ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.17.2010:73
sp. zn. 9 As 17/2010 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: L.
M., zastoupený Mgr. et Mgr. Radimem Dostalem, advokátem se sídlem Palackého 168 -
Na Rybárně, Vsetín, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, odbor právní a
Krajský živnostenský úřad, se sídlem Tomáše Bati 21, PO Box 220, Zlín, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2009, č. j. KUZL/81178/2008, ve věci nahlížení do
spisu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
30. 9. 2009, č. j. 57 Ca 25/2009 – 44,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 9. 2009, č. j. 57 Ca 25/2009 – 44,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížností napadl v záhlaví označený
pravomocný rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného. Napadeným
rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele proti usnesení Magistrátu města Zlín,
právního odboru (dále jen „správní orgán“), ze dne 13. 11. 2008, sp. zn. MMZL
54621/2008 OP, ve věci nahlížení do spisu a usnesení správního orgánu potvrdil.
Uvedeným usnesením správní orgán s odkazem na ustanovení §38 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
odepřel stěžovateli právo nahlédnout do spisu vedeného ve věci přestupku obviněného R.
Z. s odůvodněním, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení a jeho nahlédnutím do spisu by
bylo porušeno právo účastníků řízení na ochranu soukromí, osobních či citlivých údajů. K
řízení byl stěžovatel správním orgánem předvolán jako svědek, právo nahlížení do spisu a
pořizování si výpisků mají pouze účastníci řízení.
Krajský soud k zásadní sporné otázce, zda stěžovatel měl ve správním řízení
postavení účastníka řízení, uvedl, že podle ustanovení §72 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“),
je poškozený účastníkem řízení pouze pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody
způsobené přestupkem. Stěžovatel namítl toliko, že mu nebylo přiznáno postavení
účastníka řízení – poškozeného, nicméně výši a způsob škody neupřesnil, nevznesl rovněž
nárok na náhradu škody vůči obviněnému. Stěžovatel nebyl ani navrhovatelem daného
přestupkového řízení, přestupkové řízení pouze inicioval jako oznamovatel. Vzhledem
k tomu, že v řízení o přestupku podle ustanovení §49 odst. 1 písm. c) zákona
o přestupcích vyšlo najevo, že skutek nebyl spáchán mezi osobami blízkými, správní
orgán pokračoval v řízení z úřední povinnosti (§68 odst. 3 zákona o přestupcích)
a stěžovatel nemohl být tudíž účastníkem v řízení před správním orgánem I. stupně.
Nebylo tudíž ani povinností správního orgánu doručit stěžovateli rozhodnutí ze dne
11. 11. 2008, sp. zn MMZL 54621/2008 OP (rozhodnutí o zastavení přestupkového
řízení proti obviněnému Romanu Zapletalovi, pozn. NSS). Neuplatnil-li stěžovatel
v přestupkovém řízení nárok na náhradu škody a neinicioval-li přestupkové řízení
jako navrhovatel, není v daném řízení osobou, která by byla přímo dotčena na svých
právech. Rozhodnutí o vině a trestu obviněného z přestupku totiž samo o sobě
bez výroku o náhradě škody by nijak nezasahovalo do právní sféry poškozeného.
Poškozený není nijak zkrácen na svém právu domáhat se cestou občanskoprávní žaloby
náhrady škody vůči tomu, kdo byl v původním řízení obviněn z přestupku. Stěžovatel
neměl právo nahlížet do spisu ani ve smyslu ustanovení §38 odst. 2 správního řádu,
protože neprokázal právní zájem nebo jiný vážný zájem či důvod. Stěžovatelova
argumentace v žádosti o nahlédnutí do spisu, že zjistil nesrovnalosti v postupu Policie ČR,
je nepřesvědčivá, neurčitá a obecná. Námitka, že právní zájem na nahlédnutí do spisu
vyplýval z oprávnění stěžovatele domáhat se náhrady škody v občanskoprávním řízení,
byla uplatněna až v závěrečné řeči zástupce stěžovatele v soudním řízení a tyto důvody
proto nemohly být správnímu orgánu známy.
