ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.156.2012:30
sp. zn. 9 As 156/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Ochránci
životního prostředí v Týništi nad Orlicí, se sídlem Sokolská 262, Týniště nad Orlicí,
zast. Mgr. Šimonem Slezákem, advokátem se sídlem Ulrichovo nám. 737, Hradec Králové, proti
žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2011, č. j. 7326/UP/2011/Hal,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: CREAM uzavřený investiční fond, a.s., se sídlem
Řehořova 908/4, Praha 3 – Žižkov, zast. Mgr. Radanem Venclem, advokátem se sídlem
Chmelova 357/2, Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 7. 9. 2012, č. j. 30 A 38/2011 - 90,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora označeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále
jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2011,
č. j. 7326/UP/2011/Hal. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl jako nepřípustné odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Týniště nad Orlicí (dále jen „stavební úřad“) ze dne
15. 2. 2011, č. j. MÚTý/STAV/2655/2010-12-Rozh-ÚŘUS-Pa, jímž byla umístěna stavba
„Dostavba průmyslové zóny v areálu Elitex reality v Týništi nad Orlicí, Soubor 01 – Obalovna
živičných směsí“ na stavebních parcelách č. 2037/7, 2037/24, 2037/25, 2037/26 a pozemkových
parcelách č. 2037/1, 2037/60, 2037/61, 2037/69 a 2037/70 v katastrálním území Týniště
nad Orlicí (dále jen „stavba“).
Krajský soud konstatoval, že nepochybuje o tom, že žalobce má aktivní žalobní legitimaci,
když jde o registrované občanské sdružení, za které jedná předseda sdružení Mgr. Jiří Tůma.
Ze správního spisu ověřil, že oznámení o zahájení územního řízení ze dne 14. 7. 2010,
č. j. MÚTý/STAV/2383/2010-2-Ozná-ÚŘUS-Pa, bylo jeho účastníkům doručováno veřejnou
vyhláškou, způsobem umožňujícím dálkový přístup, vyvěšenou dne 19. 7. 2010. Žalobce -
občanské sdružení Ochránci životního prostředí, jehož hlavním posláním je ochrana přírody
a krajiny, bylo registrováno Ministerstvem vnitra dne 19. 7. 2010, přičemž tuto skutečnost
mu Ministerstvo vnitra sdělilo dne 23. 7. 2010, kdy mu zároveň zaslalo stanovy opatřené
doložkou o provedené registraci a o přiděleném identifikačním čísle. Dne 30. 7. 2010 žalobce
požádal stavební úřad, aby byl předem informován o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných
správních řízeních, vztahujících se nebo souvisejících s výstavbou obalovny živičných směsí
v Týništi nad Orlicí. Zároveň odůvodnil, proč tak činí. Závěrem oznámení žalobce uvedl,
že se dozvěděl o zahájení územního řízení o umístění uvedené stavby a že vzhledem k tomu
oznamuje na něm účast ve smyslu §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody.
Podle ustanovení §85 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění (dále jen „stavební zákon“), jsou účastníky
územního řízení osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Tímto zvláštním předpisem
je i zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o ochraně přírody a krajiny“), podle jehož ustanovení §70 odst. 2 občanské sdružení
nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny (dále jen „občanské sdružení“), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat
u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích
a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny
chráněné podle tohoto zákona. Podle odstavce třetího citovaného ustanovení je však takové
občanské sdružení oprávněno účastnit se řízení, jen pokud oznámí svou účast písemně do osmi
dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto
případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den
doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce
správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Krajský soud dospěl k závěru, že zmíněná osmidenní lhůta se nemohla odvíjet od data
19. 7. 2010, nýbrž až ode dne 23. 7. 2010. Teprve doručením registrace totiž vzniká sdružení
z materiálního hlediska možnost jednat vůči třetím osobám, neboť teprve poté se skutečně dozví
o své způsobilosti k právním úkonům. Pokud se tedy žalobce dozvěděl o své registraci až dne
23. 7. 2010, nelze mu ani přisuzovat, že mu bylo oznámeno zahájení řízení již dne 19. 7. 2010.
V této souvislosti krajský soud odkázal také na závěry Nejvyššího správního soudu,
uvedené v rozsudku ze dne 16. listopadu 2011, č. j. 6 As 19/2011 - 728 (všechna zde uvedená
rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz), dle kterých se sdružení se žádostí
o informace podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody může obrátit na správní orgán
i v průběhu správního řízení, jak ostatně učinil i žalobce, přičemž není proti smyslu citovaného
zákona, když spolu s tím se žalobce zároveň přihlásil za účastníka již probíhajícího územního
řízení. Hlavním smyslem žádostí o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu
ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit, aby občanská sdružení byla
nejprve za stanovených podmínek stanovených zákonem informována správními orgány
o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody a krajiny, a pak se mohla na základě
obdržení této informace přihlásit písemným oznámením své účasti podle §70 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny, což teprve založí jejich případné účastenství v uvedených správních
řízeních. Bylo by tedy v rozporu s účelem právní úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení
vykládáno tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení mohou být
splněny pouze tehdy, když žádost o informace předchází zahájení správního řízení, ve kterém
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.
Žalobce se tedy mohl oprávněně obrátit na stavební úřad se žádostí dle ustanovení §70
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny i v průběhu správního řízení, přičemž není proti
smyslu uvedeného zákona, když spolu s tím se žalobce zároveň přihlásil za účastníka již
probíhajícího územního řízení. Stavební úřad přitom postupoval v intencích zákona, když
se žalobcem jako s účastníkem řízení jednal, aniž by mu zvlášť informaci o zahájeném řízení
zasílal.
Krajský soud rozhodnutí žalovaného podle §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušil pro podstatné
porušení ustanovení o řízení, když v něm žalovaný žalobci chybně odejmul postavení účastníka
územního řízení, a věc mu vrátil, k dalšímu řízení.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že rozsudek krajského soudu napadá v celém rozsahu
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a z důvodu procesní vady, která mohla mít
za následek nesprávné rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spatřuje stěžovatel v absenci odůvodnění
ohledně aktivní legitimace žalobce. Žalobce neprokázal svoji procesní způsobilost v tom směru,
zda vůbec byly řádně a v souladu se stanovami zvoleny orgány sdružení, které by byly způsobilé
tvořit vůli občanského sdružení, jakož i vystupovat navenek. Ze všech souvislostí věci vyplývá,
že hlavním záměrem založení a působení žalobce není zájem na ochraně přírody a krajiny (což
je nezbytnou podmínkou pro účast sdružení v řízení dle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny),
nýbrž účelová snaha zabránit či blokovat realizaci stavebního záměru stěžovatele.
Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů i proto, že se správní
soud po procesní stránce nevypořádal se skutečností, že vedle rozhodnutí žalovaného o zamítnutí
odvolání bylo v územním řízení souběžně rozhodnuto o vyloučení žalobce z účasti na územním
řízení, a to ze shodných důvodů, jako v projednávané věci.
Občanské sdružení bylo zaregistrováno ve velmi blízké časové návaznosti na podání
žádosti o vydání územního rozhodnutí (žádost podána dne 7. 7. 2010). Přestože ve stanovách
deklaruje jako hlavní poslání sdružení „ochranu přírody a krajiny“ a dále mimo jiné „ochranu
životního prostředí“ či „ochranu zeleně v obci Týniště nad Orlicí a jeho okolí“, ve výše
uvedeném oznámení stavebnímu úřadu ze dne 30. 7. 2010 požaduje být informován nikoliv
o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny
zájmy ochrany přírody a krajiny na území obce Týniště nad Orlicí či okolí, nýbrž pouze
o zamýšlených zásazích a správních řízeních, týkajících se daného konkrétního záměru výstavby
obalovny. Tímto žalobce sám popírá účel založení sdružení deklarovaný ve stanovách a takto
úzce specifikovaná žádost je zřejmým dokladem účelového založení sdružení, když souvisí pouze
s jediným stavebním záměrem. Žalobce tedy zákonnou podmínku, že jeho hlavním posláním
je ochrana přírody a krajiny, fakticky nesplňuje. Přitom podle judikatury Nejvyššího správního
soudu, např. rozhodnutí ve věci sp. zn. 5 As 41/2009, může být účastenství podle §70 odst. 2 a 3
zákona o ochraně přírody a krajiny přiznáno pouze občanskému sdružení, jehož hlavním
posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. V souladu s účelem a smyslem uvedeného
zákona je, aby toto hlavní poslání bylo skutečně realizováno, nestačí pouhá formální deklarace
ve stanovách. Stanovy žalobce svědčí o tom, že se jedná o velmi netransparentní sdružení,
neboť podmiňují přijetí nových členů souhlasem výboru sdružení. Podle informací stěžovatele
je skutečným cílem založení a fungování sdružení snaha blokovat plánovanou výstavbu obalovny,
a to v zájmu konkurenčního provozu jiné obalovny. Ze strany žalobce se tak jedná o nekalou
soutěž a též o snahu o zneužití práv účasti občanského sdružení na správních řízeních.
Krajským soudem učiněný výklad ustanovení §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny považuje stěžovatel za chybný, nepřípustně rozšiřující. Dle jeho názoru je nepochybné,
že ke sdělení informace došlo prvním dnem jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu
tj. 19. 7. 2010, čímž bylo zahájení řízení oznámeno všem v úvahu připadajícím účastníkům řízení.
K nabytí právních účinků registrace žalobce došlo též ke dni 19. 7. 2010, tzn. že občanské
sdružení existovalo po celou dobu trvání zákonem stanovené lhůty. Výklad použitý správním
soudem je v rozporu s obsahem, účelem i smyslem daného ustanovení zákona o ochraně přírody
a krajiny a ve výsledku zakládá též neodůvodněnou nerovnost mezi různými, v úvahu
přicházejícími účastníky územního řízení.
Jakkoliv je účelem a smyslem uvedeného ustanovení umožnit, aby veřejnost
reprezentovaná příslušnými občanskými sdruženími, které splňují zákonem stanovené podmínky,
měla možnost se přímo účastnit na naplňování účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, jsou
však ohledně této účasti současně zákonem stanovená pevná a předem daná pravidla.
Výklad zastávaný krajským soudem vede k tomu, že prekluzivní osmidenní lhůta
je relativizována tak, že do správního řízení, které se dotýká zájmů na ochranu přírody a krajiny,
může prakticky vstoupit jakékoliv nově vznikající občanské sdružení bez ohledu na procesní stav
správního řízení a skutečnost, že již uplynula zákonná lhůta od zveřejnění oznámení o zahájení
řízení. Existence uvedené prekluzivní lhůty tak zcela ztrácí jakýkoliv smysl. Zároveň by takový
právní výklad zakládal neodůvodněnou nerovnost mezi různými účastníky řízení, když občanská
sdružení existující v době sdělení informace o zahájení řízení by byla procesně znevýhodněna
oproti občanským sdružením vzniklým kdykoliv v průběhu řízení.
Uvedený právní výklad je současně ve zřejmém rozporu s účelem zákonné úpravy
a s jejím historickým vývojem, kdy práva zakotvená v ustanovení §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny primárně směřují k možné účasti již konstituovaných občanských sdružení, jejichž
skutečným hlavním cílem je ochrana životního prostředí, a které projevují obecný (nikoliv
ad hoc) zájem o ochranu životního prostředí v daném regionu. Z uvedeného důvodu jsou
podmínky účasti veřejnosti na správních řízeních podmiňovány právní subjektivitou ve formě
občanského sdružení a požadavkem, aby účast na řízení byla uplatněna v zákonem přesně
stanovené lhůtě.
Odkaz krajského soudu na judikaturu Nejvyššího správního soudu není pro posuzovanou
věc relevantní. Ta totiž řeší otázku, zda žádost občanského sdružení o informaci dle ustanovení
§70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny musí být podána ještě před zahájením příslušného
řízení, jehož se hodlá účastnit, přičemž v projednávané věci jde o principiálně odlišnou situaci,
kdy oznámení o účasti bylo učiněno, avšak až po uplynutí prekluzivní lhůty (z tohoto hlediska
je pak již nepodstatné, kdy konkrétně byla podána žádost o informaci).
Závěry krajského soudu jsou též v rozporu s právní úpravou registrace a vzniku
občanských sdružení, a s tím související judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Podle ustanovení §6 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších
předpisů, vzniká sdružení registrací. Podle ustanovení §9 odst. 1 uvedeného zákona dále platí,
že pokud ministerstvo nezjistí důvod k odmítnutí registrace, provede registraci do 10 dnů
od zahájení řízení a v této lhůtě zašle zmocněnci přípravného výboru jedno vyhotovení stanov.
O registraci se nevydává rozhodnutí ve správním řízení. Z ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu pak jasně vyplývá, že vyznačení dne registrace na stanovách má povahu
pouhého osvědčení, že určitá entita byla registrovaná jako spolek. Teorie vymezuje osvědčení
jako úřední potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny. Na rozdíl od deklaratorního
správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění, neboť
o věci není pochybnost nebo spor, a kdy není ani jinak použít správní uvážení nebo vyložit
neurčitý správní pojem (Staša, J. Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část 5. Vydání,
Praha: C. H. Beck, s. 184 i.f., viz také rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2006, sp. zn. 1 Ans 8/2005).
Obdobně také z rozsudku NSS, sp. zn. 1 Ans 3/2007, vyplývá, že „spolek tedy buď vznikne registrací
provedenou žalovaným do 10 dnů od zahájení řízení, nebo fikcí registrace 41. dnem následujícím po dni zahájení
řízení. V obou případech pak platí, že vyznačení data registrace na vyhotovení stanov je osvědčením o registraci
spolku.“
Úvahy správního soudu, dle kterých teprve doručením registrace vzniká z materiálního
hlediska oprávnění sdružení jednat vůči třetím osobám, jsou s uvedenými závěry v naprostém
rozporu, přičemž zakládají také určité období nejistoty samotným sdružením.
Tvrzení soudu o tom, že žalobce ke dni 19. 7. 2010 ještě nevěděl o registraci sdružení,
jsou lichá i z toho důvodu, že ve svém oznámení doručenému stavebnímu úřadu dne 30. 7. 2010
žalobce sám potvrdil, že o zahájení územního řízení již byl informován s výslovným poukazem na
zveřejnění veřejné vyhlášky. Navíc z celkových okolností založení daného občanského sdružení
je zřejmé, že toto bylo založeno právě pro účely vystupování v daném konkrétním územním
řízení.
Z hlediska informovanosti sdružení nelze pomíjet ani ustanovení §6 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny, podle kterého pokud stanovy nezaručují něco jiného, jedná jménem
sdružení až do vytvoření orgánů sdružení přípravný výbor. Přípravnému výboru resp. jeho
zmocněni tak nic nebránilo v tom, aby již 19. 7. 2010 telefonickým způsobem či jiným způsobem
zjistil, zda již byla registrace provedena.
Uvedené závěry potvrzuje i právní stanovisko AK Šikola a partneři, s. r. o. (specializované
mj. i na oblast stavebnictví či právo životního prostředí) „K podmínkám účasti o.s. ve správních řízeních
podle ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny“, na které stěžovatel také
odkazuje a které je přílohou kasační stížnosti.
Na základě všech výše uvedených skutečností stěžovatel navrhl Nejvyššímu správnímu
soudu, aby napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, případně
aby žalobu odmítl pro nedostatek aktivní legitimace žalobce.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti přiklonil k jejímu obsahu a odkázal na své
vyjádření k žalobě.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejprve se zdejší soud zabýval námitkami směřujícími do nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou natolik závažnou,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (ex officio).
Kasační námitky napadající nepřezkoumatelnost lze rozčlenit na námitky napadající
absenci vypořádání námitek uplatněných stěžovatelem ve vyjádření k žalobě, a námitky směřující
do nedostatečného posouzení procesní legitimace žalobce, jakož i nevypořádání námitky týkající
se existence rozhodnutí o vyloučení žalobce z územního řízení (rozhodnutí ze dne 24. 8. 2011,
č. j. 262117/2011-83/1795).
Úvodem je nutno připomenout, že stěžovatel byl v řízení o žalobě v postavení osoby
zúčastněné na řízení. Jako osoba zúčastněná měl podle §34 odst. 3 s. ř. s. právo předložit
písemné vyjádření k žalobě, což také učinil. Rozsah přezkumu napadeného správního rozhodnutí
v řízení o žalobě je ovšem vymezen rozsahem podané žaloby a v ní uplatněnými žalobními body.
Rozsahem a důvody žaloby je omezeno i vyjádření zúčastněných osob. Osoba zúčastněná
na řízení nemá právo disponovat s předmětem řízení, nemá právo ani zúžit ani rozšířit rámec,
který je žalobou vytyčen. Osoba zúčastněná na řízení proto nemá právo na vypořádání vlastních
námitek. Svým vyjádřením dává soudu najevo, jaký je její názor na předmět sporu a jak by měl
soud naložit s uplatněnou žalobní argumentací. Pokud se soud dle jejího názoru nevypořádá
s žalobní argumentací zákonem stanoveným způsobem či přehlédne vady, ke kterým je povinen
přihlížet z úřední povinnosti, může se osoba zúčastněná na řízení domoci zrušení takového
nezákonného rozsudku prostřednictvím kasační stížnosti.
Závěr, dle kterého nemá osoba zúčastněná na řízení právo na vypořádání vlastních
námitek, vyplývá ze zákona, kdy soud přezkoumává napadené rozhodnutí v mezích žalobních
bodů (§75 s. ř. s.).
Podstatou žalobou napadeného rozhodnutí v projednávané věci bylo vyloučení žalobce
z účasti na konkrétním územním řízení, a to pro opožděné oznámení své účasti v tomto řízení.
Žalovaný měl za to, že osmidenní lhůta pro oznámení účasti žalobce v konkrétním územní řízení
začala žalobci běžet ode dne 19. 7. 2010, kdy došlo k vyvěšení veřejné vyhlášky, způsobem
umožňujícím dálkový přístup, kterým bylo všem účastníkům řízení oznámeno zahájení územního
řízení ze dne 14. 7. 2010, č. j. MÚTý/STAV/2383/2010-2-Ozná-ÚŘUS-Pa. Zatímco stavební
úřad s žalobcem jako s účastníkem řízení jednal, odvolání žalobce proti rozhodnutí stavebního
úřadu bylo žalovaným zamítnuto jako nepřípustné, neboť dle žalovaného žalobce svoji účast
v tomto řízení oznámil stavebnímu úřadu až po uplynutí osmidenní lhůty (dne 30. 7. 2010),
a proto nemohl být považován za účastníka předmětného řízení.
Žalobce v žalobě namítal, že svou účast v územním řízení oznámil včas, přičemž v jeho
případě nemohla skončit lhůta pro písemné oznámení účasti v řízení dne 27. 7. 2010. Současně
namítal, že nebyl vůbec o uvedeném řízení informován způsobem, který zákon o ochraně přírody
a krajiny stanoví. Dále měl za to, že pokud vůbec zákonem stanovená lhůta počala v jeho případě
běžet, pak se tak stalo nejdříve od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl o své registraci
Ministerstvem vnitra, tj. od 23. 7. 2010, přičemž uplynula až dne 2. 8. 2010. V této lhůtě také
žalobce svůj záměr účastnit se předmětného řízení oznámil.
S ohledem na skutečnost, že žalobce vůbec nebyl o zahájeném územním řízení zákonem
stanoveným způsobem informován, má za to, že mu zákonem stanovená osmidenní lhůta vůbec
nezačala běžet. Den vyvěšení veřejné vyhlášky tj. 19. 7. 2010 za termín oznámení zahájení
územního řízení považovat nelze, neboť tento den byl teprve žalobce jako občanské sdružení
zaregistrován. Informace o územním řízení mu měla být sdělena adresně přímým doručením
písemnosti. Žalobce konstatoval, že rozhodnutí žalovaného je pro něj velmi překvapivé, neboť
po celou dobu územního řízení byl považován za účastníka řízení a teprve zpětně byl z řízení
vyloučen.
V doplnění žaloby pak žalobce namítal nesprávný výklad výrazu „první den zveřejnění
informace na úřední desce“. Jeho argumentace směřovala především k tomu, že za první den
zveřejnění informace o příslušném řízení je nutno považovat nikoli první den vyvěšení veřejné
vyhlášky na úřední desce, ale až poslední tj. 15 den po jejím vyvěšení.
Kasační námitky stěžovatele, který měl v žalobním řízení postavení osoby zúčastněné
na řízení, se tedy mohou týkat pouze shora uvedeného žalobního rámce, případně otázek,
které měl krajský soud zkoumat i nad rámec žalobních bodů tj. z úřední povinnosti.
Námitka stěžovatele, dle které je napadený rozsudek nepřezkoumatelný,
protože se krajský soud nevypořádal s existencí rozhodnutí ze dne 24. 8. 2011,
č. j. 262117/2011-83/1795, není důvodná. Existence namítaného rozhodnutí nebyla vůbec
v žalobě uplatněna a krajský soud nejen že nebyl povinen se s takovou námitkou vypořádávat,
ale dokonce nebyl ani oprávněn takovou námitku nad rámec žalobních bodů posuzovat.
Skutečnost, že se krajský soud neztotožnil se závěry správních orgánů, nemá navíc za následek
nepřezkoumatelnost jím vydaného rozhodnutí.
Námitku nedostatečného vypořádání nedostatku aktivní legitimace žalobce zdejší soud
nesdílí. Aktivní legitimace žalobce je podmínkou řízení, k jejímuž splnění přihlíží soud kdykoliv
za řízení. Zdejší soud považuje za zcela nesporné, že žalobce byl ke dni podání žaloby
registrovaným občanským sdružením, za kterého jednal Mgr. Jiří Tůma, předseda sdružení.
Ostatně tato skutečnost nebyla sporná ani v době rozhodování stavebního úřadu či žalovaného
a nerozporoval ji ani sám stěžovatel.
Namítá-li stěžovatel, že uvedené sdružení vzniklo pouze formálně z důvodu blokování
příslušného územního řízení, a proto nemá žalobní legitimaci, pak je nutno tuto námitku
odmítnout. Jedná se totiž o námitku, týkající se dílčí aktivní legitimace občanského sdružení
v předmětném územním řízení, nikoli aktivní legitimace v řízení soudním. K této otázce je tedy
povinen primárně zaujmout stanovisko stavební úřad, nikoli soud. Krajský soud se při přezkumu
žalobou napadeného rozhodnutí vůbec nemohl uvedenou námitkou zabývat, neboť soud
přezkoumával rozhodnutí, dle kterého jediným důvodem pro neuznání žalobce účastníkem
předmětného řízení, bylo opožděné oznámení jeho účasti. Jinými slovy, účel vzniku sdružení
nebyl ze strany správních orgánů vůbec zpochybněn. Správním soudům v žádném případě
nepřísluší nahrazovat činnost správních orgánů, přičemž nedostatek žalobní legitimace pro nyní
posuzovanou věc, ve stěžovatelem tvrzených skutečnostech spatřovat nelze.
Nejvyšší správní soud považuje napadený rozsudek krajského soudu za přezkoumatelný.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí může obecně nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí
musí být založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění.
Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Takovými vadami mohou být mimo jiné případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy,
kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny. V přezkoumávané věci
Nejvyšší správní soud vady shora uvedeného charakteru neshledal, neboť výrok rozhodnutí
je řádně odůvodněn a odůvodnění není možno považovat za nesrozumitelné. Z odůvodnění
rozsudku je naopak jednoznačně seznatelné, které otázky – v návaznosti na žalobní body –
krajský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jakož i nosné
důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné.
Nejvyšší správní soud proto přistoupil k věcnému posouzení kasační stížnosti.
Při posouzení zásadní kasační námitky, a to marného uplynutí zákonem stanovené osmidenní
lhůty pro oznámení účasti žalobce v předmětném územním řízení, vycházel Nejvyšší správní
soud z ustanovení §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, jakož i ze své vlastní
judikatury.
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že občanské sdružení může být účastníkem
správního řízení pouze pokud splní podmínky vymezené v zákoně o ochraně přírody a krajiny
a zároveň pokud budou v tomto řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Splnění těchto
podmínek musí primárně posoudit příslušný správní orgán.
Nejvyšší správní soud již judikoval (rozsudek ze dne 18. 8. 2011, č. j. 9 As 40/2011 - 51),
že případné účastenství občanského sdružení ve správním řízení se odvíjí od jeho oznámení,
které je limitováno osmidenní lhůtou, jejíž běh počíná dnem, kdy bylo občanskému sdružení
zahájení daného řízení ze strany příslušného správního orgánu oznámeno. Tato oznamovací
povinnost správního orgánu není ovšem dána en bloc, takový výklad by byl absurdní,
ale je zjevně adresná. Oznamovací povinnost správního orgánu se odvíjí od znalosti toho, vůči
komu má být uplatněna, tj. komu má být zahájení řízení oznámeno. Adresátem této oznamovací
povinnosti je pouze takové občanské sdružení, které si o příslušné oznámení platně požádalo
a avizovalo tím svoji vůli a připravenost hájit zájmy ochrany přírody a krajiny v každém
jednotlivém správním řízení, které se jich může dotýkat.
Jinými slovy nepodalo-li občanské sdružení žádost ve smyslu ustanovení §70 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, nevznikla ani správnímu orgánu povinnost takové sdružení
informovat o konkrétním řízení. V požadavku určité předběžné aktivity občanských sdružení
spočívající v platném podání žádosti podle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze
spatřovat nadbytečnou podmínku, která vyšla z užívání či která občanská sdružení nad únosnou
míru zatěžuje. Ve své podstatě se jedná o minimalistickou podmínku administrativního typu,
která vyplývá z interpretace §70 odst. 2 ve spojení s odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny
a která odpovídá smyslu a účelu uvedeného ustanovení; tím je možnost veřejnosti se přímo
podílet na ochraně přírody a krajiny, avšak za zákonem stanovených podmínek, které mají zajistit
také určitou racionalitu této účasti (podrobnější odůvodnění viz rozsudek ze dne 18. 8. 2011,
č. j. 9 As 40/2011 - 51).
Z uvedeného je zřejmé, že nebyla-li žalobcem před dnem 19. 7. 2010, kdy došlo
ke zveřejnění informace o zahájení předmětného územního řízení na úřední desce stavebního
úřadu, podána žádost ve smyslu ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebyl
žalobce adresátem této informace a nemohla mu tedy od tohoto data ani začít běžet
ona osmidenní zákonem stanovená lhůta. Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňuje se závěrem
krajského soudu, dle kterého začala žalobci běžet osmidenní lhůta ode dne, kdy se dozvěděl
o registraci občanského sdružení ministerstvem vnitra. Na uvedeném závěru nemůže nic změnit
ani ke kasační stížnosti přiložené stanovisko, vypracované advokátní kanceláří AK Šikola
a partneři, s. r. o.
Otázku, kterou zbývá zodpovědět, je tedy otázka, zda se žalobce mohl či nemohl přihlásit
do již probíhajícího územního řízení, ačkoliv před jeho zahájením nebyla podána žádost
dle ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud jde o zodpovězení této
otázky, pak se zdejší soud plně ztotožňuje s argumentací krajského soudu, opírající se o závěry
uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2011, č. j. 6 As 19/2011 - 728,
které na rozdíl od stěžovatele považuje za relevantní i pro posuzovanou věc.
Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku zabýval otázkou, zda jsou podmínky
pro účast ve správním řízení splněny i v případě, kdy žádost o informace o zahajovaných
správních řízeních podle ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána
správnímu orgánu až po zahájení tohoto řízení, což je shodné se skutkovým stavem v nyní
projednávané věci.
Zdejší soud v uvedeném rozhodnutí dospěl k závěru, že „z doslovného znění zákona
tedy nevyplývá, že žádost o informace o zahajovaných správních řízeních by musela být nutně podána ještě před
zahájením řízení. Dikci „… aby byla předem informována…“ je třeba vykládat v souladu s účelem zákona
o ochraně přírody a krajiny, kterým je podle jeho §1 přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině,
k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji,
přičemž §70 zaručuje přímou účast veřejnosti, prostřednictvím občanských sdružení a dobrovolných sborů
či aktivů při orgánech ochrany přírody. Smyslem toho, že mají být občanská sdružení informována o zahajovaných
řízeních předem, není omezení účasti občanských sdružení v přístupu do správních řízení, při nichž mohou být
dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, ale v zajištění možnosti efektivní účasti těchto občanských sdružení
na celém správním řízení již od jeho počátku. Ostatně kupříkladu u řízení zahajovaných na žádost není z povahy
věci ani reálné, aby informace o zahájení řízení byla dána občanskému řízení předem, tj. ještě před zahájením
řízení. Hlavním smyslem žádostí o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu ustanovení §70 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit, aby občanská sdružení byla nejprve za stanovených podmínek
stanovených zákonem informována správními orgány o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody
a krajiny, a pak se mohla na základě obdržení této informace přihlásit písemným oznámením své účasti podle
§70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, což teprve založí jejich případné účastenství v uvedených
správních řízeních. Bylo by tedy v rozporu s účelem právní úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení vykládáno
tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení mohou být splněny pouze tehdy, když žádost
o informace předchází zahájení správního řízení, ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.“
Od výše uvedených závěrů neshledal Nejvyšší správní soud žádný racionální důvod
se odklonit. Je-li občanské sdružení založeno teprve po zahájení správního řízení a podá-li žádost
podle ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, pak je třeba jej informovat o již
zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a umožnit mu
účast v nich, lze-li toho ještě dosáhnout bez neúnosného prodloužení řízení. Odkazovat na již
učiněné oznámení, které takové žádosti předcházelo a zpětně od něj odvíjet lhůtu pro přihlášení
se do konkrétního řízení, nelze. Zákonem stanovená lhůta pro přihlášení se k účasti v konkrétním
řízení počne běžet teprve od adresného doručení takové informace konkrétnímu občanskému
sdružení.
Pokud tedy žalobce podal žádost o informace ve smyslu ustanovení §70 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny po zahájení konkrétního územního řízení, kterého, se hodlal účastnit
a současně s touto žádostí oznámil vstup do tohoto řízení, nelze žalobce z účasti vyloučit
s odůvodněním, že tak učinil po uplynutí zákonem stanovené osmidenní lhůty.
Námitka, dle které bylo žalobci zahájení předmětného územního řízení oznámeno dne
19. 7. 2010, zjevně nemůže obstát. Občanské sdružení totiž teprve k tomuto dni vzniklo a žádost
ve smyslu ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny před tímto datem
ani nemohlo podat. Ze spisového materiálu je pak zřejmé, že taková žádost byla žalobcem
podána dne 30. 7. 2010 a teprve po doručení informace ze strany stavebního úřadu o konkrétním
řízení, mohla žalobci začít běžet zákonem stanovená osmidenní lhůta pro oznámení jeho účasti
v tomto řízení. Skutečnost, že žalobce takové informace nevyčkal a současně s žádostí oznámil
i vstup do konkrétního řízení, o kterém již věděl, nemůže jít k jeho tíži. V tomto ohledu se zdejší
soud plně ztotožňuje s odůvodněním krajského soudu na str. 11 napadeného rozsudku.
K námitkám stěžovatele, dle kterých není přijatelné, aby určité občanské sdružení vzniklo
pouze pro účely konkrétního řízení, které Nejvyšší správní soud nemůže věcně projednat, neboť
tyto nebyly předmětem řízení před krajským soudem, zdejší soud alespoň v obecné rovině
odkazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2012, č. j. 7 As 25/2012 - 21. Dle závěrů zde
uvedených lze „mezi občanskými sdruženími ve smyslu ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny nepochybně rozlišit dvě základní skupiny. První skupinu představují občanská sdružení trvalejšího
charakteru, jejichž aktivita je zaměřena proti více zásahům určitého typu nebo v rozsáhlejším území. V krajní
podobě se jedná o občanská sdružení „profesionální“ povahy s celostátní působností. Vedle toho existují občanská
sdružení založená s cílem obrany proti zamýšlenému zásahu nebo kvůli účasti v jediném konkrétním správním
řízení, případně v úzké skupině řízení vzájemně souvisejících. Tato občanská sdružení vznikají ad hoc teprve
tehdy, je-li zamýšlený zásah oznámen, případně je-li správní řízení zahájeno. V prvé ani ve druhé skupině
nevznikají občanská sdružení v časovém a procesním vzduchoprázdnu, tedy za neexistence jakýchkoli
probíhajících správních řízení či v období, kdy nejsou žádné zásahy zamýšleny. Stěžovatelem provedený výklad
ustanovení §70 zákona o ochraně přírody by jim bránil účastnit se již zahájených řízení, což by v důsledku
mohlo vést k tomu, že by nebyly kvalifikovaně hájeny dotčené zájmy ochrany přírody a krajiny, respektive
že by jejich hájení bylo svěřeno (jiným) účastníkům řízení. Vedle toho by byla potlačena účast veřejnosti na ochraně
životního prostředí na nejnižší úrovni, kdy zejména občanská sdružení ve druhé vymezené skupině by byla nucena
k „profesionalizaci“, k bezobsažné existenci a preventivnímu podávání žádostí o informování o zahajovaných
řízeních. Pokud je ochrana životního prostředí přiznaným cílem právní normy, respektive životní prostředí
je zájmem, k jehož zachování, ochraně či podpoře právo směřuje, pak není logický důvod, aby se užití ochranných
právních norem lišilo při shodném zásahu do životního prostředí. V praxi ovšem dochází k zásadní diverzifikaci
kvality právní ochrany, a to v závislosti na mnoha aspektech. Tím hlavním je omezení účasti ve správních řízeních
a svěření žalobní legitimace osobám, jejichž práva byla zkrácena nebo porušena. Účast občanských sdružení
ve správních řízeních, při nichž mohou být zájmy přírody a krajiny dotčeny, umožňuje tento nedostatek v určité
míře kompenzovat a chránit přírodu a krajinu ve smyslu ustanovení §1 a §2 zákona o ochraně přírody
a krajiny bez rozlišování toho, zda dochází k ohrožení zájmů nějakých (dalších) osob, tedy možných účastníků
správních řízení. Proto je třeba se klonit k široké a efektivní účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech životního prostředí ...“.
Zdejší soud také zdůraznil, že tuto efektivní ochranu mohou naplňovat právě zejména
občanská sdružení, která vzniknou teprve v reakci na to, že se objeví určitý záměr, jenž se může
dotknout zájmů ochrany přírody a krajiny a který se procesně projeví zahájením příslušného
správního řízení typicky na návrh toho, kdo chce záměr realizovat. Možnost dalších občanských
sdružení, která žádost o informace před zahájením správního řízení nepodala, např. proto,
že před zahájením správního řízení ještě neexistovala, přihlásit se jako účastník do určitého
okamžiku po zahájení předmětného správního řízení, je proto nutno mít za legitimní omezení
právní jistoty dalších účastníků řízení, resp. správního orgánu.
Výše uvedené samozřejmě neznamená, že případné snahy určitých subjektů opakovaným
zakládáním provázaných občanských sdružení mařit průběh konkrétního řízení a bez věcného
důvodu řízení prodlužovat, fakticky s cílem zabránit realizaci záměru, ačkoli pro to nejsou
z pohledu zájmů ochrany přírody a krajiny věcné důvody, je možné považovat za legitimní.
Je nepochybně namístě, aby takovým sdružením správní orgány účelově uplatněná procesní práva
s poukazem na zákaz zneužití práva, odebraly.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s výrokem napadeného rozsudku, jakož
i se závěrem, dle kterého se žalobce mohl oprávněně obrátit na stavební úřad se žádostí dle
ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny i v průběhu správního řízení, přičemž
není proti smyslu uvedeného zákona, když spolu s tím se žalobce zároveň přihlásil za účastníka
již probíhajícího územního řízení. Stavební úřad přitom postupoval v intencích zákona,
když se žalobcem jako s účastníkem řízení jednal, aniž by mu zvlášť informaci o zahájeném řízení
zasílal. Zdejší soud se však neztotožňuje se závěrem krajského soudu, dle kterého osmidenní
lhůta pro oznámení účasti občanského sdružení v konkrétním řízení, počíná běžet ode dne,
kdy se sdružení dozvědělo o své registraci.
Po posouzení správnosti právního názoru vyjádřeného krajským soudem v napadeném
rozsudku musel Nejvyšší správní soud řešit otázku procesního postupu za situace, kdy
rozhodnutí správního orgánu bylo správně zrušeno, ovšem jeden z důvodů, pro které tak krajský
soud učinil, neobstojí (počítání běhu osmidenní od doručení stanov, resp. oznámení registrace
sdružení). Z konstantní judikatury k této otázce, (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004 - 51 a ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 23/2005 - 93)
vyplývá, že předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti je opodstatněnost výroku
rozhodnutí krajského soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku by proto byla pouze skutečnost,
kdy by žádný z důvodů, pro které soud rozhodnutí správního orgánu zrušil, neobstál, popřípadě
bylo-li by rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné (k tomu srovnej také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 6. 2005, č. j. 2 Afs 35/2005 - 95). Nesprávnou argumentaci krajského
soudu, týkající se počátku běhu osmidenní lhůty, považuje zdejší soud za dílčí nedostatek
odůvodnění a nelze ji proto samu o sobě považovat za důvod, pro který by bylo na místě
napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nezbytnost zrušení rozsudku krajského soudu opírající se o ustanovení §110 odst. 1
s. ř. s. (dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem zruší
rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení), je totiž jen zdánlivá. Důvodnost
kasační stížnosti musí spočívat jen na důvodech zákonem předpokládaných (§103 odst. 1 s. ř. s.)
a také jím nevyloučených. Nepřipouští-li zákon vůbec kasační stížnost směřující proti důvodům
rozhodnutí soudu (§104 odst. 2 s. ř. s.), těžko může být oporou pro zrušení rozhodnutí soudu
jen skutečnost, že při zákonném výroku neobstojí pouze část odůvodnění. K jinému závěru nelze
dojít ani v případech kasačních stížností nelimitovaných jejich obsahem (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Při opačném řešení, tj. zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení, by další
postup krajského soudu spočíval jen v tom, že by vydal nový rozsudek se shodným výrokem
a pouze částečně jiným odůvodněním. Důvodnost kasační stížnosti by pak fakticky spočívala
v tom, že by část odůvodnění rozsudku krajského soudu byla nahrazena závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
Za této situace je pro správní orgán závazný právní názor krajského soudu korigovaný
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Ostatně ke shodnému závěru dospěl i rozšířený
senát zdejšího soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75.
Na základě všech těchto skutečností byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. Výrok o náhradě
nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému
stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto
Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu