ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.158.2019:82
sp. zn. 9 As 158/2019 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: AVE CZ odpadové
hospodářství s.r.o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zast. JUDr. Vilémem Podešvou,
LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 12. 2016, č. j. 864/510/16, 44734/ENV/16, sp. zn. 6 O 16/16 Dv, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019,
č. j. 11 A 20/2017 – 63,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 11 A 20/2017 - 63,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2016, č. j. 864/510/16, 44734/ENV/16,
se z r ušuj e a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě
a řízení o kasační stížnosti celkem 27 695 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku,
k rukám zástupce žalobce JUDr. Viléma Podešvy, LL.M., advokáta se sídlem
Na Pankráci 1683/127, Praha 4.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
žalovaného specifikovanému tamtéž. Žalovaný jím zamítl stěžovatelčino odvolání a potvrdil
rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále „ČIŽP“) ze dne 30. 5. 2016,
č. j. ČIŽP/42/IPP/SR02/1508822.004/16/CSL, jímž bylo stěžovatelce stanoveno opatření
pro zjednání nápravy podle §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
některých dalších zákonů, v rozhodném znění (dále „zákon o odpadech“), spočívající
v povinnosti převést na zvláštní vázaný účet, zřízený pro účely ukládání peněžních prostředků
k vytváření finanční rezervy, neodvedené peněžní prostředky finanční rezervy podle §51 odst. 4
zákona o odpadech ve výši 1 108 279,90 Kč do 60 dnů od právní moci rozhodnutí. Jednalo
se o peněžní prostředky finanční rezervy na rekultivaci, zajištění péče o skládku odpadů a asanaci
po ukončení jejího provozu za zařízení „Středisko likvidace odpadů Fedrpuš“, konkrétně
za odpady uložené v této skládce pod kódem N1 („využité jako konstrukční prvek skládky“)
v celkovém množství 14 746,39 t a za výrobek z odpadů Rekosol, který v této skládce
stěžovatelka nemohla využít jako výrobek, ale ukládala jej do skládky (jako odpad) v celkovém
množství 16 918, 75 t, a to v období od 1. 1. 2014 do 30. 6. 2015.
[2] Ve věci je sporné, zda se povinnost odvést příslušnou částku finanční rezervy podle §49
a násl. zákona o odpadech vztahuje i na odpady, které byly využity jako konstrukční prvek
skládky, zda toto použití odpadů není jejich využitím podle §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech (tedy nikoli jejich uložením) a u Rekosolu navíc i to, zda se vůbec jedná o odpad
ve smyslu §3 zákona o odpadech.
[3] Městský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že povinnost k odvodu finanční rezervy
se týká všech odpadů aplikovaných na skládce v I. fázi jejího provozu, tedy i těch, které tvoří
technické zabezpečení skládky či konstrukční prvky skládky. Ze zákona o odpadech nevyplývá
možnost osvobodit od daného odvodu jakékoliv odpady ukládané na skládku v I. fázi provozu
[§4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech] bez ohledu na to, zda plní v tělese skládky i další funkci.
Pro odvod rezervy je podstatné, že tyto odpady byly do skládky umístěny v I. fázi jejího provozu,
neboť jejich využití je připuštěno až ve II. fázi provozu skládky.
[4] Jelikož je finanční rezerva vytvářena za účelem shromáždění dostatečných prostředků
k financování rekultivace a asanace po ukončení provozu skládky, je zcela logický závěr
žalovaného, že její výše musí odpovídat množství veškerého uloženého odpadu na předmětné
skládce, tedy i toho, který je označen za tzv. konstrukční prvek skládky.
[5] Na tom nic nemění, že stěžovatelka při ukládání daného odpadu postupovala v souladu
s integrovaným povolením, provozním řádem skládky, jakož i se zákonem. Otázkou není,
zda tímto způsobem mohla postupovat, ale zda za takto uložený odpad byla povinna odvést
příslušnou částku na finanční rezervu.
[6] Městský soud odmítl odkaz stěžovatelky na závěry kontroly Krajského úřadu
pro Jihočeský kraj, neboť se netýkala odvodu na rekultivační rezervu, ale odvodu poplatků
za odpady uložené do skládky. Režim povinnosti odvodu na finanční rezervu je založen
na odlišných principech než režim placení poplatků ve smyslu §45 odst. 1 zákona o odpadech.
Na rozdíl od poplatkové povinnosti se týká všech odpadů ukládaných v I. fázi.
[7] Rekosol se sice dá používat jako výrobek, ale pouze v rámci svého účelu, jinak se jedná
o odpad. V nynější věci přitom nebyl využíván jako rekultivační materiál podle jeho certifikace,
neboť v I. fázi provozu skládky k rekultivaci a asanaci nedochází. Nebyl tak naplněn účel jeho
využití, nikdy se nestal výrobkem (§3 odst. 6 zákona o odpadech), ale byl pouze (zpracovaným)
odpadem, který byl do skládky uložen v I. fázi jejího provozu. Také v případě Rekosolu tedy
došlo k jeho uložení jako odpadu (§3 odst. 2 zákona o odpadech), nikoliv k jeho využití
a dopadají na něj veškeré výše uvedené závěry.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Stěžovatelka vznáší kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
[9] Nesouhlasí se závěrem, že vše, co je aplikováno na skládku v I. fázi jejího provozu,
je nutné považovat za odstraňování odpadů uložením; z definice I. fáze provozování skládky
to nevyplývá. Je-li určitý odpad využit jako konstrukční prvek skládky v I. fázi jejího provozu,
nejedná se o jeho odstraňování, ale využívání ve smyslu §4 odst. 1 písm. r) téhož zákona. Odpad
je využit k užitečnému účelu tím, že nahradí materiály k tomuto účelu standardně používané
(zemina, písek, štěrk). Správní orgány ani soud nerozlišovaly mezi odstraňováním odpadu
jeho uložením a využíváním odpadu. Jejich závěr odporuje logice, neboť využitý materiál nemůže
být současně na skládce uložen.
[10] Namítá, že podle §51 odst. 4 zákona o odpadech není odvod hrazen za každý odpad,
který se na skládce objeví, ale pouze za 1) odpad, jenž je skládkováním odstraňován, 2) odpad,
který měl sloužit jako technologický materiál na zajištění skládky, ale nebyl takto využit,
a 3) odpad azbestu. Zákon vymezuje, že se jedná o odpad uložený, nikoliv tedy odpad využívaný
podle integrovaného povolení na konstrukční prvky skládky či dokonce výrobky využívané
na skládce.
[11] Soud se nezabýval povahou odpadů coby prvků technického zabezpečení skládky
a konstrukčních prvků skládky. Toto rozlišení je zásadní, neboť o povinnosti provozovatele
skládky odvádět finanční rezervu na rekultivaci lze uvažovat jen v rozsahu nevyužitého odpadu
pro technické zabezpečení skládky. Provozovatel skládky je přitom při rozhodování o využití
odpadu vázán integrovaným povolením.
[12] Stěžovatelka dále městskému soudu vytýká, že nesprávně považoval výrobek Rekosol
za odpad. Soud pominul definici odpadu v §3 odst. 1 zákona o odpadech, která je založena
na úmyslu se věci zbavit. To však stěžovatelka v úmyslu neměla. Rekosol využila namísto jiných
materiálů (písek, štěrk), které se v obdobných situacích používají a u nichž ke vzniku odvodové
povinnosti nedochází.
[13] Obsáhle popisuje složení a vlastnosti Rekosolu a jeho přínos pro využití v I. fázi provozu
skládky. Rekosol dle jejího názoru objektivně splňuje definici výrobku dle §3 odst. 6 zákona
o odpadech, využitím na skládce se nestává nepoužitelným a není tedy z režimu výrobku zpětně
vyňat. Jelikož nesloužil coby odpad k odstranění ani jako odpad k technickému zabezpečení
skládky, ale jako její konstrukční prvek srovnatelný s jiným nakoupeným materiálem, nelze jej
považovat za odpad podléhající povinnosti odvodu finanční rezervy.
[14] Zdůrazňuje, že odpady i Rekosol využívala jako konstrukční prvky skládky v souladu
s integrovaným povolením a byla tedy v dobré víře. Aprobované využití výrobku Rekosol přitom
zahrnuje nejen aplikaci při rekultivaci skládky, ale také využití coby materiálu pro konstrukční
prvky skládky již v I. fázi jejího provozu.
[15] To, že stěžovatelka postupovala v souladu s integrovaným povolením a příslušnými
právními předpisy, bylo konstatováno i ve výsledcích kontroly provedené Krajským úřadem
Jihočeského kraje ve věci odvodu poplatků za uložení Rekosolu na skládce. V oznámení
o ukončení a výsledku kontroly ze dne 18. 6. 2015, č. j. KUJCK 46678/2015/OZZL, je uvedeno,
že vzhledem k využití Rekosolu jako konstrukčního, překryvného a absorpčního materiálu
v souladu s integrovaným provozním řádem se nejedná o odpad.
[16] Také žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 14. 3. 2017 uvedl, že stěžovatelka postupovala
v dobré víře a v souladu s integrovaným povolením, a potvrdil, že není povinna platit poplatek
za uložení výrobku Rekosol na skládku v letech 2013 a 2014 (jednalo se o rozhodnutí o odvolání
proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, jímž byl zamítnut návrh města Jindřichův
Hradec na uložení uvedené povinnosti stěžovatelce).
[17] Poukazuje též na související řízení, v němž jí byla uložena povinnost uhradit poplatek
za ukládání odpadu na skládku v Čáslavi za rok 2018. Přestože se nejedná o totožnou
problematiku, správní orgány vycházely z nesprávného právního názoru přijatého městským
soudem v nynější věci a založily svou argumentaci na nepřípustnosti využívání odpadů v I. fázi
provozu skládky.
[18] Tento závěr odporuje právu Evropské unie (čl. 191 odst. 1 a 2 a čl. 193 Smlouvy
o fungování Evropské unie, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES
ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, směrnice Rady 1999/31/ES
ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů) i rozhodovací praxi Soudního dvora Evropské unie
(rozsudky ve věcech C-419/97, C-420/02, C-228/00, C-458/00 a C-60/18). Navrhuje využití
eurkonoformního výkladu, případně položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské
unie (dále „SDEU“).
[19] Dále upozorňuje, že žalovaný eviduje odpady určené na konstrukční prvky skládky
ve vyhodnocení plnění Plánu odpadového hospodářství ČR pod kódem R11, který odpovídá
stěžovatelkou použitému kódu N1. K totožnému způsobu nakládání s odpady tak žalovaný
přistupuje různě.
[20] Závěr, že k využití odpadu může dojít v kterékoliv fázi provozu skládky, podporuje též
odkazem na stanovisko Ing. B. P., Ph.D., náměstkyně pro řízení sekce technické ochrany
životního prostředí MŽP ze dne 20. 4. 2020 (dále „stanovisko náměstkyně“).
III. Vyjádření žalovaného
[21] Žalovaný se plně ztotožňuje se závěry napadeného rozsudku.
IV. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 - 88,
a reakce stěžovatelky na něj
[22] Nejvyšší správní soud vydal dne 7. 10. 2020 rozsudek č. j. 7 As 54/2019 - 88, týkající se
pokuty uložené stěžovatelce mj. za správní delikt spočívající v porušení povinnosti vytvořit
finanční rezervu, jejíž odvedení jí bylo uloženo opatřením k nápravě přezkoumávaným v nynější
věci (vzhledem k tomu, že stěžovatelka tuto finanční rezervu na zvláštní účet neodvedla, byla jí
jednak stanovena povinnost toto pochybení napravit, jednak jí byla uložena sankce za spáchání
příslušného správního deliktu).
[23] Stěžovatelka podala k odkazovanému rozsudku vyjádření, kterým reagovala na závěr
Nejvyššího správního soudu, že použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků skládky není
využitím odpadu ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech. Vychází z toho, že posouzení
této otázky je odvislé od konkrétních okolností věci, přičemž okolnosti té nynější svědčí tomu,
že o využití odpadu podle citovaného ustanovení šlo. Zmiňuje, že jí správní orgány – s ohledem
na svůj nesprávný právní závěr – doposud nedaly dostatečný prostor prezentovat související
skutková tvrzení, a v dalším řízení by tak měly učinit. Věcně uvádí, že odpady evidované
na skládce jako využívané byly skutečně využity k užitečnému účelu vyžadovanému předpisy
upravujícími provoz skládek, byly jimi nahrazeny materiály, které nejsou odpady a které by jinak
musely být spotřebovány, a tyto odpady byly na skládku přijímány právě z důvodu jejich
specifických vlastností; pokud by tyto vlastnosti neměly, stěžovatelka by je na skládku vůbec
nepřijímala.
V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[24] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatelka je zastoupena
advokátem (§102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost je zčásti důvodná.
[26] Předně uvádí, že napadený rozsudek jako celek není nepřezkoumatelný ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Přezkoumatelné rozhodnutí je takové, které je srozumitelné, opřené
o dostatek relevantních důvodů, aby bylo zřejmé, proč soud rozhodl, jak rozhodl. Tato kritéria
napadený rozsudek splňuje. Krajský soud srozumitelně vyložil svůj náhled na věc a zabýval
se všemi žalobními body. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o vyčerpávající odůvodnění,
ze kterého je zcela zřejmé, proč soud rozhodl, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[27] K posouzení věci samé předesílá, že podstata věci je shodná jako v odkazovaném
rozsudku sp. zn. 7 As 54/2019, a Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od svých již přijatých
závěrů odchýlit. V nynější věci se navíc – jak již bylo uvedeno – jedná o vytvoření finanční
rezervy za týž odpad ve stejném časovém období.
[28] Stěžovatelka je přesvědčena, že odpad, který v souladu s integrovaným povolením použila
na tvorbu konstrukčních prvků skládky, nepodléhá povinnosti vytvářet finanční rezervu a jedná
se o tzv. využitý odpad podle §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech. Této kasační námitce
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil, neboť se ztotožnil s posouzením provedeným správními
orgány a městským soudem s dílčími výhradami popsanými níže.
[29] Podle §49 odst. 1 zákona o odpadech je provozovatel skládky povinen vytvářet finanční
rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu. Její výše činí
dle §51 odst. 4 téhož zákona a) 100 Kč za 1 tunu uloženého nebezpečného odpadu nebo odpadu uvedeného
ve skupině 20 Katalogu odpadů, s výjimkou odpadu azbestu, b) 35 Kč za 1 tunu uloženého ostatního odpadu
a odpadu azbestu, odpadu ukládaného jako technologický materiál na zajištění skládky a odpadu azbestu.
[30] Z citovaného ustanovení vyplývá, že povinnosti vytvářet finanční rezervu ve výši 35 Kč
za tunu podléhá 1) veškerý odpad uložený na skládku, který není nebezpečným odpadem
nebo odpadem uvedeným ve skupině 20 Katalogu odpadů, 2) odpad azbestu a 3) odpad, který je
na skládku ukládán jako technologický materiál na její zajištění. Nejvyšší správní soud nesdílí
názor stěžovatelky, že odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky podléhá
tvorbě finanční rezervy jen tehdy, pokud měl k tomuto účelu sloužit, ale nebyl takto aktivně
využit. Formulace citovaného ustanovení nezavdává pochybnosti o tom, že se naopak jedná
právě o odpadní materiál, který byl na skládku uložen takovým způsobem, že slouží k jejímu
zajištění. Pokud by daný materiál tomuto účelu (zajištění skládky) nesloužil, bylo by nadbytečné
jej v citovaném ustanovení explicitně zmiňovat, neboť by se nadále jednalo o ostatní (k účelu
zajištění skládky nevyužitý) odpad.
[31] Uvedená položka (odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky) byla
do zákona vložena v rámci novelizace provedené zákonem č. 7/2005 Sb. Předmětná změna §51
byla navržena Výborem pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, příslušný zápis
z jednání tohoto výboru (č. 37 ze dne 30. 9. 2004) však neobsahuje zdůvodnění navržené změny.
Z formulace ustanovení lze nicméně dovodit, že účelem výslovného uvedení odpadu ukládaného
jako technologický materiál na zajištění skládky v §51 odst. 4 písm. b) zákona je zamezit
pochybnostem, zda se povinnost tvorby finanční rezervy vztahuje i na takto uložený odpad,
které by mohly pramenit právě z toho, že daný odpad získal na skládce určitou funkci, a nejedná
se tak o jeho prosté uložení. Zahrnutí odpadu, který slouží k technickému zajištění skládky, mezi
odpad podléhající povinné tvorbě finanční rezervy, ostatně odpovídá jejímu smyslu a účelu.
Jak již konstatoval městský soud, tato rezerva je dle důvodové zprávy k zákonu o odpadech
vytvářena proto, aby v průběhu provozu skládky byly získány a soustředěny finanční prostředky
na zabezpečení její rekultivace a asanace po ukončení provozu skládky. Proces rekultivace
a asanace přitom zahrnuje celé skládkové těleso, tedy i odpad ukládaný jako technologický
materiál na zajištění skládky. Jestliže tento odpadní materiál jakožto součást skládkového tělesa
podléhá procesu rekultivace, logicky je třeba i jeho množství zahrnout do výpočtu finanční
rezervy.
[32] Podléhá-li povinnosti tvorby finanční rezervy odpad ukládaný jako technologický materiál
na zajištění skládky, není racionálního důvodu, aby se tato povinnost nevztahovala též na odpady
používané pro výstavbu jejích konstrukčních prvků, jejichž kvalita musí být dle schváleného
integrovaného povolení shodná s požadavky na kvalitu materiálu pro technické zabezpečení
skládky tak, jak je stanoví vyhláška č. 294/2005 Sb. V obou případech se jedná o odpadní
materiál, který slouží obdobnému účelu (zajištění řádného provozu skládky z hlediska její stability,
konstrukce, obslužnosti, apod.). Nadto i v případě tohoto odpadního materiálu platí, že se stává
součástí skládkového tělesa, které bude následně podléhat rekultivaci, pro jejíž zabezpečení
finanční rezerva slouží.
[33] Stěžovatelka vystavěla svou argumentaci dále na názoru, že odpad používaný na tvorbu
konstrukčních prvků skládky je odpadem využívaným ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech, neboť nahrazuje jiné stavební materiály, jež by musely být zakoupeny. Nemůže
se tudíž jednat o odpad na skládce odstraňovaný. Městskému soudu v této souvislosti vytýká dílčí
závěr, že k využívání odpadů může docházet pouze ve II. fázi provozu skládky. Tuto fázi zákon
vymezuje jako: provozování zařízení podle písmene i) [skládky, pozn. soudu] k případnému využívání
odpadů při uzavírání a rekultivaci skládky, zatímco v I. fázi jejího provozu se dle zákona jedná
o provozování zařízení podle písmene i) [skládky, pozn. soudu] k odstraňování odpadů jejich ukládáním
na nebo pod úrovní terénu.
[34] Stěžovatelce je možné přisvědčit, že striktně vzato uvedené definice skutečně explicitně
nebrání tomu, aby k využívání odpadů docházelo i na skládce, která je provozována v I. fázi.
Ostatně §4 odst. 1 písm. q) zákona upravuje využití odpadů jako jakoukoliv „činnost“, která není
vázána na typově určené zařízení. Proto nelze na základě výše citovaných definic vyloučit, aby -
při dodržení zákona a podmínek provozu stanovených v integrovaném povolení - docházelo
k využívání odpadů ve smyslu zákona i na skládce v kterékoli fázi jejího provozu. Lze rovněž
poukázat na to, že dle hierarchie způsobů nakládání s odpady stanovené v §9a zákona
o odpadech je preferováno využití odpadů před jejich odstraňováním.
[35] Pro posouzení věci samé je však nejprve nutné zodpovědět klíčovou otázku spočívající
v tom, zda použití odpadu na tvorbu konstrukčních prvků skládky je „využíváním odpadů“
ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech. Pokud by odpověď na tuto otázku byla
záporná, nemělo by vůbec smysl zabývat se rozborem, zda lze připustit takové „využití odpadů“
i na skládce, jejíž provoz se nachází v I. fázi.
[36] Správní orgány ani městský soud tuto otázku ve svých rozhodnutích neuchopily zcela
správně. Aniž by vyloučily, že se v případě budování konstrukčních prvků skládky z odpadů
jedná o jejich využívání, věc založily na názoru, že v I. fázi provozu skládky nelze odpady
využívat, ale pouze odstraňovat ukládáním. Tento závěr však trpí vnitřním rozporem. Pokud totiž
správní orgány a městský soud připustily, že odpady jsou využívány k tvorbě konstrukčních prvků
skládky (integrované povolení stěžovatelku k tomuto postupu ostatně výslovně opravňuje),
pak by se současně v logice jejich názoru jednalo v I. fázi provozu skládky o postup rozporný
se zákonem. Jinými slovy, pokud lze v I. fázi provozu skládky odpady pouze odstraňovat ukládáním,
nemůže na druhou stranu jejich používání na tvorbu konstrukčních prvků skládky v této fázi
jejího provozu představovat z hlediska zákona o odpadech jejich využívání. Rovněž SDEU v bodě
41 rozsudku ze dne 28. 7. 2016, ve věci C-147/15, Citta Metropolitana di Bari, uvedl, že každé
zpracování odpadů musí být možné kvalifikovat jako „odstranění“ nebo „využití“ odpadů, stejná
činnost nemůže být kvalifikována současně jako „odstranění“ a „využití“.
[37] Předně je proto nutné objasnit základní premisu spočívající v tom, zda použití odpadů
na tvorbu konstrukčních prvků skládky naplňuje definici využití odpadů dle §4 odst. 1 písm. q)
zákona o odpadech, jak tvrdí stěžovatelka. Nejvyšší správní soud se tudíž zaměřil právě na tuto
otázku, tedy zda lze umístění odpadů na skládce takovým způsobem, že tyto jsou sice na skládce
uloženy, avšak současně slouží k jejímu technickému zajištění (resp. jako konstrukční prvky),
považovat za jejich „využití“ dle uvedeného ustanovení.
[38] Zákon o odpadech vymezuje využití odpadů v §4 odst. 1 písm. q) jako činnost, jejímž
výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu,
a to i v zařízení neurčeném k využití odpadů podle §14 odst. 2, nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven;
v příloze č. 3 k tomuto zákonu je uveden příkladný výčet způsobů využití odpadů. Příloha 3 uvádí následující
způsoby využívání odpadů:
R 1 Využití odpadu způsobem obdobným jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie
R 2 Získání / regenerace rozpouštědel
R 3 Získání / regenerace organických látek, které se nepoužívají jako rozpouštědla (včetně kompostování
a dalších biologických procesů)
R 4 Recyklace / znovuzískání kovů a kovových sloučenin
R 5 Recyklace / znovuzískání ostatních anorganických materiálů
R 6 Regenerace kyselin nebo zásad
R 7 Obnova látek používaných ke snižování znečištění
R 8 Získání složek katalyzátorů
R 9 Rafinace použitých olejů nebo jiný způsob opětovného použití olejů
R 10 Aplikace do půdy, která je přínosem pro zemědělství nebo zlepšuje ekologii
R 11 Využití odpadů, které vznikly aplikací některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 10
R 12 Úprava odpadů k aplikaci některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 11
R 13 Skladování materiálů před aplikací některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 12
(s výjimkou dočasného skladování na místě vzniku před sběrem).
[39] Příloha č. 3 tak představuje demonstrativní výčet konkrétních případů, u nichž se jedná
o využití odpadů ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech [srov. definici obsaženou
v §4 odst. 1 písm. l) zákona před transpozicí požadavků směrnice Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 2008/98 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, dále
též „směrnice o odpadech“), tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem
č. 154/2010 Sb., účinnou od 1. 7. 2010]. Povahou demonstrativního výčtu se zdejší soud zabýval
v rozsudku ze dne 30. 8. 2011, č. j. 2 Afs 12/2011 - 98, kde s odkazem na odbornou literaturu
konstatoval, že: „V teorii práva (viz např. Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha:
Eurolex Bohemia, 2001, s. 80-81) je jako demonstrativní výčet označen takový, který bývá nejprve stanoven
relativně abstraktně a poté je pomocí názorných příkladů konkretizován. Výraz ’zejména’ sice značí neukončený
výčet, ale nikoliv neomezeně neukončený. Omezení tkví v tom, že další případy, které je možno do výčtu zahrnout,
se podobají těm, které jsou příkladmo vzpomenuty“ (důraz přidán). Citovaný závěr je nutné zohlednit
i v nyní posuzovaném případě. Pro to, aby se v konkrétním případě jednalo o využití odpadů
ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, tedy nestačí jen to, že daný odpad nahradil jiné
materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. Je rovněž třeba, aby výsledek použití
daného odpadu typově odpovídal výsledkům zachyceným v uvedeném demonstrativním výčtu.
Ten totiž sice nezahrnuje všechny možnosti využití odpadů dle §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech, nicméně demonstrativnost jednotlivých způsobů využití jednoznačně určuje
charakter a účel jednotlivých činností, které bude možné za využití odpadů považovat.
Při bližším pohledu na charakter jednotlivých způsobů využití odpadů uvedených v citovaném
výčtu je přitom zřejmé, že využívání odpadů zahrnuje pouze takové činnosti, jejichž podstatou je
kvalitativní změna ve způsobu určení daného materiálu. Právě to je základní charakteristika,
která spojuje jednotlivé způsoby využití odpadu. Tento přestává být de facto odpadem [v případě
položky R 1 přestává zcela existovat, respektive jeho spalováním dochází ke změně na jiný druh
odpadu („popel“), přičemž dochází k výrobě energie] a jeho novým hlavním určením je sloužit
užitečnému účelu namísto jiného materiálu. Rovněž SDEU při výkladu pojmu „využití odpadu“
zdůrazňuje, že podstatná charakteristika využití odpadu spočívá v tom, že jeho hlavním cílem je,
že odpad může plnit užitečný účel tím, že nahrazuje použití jiných materiálů, které by pro tento
účel musely být použity, což umožňuje chránit přírodní zdroje (viz např. rozsudek
ze dne 27. 2. 2002, ve věci C-6/00, ASA, bod 69). Pokud je však úspora surovin pouze
druhotným účinkem činnosti, jejímž prvotním účelem je odstraňování odpadu, tato skutečnost
nemůže zpochybnit kvalifikaci této činnosti jako odstraňování odpadu (viz např. rozsudek ze dne
13. 2. 2003, ve věci C-458/00, bod 43). Zjednodušeně řečeno, aby se v případě odpadů použitých
na konstrukční prvky skládky jednalo o jeho využití, musel by být tento odpad právě za tímto
účelem na skládku umísťován.
[40] K takovému výsledku však v případě odpadu použitého pro tvorbu konstrukčních prvků
skládky nedochází. Přestože je tento odpad na skládce umístěn tak, aby její těleso bylo zajištěno
před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, stále zůstává
primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho uložení, nikoliv využití. Daný odpad by
byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení neumožňovalo stěžovateli jeho
použití na konstrukční prvky skládky. Jen proto, že tento materiál disponuje vhodnými
vlastnostmi pro zajištění požadavků vyplývajících z §3 odst. 5 vyhlášky č. 294/2005 Sb.,
o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky
č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, a získává tak při svém umístění na skládku
ještě dodatečnou roli, nezískává tím rovněž status využitého odpadu. Tato jeho doplňková role
totiž nepředstavuje žádný samostatný hlavní způsob určení, který by byl odlišný od jeho
odstranění uložením.
[41] K argumentaci stěžovatelky prezentované v reakci na citovaný rozsudek
sp. zn. 7 As 54/2019, kde byly uvedené závěry poprvé přijaty, Nejvyšší správní soud dodává,
že kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků jako využití odpadu ve smyslu
citovaného ustanovení je vyloučena vždy, a to z právních důvodů uvedených výše. Stěžovatelkou
zmiňované skutkové důvody nemohou mít na posouzení této otázky vliv.
[42] Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že pro posouzení věci nemůže být rozhodné,
že Zpráva o plnění cílů Plánu odpadového hospodářství České republiky za období 2017 - 2018
vydaná teprve v roce 2019 (chybně) převzala klasifikaci odpadu použitého na konstrukční prvky
skládky jako N1 a tuto v návaznosti na výsledky kontrol stěžovatelky nijak nerevidovala.
[43] Přestože Nejvyšší správní soud zčásti zdůvodnění správních orgánů a městského soudu
korigoval, jejich závěr, že odpady použité na tvorbu konstrukčních prvků skládky podléhaly
povinnosti tvorby finanční rezervy dle §49 ve spojení s §51 odst. 4 zákona o odpadech, shledal
souladným se zákonem. Daná kasační námitka je tudíž nedůvodná.
[44] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda stěžovatelka byla povinna vytvořit
finanční rezervu za uložení Rekosolu. Stěžovatelka brojí proti závěru správních orgánů
a městského soudu, podle něhož je třeba na Rekosol, který byl nasazen na skládku v I. fázi jejího
provozu, pohlížet jako na ukládaný odpad.
[45] Dle protokolu o výsledku certifikace, jehož obsah je Nejvyššímu správnímu sodu znám
z úřední činnosti (z odkazované věci sp. zn. 7 As 54/2019) a s nímž jsou obeznámeni oba
účastníci řízení, je Rekosol biologicky aktivním rekultivačním materiálem, který je určen
pro konstrukci poslední svrchní biologicky oživitelné vrstvy. Základními výchozími materiály jsou
odpadní zeminy, stabilizované kaly z čistíren odpadních vod, popílky ze spalování hnědého uhlí,
produkty z odsiřování spalin a různá další aditiva. Integrované povolení zařazuje výrobu
Rekosolu do způsobu využívání odpadů označeného kódem R 3 a R 11 a umožňuje stěžovatelce
využívat Rekosol „v rámci vlastního provozu zařízení skládky pro její technické zabezpečení, na konstrukční
a překryvné vrstvy a při rekultivaci do nejsvrchnější ochranné biologicky oživitelné vrstvy nebo expedovat mimo
zařízení jako výrobek určený pro rekultivaci skládek odpadů, odkališť, důlních prostor apod.“ Dle svého
tvrzení stěžovatelka neměla v rozhodném období v úmyslu ukládat Rekosol na skládku v I. fázi
jejího provozu jako odpad (zbavovat se jej), ale využívat jej díky jeho příhodným vlastnostem
namísto jiných materiálů, které se v obdobných situacích využívají (štěrk, písek, apod.).
[46] Stěžovatelka vystavěla svou argumentaci na tom, že Rekosol nemůže být vůbec
považován za odpad, neboť splňuje podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, a přestal tak být
odpadem. Tuto povahu (výrobku) si přitom zachovává bez ohledu na to, že byl použit jiným
způsobem, než předvídá certifikace daného výrobku.
[47] Správní orgány a městský soud naproti tomu vycházely z toho, že Rekosol je certifikován
k využití jako rekultivační materiál, jehož použití se předpokládá až ve II. fázi provozu skládky.
Pokud byl tedy aplikován na těleso skládky již v I. fázi jejího provozu, nebyla splněna podmínka
stanovená v §3 odst. 6 písm. a) zákona o odpadech a jednalo se o odstraňování odpadu jeho
uložením. Proto měl být v ročním hlášení označen kódem D1 a podléhal povinnosti tvorby
finanční rezervy.
[48] Dle §3 odst. 6 zákona o odpadech [n]ěkteré druhy odpadu přestávají být odpadem, jestliže poté,
co byl odpad předmětem některého ze způsobů využití, splňuje tyto podmínky:
a) věc se běžně využívá ke konkrétním účelům,
b) pro věc existuje trh nebo poptávka,
c) věc splňuje technické požadavky pro konkrétní účely stanovené zvláštními právními předpisy nebo normami
použitelnými na výrobky,
d) využití věci je v souladu se zvláštními právními předpisy a nepovede k nepříznivým dopadům na životní
prostředí nebo lidské zdraví a
e) věc splňuje další kritéria, pokud jsou pro určitý typ odpadu stanovena přímo použitelným předpisem Evropské
unie.
[49] Stěžovatelka dovozuje, že Rekosol aplikovaný na technické zabezpečení skládky a na její
konstrukční a překryvné vrstvy není odpadem, neboť splňuje citované podmínky. Jejich splnění
však dovozuje z toho, že Rekosol je certifikovaným výrobkem: rekultivační materiál. Jak správně
uvedly správní orgány i městský soud, v posuzovaném případě nebyla daná směs použita jako
rekultivační materiál, ale jako konstrukční a překryvný materiál. Zákonem vymezené podmínky
proto nelze považovat za splněné, nebyl-li Rekosol využit pro konkrétní účely, tj. v souladu se svým
certifikovaným účelem jako rekultivační materiál. Jedná se zejména o podmínky uvedené
pod písm. a) a c), jejichž splnění je výslovně vázáno na konkrétní způsob využití. Sama
certifikační autorita, která ověřovala vlastnosti daného výrobku včetně splnění technických
požadavků, výslovně omezila podmínky platnosti tohoto certifikátu pouze pro účely,
pro které byl vydán (rekultivační materiál). Nelze přisvědčit názoru stěžovatelky, že užití
Rekosolu mimo jeho účelové určení nemá bez dalšího žádný vliv na kvalifikaci dané směsi
z hlediska zákona o odpadech. Je pravdou, že tento zákon neobsahuje žádný režim zpětného
vynětí z režimu výrobku, jak uvádí stěžovatelka. Zákon je totiž koncipován opačně: §3 odst. 6
naopak zřetelně spojuje vynětí určitého předmětu či látky z režimu odpadu pouze s konkrétním
účelem. Stěžovatelka zcela pomíjí, že se pohybuje v oblasti zpracování odpadů a produkt vzniklý
využitím odpadů nemusí nutně splňovat technické požadavky pro jakýkoliv v úvahu přicházející
účel použití. Stav, kdy odpad přestává být odpadem, je spojen s ukončením ochrany, kterou
právo o odpadech zaručuje ve vztahu k životnímu prostředí a lidskému zdraví. Má-li proto vést
využití odpadu současně k dosažení tohoto stavu, je třeba postavit najisto, že jsou u daného
způsobu zpracování odpadu a jeho předpokládaného konkrétního použití dodrženy podmínky
stanovené v §3 odst. 6 zákona o odpadech a zejména zohlednit jakýkoliv možný nepříznivý
účinek dotyčné látky nebo předmětu na životní prostředí a lidské zdraví. Nelze přitom
bez dalšího předpokládat, že splňuje-li Rekosol technické požadavky pro certifikovaný účel,
automaticky je splňuje pro jakýkoliv jiný účel využití.
[50] Uvedené ostatně potvrzuje i rozsudek SDEU ze dne 24. 10. 2019, ve věci C-212/18,
Prato Nevoso Termo Energy, který se zabýval výkladem čl. 6 směrnice o odpadech. Ustanovení §3
odst. 6 zákona o odpadech implementuje do českého práva právě uvedený článek, k němuž
SDEU v bodě 50 konstatoval, že „skutečnost, že příslušný vnitrostátní orgán stanovil, že v případě splnění
daných kritérií již určitý odpad není pro určité použití odpadem, neznamená, že tento odpad přestává být
odpadem, jestliže se použije pro jiné účely. Není totiž vyloučeno, že dodržení podmínek uvedených v článku 1, čl. 6
odst. 1 a článku 13 směrnice 2008/98 závisí na určitém zpracování a předpokládaném konkrétním použití,
což znamená, že je toto splnění třeba ověřit pro každé z těchto použití zvlášť“ (důraz přidán). Nelze tedy
přisvědčit stěžovatelce, že by na Rekosol bylo možno nahlížet jako na výrobek splňující
podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, zejména podmínky uvedené pod písm. a) a c),
i v případě, že nebyl použit jako rekultivační materiál v souladu se svou certifikací,
neboť konstatování povahy výrobku vzniklého některým ze způsobů využití odpadů je objektivní
kategorií nezávisle na účelu použití takové látky. Naopak, splnění podmínek uvedených v §3
odst. 6 zákona o odpadech závisí na tom, jaká konkrétní použití se pro výrobek vzešlý z využití
odpadů předpokládají. Jinými slovy, přestal-li být výchozí odpad pro výrobu Rekosolu poté,
co byl předmětem způsobů využití označených kódy R 3 a R 11 odpadem pro účely použití
výsledné směsi jako rekultivačního materiálu, neznamená to, že tento odpad přestává být
odpadem, jestliže se použije pro jiné účely (jako konstrukční a překryvný materiál).
Dle citovaného rozsudku SDEU je třeba ověřit splnění podmínek §3 odst. 6 zákona o odpadech
pro každé z použití zvlášť.
[51] Nelze současně odhlédnout od toho, že změnou integrovaného povolení provedenou
na základě požadavku stěžovatelky rozhodnutím ze dne 14. 12. 2012 došlo k úpravě podmínky
G.5.1 týkající se výroby Rekosolu určeného k rekultivacím v tom směru, že povinnost zabezpečit
analýzy výstupního výrobku v rozsahu požadovaném v certifikátech výrobků byla omezena
pouze na tento typ Rekosolu. Je tedy otázkou, zda se v případě Rekosolu užitého stěžovatelkou
jinak než k rekultivaci vůbec nadále jednalo o certifikovaný výrobek. Sama stěžovatelka ostatně
v kasační stížnosti popisuje, že vyvinula několik typů Rekosolu, které se liší svým složením.
V případě typu jí aplikovaného v I. fázi provozu skládky však odvozuje status výrobku právě
z jiného typu Rekosolu. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že stěžovatelkou aplikovaný
Rekosol může vykazovat příhodné vlastnosti pro to, aby byl v takto upravené verzi použit jako
konstrukční či překryvný materiál skládky. Tato skutečnost (ani ve spojení s integrovaným
povolením, které jeho ukládání do tělesa skládky tímto způsobem připouští) ovšem sama o sobě
neznamená, že daná směs z výrobny Rekosolu přestala být odpadem ve smyslu §3 odst. 6 zákona
o odpadech.
[52] Správní orgány nicméně učinily závěr, že Rekosol užitý stěžovatelkou v I. fázi provozu
skládky nesplňoval podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, již jen na základě toho, že nedošlo
k jeho použití jako rekultivačního materiálu. Z výše uvedeného je zřejmé, že takový závěr nemůže
obstát. V souladu s citovaným rozsudkem SDEU bylo na místě ověřit, zda dané zpracování směsi
odpadní zeminy, stabilizovaných kalů z čistíren odpadních vod, popílků ze spalování hnědého
uhlí, produktů z odsiřování spalin a různých dalších aditiv a daný způsob jejího použití naplňuje
podmínky, za nichž odpad přestává být odpadem, vymezené v §3 odst. 6 zákona o odpadech.
Správní orgány byly tedy povinny provést úvahu o tom, zda stěžovatel nakládal s Rekosolem jako
s odpadem či nikoliv.
[53] V dalším řízení tak bude nezbytné postavit najisto povahu Rekosolu používaného
stěžovatelkou jako konstrukční a překryvný materiál. Pro tuto situaci předpokládá zákon
o odpadech tzv. řízení v pochybnostech [viz §3 odst. 8 ve spojení s §78 odst. 2 písm. i) zákona],
které lze zahájit nejen na žádost vlastníka, ale i z moci úřední. Z rozsudku SDEU ze dne
28. 3. 2019, ve věci C-60/18, Tallinna Vesi AS, pak vyplývá, že při rozhodování o tom, zda bylo
dosaženo stavu, kdy odpad přestává být odpadem, neboť byl předmětem některého způsobu
využití, jež umožňuje jeho další uplatnění, aniž by došlo k ohrožení lidského zdraví či poškození
životního prostředí, musí dbát členský stát na to, aby postupoval v souladu s uskutečněním cílů
směrnice o odpadech, jako je podpora uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady,
stanovená v článku 4 této směrnice, nebo využití odpadů za účelem zachování přírodních zdrojů
a použití materiálů získaných využitím odpadu a umožnění zavedení oběhového hospodářství,
jak vyplývá z bodů 8 a 29 odůvodnění této směrnice. Je proto třeba zohlednit všechny relevantní
skutečnosti a nejnovější stav vědeckých a technických poznatků. Jelikož se jedná především
o odborné posouzení, které mělo být součástí správního řízení, nelze provádět přezkum splnění
podmínek §3 odst. 6 zákona o odpadech na úrovni Nejvyššího správního soudu, jak se domáhá
stěžovatelka.
[54] Pro výsledné posouzení pak nebude rozhodující pouze splnění podmínek §3 odst. 6
zákona o odpadech, ale i vyloučení toho, že na straně stěžovatelky při aplikaci Rekosolu v I. fázi
provozu skládky fakticky dochází ke zbavování se odpadu ve smyslu §3 odst. 2 téhož zákona.
Ani splnění podmínek dle §3 odst. 6 zákona o odpadech totiž automaticky neznamená, že tento
materiál již vůbec nelze kvalifikovat jako odpad. V bodech 55, 57 a 58 rozsudku ze dne
7. 3. 2013, ve věci C-358/11, Lapin luonnonsuojelupiiri SDEU uvedl, že: „čl. 6 odst. 1 první pododstavec
směrnice 2008/98 stanoví pouze podmínky, které musí splňovat zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady
přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice, pokud byly předmětem některého způsobu využití
nebo recyklace. Takové podmínky tedy samy o sobě nedostačují k přímému určení toho, že některé odpady nesmějí
být nadále pokládány za odpady. (…) V této souvislosti je třeba připomenout, že i pokud byl odpad předmětem
úplného způsobu využití, který vede k tomu, že předmětná látka získala tytéž vlastnosti a znaky jako surovina,
lze tuto látku ještě pokládat za odpad, jestliže se jí držitel v souladu s definicí obsaženou v čl. 3 bodu 1 směrnice
2008/98 zbavuje nebo má v úmyslu se jí zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jí zbavil (v tomto smyslu
viz rozsudky ze dne 15. června 2000, ARCO Chemie Nederland a další, C-418/97 a C-419/97,
Recueil, s. I-4475, bod 94, a ze dne 18. dubna 2002, Palin Granit a Vehmassalon kansanterveystyön
kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Recueil, s. I-3533, bod 46). Předkládajícímu soudu přísluší, aby provedl
posouzení, která jsou za tímto účelem nezbytná. Skutečnost, že látka je výsledkem některého způsobu využití
ve smyslu směrnice 2008/98, představuje pouze jednu z okolností, které je třeba zohlednit při určení,
zda se v případě této látky ještě jedná o odpad, avšak sama o sobě neumožňuje učinit v tomto ohledu konečný
závěr (viz výše citovaný rozsudek ARCO Chemie Nederland a další, bod 97)“ (důraz přidán).
[55] S ohledem na výše citované tedy nelze přisvědčit ani názoru stěžovatelky, že látka,
která přestala být odpadem ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech, resp. jemu
korespondujícího §3 odst. 6 zákona o odpadech, již nemůže být vůbec považována za odpad.
Jak plyne z výše citovaného rozsudku SDEU, jakož i z jeho rozsudku ze dne 15. 6. 2000, ve věci
C-418/97, ARCO Chemie Nederland a další, to, zda se jedná o odpad, je třeba posuzovat na základě
všech okolností v souladu s definicí odpadu, tedy podle toho, zda se držitel dané látky nebo
předmětu zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil
(srov. §3 odst. 1 zákona o odpadech: Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl
nebo povinnost se jí zbavit), a v souladu s cíli směrnice. Nikoliv tedy podle toho, zda daná věc splňuje
zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají být odpadem. V souladu s judikaturou
SDEU pak nemůže být výklad pojmu odpad restriktivní (např. rozsudek ze dne 18. 4. 2002,
ve věci C-9/00, Palin Granit, bod 23, ale i stanovisko generálního advokáta Jacobse ze dne
24. 10. 1996 ve věci C-304/94, Tombesi a další). Nejvyšší správní soud k této problematice dále
v rozsudku ze dne 25. 3. 2015, č. j. 6 As 149/2013 - 41, velmi výstižně poukázal na to, že:
„Podle evropského konceptu obsahu pojmu odpad ani ekonomická využitelnost věci neznamená, že nejde o odpad,
protože všechny věci, kterých se vlastníci zbavují, byť mají ekonomickou hodnotu, jsou předmětem
směrnice [rozsudek SDEU ze dne 28. 3. 1990 ve věci Zanetti a další C-359/88, ze dne 25. 6. 1997
Tombesi C-304/94 a další spojené věci]. Stejná věc totiž pro někoho je odpadem a pro jiného nikoliv. Dokonce
lze říci, že jediná věc může v průběhu svého životního cyklu nabýt a pozbýt status odpadu i opakovaně, což musí
její držitel sledovat (in Hanák, J.: Co je odpadem podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu
a praxi, ročník 19, září 2011, s. 242). Ve stanovisku generálního advokáta Albera ze dne 4. 7. 2002 ve věci
C-444/00 nalezneme na podporu teze o proměnlivosti charakteru věci v čase názor, že odpadem je i látka
získaná recyklací, pokud pro ni neexistuje poptávka a dlouhodobé skladování se stane pro držitele neúnosné
a dovede jej ke zbavení se věci. Systém nakládání s odpady, ke kterému se Evropská unie přihlásila, má totiž
za cíl pokrýt všechny předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají hospodářskou
hodnotu a jsou sbírány za obchodním účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně
použity (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, č. j. 2 As 28/2007 - 94).“
[56] I pokud by tedy stěžovatelkou použitý Rekosol splňoval podmínky, za nichž odpad
přestává být odpadem, je třeba jeho uložení na skládku podrobit testu založenému na výkladu
pojmu „odpad“, který předpokládá jednání, úmysl nebo povinnost zbavit se předmětné látky,
a mající odlišit odpad od látky, která v důsledku určitých způsobů využití již vlastnosti odpadu
pozbyla. Odpad, který byl předmětem úplného využití, v důsledku kterého daná látka získala
stejné vlastnosti a znaky jako surovina, a je tak použitelná za stejných podmínek ochrany
životního prostředí, již není odpadem pouze za předpokladu, že se této látky její držitel sám
nezbavuje a ani nemá v úmyslu se jí zbavit nebo se od něho nepožaduje, aby se jí zbavil.
Stěžovatelka tvrdí, že neměla v úmyslu se Rekosolu zbavovat jeho umístěním na skládku v I. fázi
jejího provozu, neboť jej používala namísto jiných materiálů, které se využívají pro technické
zabezpečení skládky a na její konstrukční a překryvné vrstvy (štěrk, písek, apod.). Takové použití
Rekosolu ostatně předpokládá i integrované povolení. V souladu s §3 odst. 3 zákona o odpadech
tak bude především na stěžovatelce, aby případně v dalším řízení vyvrátila zákonnou domněnku
úmyslu zbavit se odpadu, tj. prokázala své tvrzení, že neměla v úmyslu se Rekosolu zbavovat jeho
umístěním na skládku. K této problematice blíže srov. citovaný rozsudek sp. zn. 6 As 149/2013
či rozsudek tohoto soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 6/2011 - 63, z nichž vyplývá, že pojem
„zbavování se movité věci“ uvedený v §3 odst. 1 zákona o odpadech je třeba vykládat
extenzivně. Vlastník tak musí prokázat skutečnou jistotu přínosnosti dalšího využití produktu,
přičemž pouhá možnost není způsobilá vyvrátit závěr o úmyslu zbavit se věci, a tudíž ani závěr
o tom, že taková věc je odpadem.
[57] Výše uvedené právní závěry lze shrnout následovně. V případě Rekosolu je třeba nejprve
postavit najisto, zda takto zpracované odpadní látky použité pro technické zabezpečení skládky
a na její konstrukční a překryvné vrstvy přestaly být odpadem ve smyslu §3 odst. 6 zákona
o odpadech, tj. zda toto konkrétní použití daných (původně odpadních) látek splňuje všechny
podmínky uvedeného ustanovení. Pokud bude odpověď na uvedenou otázku záporná, platí,
že bylo povinností stěžovatelky vytvořit za takto uložené množství Rekosolu finanční rezervu.
V opačném případě bude třeba se zabývat tím, zda se stěžovatelka nezbavovala Rekosolu
ve smyslu §3 odst. 1 zákona o odpadech tím, že jej v daném množství ukládala na těleso skládky.
Bude pak na stěžovatelce, aby prokázala své tvrzení, že umístění Rekosolu na skládku v I. fázi
jejího provozu pro ni neznamenalo zbavování se jej (jako odpadu), neboť Rekosol byl v daném
množství účelně použit namísto jiných materiálů, které se využívají pro technické zabezpečení
skládky a na její konstrukční a překryvné vrstvy (štěrk, písek, apod.). Pouze za této situace
nepodléhá uložení Rekosolu tvorbě finanční rezervy.
[58] V dalším řízení se tak správní orgány budou zabývat především tím, zda Rekosol, který
dle stěžovatelky slouží jako konstrukční a pokryvný materiál, přestal být za daného složení
a účelového určení odpadem ve smyslu §3 odst. 6 zákona o odpadech. K tomu je vhodné
iniciovat řízení v pochybnostech [viz §3 odst. 8 ve spojení s §78 odst. 2 písm. i) zákona
o odpadech], v němž budou zohledněny cíle směrnice o odpadech. V případě, že uvedený
materiál Rekosol skutečně splňuje podmínky §3 odst. 6 zákona o odpadech, umožní správní
orgány stěžovatelce prokázat její tvrzení, že se Rekosolu umístěním na skládku v uvedeném
množství nezbavovala.
[59] Lze uzavřít, že správní orgány se nedostatečně zabývaly tím, zda stěžovatelka v případě
aplikace produktu Rekosol nakládala s odpadem či nikoliv. V tomto bodě je tedy kasační stížnost
důvodná.
VI. Závěr a náklady řízení
[60] Vzhledem k tomu, že městský soud aproboval rozhodnutí žalovaného, přestože správní
orgány se v případě aplikace Rekosolu nezabývaly výše předestřenou rozhodnou otázkou,
nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než jeho rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit. Zruší-li
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským
soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu
může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci jsou podmínky pro tento postup splněny,
neboť posouzení věci vyžaduje doplnění skutkového stavu. Pokud by byla věc vrácena
městskému soudu, ten by neměl jinou možnost, než rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud proto v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78
odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[61] Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vyjádřeným v tomto rozsudku [§78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].
[62] Protože Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek městského soudu, tak i rozhodnutí
žalovaného, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení,
které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.).
[63] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s. (ve spojení
s §120 s. ř. s.), podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Protože kasační stížnost vedla ke zrušení rozsudku
městského soudu i rozhodnutí žalovaného, stěžovatelka měla ve věci plný procesní úspěch.
Náleží jí proto náhrada nákladů řízení.
[64] V řízení o žalobě a o kasační stížnosti stěžovatelka vynaložila soudní poplatky v celkové
výši 9 000 Kč.
[65] Dále má stěžovatelka právo na náhradu nákladů právního zastoupení za čtyři úkony
právní služby podle §11 odst. 1 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a to převzetí a přípravu zastoupení,
sepis žaloby, účast na jednání a sepis kasační stížnosti dle §11 odst. 1 písm. a), d) a g)
advokátního tarifu po 3 100 Kč za úkon [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) téže vyhlášky]
a za jeden úkon ve výši poloviny sazby dle §11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu, tj. 1 550 Kč,
a to za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 9. 2017, č. j. 8 As 17/2016 - 154).
[66] Nejvyšší správní soud nepřiznal stěžovatelce náhradu nákladů řízení za doplnění žalobní
argumentace ze dne 13. 4. 2017 (z důvodu nesouvislosti s předmětem řízení), převzetí a přípravu
věci z důvodu převzetí zastoupení stávajícím zástupcem (za převzetí a přípravu zastoupení
lze odměnu přiznat pouze jednou), za žádost o odročení jednání ze dne 18. 3. 2019 a za vyjádření
ohledně nepodjatosti soudců 9. senátu NSS a vyčíslení náhrady nákladů řízení (ani v jednom
z uvedených případů se nejedná o úkon právní služby podle §11 advokátního tarifu),
ani za jednotlivá opakující se doplnění kasační stížnosti, neboť neobsahovala žádné
nové, pro posouzení věci relevantní, skutečnosti.
[67] K odměně za pět úkonů právní služby soud připočetl paušální náhradu hotových výdajů
zástupce stěžovatelky ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem částku 1 500 Kč (§13 odst. 4
advokátního tarifu).
[68] Jelikož dřívější i nynější zástupce stěžovatelky jsou plátci daně z přidané hodnoty, odměna
se podle §57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky
15 450 Kč, tj. 3 245 Kč.
[69] Žalovaný je tak povinen zaplatit na náhradě nákladů řízení celkem 27 695 Kč do 15 dnů
od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám zástupce stěžovatelky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2020
JUDr. Radan Malík
předseda senátu