K námitce stěžovatele, že mu měl správní orgán umožnit nahlédnout do spisu
dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném
za posuzované období (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), krajský
soud uvedl, že z posouzení obsahu stěžovatelovy žádosti o nahlédnutí do spisu nelze
dovodit, že by stěžovatel žádal o nahlédnutí do spisu podle zákona o svobodném přístupu
k informacím. Dále uvedl, že správní řád není toliko obecným procesním předpisem
veřejné správy, ale jakýmsi kodexem vztahujícím se na veřejnou správu jako celek.
Podle §2 zákona o svobodném přístupu k informacím se tento zákon nevztahuje
na poskytování informací podle zvláštního předpisu. Vzhledem k tomu, že nahlížení
do spisu dle §38 správního řádu je natolik zvláštní procedurou, zákon o svobodném
přístupu k informacím se vůbec neužije.
S ohledem na výše uvedené krajský soud podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), žalobu
jako nedůvodnou zamítl.
Jako důvody kasační stížnosti stěžovatel uvedl důvody dle §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s., neboť má za to, že měl postavení účastníka řízení ve smyslu ustanovení §72
písm. b) a d) zákona o přestupcích. S ohledem na skutečnost, že se jedná o tzv. návrhový
delikt, mělo být se stěžovatelem jednáno jako s účastníkem řízení v postavení
navrhovatele. Přestupkové řízení bylo zahájeno na jeho podnět a pokud snad nepovažoval
správní orgán tento podnět za řádný návrh na zahájení přestupkového řízení, měl vyzvat
stěžovatele k doplnění a odstranění vad návrhu podle §37 odst. 3 správního řádu. Správní
orgán také zcela pominul ustanovení §28 odst. 1 správního řádu, podle něhož za účastníka
bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak.
O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení… Žádné takové usnesení
však vydáno nebylo.
Výklad, který krajský soud v otázce účastenství zaujal, je nepřípustně restriktivní
v neprospěch stěžovatele. Soud se navíc nevypořádal s argumentací stěžovatele, že právo
nahlédnout do spisu není závislé toliko na jeho postavení účastníka, právo nahlédnout
do spisu vyplývá i z ustanovení §38 odst. 2 správního řádu a stěžovatel je osobou mající
právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlédnutí do spisu. Tento právní zájem vyplývá
z oprávnění stěžovatele domáhat se např. v občanskoprávním řízení náhrady škody
či nemajetkové újmy po obviněném, kdy postupem správního orgánu bylo stěžovateli
odepřeno právo opatřit si podklad či důkazy pro případné uplatnění takového nároku.
Krajský soud se s touto námitkou nevypořádal.
Krajský soud se žádným způsobem nevypořádal se žalobním bodem č. 2 a jeho
rozhodnutí je v této části nepřezkoumatelné. Stěžovatel v tomto bodě namítal, že ačkoliv
podal řádně a včas odvolání jako tzv. blanketní s tím, že jej blíže doplní jeho zástupce,
který tak také zároveň s předložením plné moci dne 2. 12. 2008 učinil, žalovaný tohoto
doplnění nevyčkal a rozhodl bez ohledu na učiněné doplnění. Tento postup je v rozporu
s ustanovením §37 správního řádu.
Na základě výše uvedených skutečností stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasí s argumentací stěžovatele,
dle které měl stěžovatel postavení účastníka řízení ve smyslu ustanovení §72 písm. b)
a d) zákona o přestupcích. Dle žalovaného měl stěžovatel v přestupkovém řízení pouze
postavení svědka. Stěžovatel v přestupkovém řízení neuplatnil žádný nárok na náhradu
škody a nebyl ani navrhovatelem přestupkového řízení. Přestupkové řízení
proti obviněnému R. Z. bylo projednáváno z úřední povinnosti, nikoli na návrh dle
ustanovení §68 odst. 1 zákona o přestupcích. Vzhledem ke skutečnosti, že správní orgán
neměl žádné pochybnosti o procesním postavení stěžovatele, nebyl žádný důvod vydávat
usnesení dle §28 odst. 1 správního řádu. Pro vydání předmětného usnesení nepostačí
pouhé tvrzení stěžovatele, že se považuje za účastníka řízení. Žalovaný připouští, že se
krajský soud nevypořádal se žalobní námitkou týkající se rozhodování na základě
blanketního odvolání, aniž by byl stěžovatel vyzván k jeho doplnění, domnívá se však, že
tímto postupem nebyl stěžovatel žádným způsobem krácen na svých právech.
Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen. Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2
a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je z části důvodná.
Ze správního spisu kasační soud ověřil následující pro věc podstatné skutečnosti.
Dne 5. 6. 2008 v 18.20 hod. byla oddělením hlídkové služby Okresního ředitelství
Policie ČR Zlín vyslána hlídka do Březnice, ul. N. V., kde mělo dojít k fyzickému
napadení stěžovatele. Na místě se nacházelo 5 osob: paní I. Š., stěžovatel, který je jejím
synem, a tři sourozenci Z. Paní Š. (ta incident Policii oznámila) a stěžovatel hlídce uvedli,
že vedle jejich domu se nachází pozemek, který je předmětem sporu mezi rodinou Z. a
paní Š. Kupní smlouvu k uvedenému pozemku, uzavřenou mezi původním majitelem a
rodinou Z., paní Š. a stěžovatel napadli u soudu. Když Z. odváželi z pozemku hlínu,
pociťovala to paní Š. jako vlastní újmu, a proto se její syn snažil zajistit fotodokumentaci
činnosti Z. Ti, když stěžovatele viděli, jak je fotografuje, přišli za ním za účelem zničení
pořízených fotografií a fyzicky jej přitom napadli s tím, že jeden z bratří Z. uchopil
stěžovatele za loket a chtěl jej přes stáhnuté okénko vytáhnout z osobního automobilu a
tím mu způsobil pohmoždění jeho ruky.
Z. hlídce uvedli, že pozemek, ze kterého hlínu odváží, je vlastnictvím jejich rodiny,
koupili jej na základě smlouvy uzavřené s panem O. Jakékoliv fyzické napadení
stěžovatele odmítli a sdělili, že k žádnému fyzickému kontaktu mezi nimi a stěžovatelem
nedošlo. Dále uvedli, že paní Š. se nemůže vyrovnat se skutečností, že tento pozemek
patří rodině Z. a neustále vlastnictví tohoto pozemku napadá.
Ze správního spisu kasační soud dále ověřil, že stěžovatel se dle svého tvrzení
dne 23. 6. 2008 dostavil na Policii ČR, Obvodní oddělení Zlín. Policií však nebyl
vyslechnut, a proto zaslal ke shora popsané události policii písemné vyjádření
ze dne 24. 6. 2008, vyjádření své matky, fotografickou dokumentaci a lékařskou zprávu
ze dne, kdy k napadení mělo dojít.
Po podání vysvětlení ze strany sourozenců Z. ve smyslu ustanovení §12 zákona č.
283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů, oznámila Policie ČR, obvodní
oddělení Zlín, dle §58 uvedeného zákona Magistrátu města Zlín dne 25. 6. 2008
přestupek proti R. Z. R. Z. byl podezřelý z přestupku proti občanskému soužití podle §
49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích tím, že v době od 18.00 hod. do 18.10 hod. dne
5. 6. 2008 v obci Březnice v důsledku sporu o pozemek fyzicky napadl stěžovatele, a to
tak, že jej uchopil za loket a chtěl jej vytáhnout z vozidla, čímž mu způsobil pohmoždění
jeho ruky.
Písemností ze dne 1. 8. 2008 oznámil správní orgán obviněnému R. Z. zahájení o
přestupkovém řízení pro podezření ze shora specifikovaného přestupku a současně
předvolal obviněného k ústnímu jednání. Uvedené rozhodnutí zaslal pouze obviněnému.
Výzvami z téhož dne pak předvolal k podání svědecké výpovědi stěžovatele a ostatní
svědky. Stěžovatel v rámci své svědecké výpovědi plně odkázal na svoje vyjádření a
související podklady, které sepsal a doložil do spisového materiálu dne 24. 6. 2008 na
obvodním oddělení Policie ČR ve Zlíně. Následně dne 27. 8. 2008 podal na postup
správního orgánu stížnost, ve které se domáhal přiznání postavení účastníka řízení, neboť
měl být již od začátku veden jako oznamovatel přestupku.
Rozhodnutím správního orgánu ze dne 11. 11. 2008 bylo přestupkové řízení
proti obviněnému R. Z. podle ustanovení §76 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích
zastaveno. Předmětné rozhodnutí bylo doručeno pouze obviněnému z přestupku.
Stížnost stěžovatele byla dne 5. 11. 2008 zamítnuta s tím, že poškozenému
je zákonem o přestupcích přiznáno postavení účastníka řízení pouze pokud se jedná
o projednávání majetkové škody způsobené přestupkem. V předmětné věci
se však o tento případ nejedná, a proto bylo se stěžovatelem jednáno správně jako
se svědkem.
Dne 10. 10. 2008 požádal stěžovatel o nahlédnutí do spisu na obvodním oddělení
Zlín, Policie ČR. Písemností ze dne 22. 10. 2008 sdělila policie stěžovateli, že veškerý
spisový materiál byl dne 25. 6. 2008 postoupen příslušnému správnímu orgánu. Současně
jej poučila, že žádost o nahlédnutí do spisu musí uplatnit u tohoto orgánu.
Písemností ze dne 12. 12. 2008 (správně dne 12. 11. 2008, pozn. Nejvyššího
správního soudu) požádal stěžovatel o nahlédnutí do spisu u správního orgánu
s odůvodněním, že zjistil nesrovnalosti v postupu Policie ČR a že mu zákonná úprava
umožňuje, aby mu byl zpřístupněn celý spisový materiál, a to již v průběhu správního
řízení.
Usnesením ze dne 13. 11. 2008 byla žádost o nahlížení do spisu zamítnuta
s odůvodněním, že stěžovatel není účastníkem přestupkového řízení. Stěžovatel napadl
předmětné usnesení blanketním odvoláním s tím, že podané odvolání doplní
prostřednictvím svého zástupce.
Písemností ze dne 5. 1. 2009, doručené správnímu orgánu dne 8. 1. 2009, doplnil
stěžovatel prostřednictvím zástupce podané odvolání, když uvedl, že stěžovatel
má postavení účastníka řízení dle ustanovení §72 písm. b) zákona o přestupcích. Kromě
toho oprávnění stěžovatele vyplývá i ze zákona o svobodném přístupu k informacím,
jak opakovaně ve svých zprávách zdůrazňuje např. veřejný ochránce práv. Správní orgán
dne 8. 1. 2009 postoupil doplněné odvolání žalovanému, ten však žalobou napadeným
rozhodnutím téhož dne odvolání bez ohledu na jeho doplnění zamítl.
Nejvyšší správní soud se přednostně zabýval námitkou týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy,
pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti. Ze setrvalé judikatury
Ústavního soudu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS
84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu,
nález Ústavního ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku
č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu
ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02) vyplývá, že jedním z principů, představujícím
součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví
viz ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Je-li rozhodnutí nepřezkoumatelné, lze jen stěží
uvažovat o jeho přezkumu kasačním soudem, což ostatně vyplývá již z lingvistické stránky
věci, kdy nepřezkoumatelné rozhodnutí nelze věcně přezkoumat. Nelze se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí
ani po formální stránce.
Kasační soud ze soudního spisu ověřil, že stěžovatel v žalobě a jejím doplnění
napadl postup správního orgánu, kterým mu bylo odepřeno právo nahlédnout do spisu,
vedeného v přestupkovém řízení ve věci přestupku proti občanskému soužití
dle ustanovení §49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích. Zdůraznil, že mu postupem
správního orgánu i žalovaného bylo upíráno právo být účastníkem řízení. Dle jeho názoru
měl postavení účastníka řízení jednak jako oznamovatel daného přestupku, dále pak jako
poškozený a konečně i jako osoba mající právní zájem nebo jiný vážný důvod ve smyslu
ustanovení §38 odst. 2 správního řádu. Tento zájem vyplývá z jeho oprávnění domáhat
se v občanskoprávním řízení náhrady škody či jiné nemajetkové újmy po obviněném,
kdy postupem správního orgánu mu byla odňata možnost opatřit si potřebné důkazy
a podklady pro případné uplatnění tohoto nároku. Stěžovatel je současně přesvědčen,
že jeho právo na nahlédnutí do spisu vyplývá i ze zákona o svobodném přístupu
k informacím. Dále stěžovatel napadl nezákonný postup žalovaného, který rozhodl
na základě stěžovatelem podaného blanketního odvolání, aniž by byl stěžovatele
v souladu s ustanovením §37 odst. 3 správního řádu vyzval k jeho doplnění.
Krajský soud se v napadeném rozsudku vypořádal se žalobními body napadajícími
nesprávné posouzení procesního postavení stěžovatele a dále s námitkou zdůrazňující
jeho právo nahlížet do spisu podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Námitky
týkající se vadného postupu v odvolacím řízení krajský soud bez jakéhokoliv vypořádání
pominul. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky znamená např. situaci,
kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec či dostatečně s uplatněnými žalobními body,
neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý
důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody (ratio decidendi)
anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení.
Námitky směřující do nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí jsou tak z části
důvodné. Jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace, krajský soud se s námitkou
směřující do ustanovení §38 správního řádu vypořádal, námitku směřující
do nesprávného postupu odvolacího orgánu však zcela pominul a v této části
je rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné.
Poté přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkoumání základní sporné otázky,
a to procesního postavení stěžovatele v přestupkovém řízení vedeném proti obviněnému
R. Z. Tuto kasační námitku lze totiž přezkoumat bez ohledu na shora konstatovanou
částečnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Přestupky se projednávají v řízení o přestupcích, které je zvláštním druhem
správního řízení a je při něm subsidiárně využíváno správního řádu. Podle ustanovení
§67 odst. 1 zákona o přestupcích se přestupky projednávají z úřední povinnosti,
pokud nejde o přestupky, které se projednávají jen na návrh (§68 odst. 1 zákona
o přestupcích).
Účastníky řízení jsou podle §72 zákona o přestupcích mimo obviněného
z přestupku a vlastníka (potenciálně) zabrané věci rovněž poškozený, pokud jde
o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem, a navrhovatel, na jehož
návrh bylo řízení o přestupku zahájeno.
Návrhovými přestupky jsou přestupky urážky na cti podle §49 odst. 1 písm. a)
zákona o přestupcích a dále mezi osobami blízkými přestupky podle §49 odst. 1 písm. b)
a c) a přestupky podle §22 odst. 1 písm. h) a §50 uvedeného zákona. Uvedené přestupky
lze projednat jen na návrh postižené osoby, jejího zákonného zástupce nebo opatrovníka,
podaný příslušnému správnímu orgánu a to nejpozději do tří měsíců ode dne,
kdy se navrhovatel dozvěděl o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným
v trestním řízení. U přestupků, které se projednávají z úřední povinnosti, může být
podkladem při zahajování řízení o přestupku jednak oznámení státního orgánu, orgánu
policie nebo obce, jakož i právnické osoby nebo občana o přestupku, ale i poznatek
z vlastní činnosti správního orgánu nebo postoupení věci orgánem činným v trestním
řízení.
Řízení o tzv. „návrhovém“ přestupku může vyvolat pouze navrhovatel svým
návrhem, bez tohoto návrhu není správní orgán oprávněn řízení o přestupku vést,
a to i přesto, že se o případném negativním jednání se znaky přestupku dozvěděl. Osoba,
která podává návrh dle §68 odst. 1 zákona o přestupcích, tedy disponuje řízením,
na rozdíl od oznamovatele přestupku, který se projednává z úřední povinnosti. V případě
přestupků, o nichž vede správní orgán řízení pouze z úřední povinnosti, může fyzická
či právnická osoba na spáchání přestupku upozornit podnětem, podání podnětu
jí však nezakládá žádná subjektivní práva v řízení. V tomto řízení má stát, kterému byly
oznámeny skutečnosti svědčící o existenci přestupku, prostřednictvím pověřeného
správního orgánu, povinnost projednat, zda se přestupek stal či nikoliv – osoba podávající
podnět již nemá na průběh řízení žádný vliv (není-li účastníkem řízení z jiného titulu,
než-li podání podnětu či oznámení).
V nyní pojednávané věci je zcela nepochybné, že přestupkové řízení
proti obviněnému R. Z. bylo vedeno pro podezření ze spáchání přestupku proti
občanskému soužití podle §49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích. Jak již bylo uvedeno
výše, přestupky podle §49 odst. 1 písm. c) se projednávají na návrh jen za předpokladu,
že jsou spáchány mezi osobami blízkými. Ze soudního ani správního spisu nevyplývá, že
by stěžovatel byl ve vztahu k obviněnému osobou blízkou a stěžovatel ani nic takového
netvrdil. Úvaha krajského soudu, dle které vyšlo v řízení o přestupku najevo, že skutek
nebyl spáchán mezi osobami blízkými, a proto správní orgán pokračoval v řízení z úřední
povinnosti, nemá oporu v zjištěném skutkovém stavu. Naopak z vyjádření žalovaného i z
celého spisového materiálu vyplývá, že přestupek proti R. Z. byl od samého počátku
projednáván z úřední povinnosti. Tato chybná úvaha však nemá vliv na závěr soudu, že
stěžovatel byl toliko oznamovatelem přestupku, nikoli jeho navrhovatelem. Stěžovatel
neměl a ani nemohl mít v uvedeném přestupkovém řízení postavení navrhovatele, neboť
přestupek nebyl spáchán mezi osobami blízkými a celé řízení o tomto přestupku bylo
vedeno z úřední povinnosti. Postavení oznamovatele přestupku dle §49 odst. 1 písm. c)
zákona o přestupcích pak stěžovateli právo účastenství nezakládá.
Zahájil-li správní orgán přestupkové řízení pro podezření ze spáchání přestupku
dle ustanovení §49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, mohl mít stěžovatel postavení
účastníka řízení podle zákona o přestupcích pouze jako poškozený.
Řízení o přestupcích je svou povahou sankční správní řízení, v němž
je posuzováno, zda došlo ke spáchání přestupku, kdo jej spáchal a za jakých okolností,
jakou sankci je třeba uložit pachateli přestupku za jeho protiprávní jednání.
Toto posuzování má veřejnoprávní povahu, když stát zde (s výjimkou návrhových
přestupků) ve veřejném zájmu stíhá jednání naplňující znaky skutkových podstat
přestupků. Účastníkem řízení o přestupcích je tak především obviněný z přestupku.
Podle §72 písm. b) zákona o přestupcích je účastníkem řízení o přestupku: „poškozený,
pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem“.
Aby poškozený mohl být účastníkem řízení, musí nejprve vznést nárok na náhradu škody
vůči obviněnému. Ustanovení §72 písm. b) zákona o přestupcích nezakládá univerzální
účastenství poškozeného v řízení o přestupku, nýbrž účastenství toliko v rozsahu, v jakém
se projednává jeho nárok. Poškozený tak nemá jako účastník řízení možnost zasahovat
do posuzování otázek viny a sankce, nýbrž pouze do otázky náhrady majetkové škody
v užším slova smyslu, tj. do toho, zda správní orgán rozhodující ve věci přestupku
na základě závěru o vině obviněného z přestupku správně posoudil otázky přímo
související s náhradou škody, zejména kauzalitu mezi jednáním pachatele přestupku
a majetkovou újmou poškozeného, zavinění pachatele přestupku a výši škody.
Toto omezené účastenství poškozeného v řízení o přestupku je potom reflektováno
v ustanovení §81 odst. 2 zákona o přestupcích, které možnost podat odvolání zužuje
a dává ji poškozenému jen ve věci náhrady škody.
S ohledem na skutečnost, že stěžovatel žádný nárok na náhradu majetkové škody
způsobené v přestupkovém řízení nevznesl, lze souhlasit se závěrem krajského
soudu, že stěžovatel v projednávaném přestupkovém řízení postavení účastníka
řízení - poškozeného neměl.
Stěžovatel dále namítá, že mu právo účastníka řízení mělo být přiznáno
dle ustanovení §38 odst. 2 správního řádu, dle kterého správní orgán umožní nahlédnout
do spisu nejen účastníkům řízení, ale i jiným osobám, prokáží-li právní zájem nebo jiný
vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších
dotčených osob anebo veřejný zájem.
Ustanovení §38 odst. 2 správního řádu váže oprávnění nahlédnout do spisu
na prokázání vážných důvodů či právního zájmu. Nestačí tedy pouze povinnost tyto
důvody tvrdit, ale též prokázat. Důkazní břemeno leží zcela nepochybně na žadateli
o nahlédnutí do spisu.
Stěžovatel však v průběhu řízení před správním orgánem žádný právní zájem
či vážný důvod nejen neprokázal, ale dokonce ani netvrdil. Ve stížnosti stěžovatele
na postup správního orgánu, který jej předvolal k řízení jako svědka (stížnost je založena
na č. listu 19 správního spisu), stěžovatel uváděl, že měl mít postavení účastníka řízení
jako poškozený a dále jako oznamovatel přestupku. V žádosti o nahlédnutí do spisu
pak jako jediný důvod stěžovatel uvedl, že zjistil nesrovnalosti v postupu Policie ČR
(žádost je založena na č. listu 23 správního spisu). Ze správního spisu pak kasační soud
ověřil, že žádné konkrétní tvrzení o vážných důvodech či právním zájmu nebylo
ani obsahem doplněného odvolání, které bylo žalovanému postoupeno po vydání
rozhodnutí. V doplnění stěžovatel opakovaně trval na svém právu nahlížet do spisu
dle §72 písm. b) zákona o přestupcích a dále své oprávnění nahlížet do spisu odvozoval
ze zákona o svobodném přístupu k informacím (doplnění odvolání je založeno
na č. listu 26 správního spisu).
Vytýká-li stěžovatel správnímu orgánu a žalovanému, že mu neumožnily
nahlédnout do správního spisu, ačkoliv jeho právní zájem vyplýval z jeho oprávnění
domáhat se v občanskoprávním řízení náhrady škody, pak takové výtky nemají
opodstatnění, neboť stěžovatel žádné důvody ve smyslu §38 správního řádu správnímu
orgánu k posouzení nepředestřel. Poprvé tyto důvody uplatnil v žalobě. Soudní přezkum
správních rozhodnutí nelze vnímat jako „odvolací řízení“ v plné apelaci, neboť je nutné
respektovat převážně uplatňovaný kasační princip soudního řízení vedeného dle části třetí
hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. Při přezkoumání napadeného rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Neuvedl-li stěžovatel v řízení před správním orgánem žádné důvody, které by svědčily
o jeho právu nahlédnout do spisu ve smyslu výše citovaného ustanovení, nelze správnímu
orgánu vytýkat, že podle citovaného ustanovení nepostupoval, a domáhat se z tohoto
důvodu zrušení správního rozhodnutí v řízení před soudem. Nejvyšší správní soud
se tak ztotožňuje se závěrem krajského soudu, který nepovažoval stěžovatelem v žádosti
o nahlížení do spisu uplatněný důvod „že zjistil nesrovnalosti v práci Policie ČR“ za prokázaný
právní zájem či jiný vážný důvod ve smyslu ustanovení §38 odst. 2 správního řádu.
Námitku stěžovatele napadající absenci usnesení dle §28 odst. 1 správního řádu
o tom, zda stěžovatel je či není účastníkem řízení, Nejvyšší správní soud nemohl
dle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. projednat, neboť tato nebyla uplatněna v řízení
před krajským soudem.
Pokud jde o námitku týkající se stěžovatelova práva nahlédnout do spisu
podle zákona o svobodném přístupu k informacím, dopustil se krajský soud jejím věcným
vypořádáním vady, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Stěžovatel
uplatnil tuto námitku poprvé v doplnění odvolání ze dne 5. 1. 2009, doručeném
správnímu orgánu 8. 1. 2009, a téhož dne postoupeném žalovanému. Žalovaný
předmětné doplnění neučinil předmětem rozhodování o odvolání. Žalovaný tedy
rozhodoval pouze o blanketním odvolání a vypořádání námitky směřující do oprávnění
nahlédnout do spisu dle zákona o svobodném přístupu k informacím v napadeném
rozhodnutí žalovaného zcela absentuje. Krajský soud však ve správním soudnictví
nemůže absentující úvahu žalovaného nahradit úvahou vlastní a pouze na základě své
vlastní úvahy námitku, ke které měl prvotně zaujmout stanovisko správní orgán, jako
nedůvodnou zamítnout. V obecné rovině musí soud ve správním soudnictvím
k zákonným způsobem uplatněnému žalobnímu bodu nejprve přezkoumat postup
správního orgánu ve vztahu k namítané otázce, tedy jakou úvahu žalovaný ohledně této
otázky zaujal; zjistí-li, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí k uvedené otázce vůbec
nevyjádřil, jak je tomu v nyní projednávané věci, má soud povinnost následně posoudit,
zda byl či nebyl žalovaný povinen předmětnou otázku vypořádat a poté případně posoudit
důsledek absence této úvahy na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná,
a proto napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém
rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu