě dané plné moci zastoupen i v řízení před žalovaným,
pročež byl příkaz doručen jeho zmocněnci řádně a po marném uplynutí lhůty k podání odporu nabyl účinků
pravomocného rozhodnutí.“
[20] Z uvedených rozsudků vyplývá, že se vždy musí hledět na úmysl zmocnitele a zmocněnce
při sepisování plné moci. Pokud z plné moci plyne vůle zmocnitele nechat se zastupovat
v doposud nezahájeném správním řízení, musí takové zmocnění správní orgán akceptovat. Názor
krajského soudu, že před zahájením správního řízení lze udělit pouze tzv. prezidiální plnou moc
dle §33 odst. 2 písm. c) spr. ř., kterou je nutno úředně ověřit, je nesprávný. Důvod, na kterém
krajský soud vystavěl závěr o nutnosti zrušit napadené rozhodnutí stěžovatele, nemůže obstát.
[21] Nejvyšší správní soud se sám nemůže žádným způsobem vyjádřit k samotnému obsahu
plné moci ze dne 31. 7. 2013 a interpretovat tak vůli a úmysl stran, jelikož toto posouzení náleží
nejprve krajskému soudu. Ten se bude muset v dalším řízení zabývat tím, zda úmysl smluvních
stran zastoupení byl takový, že chtěli toto zastoupení vztáhnout i na teprve nezahájené správní
řízení. Kasační soud tak nemůže ani vypořádat námitky žalobce vyjadřující se k obsahu plné
moci.
[22] Krajský soud sice v napadeném rozsudku ve dvou větách na str. 7 rozsudku naznačil,
že podpis na plné moci nebyl podpisem žalobce, ale jeho syna. Tento náznak je však v kontextu
celého odůvodnění zcela nepodstatný, lehce přehlédnutelný (je zařazen v odstavci, který
rekapituluje pohled žalobce) a krajský soud z něj nic dalšího nedovozuje. Z odůvodnění je zjevné,
že za rozhodující důvod považoval to, že plná moc byla udělena před zahájením správního řízení
(viz obsáhlé odůvodnění na stranách 8 a 9 rozsudku). Pokud by skutečně považoval pro své
rozhodnutí za podstatné, zda plná moc byla udělena žalobcem, pak by odůvodnění mělo být
výrazně odlišné. V takovém případě by totiž úvaha o udělení plné moci před zahájením řízení
musela být činěna nad rámec rozhodovacích důvodů, pouze pro případ, že by se ukázalo,
že žalobce přeci jenom plnou moc udělil. Pokud by totiž soud dospěl k závěru, že žalobce plnou
moc neudělil, pak by bylo nadbytečné zabývat se tím, kdy byla udělena.
[23] Nejvyšší správní soud také zjistil ze spisu, že krajský soud vyzval žalobce přípisem ze dne
4. 8. 2015, sp. zn. 22 A 59/2014 – 41, aby se vyjádřil k rozporu jeho tvrzení o tom, že neudělil
plnou moc s plnou mocí založenou ve správním spisu. Na tuto výzvu reagoval žalobce přípisem
ze dne 17. 8. 2015, kde se k uvedenému rozporu vyjádřil. Ze spisu krajského soudu není patrné,
že by tento přípis zaslal k vyjádření i stěžovateli. Krajský soud rozhodl napadeným rozsudkem dle
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. bez nařízení jednání. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007 – 90, je nedoručení vyjádření druhému účastníků řízení
za situace, kdy je soudem o žalobě rozhodováno bez jednání a za situace, kdy soud z tohoto
vyjádření ve svém rozsudku vycházel, vadou řízení. Nad rámec výše uvedeného tak lze poukázat
i na to, že pokud by krajský soud skutečně založil svoje rozhodnutí na úvaze, že podpis na plné
moci nebyl podpisem žalobce, zatížil by dle citovaného rozsudku své rozhodnutí vadou řízení.
[24] Vzhledem k tomu, že tato otázka je v řízení sporná a předchází úvaze o času udělení plné
moci a jejím obsahu, je třeba, aby se krajský soud nejprve zabýval touto spornou otázkou.
[25] Námitka stěžovatele, dle které žalobce věděl o zahájeném správním řízení, což dovozuje
z textace žaloby podané proti rozhodnutí o odvolání proti pořádkové pokutě, je v této fázi řízení
předčasná, neboť krajský soud se otázkou udělení plné moci, jakož i případně jejího rozsahu,
dosud řádně nezabýval.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Napadený
rozsudek krajského soudu proto dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž je v souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. právními závěry
uvedenými v tomto rozsudku vázán.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3, větou
první, s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu